Bilag 11-15

Bilag 11

Finansielle anlægsaktiver

Definition og formål

Ved et finansielt anlægsaktiv forstås en virksomheds investeringer af finansiel karakter herunder f.eks. kapitalandele i dattervirksomheder, associerede virksomheder samt andre virksomheder.

I staten kan man opdele de finansielle anlægsaktiver i følgende hovedgrupper:

Udlån, som yderligere kan specificeres på følgende måde:

Udlån med pant i fast ejendom
Udlån uden pant i fast ejendom
Rente- og afdragsfri udlån
Kapitalindskud
Øvrige udlån

Værdipapirer:

Børsnoterede indeksobligationer
Andre børsnoterede obligationer under 2 år
Andre børsnoterede obligationer over 2 år
Ikke børsnoterede obligationer
Pantebreve
Aktier, andelsbreve og lignende
Andre værdipapirer

Tabel 11.1. Ultimobeholdningen udlån og tilgodehavender 1996-2000

Mio.kr.	1996	1997	1998	1999	2000
Statsministeriet	6	6	6	-	-
Udenrigsministeriet	11.709	12.050	12.310	12.720	13.219
Finansministeriet	51.070	52.012	52.079	55.035	48.276
Økonomiministeriet	322	818	843	986	2.143
Forsvarsministeriet	42	38	26	7	3
Socialministeriet	2	2	2	-	-
Forskningsministeriet	120	106	92	68	55
Undervisningsministeriet	4.835	6.230	6.463	6.582	13.694
Miljø- og Energiministeriet	80	51	51	50	1.443
Fødevareministeriet	-	-	-	6	6
Erhvervsministeriet	955	1.300	1.312	1.624	2.521
Trafikministeriet	2.300	2.284	2.387	16.051	14.877
I alt	71.441	74.897	75.571	93.129	96.237

Tabel 11.2. Opdeling af udlån og tilgodehavender i 2000

Mio.kr.	Kapitalindskud	Udlån mv.	I alt
Udenrigsministeriet	9.684	3.534	13.219
Finansministeriet	11.005	37.271	48.276
Økonomiministeriet	2.143	-	2.143
Forsvarsministeriet	-	3	3
Forskningsministeriet	-	55	55
Undervisningsministeriet	-	13.694	13.694
Miljø- og Energiministeriet	41	1.402	1.443
Fødevareministeriet	6	-	6
Erhvervsministeriet	2.432	89	2.521
Trafikministeriet	13.574	1.304	14.877
I alt	38.885	57.352	96.237

Tabel 11.3. Ultimobeholdning af værdipapirer 1996-2000

Mio.kr.	1996	1997	1998	1999	2000
Statsministeriet	6	6	6	6	6
Finansministeriet	12.367	3.381	2.669	2.017	3.229
Forsvarsministeriet	38	38	38	30	30
By- og Boligministeriet	1	111	111	111	101
Forskningsministeriet	894	906	59	-	1
Undervisningsministeriet	1	3	3	3	3
Kulturministeriet	5	4	4	7	8
Miljø- og Energiministeriet	2.201	2.211	2.211	2.146	2.144
Fødevareministeriet	-	1	1	1	1
Erhvervsministeriet	144	23	23	23	23
Trafikministeriet	1.749	1.749	1.303	1.331	1.913
I alt	17.406	8.433	6.428	5.675	7.459

Tabel 11.4. Opdeling af værdipapirer i 2000

Mio.kr.	Obligationer	Aktier og andele	Andre værdipapirer	I alt
Statsministeriet	-	6	-	6
Finansministeriet	3.161	68	-	3.229
Forsvarsministeriet	-	30	-	30
By- og Boligministeriet	-	101	-	101
Forskningsministeriet	-	1	-	1
Undervisningsministeriet	-	3	-	3
Kulturministeriet	4	4	-	8
Miljø- og Energiministeriet	-	2.144	-	2.144
Fødevareministeriet	-	1	-	1
Erhvervsministeriet	-	23	-	23
Trafikministeriet	-	1.722	191	1.913
I alt	3.165	4.103	191	7.459

Som det fremgår af ovenstående, ligger beholdningerne på de enkelte ministerier næsten status quo. Trafikministeriets beholdninger er dog steget væsentligt ved udskillelsen af DSB i 1999, og kapitalandelen i DSB udgør 11,6 mio.kr. pr. 31. december 2000.

Stigningen i udlån på Undervisningsministeriet i finansåret 2000 skyldes, at man ressortmæssigt har flyttet SU-lån under afvikling fra Finansministeriets regi til Undervisningsministeriets.

Årsregnskabsloven og internationale standarder

Udlån og tilgodehavender

Ved ikrafttræden af den nye årsregnskabslov skelner man mellem finansielle anlægsaktiver, som man har til hensigt at beholde til udløb, og de aktiver, man har til hensigt at sælge eller indfri før udløb.

Statens praksis på dette område har hidtil været, at man har haft til hensigt at beholde dem til udløb. Her indebærer årsregnskabsloven, at udlån værdiansættes til amortiseret kostpris.

Amortiseret kostpris defineres som kostprisen fratrukket afdrag, nedskrivninger, og afskrivning (forskellen mellem kostprisen og beløbet der forfalder ved udløb). Værdireguleringerne vil således fremkomme som følge af løbetidsforkortelsen.

Værdipapirer

Ved værdipapirer skelner årsregnskabsloven mellem kapitalandele i dattervirksomheder og associerede virksomheder og børsnoterede værdipapirer.

Førstnævnte optages i balancen til indre værdi, og værdireguleringer vil være årets bevægelser i indre værdi. Reguleringerne føres over resultatopgørelsen.

Sidstnævnte optages til kursværdien ultimo året, og værdireguleringerne vil være forskellen mellem kursværdien primo og ultimo året. Reguleringerne føres over resultatopgørelsen.

Nuværende principper i staten

Udlån med/uden pant i fast ejendom

Ydelse af et lån betragtes efter de nuværende statslige regler som en statslig udgift og indgår dermed også i DAU-saldoen. Lånet vil således blive udgiftsført på standardkonti 81 under den pågældende institutions hovedkonto.

Lånet skal overdrages til afvikling i Finansstyrelsen, og overdragelsen skal senest ske, når lånet er bevilget, og der således kun resterer kontrol med den finansielle afvikling af lånet. Selve overdragelsen til Finansstyrelsen har ingen drifts- og bevillingsmæssig betydning for institutionen. Ved overdragelsen vil lånet blive optaget på status til nominel værdi.

Udlånet reguleres efterfølgende i takt med modtagne afdrag, men der foretages ingen værdiregulering af det enkelte udlån. Der er således ingen muligheder for at foretage løbende regnskabsmæssige nedskrivninger på udlån som led i en risikovurdering af det enkelte udlån.

Når lånet nedbringes/afdrages indtægtsføres dette på standardkonto 85 i statsregnskabet under § 7(Finansministeriet), og vil således være en indtægt på DAU. Afdrag på udlån budgetteres og indtægtsføres således som hovedregel totalt for alle paragrafområder samlet på § 7, og påvirker ikke den enkelte institutions drift.

Tilsvarende model gør sig gældende ved tabsafskrivninger, idet disse ligeledes udgiftsføres og afskrives (kapitalindtægt) over § 7 totalt for alle paragrafområder, og således alene budgetteres på § 7. Renteindtægterne på udlånene indtægtsføres på § 37 samlet, og budgetteres således centralt.

Rente- og afdragsfrie udlån

Rente- og afdragsfrie udlån er defineret i statens kontoplan som ydelser, der reelt er tilskud, men hvor der formelt er forbehold om tilbagebetaling. En række af disse lån har knyttet en indfrielsesbetingelse på lån, således at lånet skal indfries, hvis en bestemt begivenhed indtræffer (f.eks. at en skole nedlægges, og at bygningen derfor ikke anvendes til skoleformål længere). Erfaringer fra denne type lån viser, at der typisk ikke er dækning til lånene.

Rente- og afdragsfrie udlån, der står til nominelle værdier i statsregnskabet regnskabsføres som skitseret ovenfor under udlån med/uden pant i fast ejendom, det der dog ikke vil være løbende afdrag og renter at driftsføre.

Kapitalindskud

Kapitalindskud defineres i statens kontoplan som udlån, der af den modtagende institution eller virksomhed bliver registreret som en del af egenkapitalen og giver staten rettigheder og pligter som følge af medejerskab af den pågældende institution eller virksomhed.

Kapitalindskuddene nedbringes løbende enten ved nedskrivninger eller ved reelle afdrag. Kapitalindskuddene regnskabsføres som skitseret ovenfor under udlån med/uden pant i fast ejendom.

Værdipapirer

Køb af værdipapirer betragtes efter de nuværende statslige regler som en statslig udgift og indgår dermed også i DAU-saldoen. Dette gælder uanset hvilket type af værdipapir der anskaffes, og med hvilket formål de anskaffes. Således vil købet blive udgiftsført på standardkonti 82 under institutionens bevilling.

Værdipapirerne optages til anskaffelseskurs på status, og der foretages ikke løbende værdireguleringer af værdipapirerne. Dog reguleres indeksobligationer pr. statusdagen med værdiforøgelsen, således at status forøges med reguleringen. DAU påvirkes imidlertid ikke, idet man bogfører både en indtægt (standardkonto 67) og en udgift (standardkonto 82) i forbindelse med indeksreguleringen.

Ved salg af værdipapirerne indtægtsføres disse på standardkonto 86, og aktiverne vil blive nedskrevet med en tilsvarende værdi.

Den fremtidige budget- og regnskabsmæssige behandling af udlån og tilgodehavender

I Finansministeriets rapport Statens status og konteringsprincipper blev det anbefalet, at der i staten bør anvendes samme værdiansættelsesprincipper for de finansielle anlægsaktiver, som i det private erhvervsliv. Dette vil medføre, at aktiverne løbende skal værdireguleres, i henhold til de regler, som kendes fra Årsregnskabsloven med tilhørende bekendtgørelser.

Udvalget er kommet frem til den opfattelse, at der fortsat eksisterer et væsentligt behov for at kunne styre det samlede udlånsomfang. Dette indebærer, at udlån fortsat skal budgetteres og udgiftsiføres, når udlånet ydes og dermed belaste DAU med det fulde udlånsbeløb. Dette forhindrer dog ikke, at der sker værdiansættelse og -regulering efter omkostningsprincipper, men i så fald bør det ske uden, at det får drifts- eller bevillingsmæssige konsekvenser.

Nedenfor diskuteres de fremtidige retningslinjer for værdiansættelse og –reguleringer af finansielle aktiver i staten.

Udlån med/uden pant i fast ejendom

Hvis reglerne i Årsregnskabsloven skal følges, skal der foretages løbende regnskabsmæssige nedskrivninger på udlån som led i en risikovurdering af det enkelte udlån. Dette gøres ved at foretage hensættelser af beløb til imødegåelse af forventede tab, og beløbene fratrækkes i aktivposten jf. ovenfor.

I virksomheder hvor man har større mængder af udlån f.eks. pengeinstitutter, kreditinstitutter mv., foretager man hensættelser til imødegåelse af tab ved dels individuelle hensættelser og dels ved kollektive hensættelser. Det skal i den forbindelse nævnes, at pengeinstitutter ikke er omfattet af årsregnskabsloven, men i stedet er omfattet af en særskilt regnskabsbekendtgørelse udstedt af Finanstilsynet.

Med udgangspunkt heri vil der for større udlånsordninger skulle foretages en hensættelse på grundlag af en individuel vurdering, hvor hensættelsesbehovet behandles for hvert enkelt udlån, eller på grundlag af en kollektiv vurdering, der omfatter en gruppe af udlån, eller en kombination af de to metoder.

Ved individuelle hensættelser skal man fastsætte nogle beløbsgrænser for, hvornår de skal vurderes individuelt. Alternativt kan man kræve en vis mængde lån for, at disse kan vurderes kollektivt.

Ved kollektiv vurdering kan hensættelsen f.eks. foretages på et statistisk grundlag, på baggrund af de gennemsnitlige tab over en årrække, eller ved anvendelse af en tabuprocent beregnet i en stikprøve og derefter anvendt på den samlede udlånsmasse. Det historiske erfaringsgrundlag forudsættes dog justeres under hensyntagen til f.eks. de aktuelle økonomiske konjunkturer elle ændringer i lovgivningen. Det er dog en betingelse for anvendelse af kollektive hensættelser, at udlånsmassen er relativ ensartet, således at det er muligt af foretage en mere ensartet vurdering af disse. Eksempler på dette kunne være hensættelser til tab på SU-lån.

Hvis systematikken fra det nuværende struktur omkring registreringen af tabsafskrivninger skal følges, kan det foreslås, at hensættelser til tab sker ved at nedskrive aktiverne på status med modkonto på egenkapitalen. Dette bør dog af overskuelighedshensyn foretages på særskilte konti, så man kan se hvad de nominelle værdier er, og hvad hensættelserne er.

Ved ikrafttræden af den nye årsregnskabslov skal denne type af aktiver værdiansættes til amortiseret kostpris(1), såfremt man har til hensigt, at beholde udlånene til udløb. Dette vil typisk være tilfældet i staten. Dette princip vil ikke afvige væsentligt fra ovenstående metoder.

Rente- og afdragsfrie udlån

Rente- og afdragsfrie udlån står pt. på status til nominelle værdier. Erfaringerne viser, at mange af disse aldrig kommer til indfrielse. Hvis betingelserne for indfrielserne opfyldes, er der næsten aldrig dækning for disse.

Det skal således overvejes, om disse ikke bør nedskrives over en tidsrække under hensyntagen til erfaringerne på området.

Hvis man skal følge den nye årsregnskabslov, skal denne type af lån også værdiansættes til amortiseret kostpris, og denne vil formentlig ikke være identisk med den nominelle værdi, som pt. anvendes.

Kapitalindskud

Kapitalindskuddene kan i årsregnskabslovens forstand betragtes som ansvarlig lånekapital i en dattervirksomhed/associeret virksomhed, og de skal i princippet værdiansættes efter almindelige regler om udlån/tilgodehavender, hvilket indebærer løbende værdireguleres.

Der henvises derfor til afsnittet om udlån med/uden pant i fast ejendom, idet der dog for denne type af kapitalindskud kun kan anvendes en individuel vurdering af værdien.

Den fremtidige budget- og regnskabsbehandling af værdipapirer

Årsregnskabsloven indebærer, at der for værdipapirer bør foretages op- og nedskrivninger, såfremt værdiændringer forventes at være af varig karakter.

Børsnoterede obligationer

For børsnoterede obligationer bør man anvende markedsværdien (børsværdien) pr. statusdagen som værdiansættelsesmetode.

Selve registreringen af værdireguleringerne vil kunne foretages på samme måde, som man i dag registrerer reguleringen af indeksobligationerne.

Den metode som allerede anvendes for indeksobligationerne, hvor man fører værdireguleringerne, men hvor DAU ikke belastes, synes at være en god og anvendelig måde at foretage denne type registreringer på.

Ikke børsnoterede obligationer mv.

For øvrige ikke børsnoterede værdipapirer, f.eks. ikke-børsnoterede obligationer, skal der ifølge Årsregnskabsloven foretages en opskrivning af værdien, såfremt der er en varig værdiforøgelse, mens de skal nedskrives såfremt værdien er faldet, og årsagen hertil ikke kan forventes at være af forbigående karakter. Ved ikrafttræden af den nye årsregnskabslov skal denne type af aktiver værdiansættes til amortiseret kostpris, såfremt man har til hensigt, at beholde værdipapirerne til udløb. Dette vil typisk være tilfældet i staten.

Aktier og andele

I Årsregnskabsloven skelnes der mellem kapitalandele i tilknyttede virksomheder (bestemmende indflydelse – typisk ejerandel over 50pct.), associerede virksomheder (betydelig indflydelse – typisk ejerandel mellem 20-50 pct.) samt andre virksomheder (ejerandel under 20 pct.).

De to førstnævnte typer værdiansættes i henhold til Årsregnskabsloven til den andel af egenkapitalen (indre værdi), som moderselskabet (staten) ejer, men sidstnævnte typisk værdiansættes efter Årsregnskabslovens almindelige bestemmelser om værdiregulering af finansielle anlægsaktiver. Dette vil sige, at man kan opskrive aktivet, hvis det må antages at værdiforøgelsen er af varig karakter. Hvis aktivet falder i værdi, skal det nedskrives, hvis det må antages, at dette ikke er af forbigående karakter.

Ved den nye årsregnskabslov anvendes ligeledes indre værdis metode for kapitalandele i tilknyttede og associerede virksomheder, mens der for de øvrige kapitalandele anvendes amortiseret kostpris.

Ovenstående metoder bør kunne anvendes umiddelbart af staten.

Det kan i denne sammenhæng nævnes, at statens aktier i Statens Konfektion A/S under konkurs med de eksisterende regnskabsregler fortsat er optaget på statens status med 30 mio.kr. (den nominelle værdi), selv om det må forventes, at aktierne ikke har nogen værdi. Her ville det være yderst relevant at kunne værdiregulere disse.

Bilag 12

Gældsforpligtelser

Definition og formål

Forpligtelser defineres efter Årsregnskabsloven som:

Eksisterende pligter for virksomheden opstået som resultat af tidligere begivenheder, og hvis indfrielse forventes at medføre afståelse af fremtidige økonomiske fordele.

Årsregnskabsloven samt national og international regnskabspraksis

En forpligtelse skal indregnes i balancen når følgende betingelser er opfyldt:

Det er sandsynligt, at økonomiske fordele vil fragå virksomheden
Størrelsen af forpligtelsen kan måles pålideligt

Forpligtelser måles til kostpris på tidspunktet for første indregning. Efterfølgende indregnes forpligtelser til nettorealisationsværdi.

Finansielle forpligtelser skal efter første indregning måles til amortiseret kostpris på balancedagen.

Nuværende statslige regler

Regnskabsprincipperne for den egentlige statsgæld indebærer, at man måler gælden til nominel værdi på status. I noteform i statsregnskabet anføres herudover såvel den:

Nominelle værdi,
Matematisk kursopskrevne værdi samt
Aktuelle kursværdi af passiver (og aktiver) på statsgældsadministrationens område.

At statslig gæld på status optages til nominel værdi er udtryk for et traditionelt forsigtighedsprincip og modsvares for den største del af gældens vedkommende af, at der på aktivsiden optages et særligt aktiv benævnt emissionskurstab.

Herudover optræder som statslige forpligtelser kreditorer:

gæld vedrørende køb af varer, tjenesteydelser og aktiver
gæld vedrørende skatter og afgifter
modtagne forudbetalinger
refunderbare indtægter
deponenter
særlige mellemregningskonti

Kreditorer optages til nominel værdi.

Endelig består de statslige forpligtelser af prioritetsgæld og anden langfristet gæld.

Prioritetsgæld omfatter statslig gæld til realkreditforeninger mv. hvor den pågældende långiver har panteret i et statsligt aktiv – typisk statslige ejendomme. Gælden optages til nominel værdi, og der foretages ingen løbende op- eller nedskrivninger som følge af kursændringer mv.

Anden langfristet gæld omfatter en række genudlån f.eks. genudlån af statslån til uddannelsessøgende, og ordningen vedrørende fremrykkede anlægsprojekter, samt en række andre gældsposter administreret af Finansstyrelsen. Posterne optræder samtidig som statslige udlån mv. (aktiver) administreret af Finansstyrelsen på status.

Der gælder for anden langfristet gæld, at denne optages til nominel værdi og der foretages ingen løbende op- og nedskrivninger.

Finansministeriets rapport ”Statens status og konteringsprincipper” anbefalede at kortfristet og langfristet statslige gæld – udover den egentlige statsgæld – optages til dagskurs, i overensstemmelse med den nye Årsregnskabslov. Karakteren af sådanne forpligtelser adskiller sig ikke fra tilsvarende forpligtelser for private virksomheder.

Den fremtidige budget- og regnskabsmæssige behandling

For almindelige kreditorer og prioritetsgæld bør kriterierne for indregning og måling fastsættes i overensstemmelse med Årsregnskabslovens krav hertil.

På finansloven registreres herefter årets forventede ændringer i beholdningen af almindelige kreditorer, herunder feriepengeforpligtelser samt andre forpligtelser.

Bilag 13

Garantiforpligtelser

Definition og formål

I årsregnskabslovens terminologi vil garantier blive defineret som eventualforpligtelser, idet der ved disse forstås forhold eller situationer, der eksisterer på balancedagen, men hvis regnskabsmæssige virkning ikke kan opgøres endeligt før udfaldet af en eller flere usikre fremtidige begivenheder bliver kendte.

Formålet med at påtage sig en garantiforpligtelse er at forsikre borgere eller virksomheder imod konsekvenserne af, at tredjemand ikke kan opfylde sine forpligtelser. Garantistillelse indebærer således ikke en aktuel forpligtelse, men en risiko for, at der vil påhvile garantistiller en forpligtelse fremover. Statslig garantistillelse vil som regel kun forekomme, hvor garantien er en forudsætning for opnåelsen af et bestemt politisk formål.

Årsregnskabsloven og internationale standarder

Eventualforpligtelser skal ifølge årsregnskabsloven oplyses i noterne til årsregnskabet. Alternativt kan de hensættes som en passivpost på balancen. Der må kun opføres beløb på balancen, som kan henføres til samme eller tidligere regnskabsår, og som på balancetidspunktet er sandsynlige eller sikre, men som er uvisse med hensyn til deres størrelse eller tidspunktet for deres afholdelse.

Ifølge den nye årsregnskabslov skal forpligtelser, der er uvisse med hensyn til størrelse og tidspunkt for afvikling, indregnes i resultatopgørelse og balance som hensatte forpligtelser. Herunder indregnes f.eks. garantiforpligtelser, der påhviler virksomheden.

Nuværende statslige regler

I staten er der følgende garantiforpligtelser:

Garantier vedrørende udlån
Andre garantier mv.

Garantier vedrørende udlån

Tabel 13.1. Statens garantiforpligtelser vedr. udlån fra periode 1996-2000

Mio.kr.	1996	1997	1998	1999	2000
Udenrigsministeriet	32	32	30	31	34
Finansministeriet	57.221	70.578	75.613	79.344	81.329
By- og Boligministeriet	27.678	27.952	28.023	28.452	29.093
Socialministeriet	-	-	-	-	-
Sundhedsministeriet	306	302	305	329	334
Undervisningsministeriet	39	78	54	55	82
Kulturministeriet	134	109	110	1.756	1.090
Miljø- og Energiministeriet	2.078	1.692	1.396	565	3.921
Fødevareministeriet	7.219	6.708	5.959	5.459	1.664
Erhvervsministeriet	1.839	1.537	1.171	749	615
Trafikministeriet	2	2	2	2	1.881
I alt	96.548	108.990	112.663	116.742	120.043

Ydelse af garantier har pt. ingen bevillingsmæssige konsekvenser, og i følge reglerne skal disse kun oplyses i statsregnskabet. Garantierne registreres på standardkonto 98.

Garantien skal overdrages til afvikling i Finansstyrelsen, og overdragelsen skal senest ske, når garantien er bevilget. Selve overdragelsen har ingen bevillingsmæssige konsekvenser for institutionen.

På det tidspunkt, hvor garantien bliver aktuel og skal indfries, vil udgiften blive registeret under den ansvarlige ministerparagraf, mens selve tabsafskrivningen foretages i Finansstyrelsen, og selve tabet registreres på § 7. Der foretages således i øjeblikket budgettering af indfrielserne på garantier under de enkelte ministerparagraffer, mens selve tabsafskrivningen budgetteres over § 7.

Andre garantier mv.

Andre garantier mv. er typisk garantier af mere politisk betinget karakter, f.eks. sælgerindeståelser ved salg af statslige aktiver, garantier for Den Afrikanske Udviklingsbank, Verdensbanken mv. En lang række af disse garantier er ikke beløbsmæssigt opgjort.

Den fremtidige budget- og regnskabsmæssige behandling

Statslig garantistillelse vil som regel ikke være direkte relevant for opgavevaretagelsen i den enkelte statsinstitution. Forvaltningen af garantier vil derfor ikke meningsfuldt kunne decentraliseres, og vurderes ikke at være relevant for opnåelsen af en mere effektiv opgavevaretagelse på institutionsniveau.

Formålet med at inddrage garantier i et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem er snarere at synliggøre omkostningerne forbundet med de politiske valg, som ydelsen af garantier er udtryk for. I det øjeblik man kan sandsynliggøre en risiko ved en indgået garanti og opgøre den sandsynlige beløbsmæssige konsekvens på en pålidelig måde, er der reelt tale om, at staten har påført sig selv en omkostning, som ikke i det nuværende udgiftsbaserede system bliver registreret. Formålet med at passivere og omkostningsregistrere på dette områder er således at skabe et mere oplyst grundlag for den politiske prioritering.

Garantier vedr. udlån

Såfremt man skal følge systematikken omkring hensættelse til tab på udlån, bør man også foretage hensættelse til tab på garantier vedrørende udlån, jf. afsnittet om finansielle anlægsaktiver, idet der forventeligt vil komme tab på en vis procentdel af disse hvert år.

Jf. årsregnskabslovens bestemmelser kan man imidlertid kun hensætte til forpligtelser, som har til formål at dække bestemte tab, forpligtelser eller omkostninger, som kan henføres til samme eller tidligere regnskabsår, og som på balancetidspunktet er sandsynlige eller sikre, men uvisse med hensyn til størrelse eller tidspunkt for afholdelse.

Da garantiforpligtelserne, som staten har påtaget sig, hidrører fra samme eller tidligere regnskabsår, og hvis det kan argumenteres, at en del af disse forpligtelser ud fra et statistisk grundlag vil kunne blive sandsynlig, vil man også ud fra årsregnskabslovens bestemmelser kunne hensætte til disse forpligtelser. Hvis der er meget stor usikkerhed om sandsynligheden af denne type forpligtelser, bør der dog ikke ske hensættelser.

Med udgangspunkt heri foreslås – ligesom for udlån – at der for garantiordninger foretages en hensættelse på grundlag af en kollektiv vurdering, så hensættelsen foretages på et statistisk grundlag, på baggrund af de gennemsnitlige tab over en årrække, eller ved anvendelse af en tabsprocent beregnet i en stikprøve og derefter anvendt på den samlede udlånsmasse. Det historiske erfaringsgrundlag skal dog justeres under hensyntagen til f.eks. de aktuelle økonomiske konjunkturer elle ændringer i lovgivningen.

Den finansielle sektor, f.eks. forsikringsselskaber eller pengeinstitutter, er ikke omfattet af årsregnskabslovens bestemmelser, og har derfor særskilte regnskabsregler. Regnskabsreglerne for finansielle virksomheder kræver, at der indregnes hensættelser til garantier og lignende forpligtelser, idet disse typer af virksomheder har en lang række af forpligtelser, som minder om statens garantier.

F.eks. er der krav om, at et skadesforsikringsselskab foretager hensættelser til erstatninger ud fra den forsikringsportefølje, som selskabet har, ligesom pengeinstitutter skal hensætte til forpligtelser på garantier. For pengeinstitutterne gælder, at hensættelsen skal dække kreditrisikoen på det enkelte engagement, herunder garantier. Det er tilladt at foretage kollektive hensættelser beregnet på basis af statistiske beregninger over debitorrisikoen (kreditrisikoen) på forskellige typer/størrelser af engagementer. For garantier på udlån har man typisk erfaringer for, hvor stor en andel af disse som bliver indfriet, og dette erfaringsgrundlag kan bruges til værdiansættelse af den forpligtelse, som i givet fald bør hensættes.

Opgørelsen af hensættelsen bør foretages i forbindelse med forslag til finanslov samt i forbindelse med årsregnskabet. Reguleringerne vil således skulle budgetteres og vil påvirke regnskabet. Reguleringerne kan i nogle tilfælde medføre store fluktuationer i bevillingerne.

For budgettering og bogføringen af dette, kan man følge modellen for hensatte forpligtelser til udlån, dog således at man under status som en passivkonto opretter en særskilt konto for hensættelser til tab på garantier, idet man ikke har noget aktiv at foretage regulering i, som det gør sig gældende for udlån.

Hvis systematikken for udlån skal følges, vil hensættelserne på garantierne således skulle budgetteres centralt, og bogføres på en fællesparagraf evt. ligesom renterne i staten er på § 37, alternativ bogføres under § 7.

En anden mulighed er at bogføre hensættelsesbeløbet på de enkelte ministerparagraffer. Dette vil have den fordel, at synliggørelsen af omkostningerne kan knyttes til den enkelte ordning. Bogføring under ministerområderne vil dog kræve, at tabsafskrivningen også bogføres decentralt, ligesom der skal etableres en begrænsning i genanvendelsesmulighederne under den enkelte paragraf. Således vil denne model kræve, at det nuværende system ændres markant i forhold til tidligere.

En tredje mulighed er at bevare den centrale bogføring af hensættelser mv., men indføre en betaling fra det pågældende ministerområde til Finansstyrelsen, som dækker årets forventede omkostninger. Denne model giver en relevant synliggørelse af omkostninger og er samtidig administrativt enkel, idet man bevarer den nuværende centrale forvaltning af garantierne.

Andre garantier mv.

Disse typer af garantier vil være svære at opgøre beløbsmæssigt, ligesom det kan være svært at sandsynliggøre disse, hvorfor de ikke kan afsættes på balancen som en forpligtelse.

Endvidere vil der være en lang række politiske signaler ved at hensætte på denne type af garantier, som kan være meget uhensigtsmæssige.

Det vurderes derfor, at der ikke foretages hensættelser og omkostningsbaseret registrering for denne type af garantier.

Bilag 14

Tjenestemandspension

Nuværende principper for tjenestemandspension

En pensionsforpligtelse er en forpligtelse for arbejdsgiveren til i fremtiden at afholde udgifter til medarbejdernes pension. Private pensionsordninger indebærer normalt, at arbejdsgiver som en del af ansættelsesbetingelserne indbetaler en del af lønnen som pensionsbidrag til en pensionskasse. Lønmodtagerens samlede pensionsudbetaling afhænger af pensionskassens evne til at forrente den opsparede kapital.

Ved tjenestemandspension er der ikke en tilsvarende sammenhæng mellem det pensionsbidrag, den enkelte statsinstitution betaler, og den samlede pensionsudbetaling, som pensionsmodtageren opnår. Tjenestemænd optjener løbende et lovfastsat pensionstilgodehavende.

Tjenestemandsloven foreskriver, at en tjenestemand er berettiget til (egen)pension, når han efter 10 fulde års ansættelse i en stilling, afskediges på grund af alder, som følge af ”helbredsbetinget utjenstdygtighed” eller ”af anden ham utilregnelig årsag”. Uanset ansættelsestidens længde har en tjenestemand dog ret til pension, såfremt afsked finder sted på grund af ”nedsættelse af erhvervsevnen til under 1/3 af fuld erhvervsevne” eller skyldes ”følger af tilskadekomst under udførelse af tjenesten”. Loven omfatter endvidere tjenestemænds efterlevende ægtefæller og børn.

Pensionen udgør grundlæggende en vis procentdel af tjenestemandens pensionsgivende løn på tidspunktet for pensioneringen (2). Den højeste (egen)pension opnås ved 37 års pensionsalder og udgør 57 pct. af tjenestemandens pensionsgivende løn på tidspunktet for pensioneringen. Ægtefællepension udgør 71 pct. af egenpensionen, medens der gælder særlige regler for tildeling af pension til børn (<21 år) i tilknytning til tjenestemandens pensionering eller død.

Tjenestemænds pensionstilgodehavende optjenes løbende. Begrænsning eller tilsidesættelse af et optjent tilgodehavende kan sidestilles med ekspropriation. Staten vil således i praksis ikke kunne frigøre sig fra forpligtelsen.

Finansiering

Tjenestemandspensionssystemet er grundlæggende ”ufinansieret”. Finansieringen af finansårets udbetalinger til pensionister tilvejebringes i princippet på tilsvarende vis som statens øvrige løbende udgifter (”pay as you go”).

Der foretages dog løbende en udgiftsføring af et tjenestemandspensionsbidrag hos de pågældende ansættelsesmyndigheder i staten. Denne udgiftsføring omfatter et fast bidrag på 15 pct. af den pensionsgivende løn, således at ministerier og styrelser teknisk set bidrager til finansieringen af de samlede udbetalinger.

Bidragsprocenten er dog ikke aktuarmæssigt beregnet. En aktuarmæssig beregning indebærer, at bidraget modsvarer tilvæksten i statens forpligtelse. Hvis de aktuarmæssige bidrag blev indbetalt til en fond, ville der således blive opsamlet midler nok til, at staten på et hvilket som helst tidspunkt kunne frikøbe sig fra forpligtelsen.

Personalestyrelsen har beregnet, at den ”rå” tjenestemandspensionsordning – dvs. uden hensyntagen til de særligt gunstige ordninger vedrørende utilregnelighedsafsked og under forudsætning af en given pensionsgivende løn på pensioneringstidspunktet – må antages at skulle afdækkes med bidragsprocenter på mellem 17 og 22 pct. af den pensionsgivende løn (3).

Hertil kommer, at der på enkelte områder er fastsat en bestemt tilbagetrækningsalder (< 60 år) der indebærer, at en aktuarmæssig opgørelse vil udløse en bidragsprocent på mere end 17-22 pct.

Principper for håndtering af pensionsforpligtelser i årsregnskabsloven

Det fremgår af årsregnskabsloven, at ”forpligtelser, der er uvisse med hensyn til størrelse eller tidspunkt for afvikling, skal indregnes i balance og resultatopgørelse som hensatte forpligtelser. Herunder skal indregnes garantiforpligtelser og pensionsforpligtelser der påhviler virksomheden”.

Endelig fremgår af loven, at: ”hensatte forpligtelser kan måles til dagsværdi”.

I relation til årsregnskabsloven indebærer dette, at den enkelte institution som udgangspunkt ved ansættelse af en person i en tjenestemandsstilling skal omkostningsføre et beløb svarende til det krav den pågældende person har på institutionen ved udgangen af finansåret, samt at optage dette krav som en hensat forpligtelse på balancen.

Med den eksisterende organisering af tjenestemandspensionsforvaltningen i staten overgår pensionsforpligtelsen til Personalestyrelsen i forbindelse med institutionens erlæggelse af pensionsbidraget. I denne forstand må bidraget derfor snarere betragtes som en forsikringspræmie, hvorved institutionens langsigtede pensionsforpligtelser helt eller delvist afdækkes.

Anvendelse af årsregnskabslovens principper på dette område vil derfor ikke nødvendigvis forudsætte, at den enkelte institution optager en aktuarmæssigt opgjort pensionsforpligtelse i sit årsregnskab. Til gengæld vil Personalestyrelsen ifølge årsregnskabsloven løbende skulle indregne statens samlede hensættelse til tjenestemandspension i balance og resultatopgørelse.

Formål med en ændring af budget- og regnskabsprincipperne for tjenestemandspension

Sigtet med en ændring af de eksisterende budgetteringsprincipper bør være, at der ikke skabes forkerte incitamenter i relation til en hensigtsmæssig/optimal sammensætning af personalet i en institution. Set med den enkelte institutions øjne indebærer et for lavt pensionsbidrag, at ”forbruget af tjenestemænd” subsidieres, hvilket alt andet lige vil give et for stort forbrug.

Hvis dette i sig selv skal fremstå som et styringsmæssigt problem, forudsætter det dog, at der i praksis er et valg mellem at ansætte en tjenestemand og en overenskomstansat i den samme stilling.

Som det fremgår af Finansministeriets cirkulære af 11. december 2000 sker ansættelse som udgangspunkt som tjenestemand på en række områder. Dette vedrører f.eks. stillinger klassificeret i LR 37 og derover, stillinger i politikorpset, uniformeret personale i Kriminalforsorgen, personel af officersgruppen af linjen, befalingsmænd i Beredskabskorpset, præster, provster og biskopper. Cirkulæret giver dog ressortministeren mulighed for at beslutte, at ansættelse i de nævnte stillinger kan ske på andre vilkår end som tjenestemand, medmindre dette strider mod andre regler. For de uniformerede korps må det antages, at ansættelse på almindelige overenskomstvilkår ikke er et reelt alternativ.

Et andet væsentligt formål med at beregne og opgøre et ”korrekt” pensionsbidrag er at kunne fordele og vise de samlede omkostninger for de pågældende institutioner. Dette forudsætter, at pensionsbidraget opgøres med en vis præcision, hvor der er taget hensyn til forskelle mellem personalegrupper.

Styringspotentialet

For at få et billede af hvordan tilgangen af nye tjenestemænd fordeler sig på forskellige ansættelsesområder er i nedenstående tabel vist en oversigt over tilgangen af tjenestemænd i perioden 1996-2000 opdelt på centrale områder.

Tabel 14.1. Tilgang af tjenestemandsansatte 1996-2000

Antal personer	1996	1997	1998	1999	2000
Kontotekst	Antal	Antal	AntalOfPnr	AntalOfPnr	AntalOfPnr
DSB sv	100	29	21	7	5
Forsvaret	193	170	187	170	187
DSB Stog	67	11	6	6	1
Politi og anklagemyndigheden	229	140	268	294	419
DSB Gods	4	2	0	1	1
Kriminalforsorgen	193	144	127	209	237
Told & skat	56	70	104	88	43
Civilarbejderloven	434	504	469	65	43
Folkekirkens præster og provster	62	54	58	63	55
Forskningsministeriet	13	17	10	7	12
Statsministeriet	0	1	3	0	1
Udenrigsministeriet	14	12	5	10	5
Finansministeriet	1	2	0	0	0
Økonoministeriet	6	6	8	7	0
Skatteministeriet	0	0	1	0	0
Justitsministeriet	53	29	29	25	31
Indenrigsministeriet	15	14	13	16	7
Boligministeriet	2	5	1	1	0
Socialministeriet	4	2	2	2	0
Sundhedsministeriet	4	0	6	3	7
Arbejdsministeriet	8	6	3	1	2
Undervisningsministeriet	18	18	16	12	23
Kulturministeriet	12	7	19	10	8
Kirkeministeriet	0	2	0	1	0
Miljøministeriet	2	6	2	2	0
Landbrugsministeriet	10	20	10	16	30
Erhvervsministeriet	11	6	3	6	1
Trafikministeriet	22	29	32	32	27
Banestyrelsen	47	18	9	5	2
Arbejdsformidlingen	5	4	5	13	9
Post Danmark A/S	749	419	49	22	13
Scandlines AG	0	0	1	0	0
BG Bank A/S	0	36	0	0	0
Pensionsordningen af 1976	1	0	0	0	0
Tjm. Pens. Grønland	0	0	1	0	0
Efterlønskassen	17	666	3	2	0
Pensionskassen af 1925	47	276	18	9	15
Det kgl. Teater	4	3	4	9	5
Pensionskassen for erhvervsskoler	3	4	2	3	12
#I/T	3	2	3	0	0
Øvrige	327	840	119	102	54
Antal personer i alt	2.409	2.734	1.498	1.117	1.201
I alt ekskl. Post Danmark A/S	1.660	2.315	1.449	1.095	1.188

Kilde: Personalestyrelsen

Anm.: Der er i tabellen udskilt sådanne områder/ministerier, hvor tilgangen i 2000 var på mere end 10.

Af tabellen fremgår, at tilgangen generelt er nedadgående i den betragtede periode. Herudover fremgår det, at i 2000 udgør andelen inden for områderne forsvar, politi og anklagemyndighed, kriminalforsorg og folkekirken ca. 75 pct. af den samlede tilgang.

Det må antages, at tilgangen i de kommende år vil følge det samme mønster, som følge af det stop for ansættelse i stillinger under LR 37, der blev indført ved cirkulære i oktober 2000. Fra cirkulæret er således undtaget de uniformerede korps og folkekirken samt i forvejen tjenestemandsansatte.

Herudover består muligheden for at ansætte nuværende tjenestemænd i andre stillinger. Der er p.t. ca. 125.000 aktive tjenestemænd og andre ansatte med ret til tjenestemandspension. For godt 1/6 heraf er der i forbindelse med selskabsomdannelserne indgået bindende aftaler om betaling af et aktuarmæssigt fastlagt pensionsbidrag . Herudover er ca. 42.000 personer omfattet af en kommunal forhandlingskompetence. Tilbage er en gruppe på ca. 62.000 personer, der kan beholde tjenestemandspensionsrettighederne i forbindelse med overgang til anden ansættelse. Personalestyrelsen vurderer, at 27.000 af de i dag kendte tjenestemandsstillinger vil være åbne for ansættelse på tjenestemandsvilkår, når cirkulæret for fuld virkning.

På denne baggrund vurderes, at styringspotentialet i relation til at kunne påvirke ansættelsesbeslutningen (undlade at besætte en stilling på tjenestemandsvilkår) med 2000-cirkulæret er blevet betydeligt begrænset, idet der ses bort fra muligheden af at ansættelsespraksis på de traditionelt tunge tjenestemandsområder kan blive ændret. Ekskl. de uniformerede korps skønnes fremover en tilgang på maksimalt 300-400 personer årligt. Hertil kommer som nævnt muligheden af at ansætte chefer samt eksisterende tjenestemænd i andre (højere) stillinger.

Modeller for budgettering og regnskabsføring af tjenestemandspensionsforpligtelser

Indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper ”efter bogen” må som udgangspunkt indebære, at den samlede udestående forpligtelse registreres som en hensættelse, og at der udgiftsføres svarende til en aktuarmæssigt beregnet årlig tilvækst i statens pensionsforpligtelser, jf. beskrivelsen af årsregnskabsloven oven for. Man kan imidlertid vælge at opdele problemstillingen i flere adskilte dele.

Der er for det første spørgsmålet om, hvordan man opnår en omkostningsmæssigt korrekt belastning af institutionerne. Såfremt institutionerne ikke selv skal forvalte pensionsforpligtelsen er det i denne sammenhæng især relevant, hvordan pensionsbidraget skal opgøres, og hvordan man rammestyringsmæssigt vil håndtere en eventuel forøgelse.

Der er for det andet spørgsmålet, om der skal etableres en hensættelse på statens status til afdækning af forpligtelsen. Da formålet med en eventuel indførelse af omkostningsbudgettering primært er at synliggøre omkostningerne og påvirke adfærden i de enkelte institutioner, forekommer det tilstrækkeligt at beregne et pensionsbidrag, der svarer til en afdækning af forpligtelsen.

Da omfanget og rækkevidden af registreringerne på statens status ikke i sig selv er et bærende motiv for en overgang til omkostningsbaserede principper, jf. kapitel II, vil etablering af en hensættelse ikke være et nødvendigt skridt.

Det er en præmis for opstillingen af modeller for omkostningsbaseret registrering af tjenestemandspension, at systemet forvaltes centralt i Personalestyrelsens regi.

En decentral forvaltning af pensionsforpligtelsen ville kunne indebære store forskydninger i institutionens resultatopgørelse, og ville derfor skabe et naturligt behov for at genforsikre forpligtelsen, således at omkostningerne blev glattet ud over årene. Den administrative byrde ved en decentral løsning ville endvidere være vanskelig at løfte for den enkelte institution og formentlig også for det enkelte ministerium, såfremt man valgte at samle administrationen på koncernniveau.

Det foreslås således, at der arbejdes videre ud fra den nuværende model, hvor den enkelte institution betaler sig fra forvaltningsopgaven ved at indbetale et pensionsbidrag til § 36. Herved kan man også udnytte den specialviden og administrative kompetence, der allerede findes i Personalestyrelsen. Såfremt et sådant bidrag opgøres aktuarmæssigt og tillægges et bidrag til administration, svarer det i princippet til det bidrag, institutionen ville betale i en privat genforsikringsordning.

Opgørelse af et aktuarmæssigt pensionsbidrag?

Et aktuarmæssigt bidrag vil variere for hver enkelt tjenestemand afhængig af bland andet alder, stillingskategori, og deraf følgende lavere pligtig afgangsalder mv.

Man kan derfor overveje, hvor detaljeret et eventuelt forhøjet pensionsbidrag skal opgøres. Jo mere detaljeret pensionsbidraget opgøres, jo mere præcist kan man ramme de faktiske omkostninger i den enkelte institution. Opgaven med at kontrollere, at en institution indbetaler det rigtige beløb til § 36 vil dog være omfattende, hvis der skal tages højde for forskellige bidrag for hver enkelt personsag. Et sådant system kan også indebære et pres for efterfølgende rammekorrektioner ved nyansættelser mv.

Dette kunne tale for, at man pålægger ministerierne at betale et gennemsnitligt pensionsbidrag, der dækker den samlede tilvækst i statens forpligtelser. En gennemsnitlig opgørelse vil naturligvis indebære, at nogle ministerier betaler for meget, andre for lidt. Hvis det er administrativt muligt eller hensigtsmæssigt, kan der tages højde for objektivt konstaterbare forskelle baseret på personalegrupper.

For de enkelte institutioner vil det forhøjede pensionsbidrag medføre en relativ fordyrelse af tjenestemænd, og på de områder hvor der findes et alternativ, skabes et incitament til at begrænse denne ansættelsesform. For en enkelt tjenestemand med en pensionsgivende løn på eksempelvis 300.000 kr. vil institutionen dog kun skulle betale 13.500 kr. mere i pensionsbidrag end i dag. Interessen vil derfor samle sig om de områder, der overvejende er baseret på tjenestemandsansættelser.

I ovenstående vurdering af det aktuarmæssige bidrag er der taget højde for påregnelige avancementsforløb, men ikke for det forhold, at tjenestemandsansatte kan beholde deres status som tjenestemænd ved avancement til en højere stilling, hvor den samlede pension ifølge reglerne beregnes ud fra sluttrinet. Forøgelsen af pensionsforpligtelsen vil skulle afdækkes inden for den årrække, vedkommende har tilbage inden pensionsalderen.

Et gennemsnitligt pensionsbidrag indebærer, at den faktiske omkostning ved at lade en tjenestemand avancere ikke bliver registreret hos institutionen og dermed ikke påvirker adfærden. Forskellen mellem bidraget og den faktiske omkostning dækkes på sigt af staten som helhed. Hvis man lader pensionsbidraget følge den enkelte personsag, kan man derimod afspejle den faktiske omkostning ved at lade tjenestemænd avancere.

Ved CFU-forliget pr.1.4.02 er der dog aftalt nye retningslinjer for optjening af tjenestemandspensionsret for tjenestemænd, der overgår på nye lønsystemer. Efter disse retningslinjer, vil en tjenestemand der avancerer inden for en lukket gruppe, kun kunne forbedre sin tjenestemandspensionsret med 1 skalatrin og kun én gang. Yderligere lønfremgang er pensionsgivende til en bidragsdefineret pensionsordning. Derved er mulighederne for udvikling i tjenestemandspensionen i forbindelse med avancement betydeligt begrænset.

Det har også været anført som argument imod en aktuarmæssig opgørelse af pensionsbidraget for tjenestemænd, at det kunne medføre krav om højere pension på andre områder. Der er ikke tvivl om, at en forhøjelse af bidraget vil skabe større synlighed om, at tjenestemandssystemet er en relativt gunstig ordning. Dette er imidlertid netop en del af formålet med en omlægning. Det må antages, at de forskellige organisationer er vidende om dette forhold.

Konsekvenser for ramme- og bevillingsstyring

Hvis overgangen til omkostningsbudgettering skal være rammemæssigt neutral for ministerierne, skal der ved en eventuel forhøjelse af pensionsbidraget foretages en korrektion af ministeriernes rammer svarende til forskellen imellem de nuværende og de nye pensionsbidrag. En korrektion af ministeriernes rammer svarende til en gennemsnitlig forhøjelse af bidraget på 4,5 pct.enheder for alle aktive tjenestemænd kan skønnes til ca. 800 mio.kr. Heraf tegner den åbne gruppe sig for ca. halvdelen. De samlede DAU-konsekvenser vil afhænge af, hvordan man håndterer § 36, jf. nedenfor.

De ønskede adfærdsændringer på de områder, hvor andre ansættelsesformer er mulige, kræver at ministeriernes rammer ikke løbende korrigeres ved nyansættelser som følge af, at bidraget for tjenestemænd er højere end for andre personalegrupper.

Der er imidlertid to problemer forbundet med en rammekorrektion for et forhøjet bidrag. For det første er der en risiko for, at statskassen kommer til at betale for de ønskede adfærdsændringer. Det skyldes, at der kun er et incitament til at ændre adfærd, hvis ministerierne/institutionerne kan beholde gevinsten ved f.eks. ikke at genbesætte en stilling på tjenestemandsvilkår.

Det andetproblem vedrører konsekvenserne af, at tjenestemandspensionssystemet er et nedbygningsområde. I takt med, at aktive tjenestemænd pensioneres, vil der automatisk blive skabt luft inden for rammerne, idet der for dele af tjenestemandsområdet kun kan ske nyansættelser på almindelige overenskomstvilkår, hvor pensionsbidraget er lavere. Den lukkede gruppe af tjenestemænd omfatter i dag ca. 35.000 personer. På baggrund af en fremskrivning af lønsummen for den lukkede gruppe kan ”luften” beregnes til ca. 46 mio.kr. i 2005 stigende til 242 mio.kr. i 2025, jf. tabel 14.2. nedenfor.

Tabel 14.2. Rammekonsekvenser som følge af pensionering inden for den ”lukkede gruppe” af tjenestemænd

Mio.kr.	2005	2010	2015	2020	2025
Lønsum	8.047,7	5.958,7	4.033,5	2.426,1	1.248,8
Akkumuleret bortfald af lønsum	1.533,2	3.622,2	5.547,4	7.154,7	8.332,1
Bidrag for OK-ansatte (16,6 pct.)	254,5	601,3	920,9	1.187,7	1.383,1
Aktuarmæssigt bidrag (19,5 pct.)	299,0	706,3	1.081,7	1.395,2	1.624,8
Difference	44,5	105,0	160,9	207,5	241,6

Kilde: Personalestyrelsen og egne beregninger

Det vil være teknisk muligt at geninddrive rammeluften i takt med pensioneringen inden for de lukkede grupper i forbindelse med rammefastlæggelsen for de enkelte år.

For de områder, hvor genbesættelse af tjenestemandsstillinger er mulig, er det vanskeligere at geninddrive det udlæg, der måtte blive foretaget ved en initial rammekorrektion for forhøjelsen af pensionsbidraget. Hvis man laver negative rammekorrektioner, der præcis modsvarer besparelsen ved ikke at genbesætte en stilling som tjenestemænd, forsvinder incitamentet til at foretage adfærdsændringen. Dette forekommer ikke hensigtsmæssigt.

Alternativt kan man geninddrive midlerne ved at lave en løbende negativ rammekorrektion efter en fast skabelon over en årrække, som svarer til et forventet eller ønsket pensionerings- og genbesættelsesmønster på det enkelte ministerområde. Denne metode vil fortsat muliggøre, at der er incitament til ikke at genbesætte stillinger på tjenestemandsvilkår. Det er dog ikke uproblematisk at beskære ministeriernes budgetter på denne vis, idet ministerierne har meget begrænsede muligheder for at afskedige tjenestemænd eller, ændre deres stillingsforhold og heller ikke har kontrol med, hvornår tjenestemændene går på pension.

En alternativ løsning kunne derfor være kun at give delvis rammekorrektion i forbindelse med omlægningen til et højere pensionsbidrag.

Den centrale forvaltning af pensionsforpligtelsen

Nedenfor diskuteres tre muligheder for, hvordan den samlede pensionsforpligtelse kan forvaltes ved omkostningsbudgettering.

Ingen hensættelse

En mulighed er, at man nøjes med eventuelt at hæve institutionernes bidrag, men uden at etablere en hensættelse på statens status. Der vil under alle omstændigheder være behov for løbende at opgøre den samlede forpligtelse, dels med henblik på løbende at kunne vurdere, om de opkrævede bidrag er nogenlunde korrekte, dels med henblik på i en særskilt fortegnelse på statsregnskabet at kunne opgøre forpligtelsen.

På § 36 vil man fortsat registrere udgifter på udbetalingstidspunktet, mens indtægten hæves svarende til de højere pensionsbidrag. Forøgelsen af indtægten på § 36 modsvares dog af en højere udgift under de enkelte ministerier, således at DAU samlet set fortsat bliver belastet svarende til udbetalingerne, jf. boks 14.1.nedenfor.

Som nævnt vurderes det mest hensigtsmæssigt ikke at foretage hensættelse til tjenestemandspension på statens status. Såfremt man alligevel måtte ønske at foretage hensættelser, kan følgende to alternativer overvejes:

Hensættelse til samtlige udestående forpligtelser

Hvis der lægges vægt på at opnå et mere retvisende statsregnskab med synliggørelse af statens samlede forpligtelser, kan der etableres en hensættelse svarende til samtlige optjente forpligtelser på omlægningstidspunktet. Hensættelsen vil i så fald belaste statens status med ca. 280 mia.kr. Hensættelsen vil skulle etableres på baggrund af et skøn over forpligtelsen ud fra forudsætninger om afgangsalder, påregnelige avancementforløb, dødelighed osv. Herefter vil hensættelsen løbende blive forøget i takt med omkostningsføringen af pensionsbidraget hos institutionerne og formindsket i takt med udbetalingerne.

Såfremt der arbejdes med en opkrævning af et gennemsnitligt pensionsbidrag vil den nøjagtige ændring af hensættelsen dog kunne afvige fra pensionsbidragene i det enkelte år, og forskellen vil skulle tages op på § 36.

Modellen indebærer, at udbetalingerne ikke længere udgiftsføres på § 36, men trækkes på hensættelsen. Ministerierne belastes med pensionsbidraget, der til gengæld indtægtsføres på § 36. Netto belastes DAU således svarende til den samlede årlige ændring i hensættelsen. Der vil være tale om en teknisk DAU-forbedring som følge af den skæve aldersfordeling i tjenestemandssystemet, hvor udbetalingerne vil veje relativt tungt frem til ca. år 2015.

Den regnskabsmæssige overgang til en hensættelsesmodel ville kunne håndteres ved at foretage en primokorrektion til statens status, jf. budgetvejledningen pkt. 1.2.4. Selve etableringen af hensættelsen vil således ikke have ind- eller udgiftsvirkning. Beløbets størrelsesorden bør dog lede til overvejelser om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt ved en primokorrektion at flytte en meget betydelig forpligtelse ”ned under stregen”. Primokorrektionen medfører, at hverken forpligtelsen eller de modsvarende udbetalinger vil få DAU-virkning.

Boks 14.1. DAU-virkning af forskellige hensættelsesmodeller

Nuværende system

§36

Årets udbetalinger – indtægter fra pensionsbidrag

Ministerierne

Udgifter til pensionsbidrag (15 pct.)

DAU-virkning = Årets udbetalinger

Model 1. Ingen hensættelse

§36

Årets udbetalinger – indtægter fra pensionsbidrag (19,5 pct.)

Ministerierne

Udgifter til pensionsbidrag (19,5 pct.)

DAU-virkning = Årets udbetalinger

Model 2. Hensættelse til samlet forpligtelse

§36

Ændring i hensættelse – indtægter fra pensionsbidrag (19,5 pct.)

Ministerierne

Udgifter til pensionsbidrag (19,5 pct.)

DAU-virkning = Ændring i hensættelse

Model 3. Hensættelse til fremtidige forpligtelser

§ 36

Årets udbetalinger vedr. allerede indgåede forpligtelser +

Ændring i hensættelse for nye forpligtelser –

Indtægter fra pensionsbidrag (19,5 pct.)

Ministerierne

Udgifter til pensionsbidrag (19,5 pct.)

DAU-virkning = Årets udbetalinger vedr. allerede indgåede forpligtelser + Ændring i hensættelse for nye forpligtelser

Hensættelse til fremtidige forpligtelser

Dette kunne tale for en model, hvor man kun etablerer en hensættelse for fremtidige forpligtelser, mens de allerede optjente forpligtelser fortsat registreres på udbetalingstidspunktet.

Ved omlægningen vil der således gradvist blive opbygget en hensættelse i takt med indgåelsen af nye forpligtelser. Modellen indebærer, at man administrativt skal arbejde med to systemer – et for allerede indgåede forpligtelser, hvor forpligtelsen alene opgøres som en fortegnelse på statsregnskabet, og et for de nye forpligtelser, hvor der etableres en egentlig hensættelse. Denne adskillelse har dog ikke konsekvenser for beregningen af pensionsbidraget.

De enkelte ministerier belastes således svarende til et aktuarmæssigt pensionsbidrag, der indtægtsføres på § 36. På § 36 udgiftsføres imidlertid dobbelt, dels til udbetalingerne på de allerede indgåede forpligtelser, dels til ændringen i hensættelsen for de nye forpligtelser.

DAU-virkningen af modellen er den samme, som hvis man etablerede en egentlig fond for fremtidige pensionsforpligtelser, hvor en del af ministeriernes pensionsbidrag blev båndlagt med henblik på finansiering af fremtidige udbetalinger. Hvis det primære hensyn er, at DAU-regnskabet skal afspejle såvel afløbet af allerede indgåede forpligtelser som indgåelsen af nye forpligtelser kan dette dog mere enkelt varetages af den beskrevne model.

Bilag 15

Konsekvenser for opstillingen af finansloven og hovedoversigten

Indholdet af hovedoversigten på finansloven påvirkes som følge af indførelse af omkostningsprincipper. Hovedoversigten udgør indledningen til finanslovforslagets tekst, og omfatter en sammentælling af samtlige bevillingsforslag opgjort på hver paragraf. Formålet er at give Folketinget en indledende oversigt over hvor store udgifter og indtægter, der vil være inden for de enkelte ministerområder.

Nedenfor beskrives konsekvenserne for hovedoversigten og opstillingen af finansloven.

Som udgangspunkt vil behovet for ændringer afhænge af den konkrete model for indførelse af omkostningsprincipper. Med anbefalingerne til håndtering af forskellige typer af aktiver, jf. kapitel 5, er der ikke umiddelbart et behov for at ændre på den nuværende sondring mellem et driftsbudget og et anlægsbudget. I praksis vil sondringen udtrykke et mere rent snit mellem særlige investeringsområder, hvor der bevilges ”up front” og investeringer, der bevilges omkostningsbaseret som en del af den enkelte institutions driftsbudget.

I forhold til opdelingen mellem de paragraffer der summerer sammen til DAU-saldoen på den ene side og finansieringen af denne saldo på den anden, vil der være behov for at tilpasse indholdet af visse paragraffer, men strukturelt vil der ikke være behov for egentlige tilpasninger. Nedenfor redegøres for de væsentligste ændringsbehov.

Det kan endvidere generelt overvejes at forbedre hovedoversigten ved at introducere de fire budgetter som fremover vil blive referencerammen.

Områder med behov for større ændringer

§§ 5-28. Ministerierne

Driftsbudgettet

I Driftsbudgettet vil indgå bevillinger til løn- og øvrige driftsomkostninger, det forventede forbrug af balancens poster primo finansåret (herunder eventuelt tilladte værdiændringer) samt det forventede forbrug af nye investeringer i løbet af finansåret.

Finansieringen af institutionernes investeringer vil figurere som genudlån på § 40. Genudlån mv., således at det samlede forventede finansieringsbehov figurerer som en udgift.

Investeringer i immaterielle anlægsaktiver (erhvervede rettigheder) som tillades aktiveret, vil skulle håndteres som institutionens øvrige investeringer. Dette indebærer, at finansieringen sker via §40. Genudlån mv., medens det forventede forbrug af aktivet indgår som en omkostning i driftsbudgettet.

Investeringer samt udgifter til vedligeholdelse af nationalejendom vil indgå i ministeriernes driftsbudget.

Herudover vil langfristede variable investeringer bevillingsmæssigt skulle håndteres som kortfristede, hvorefter det forventede forbrug heraf (afskrivningerne) samt en eventuel forrentning vil skulle fremgå af driftsbudgettet.

Særligt vedrørende § 37. Renter

Såfremt der introduceres en låneordning af visse investeringer, vil de påløbne renteudgifter skulle modregnes som en indtægt på kontoen. Renter vedrørende institutionernes kassekreditter – der forudsættes at skulle finansiere drifts- og visse investeringsudgifter – vil også skulle modregnes som indtægter på kontoen.

Anlægsbudgettet

Udlån budgetteres svarende til det forventede nyudlån ligesom det gælder i dag. Tilsvarende gælder uændrede principper for udgiftsføringen af kapitalindskud og finansielle tilgodehavender (værdipapirer). Som udgangspunkt vil Årsregnskabslovens principper for måling af sådanne finansielle anlægsaktiver derfor ikke blive afspejlet i bevillingen.

Det bør overvejes at behandle forsvarets investeringer i materielle anlægsaktiver ens, uanset hvilken karakter disse investeringer i øvrigt har. Investeringsbudgettet herfor bør derfor fremgå af anlægsbudgettet. Lagerinvesteringer bør også indgå i anlægsbudgettet. Forsvarets driftsbudget vil alene indeholde lønudgifter og løbende driftsudgifter.

Anlægsbudgettet vil med det nuværende forslag omfatte et investeringsbudget for følgende områder:

Langfristede investeringer med undtagelse af ejendomsvirksomhedernes investeringer i ejendomme samt langfristede variable investeringer, der indgår som en produktionsfaktor i de enkelte institutioners almindelige opgavevaretagelse.
Forsvarets investeringer i materiel – herunder lagervarer mv., samt øvrige områder der ud fra forskellige hensyn ønskes underlagt en traditionel udgiftsstyring.

Kalkulatoriske renter og afskrivninger vedrørende langfristede investeringer, som forudsættes at indgå under ministeriernes paragraffer, skal neutraliseres gennem modregning. Det bør overvejes at modregne direkte under ministerierne, da disse omkostninger ikke bør have effekt på rammerne. Der vil være tale om supplerende budgetposter, hvis primære formål vil være at synliggøre omkostningerne vedr. disse investeringsområder.

Finansieringsparagrafferne

Den eksisterende § 41. Beholdningsbevægelser får et andet indhold med introduktion af omkostningsprincipper, da en del af de poster der budgetteres her i stedet skal indgå i driftsbudgettet. Det skal i denne sammenhæng overvejes, hvorledes interventionslagre skal håndteres.

Områder med begrænset påvirkning

§ 35. Generelle reserver

Paragraffen vil blive påvirket ved, at den vil indeholde forventede beholdningsbevægelser og øvrige driftsomkostninger – herunder eventuelt tilskud.

§ 36. Pensionsvæsenet

Paragraffen vil alene blive påvirket af, at indbetalingerne fra ministerierne vil vokse.

Områder der ikke påvirkes af ændrede principper

Det forudsættes, at følgende paragraffer på hovedoversigten ikke påvirkes af indførelse af omkostningsprincipper:

§ 34. Arbejdsmarkedsfond

§ 38. Skatter og afgifter

Dette skyldes, at indregningskriteriet og periodiseringsprincippet for skatteindtægter og andre indtægter af skattelignende karakter ikke ændres i forbindelse med omlægningen. Disse indtægter registreres fortsat efter et betalings- eller kasseprincip. At introducere et optjeningsprincip i relation til sådanne indtægter har begrænsede effektiviseringseffekter, og vil primært være en bogholderimæssig øvelse.

Disse betragtninger kan sammenfattes i følgende oversigt:

Tabel 15.1. Mulige konsekvenser for hovedoversigten

	Område	Ændringer
		Drift	Anlæg
1.	§§ 5-28. Ministerierne	Omkostninger (herunder forbrug og forrentning af kortfristede og langfristede variable investeringer), investeringer i vedligeholdelse af nationalejendom – bibeholdes i praksis svarende til budgetteringen i dag, højere omkostninger til pensionsbidrag for tjenestemænd.	Kalkulatoriske renter og afskrivninger vedr. langfristede investeringer budgetteres som indtægt og udgift.
2.	§ 34. Arbejdsmarkedsfond
3.	§ 35. Generelle reserver
4.	§ 36. Pensionsvæsenet	Højere bidrag (indtægter) fra ministerierne
5.	§ 37. Renter	Renteindtægter vedrørende lånefinansierede investeringer og renteindtægter på kassekreditter
6.	§ 38. Skatter og afgifter
7.	§ 40. Genudlån mv.	Omfatter finansiering af kortfristede investeringer under ministerierne
8.	§ 41. Beholdningsbevægelser mv.	Slankes i forhold til i dag (alene interventionslagre)
10.	§ 42. Afdrag på statsgælden (netto)

Det kan generelt overvejes at tilpasse strukturen i hovedoversigten på følgende vis:

Tabel 15.2. Ny struktur for hovedoversigten

Paragraf	Driftsbudget	Udlånsbudget	Anlægsbudget	Indtægtsbudget
§1.
§5. Statsministeriet
§28. Trafikministeriet

Formålet hermed er at synliggøre den væsentlige forskel i, hvordan de fire områder håndteres i en styringsmæssig sammenhæng.

Udlånsbudgettet bør omfatte kapitalindskud samt investeringer i værdipapirer i øvrigt.

Det kan herudover overvejes om finansieringssiden – §§40-42 – skal fremgå af hovedoversigten, eller om denne kan henføres til en anden placering. Hensigten hermed skal i givet fald være at skabe fokus på Folketingets prioriteringer.

Forrige12 af 20Næste

Top