Bilag 16

I dette bilag illustreres incitamenter og risici ved den foreslåede likviditets- og finansieringsmodel for omkostningsbudgettering (model 2 og 3), hvor likviditet trækkes over en kassekredit. Incitamenterne og risici illustreres igennem en række eksempler. Endvidere illustreres, at ved et forrentningskrav på egenkapital vil institutionerne få mindre eller eventuelt intet incitament til at spare op til at foretage nye investeringer.

Udgangspunktet

Som illustration bruges budgettet for en imaginær statsinstitution for perioden 2005-2009. For at lette illustrationen er denne statsinstitution i udgangspunktet fremstillet i en ligevægtssituation, hvor resultatet i alle årene er 0 kr. Denne situation er vist i tabel 16.1.

Balancen

For at danne ligevægtssituationen antages det, at statsinstitutionen siden 2001 hvert år har investeret 50 mio.kr. i materielle aktiver, som alle afskrives lineært over 5 år med 10 mio.kr. om året. I 2005 betyder det, at statsinstitutionen kommer i en ligevægt, hvor afskrivningerne svarer til (re)investeringerne. Idet det antages, at statsinstitutionen også i perioden 2005 til 2009 fortsætter med at (re)investere 50 mio.kr. årligt, vil den bogførte værdi af statsinstitutionens materielle aktiver derfor udgøre 100 mio.kr. fra 2005 og frem. Dette er illustreret i anlægsnoten.

I åbningsbalancen for 2005 trækkes 100 mio.kr. – svarende til værdien af aktiverne – på statsinstitutionens kassekredit. Endvidere indskydes et illikvidt aktiv i institutionernes åbningsbalance svarende til en statsforskrivning på 50 mio.kr., jf. afsnit 4.3 i kapitel IV. Egenkapitalen i udgangspunktet er dermed lig statsforskrivningen på 50 mio.kr. Idet statsinstitutionens tilførte likviditet og forbrugte likviditet i alle årene svarer til hinanden, jf. nedenfor, vil statsinstitutionens passiver i alle årene være lig den initiale kassekredit på 100 mio.kr. Statsinstitutionens egenkapital er derfor i alle årene lig statsforskrivningen på 50 mio.kr.

Resultatopgørelsen



Det antages, at statsinstitutionen har en årlig bevilling på 1000 mio.kr. og salgsindtægter for 25 mio.kr. Statsinstitutionen har således samlede indtægter på 1025 mio.kr. årligt

På omkostningssiden antages det, at statsinstitutionen har løbende årlige omkostninger til løn, husleje, mv. for 970 mio.kr. Det antages endvidere, jf. ovenfor, at statsinstitutionen (re)investerer for 50 mio.kr. i aktiver som afskrives lineært over 5 år svarende til en vedligeholdelse af dets aktivbase. Endelig antages det, at kassekreditten på 100 mio.kr. forrentes med 5 pct. svarende til en forrentning på 5 mio.kr. Statsinstitutionernes samlede omkostninger udgør derfor -1025 mio.kr. årligt. Omkostningerne modsvarer præcis indtægterne, og statsinstitutionen har derfor et resultat på 0 kr.

Tabel 16.1. Udgangspunkt – ligevægtssituation

1. Det forudsættes, at årets tilgang i 2001 er fuldt afskrevet i 2006 og derfor ikke længere indgår i de samlede aktiver. Samme ræsonnement gælder for de efterfølgende år.
2. Det forudsættes ligeledes, at årets afskrivninger for 2001 er irrelevante i 2006 og derfor ikke længere indgår i de akkumulerede afskrivninger. Samme ræsonnement gælder for de efterfølgende år.

Kassekreditten forrentes i disse eksempler af primosaldoen på kassekreditten. I den foreslåede finansierings- og likviditetsmodel er det foreslået, at kassekreditten forrentes hver måned. Dette er af illustrationsmæssige årsager ikke medtaget i disse eksempler. Afhængig af om der trækkes eller betales af på kassekreditten vil forskellen mellem forrentning i månedlige rater og forrentning af primosaldoen kun være, at forrentningen overvurderes eller undervurderes en smule.

Det antages endvidere i eksemplerne, at en statsinstitution altid vil bruge enhver likvidbeholdning til at betale af på kassekreditten og dermed mindske deres rentebelastning. En statsinstitution vil derfor kun kunne opnå en likvidbeholdning i det øjeblik, at den har et overskud på den samlede kassekredit (ingen passiver).

Likviditetsopgørelsen

Den tilførte likviditet er 1000 mio.kr. i bevilling samt 25 mio.kr. i salgsindtægter og udgør således i alt 1025 mio.kr. Forbruget af likviditet udgøres af 50 mio.kr. til (re)investeringer, 5 mio.kr. i rente på kassekreditten og 970 mio.kr. i løbende udbetalinger. Af illustrationsmæssige årsager antages der ikke at være nogen periodiseringsforskel mellem de løbende omkostninger og de løbende udbetalinger, som derfor er identiske. Det samlede forbrug af likviditet er derfor i alle årene ligeledes 1025 mio.kr., og det årlige træk på kassekreditten bliver derfor 0 kr.

I den foreslåede finansierings- og likviditetsmodel fratrækkes afskrivninger på materielle aktiver teknisk set fra bevillingen, således at institutionen aldrig får midlerne til afskrivning i hænderne. I dette tilfælde ville institutionen således kun få tilført likviditet af bevillingen for 950 mio.kr., men skulle så ligeledes heller ikke medregne afskrivningerne på 50 mio.kr. i deres forbrug af likviditet. Denne tekniske justering er dog ikke medtaget i disse eksempler.

Styringsmæssige incitamenter

Den budgetmæssige og udgiftspolitiske behandling af investeringsbeslutninger i staten har hidtil favoriseret alternativer med en lav investeringsudgift uanset, om det pågældende projekt giver den laveste totalomkostning. Omkostningsbudgettering vil give et bedre grundlag for at træffe nye investeringsbeslutninger, således at man mere konsekvent vælger de alternativer, der har den bedste totaløkonomi, og dermed giver de laveste omkostninger.

Under omkostningsbudgettering kan investeringsbeslutningerne i højere grad sammentænkes med driften ved f.eks. at vælge investeringer med en højere investeringsudgift, men mindre indsats af arbejdskraft, lavere vedligeholdelse eller andre afledte besparelser på driften. Omkostningsbudgettering er således ikke blot en metode til at økonomisere med kapitalanvendelsen, men derimod til at økonomisere med den samlede faktoranvendelse.

Tabel 16.2. viser et eksempel på en investering som udgør en totaløkonomisk fordel, og derfor under omkostningsbudgettering giver statsinstitutionen et konkret incitament til at foretage investeringen Der er taget udgangspunkt i tabel 16.1, hvor statsinstitutionen befandt sig i en ligevægt med et resultat på 0 i alle årene, en egenkapital på 0 i alle årene samt en bogført nettoværdi på 100 mio.kr.

Statsinstitutionen foretager herefter en investering i 2005 på 15 mio.kr. Der kunne f.eks. være tale om en investering i et nyt IT-system. Investeringen afskrives lineært med 3 mio.kr. om året over 5 år. For at lette illustrationen er investeringen og afskrivningen for denne investering vist særskilt fra de øvrige (re)-investeringer og afskrivninger.

Det antages endvidere, at denne investering fra og med 2006 fører til en besparelse på 5 mio.kr. årligt i de løbende omkostninger, som derfor kun udgør 965 mio.kr. i hele perioden. Denne besparelse kunne tænkes at være realiseret gennem lavere lønomkostninger eller besparelser på andre former for drift som følge af investeringen.

I 2005 overstiger besparelsen ved den nye investering på 5 mio.kr. de øgede omkostninger på 3 mio.kr. og resultatet bliver derfor 2 mio.kr. Likviditetsbudgettet udviser et underskud på 10 mio.kr., som trækkes over kassekreditten. I de følgende år er renteudgifterne derfor højere, men resultatet er stadig positivt. Idet besparelsen overstiger omkostninger i hele perioden opnås i 2009 en egenkapital på 59,4 mio.kr. og en nettobogført værdi på 100 mio.kr. Statsinstitutionen har således optjent 9,4 mio.kr. ved at gennemføre investeringen.

Tabel 16.2. Konsekvenserne af en investering på 15 mio.kr.

1. Det forudsættes, at årets tilgang i 2001 er fuldt afskrevet i 2006 og derfor ikke længere indgår i de samlede aktiver. Samme ræsonnement gælder for de efterfølgende år.
2. Det forudsættes ligeledes, at årets afskrivninger for 2001 er irrelevante i 2006 og derfor ikke længere indgår i de akkumulerede afskrivninger. Samme ræsonnement gælder for de efterfølgende år.

Styringsmæssige risici




I ovenstående eksempel på en investering i et materielt aktiv udgjorde omkostningsbudgetteringen ikke et styringsmæssigt problem, idet investeringen medførte en besparelse, der oversteg omkostningerne til investeringen. I dette afsnit vises et eksempel, som illustrerer de styringsmæssige risici ved omkostningsbudgettering. De styringsmæssige risici følger af, at omkostningerne til en investering i form af afskrivningerne er fordelt ud over de efterfølgende budgetår, og at en statsinstitution derfor kan have et incitament til at gennemføre investeringer, som ikke er rentable, idet regningen først kommer senere.

I tabel 16.3. er illustreret en investering, som på kort sigt giver statsinstitutionen en økonomisk fordel, men som på længere sigt ikke er rentabel. Det er antaget, at udgangssituationen er den samme som i eksemplet ovenfor, og at statsinstitutionen igen investerer 15 mio.kr., som afskrives over 5 år. Men denne investering medfører kun en besparelse på de løbende omkostninger på 4 mio.kr. årligt og kun i perioden 2005-2007.

I 2005-2007 har statsinstitutionen et positivt resultat som følge af, at besparelserne på de løbende omkostninger overstiger summen af afskrivninger og de øgede rentebetalinger på kassekreditten. Statsinstitutionen kunne derfor have en interesse i på kort sigt at sikre sig dette positive resultat. Men i 2008 og 2009 bliver resultatet negativt og samlet set som følge af investeringen har institutionen i 2009 reduceret egenkapitalen med 4,3 mio.kr. til 45,7 mio.kr. Eksemplet illustrerer således også nødvendigheden af, at omkostningsbudgettering kobles med en flerårig budgettering.

Tabel 16.3. Konsekvenserne af en urentabel investering på 15 mio.kr.

I dette afsnit diskuteres og illustreres fordele og ulemper ved at indføre et forrentningskrav på egenkapitalen.

Tabel 16.4. og 16.5. illustrerer, at hvis egenkapitalen ikke forrentes, så har statsinstitutionen et incitament til at spare op. I forhold til udgangssituationen i tabel 16.1. antages det, at statsinstitutionen har øget sine salgsindtægter til 30 mio.kr., og derved har haft mulighed for at spare op til en ny investering. Det antages endvidere, at statsinstitutionen ønsker at foretage en investering på 200 mio.kr., som afskrives over 2 år med 100 mio.kr. hvert år. Det er antaget, at investeringen er neutral i forhold til resultatet for at isolere effekten af forrentningen.

I tabel 16.4. foretager statsinstitutionen investeringen i 2005 uden at spare op og trækker derfor på kassekreditten allerede i 2005. I tabel 16.5. venter statsinstitutionen med at investere indtil 2008. På grund af forrentningen af kassekreditten sparer statsinstitutionen penge ved at vente med at investere. Det ses ved, at egenkapitalen i 2009 for institutionen, der ikke sparede op, kun er 71,8 mio.kr., mens egenkapitalen for institutionen, som ventede med at investere til 2008 er 72,6 mio.kr. i 2009.

I tabel 16.6. og 16.7.sammenlignes de samme to situationer med den forskel, at der er indført en forrentning på 5 pct. (svarende til forrentningen af kassekreditten) af statsinstitutionens egenkapital. Idet forrentningen af egenkapitalen er identisk med forrentningen af kassekreditten går forrentningen af egenkapitalen lige op med forrentningen af kassekreditten. Der er således ikke noget incitament til at spare op til at investere. Det ses ved, at egenkapitalen for begge institutioner i 2009 er identisk på 70,0 mio.kr.

Fordele og ulemper ved forskellige modeller for forrentning




Der skelnes mellem følgende 3 modeller for forrentning:

1. Forrentning af passiver
2. Forrentning af passiver og egenkapital
3. Forrentning af aktiver

Ad. 1. Forrentning af passiver

Som illustreret i tabel 16.4.-16.7. har forrentning af passiverne den fordel, at det giver institutionerne et naturligt økonomisk incitament til at spare op til at foretage nye investeringer, idet de opsparede beløb (egenkapitalen) ikke pålægges et forretningskrav.

Idet renten for kassekreditten er variabel, så indebærer denne type lån imidlertid en betydelig renterisiko for institutionerne. I den svenske model har man derfor kombineret kassekreditten med én eller flere langsigtede lån med fast rente. Samme princip ligger bag SEA-reformen. Det har den fordel, at institutionerne nedbringer deres renterisiko samtidigt med, at den løbende variable låntagning kan håndteres ved hjælp af kassekreditten.

Ad. 2. Forrentning af passiver og egenkapital

Da institutionens egenkapital i udgangssituationen er nul, vil et forrentningskrav på egenkapital kun have virkning i takt med, at institutionen efterfølgende opbygger egenkapital. Dette vil primært kunne ske ved, at institutionen opnår overskud ved at forøge indtægterne eller mindske omkostningerne i forhold til det budgetterede. Alternativt kan det ske ved, at institutionen opnår kapitalgevinster ved at sælge aktiver.

Boks 16.1. Modeller for forrentning i andre lande

Som illustreret i tabel 16.4.-16.7. betyder forrentning af egenkapitalen (og passiver), at institutionerne får mindre eller eventuelt intet incitament til at spare op til at foretage nye investeringer. En anden ulempe ved denne model er, at forrentning af egenkapitalen betyder, at institutionerne har et mindre eller eventuelt intet incitament til at sikre en fornuftig håndtering af likviditeten henover året, således som det er tilfældet i den nuværende ordning om selvstændig likviditet.

Forrentning af egenkapitalen har derimod to fordele. For det første vil en forrentning af statsinstitutions egenkapital afspejle statens alternativomkostninger ved at have brugt disse midler til et andet formål.

For det andet betyder forrentning af egenkapitalen, at alle investeringer vil blive foretaget ud fra totalomkostningsbetragtninger, der inkluderer forrentning af den brugte kapital, uanset om investeringen er finansieret ved opsparing eller lån (træk på kassekreditten).

Alternativt kan det vælges, at renten på passiverne og egenkapitalen fastsættes forskelligt. Hvis renten på egenkapitalen fastsættes mindre end renten på passiverne, vil det kunne betragtes som en mellemløsning mellem model 1 og 2. Det ville betyde, (i) at institutionerne har et vist incitament til at spare op (ii) at investeringerne til dels vil afspejle statens alternativ omkostninger (iii) at statsinstitutionernes totaløkonomiske betragtninger til dels vil inkludere forrentning af den brugte kapital og (iv) at der stadig vil være et vist incitament til en fornuftig likviditets håndtering henover året.

Ad 3. Forrentning af aktiverne

Alternativt til model 2 kan man vælge at forrente aktiverne. Idet værdien af aktiverne er identisk med summen af passiverne og egenkapitalen, er der ved ens renteniveau ingen forskel mellem disse to modeller. Forrentning af aktiverne har dog den fordel, at institutionerne ikke forrentes direkte af deres egenkapital.

Tabel 16.6. Konsekvens af at statsinstitutionen ikke sparer op til at foretage investeringen, når egenkapitalen forrentes