Bilag 1-3
Bilag 1
Kommissorium af 14. september 2001
Der har i de senere år været en stigende interesse for omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i den offentlige sektor, både i Danmark og en række andre OECD-lande.
Interessen skyldes en forventning om, at omkostningsbaserede budget- og regnskabssystemer kan medføre en mere effektiv økonomiforvaltning i offentlige institutioner. Grundlaget for at sammenligne ressourceforbrug på tværs af institutioner og sektorer skønnes endvidere at kunne forbedres væsentligt. Endelig har der været argumenteret for, at statens langsigtede forpligtelser kan afspejles bedre i statsbudgettet og –regnskabet, ligesom principperne vil kunne skabe større gennemskuelighed omkring de offentlige institutioners økonomiske dispositioner.
Der er allerede i løbet af 90erne introduceret en række regnskabsmæssige redskaber til at lave omkostningsopgørelser på institutionsniveau.
I den kommunale sektor er det på baggrund af Indenrigsministeriets betænkning om det fremtidige kommunale budget- og regnskabssystem besluttet at indføre registrering på omkostningssted og opstilling af fysiske statusopgørelser.
Inden for staten blev det senest i rapporten ”Statens status og konteringsprincipper” fra september 2000 anbefalet, at staten i højere grad gør brug af de værdiansættelsesprincipper af aktiver og passiver, der gælder i den private sektor. Implementeringen af anbefalingerne i ”Statens status og konteringsprincipper” er igangsat i Økonomistyrelsen.
I foråret 2001 nedsatte Finansministeriet et internt udvalg med repræsentanter fra Finansministeriets departement, Økonomistyrelsen og Finansstyrelsen, der skulle vurdere mulighederne for og hensigtsmæssigheden i at udbrede omkostningsbaserede registreringsprincipper på regnskabssiden, at anvende tilsvarende principper på finansloven samt at udbrede disse nye budget- og regnskabsmæssige principper til den kommunale sektor. Udvalget valgte efterfølgende at udskyde problemstillingerne vedr. den kommunale sektor.
I udvalgets rapport fra august 2001 blev opstillet følgende præmisser for indførelsen af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem i staten:
- Omkostningerne forbundet med forskellige handlingsalternativer skal synliggøres
- Der skal så vidt muligt ske en påvirkning af adfærden på alle niveauer i budget- og bevillingssystemet med henblik på at opnå effektiviseringer, der overstiger omkostningerne til etablering og administration af systemet
- Der skal fortsat være gode muligheder for en stram styring af statens udgifter.
Ud fra disse præmisser blev det generelt vurderet, at der er grundlag for at arbejde videre i retning af en udbredelse af omkostningsbaserede registreringsprincipper både på regnskabssiden og i bevillingerne. Med de rette tekniske tilpasninger vil et omkostningssystem også kunne varetage de hensyn, der traditionelt har kendetegnet det udgiftsbaserede system, herunder målingen af likviditets- og aktivitetsvirkninger, gode betingelser for bevillingskontrol og ansvarsplacering mv.
Det blev vurderet, at omkostningsregnskaber alene ikke ville kunne sikre tilstrækkelige incitamenter til øget effektivisering. Det blev derfor anbefalet, at omkostningsprincipperne også har gennemslag i bevillingsudmålingen. En mulig model for implementeringen kunne bestå i at indføre en minimumsmodel for alle statsinstitutioner uden at give institutioner væsentligt større frihedsgrader end i dag.
For visse typer af institutioner ville der være grundlag for at give større frihedsgrader i forhold til investeringsstyring og kapitalansvar. I disse tilfælde bør omkostningsprincipperne kombineres med en præstationsafhængig bevillingsudmåling, hvor bevillingen svarer til et ”køb” af offentlige serviceydelser.
Det blev endelig konkluderet, at der er behov for at fastlægge mere operationelle retningslinier for implementeringen af omkostningsbaserede budget- og regnskabssystemer.
Hovedformålet med udvalgsarbejdet er derfor med afsæt i Finansministeriets rapport fra august 2001 at opstille konkrete og operationelle modeller for, hvordan et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem mest hensigtsmæssigt kunne implementeres inden for staten.
I undersøgelsen heraf vil blandt andet nedenstående temaer hensigtsmæssigt kunne behandles.
- En afgrænsning af anvendelsen af omkostningsprincippet, herunder
- i hvilken udstrækning omkostningsprincippet skal have gennemslag i henholdsvis regnskab og bevillinger samt i hvilket omfang disponeringsreglerne skal ændres
- hvilke dele af statsbudgettet og –regnskabet, der skal omfattes, opdelt på eksempelvis udgiftsarter, typer af statsinstitutioner mv. Herunder behandles også særlige områder såsom tjenestemandspension, statens selvforsikringsordning, finansielle anlægsaktiver, eventualforpligtelser og gebyrfinansierede aktiviteter.
- hvor konsekvent omkostningsprincippet skal gennemføres, herunder i hvilket omfang, der skal anvendes ”fuld matching” i forbindelse med registreringen af omkostninger.
- Mulige ændringer i styringen og finansieringen af investeringer samt institutionernes kapitalansvar.
- Eventuelle modeller for en kombination af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper med resultatstyring og præstationsafhængige bevillinger.
- Konsekvenser for udgiftsstyringen og det samlede statsbudget- og regnskab samt indvirkningen på afrapporteringskravene og den tekniske opstilling af budget- og regnskabsdokumenter.
- Tekniske og personalemæssige restriktioner i institutionerne, herunder vurdering af kapaciteten til at gennemføre omkostningsprincipperne samt af et eventuelt behov for efteruddannelse.
- Procedurer og modeller for, hvordan implementeringen konkret gribes an, overvejelser om tidsperspektivet og særlige overgangsproblemstillinger, f.eks. den initiale værdiansættelseaf aktiver og passiver.
I udvalgets overvejelser kan endvidere indgå status for arbejdet med implementering af Navision samt for opfølgningen på rapporten om Statens Status og Konteringsprincipper. Det vil ligeledes være relevant at inddrage allerede eksisterende styringsformer, der indeholder omkostningselementer, f.eks. huslejemodellen og det taxameterstyrede område. Endelig kan erfaringerne fra andre lande lægges til grund for udvalgets arbejde.
Der skønnes umiddelbart at være et betydeligt potentiale ved at udbrede omkostningsprincippet til de kommunale budgetter, men det vurderes mest hensigtsmæssigt at lade dette spørgsmål afvente opstillingen af en model for staten.
Tidsfrist
Udvalget forventes at afslutte sit arbejde i foråret 2002.
Bilag 2
Udvalgets sammensætning
Afdelingschef Mogens Pedersen, Finansministeriet (Formand)Afdelingschef Jacob Heinsen, Finansministeriet (indtil 1. januar 2002)Kommitteret Inge Thygesen, Finansministeriet
Kontorchef Elisabeth Hvas, Finansministeriet (fra 1. januar 2002)Kontorchef Anders V. Møller, Finansministeriet
Vicedirektør Henrik Pinholt, Økonomistyrelsen
Kontorchef Erik Hammer, Økonomistyrelsen
Revisionschef Lone Strøm, Finansstyrelsen
Administrationschef Jan Hahn Nørgaard, Slots- og Ejendomsstyrelsen
Koncern-økonomichef Bartal Mikal Kass, DSB
Økonomidirektør Ebbe Holmboe, Nationalmuseet
Afdelingschef Søren Clausen, Kulturministeriet (indtil 1. januar 2002)Budgetchef Stig Christensen, Kulturministeriet (fra 1. januar 2002)Kontorchef Paul Schüder, Indenrigs- og Sundhedsministeriet (fra 1. marts 2002)
Økonomichef Steen Halk Pedersen, Patent- og varemærkestyrelsen
Kontorchef, Jesper Rasmussen, Institutionsstyrelsen
Kontorchef Olaf Hasselager, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen
Specialkonsulent Carsten Petersen, Danmarks Statistik
Sekretariat for udvalget:
Specialkonsulent Jonas Fallov, Finansministeriet
Fuldmægtig Kristoffer Hagen Schantz, Finansministeriet
Specialkonsulent Christian Iver Svane, Økonomistyrelsen
Specialkonsulent Ann Lisbeth Jensen, Økonomistyrelsen
Endvidere har Specialkonsulent Jens Kromann Kristensen, Finansministeriet, og Fuldmægtig Carsten Nielsen, Økonomistyrelsen, bidraget til rapporten.
Bilag 3
Gennemgang af høringssvar
Rapporten fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper har været i høring med frist til d. 1. november 2002. Der er indkommet svar fra Rigsrevisionen, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer (FSR) samt ministerierne med undtagelse af Socialministeriet og Kirkeministeriet.
Nedenfor sammenfattes høringssvarene, idet de enkelte ministeriers høringssvar forefindes på Finansministeriets hjemmeside: http://www.fm.dk.
I de tilfælde, hvor høringssvarene har givet anledning til rettelser i rapporten, er det angivet i bilaget.
Generelt
Det generelle indtryk fra høringen er, at såvel Rigsrevisionen som ministerierne er overvejende positive over for rapportens anbefalinger til en kommende budget- og regnskabsreform. Nogle ministerier har dog erklæret sig uenige i udvalgets overordnede afvejning af omkostninger og nytteværdi ved at overgå til omkostningsbaserede bevillinger, jf. nedenfor.
Endvidere har der været en generel bekymring blandt ministerierne for realismen i tidsplanen, og en række ministerier har taget forbehold for en række praktiske vanskeligheder ved at gennemføre omlægningen.
Endelig har de fleste ministerier taget et generelt forbehold for udvalgets skøn for implementeringsudgifterne, og de fleste ministerier er uenige i, at implementeringsudgifterne kan holdes inden for de eksisterende økonomiske rammer.
Økonomi- og erhvervsministeriet har taget det standpunkt, at det først er i det øjeblik, at omkostningsprincipperne indføres sammen med et optjeningsprincip for bevillingsudmålingen (rapportens model 3), at gevinsterne opvejer de administrative omkostninger, og at implementeringen derfor bør afvente resultatet af det forestående analysearbejde vedr. model 3.
Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet og Udenrigsministeriet har også haft væsentlige forbehold for, om nytteværdi og styringspotentialer står mål med den administrative byrde ved at indføre omkostningsbevillinger.
Givet at det allerede er besluttet at indføre omkostningsregnskaber har udvalget ikke fundet anledning til at genoverveje rapportens centrale anbefalinger til valg af model for omkostningsprincipper. Økonomi- og Erhvervsministeriets synspunkt vil dog kunne imødekommes i det omfang, man vælger at indføre elementer af model 3.
Om end holdningen til reformens bærende ideer i de fleste tilfælde er positiv, er der som nævnt en generel bekymring for den anbefalede tidsplan, som de fleste ministerier har fundet meget ambitiøs, og nogle ministerier vurderet som urealistisk. I det udkast af rapporten, der blev sent i høring, blev anbefalet en overgang til omkostningsregulering i 2004 og omkostningsbudgettering i 2006. Justitsministeriet har fundet, at 2004 næppe er et realistisk bud for færdiggørelsen af implementeringen. For Rigspolitiets vedkommende vurderede ministeriet, at det ikke vil være muligt at implementere omkostningsprincipperne inden for de tidsmæssige og økonomiske rammer, der er til rådighed.
Ligeledes har der været en vis bekymring for, om ministerierne råder over tilstrækkelige ressourcer – finansielle såvel som mandskabsmæssige – til at løfte opgaven med at implementere de nye principper.
På baggrund af høringssvarene har udvalget genovervejet det anbefalede implementeringsforløb i rapporten. Det har givet anledning til følgende ændringer:
- Pilotimplementeringen udvides og får karakter af en egentlig forsøgsordning, hvor et antal institutioner etablerer åbningsbalance, omkostningsregistrerer og gennemfører regnskabsafslutning for henholdsvis 2003 og 2004 på omkostningsprincipper.
- Den generelle indførelse af omkostningsregnskaber udskydes til 2005. Indførelsen af omkostningsbevillinger udskydes til 2007.
Udvalget har endvidere fundet anledning til at præcisere, at åbningsbalancerne for pilotinstitutionerne ikke skal være klar den 1. januar 2003, men at de skal være klar senest i løbet af 2003 med opgørelse af værdierne pr. 1. januar 2003, således at disse institutioner kan aflægge omkostningsbaserede regnskaber for 2003. Udvalget finder endvidere, at implementeringsplanen evt. kan revurderes, når der er indhentet erfaringer fra implementeringen i de første pilotinstitutioner.
I det udkast af rapporten, der blev sendt i høring blev implementeringsudgifterne skønnet til mellem 90 og 130 mio.kr. som blev forudsat afholdt indenfor rammerne. De fleste ministerier har taget generelt forbehold for udvalgets skøn for implementeringsudgifterne. Udvalget har fundet anledning til at justere skønnet for udgifterne forbundet med implementeringen til mellem 110 og 130 mio.kr. Samtidig præciseres, at skønnet vedrører de direkteomkostninger til implementeringen. Heri er ikke inddraget ændringer i den interne styring. Det skal bemærkes, at en udvidet pilotimplementering vil muliggøre et mere præcist skøn for udgifternes omfang og fordeling.
Regnskabsstandarder og rapportering
FSR har i sit høringssvar rejst spørgsmålet om brugen af internationale regnskabsstandarder. I forbindelse med udarbejdelsen af rapporten blev de internationale standarder gennemgået og det blev vurderet, at disse standarder ikke kan stå alene som grundlag for udarbejdelsen af nye vejledninger, standarder og regler i øvrigt for staten. Der vil som led i implementeringen være behov for at udvikle standarder, som er tilpasset danske forhold. Udvalget har dog på baggrund af FSRs høringssvar fundet anledning til at præcisere argumentationen i rapportens kapitel 5.
Såvel FSR som Rigsrevisionen har haft en række bemærkninger, som har givet anledning til mindre præciseringer af rapportens kapitel 8 om rapportering, herunder redegørelse for regnskabspraksis, afgrænsningen af resultatopgørelsen og ledelsesberetning.
Rigsrevisionen har givet en række bemærkninger til det afsnit i kapitel 8, der vedrører revisionspåtegning.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en styrket uvildig finansiel revision vil kunne holdes inden for rigsrevisorloven, at påtegningen er sammenlignelig med den form, der anvendes i de private sektor samt, at den nuværende ordning om påtegning af virksomhedsregnskaber bør kunne videreføres.
På baggrund heraf er der foretaget en række justeringer af afsnitsteksten.
Formuleringerne i kapitel 9 vedr. revision af åbningsbalancen har kunnet give anledning til nogen tvivl om, hvem der skulle varetage opgaven. På baggrund af Rigsrevisionens bemærkninger er de pågældende afsnit derfor blevet justeret.
Beskæftigelsesministeriet finder, at en overgang til omkostningsbevillinger vil være i modstrid med princippet om, at bevillinger er et-årige, idet beslutningen om at gennemføre investeringer vil have udgiftsvirkninger i senere finansår.
Dette vurderes dog ikke at være et problem, idet budgetvejledningens bestemmelser herom kun henviser til de tilfælde, hvor der indgås en forpligtelse (eller skabes en fordring) med udgiftsvirkning eller indtægtsvirkning i senere år, jf. BV pkt. 2.2.9.
I disse tilfælde må det antages, at der fremover må gælde det samme, der gælder i dag i forbindelse med anlægsprojekter og IT-projekter, indgåelse af lejemål mv., nemlig at bevillingerne gives under den forudsætning, at der kan være udgiftsvirkninger i senere finansår.
Andre bemærkninger med mulige konsekvenser for rapporten
Videnskabsministeriet og Fødevareministeriet bemærker, at værdiansættelse af ejendomme under huslejeordningen efter markedspriser kan have konsekvenser for husleje samt værdiansættelsen for eksisterende ejendomme under ordningen.
Da det i rapporten alene er en overvejelse at indføre årsregnskabslovens principper på dette område, men ikke en egentlig anbefaling, er der blot foretaget en mindre justering af teksten.
I kapitel 6 er der gjort nogle overvejelser om, hvordan man skal håndtere hensættelser, herunder om man skal stille krav om indsættelse af midler på en spærret konto. Afsnittet har givet anledning til forvirring om, hvorvidt det også skulle gælde for hensættelser til tilsagn om tilskud, og afsnittet er derfor justeret.
Bemærkninger af relevans for implementeringsarbejdet
Høringssvarene omfatter en lang række relevante problemstillinger, der ikke har fået konsekvenser for rapporten, men som Økonomistyrelsen og Finansministeriets departement vil være opmærksomme på i forbindelse med det efterfølgende implementeringsarbejde.
Håndtering af omkostningsdækkede områder
Fødevareministeriet har rejst problemstillingen, hvordan aktiver og passiver vedr. omkostningsdækkede områder skal indregnes og bevillingsmæssigt håndteres. Fødevareministeriet bruger allerede værdireguleringsordningen, og vil gerne bruge de samme principper fremover, så man undgår at skulle værdiansætte én gang til med og måske regulere takster mv. Over tid vil det dog nok under alle omstændigheder være påkrævet med reguleringer af takstgrundlaget.
Departementets tilsyn
Fødevareministeriet har rejst spørgsmålet, hvorvidt der er eller kan etableres systemer, der understøtter departementets tilsynsopgaver fremover, herunder tilsyn med likviditeten.
Systemunderstøttelse af omkostningsfordelinger
Flere ministerier har lagt vægt på, at mulighederne undersøges for systemmæssigt at understøtte omkostningsfordelinger, så den administrative belastning herved mindskes.
EU-regler
Fødevareministeriet har gjort opmærksom på, at konsekvenserne af at overgå til omkostningsprincipper for EU-reguleret administration bør undersøges nærmere.
Investeringer betinget af lovgivning
Skatteministeriet anfører, at grænsefladen mellem de investeringer, som en institution selv kan beslutte, og investeringer betinget af lovgivning mv., bør undersøges nærmere.
Tværministeriel udredning om implementeringen
Udenrigsministeriet foreslår et tværministerielt udredningsarbejde, som skal afklare behovet for systemunderstøttelse, vejledninger etc. En sådan udredning vurderes dog ikke at tilføre væsentlig nytteværdi i forhold til de overvejelser, der vil indgå i Økonomistyrelsens implementeringsarbejde, hvor det blandt andet overvejes at inddrage enkelte ministerier i referencegrupper mv.
[1]I princippet er opgørelsen af det offentlige konsum i Nationalregnskabet omkostningsbestemt. Der indgår således ”forbrug af realkapital” (afskrivninger), pensionsbidrag og lagerbevægelser. Ved beregning af finanspolitikkens styrke (finanseffekten) tæller disse omkostningselementer dog ikke med. Beregningerne laves på makroniveau ”efter de store tals lov” og ikke på mikroniveau, der vil være udgangspunktet ved omkostningsbudgettering.
[2]Afgrænsningen mellem forskellige former for leasing kan i praksis være svær at drage. Der vil normalt være tale om finansiel leasing, hvis en eller flere af følgende forhold gælder, jf. IAS 17: 1) Overvejende sandsynligt, at leasingtager overtager ejendomsretten til det leasede efter leasingaftalens udløb, 2) leasingperioden dækker størstedelen af aktivets økonomiske levetid, 3) nutidsværdien af minimums leasingydelserne svarer stort set til aktivets anskaffelses- eller handelsværdi, 4) det leasede aktiv er så specialiseret, at kun leasingtager kan anvende det, 5) leasingtager har en attraktiv købs- eller lejeoption ved udløb, 6) ved ophør af leasingperioden bæres leasinggivers tab af leasingtager.
[3]Det antages, at der eksisterer væsentlige lagre inden for følgende områder: Slots- og Ejendomsstyrelsen, Statens Seruminstitut, Universiteter og andre undervisningsinstitutioner, Skov- og Naturstyrelsen, Statens Veterinære Serumlaboratorium, Bornholmstrafikken, Banestyrelsen, Forsvaret, Kriminalforsorgen, Beredskabsvæsenet og i forskellige kulturinstitutioner.
[4]Christensen og Nielsen, Virksomhedens regnskab, 2000.
[5]Jensen og Christensen, Økonomistyring og budgettering, Systime, Århus 2001
[6]Det bemærkes, at statslige institutioner kunne forventes allerede i dag at foretage kalkulationer og alternativberegninger som led i effektiv økonomistyring. Økonomistyrelsens kortlægninger af økonomistyringen i staten viser imidlertid, at dette ikke er tilfældet i alle institutioner.
[7]I dag henvender de enkelte institutioner sig til Økonomistyrelsen, som koordinerer udarbejdelsen og foretager konteringen af primokorrektioner. Korrektioner bliver oplyst i en note til statsregnskabet, som samtidig fungerer som en oplysning om ændringer i regnskabspraksis. I den enkelte institution synliggøres kun en den del af primokorrektionerne, som vedrører langfristede statusposter og kun i de gamle SCR udskrifter. Der er ingen særskilte notekrav for den enkelte institution i dag.
