Bilag 22

Omkostningsbudgettering – DSB’s omdannelse fra statsvirksomhed til selvstændig offentlig virksomhed

Indledning

Nedenfor gennemgås nogle af de problemstillinger, som vurderes relevante i forhold til indførelse af omkostningsbudgettering, og som DSB har været igennem i forbindelse med overgangen fra statsvirksomhed til selvstændig offentlig virksomhed.

Bilaget indeholder følgende hovedtemaer:

• Generel beskrivelse af overgangen og dens baggrund.
• Den regnskabsmæssige overgang: Etablering af en åbningsbalance, den initiale værdiansættelse mv.
• Erfaringer med implementeringen, blandt andet i forhold til tids­per­spek­tivet, rækkefølgen af de enkelte implementeringselementer mv.
• Overgang fra udgiftsbaserede drifts- og anlægsbevillinger til omkostnings­bevillinger.
• Gennemgang af hvilke krav overgangen har stillet til efteruddannelse af personalet og hvilke initiativer der blev sat i værk for at håndtere denne situation.
• Observerede fordele ved at overgå fra udgiftsstyring til omkost­nings­styring.

Det er primært fokuseret på de områder som er relevante ved overgang fra udgiftsbudgettering til omkostningsbudgettering.

Problemstillinger omkring forsikring, juridiske forhold vedrørende personale, leverandør, forretningsorden for direktion og bestyrelse, revisorforhold mv., som ikke vurderes relevante i relation til omlægning til omkostningsbudgettering, er ikke berørt i notatet.

Generel beskrivelse af overgangen og dens baggrund

I oktober 1996 indgik Regeringen, Venstre og Det Konservative Folkeparti en aftale som blandt andet indeholdt, at DSB senest i 1998 skulle etableres som en selvstændig offentlig virksomhed med adgang til lånoptagelse på kapitalmarkedet. Fra og med stiftelsen som selvstændig offentlig virksomhed er DSB ikke længere på finansloven, og derfor heller ikke underlagt de statslige bevillingsregler.

Samtidigt blev det aftalt, at baneinfrastrukturen skulle udskilles under Banestyrelsen, således at DSB alene var togoperatør.

DSB før og efter stiftelsen

Indtil 1. januar 1999 var DSB en statsvirksomhed på finansloven (§ 28.61) med en årlig drifts- og anlægsbevilling.

Tabel 22.1. Hovedtal for DSB koncernen ved stiftelsen pr. 1. januar 1999, pr. 31. december 2000 og hovedtal for driften i henholdsvis år 1999 og år 2000.

Mio.kr.	1. januar 1999	31. december 2000
Balancesum	13.166	14.424
Anlægsaktiver	11.200	12.959
Egenkapital	4.797	5.730
Hensættelser	3.788	3.141
Soliditet	36,4	39,7
Mio.kr.	1999	2000
Omsætning	8.545	8.695
Heraf kontraktbetaling	3.296	3.460
Overskud efter skat	595	777
Antal ansatte (årsværk)	10.470	9.705

Hovedelementerne i omdannelse af DSB til selvstændig of­fent­lig virksomhed

DSB blev dannet med virkning fra 1. januar 1999. Under moderselskabet DSB etableres fra samme dato et fuldt ejet datterselskab, DSB S-tog A/S.

DSB får mulighed for at gennemføre investeringer og optage lån inden for følgende rammer:

Investeringer i DSB, som overstiger 100 mio.kr. forelægges finansudvalget til godkendelse.

DSB fik mulighed for at optage lån inden for en samlet låneramme bestående af en basislåneramme og individuelle lånerammer for investeringsprojekter over 100 mio.kr.

De individuelle projektlånerammer fastlægges i forbindelse med projektforelæggelse og forelægges for finansudvalget. De individuelle projektlånerammer fastlægges med udgangspunkt i en profil svarende til et 15 årigt serielån.

Basislånerammen fastsættes hvert andet år af finansudvalget på grundlag af en investerings- og finansieringsplan.

Driftskreditten kan maksimalt andrage 1 mia.kr.

Der forudsættes i almindelighed ydet statsgaranti overfor långiver i forbindelse med investeringsprojekter større end 100 mio.kr.

Den regnskabsmæssige overgang

Budget og åbningsbalance for DSB er stærkt afhængig af de antagelser, der gøres om produktion og afsætning på jernbaneområdet i årene efter stiftelsen.

Derfor blev til brug for vurdering af den fremtidige drift udarbejdet et resultat-, balance- og likviditetsbudget for perioden 1999 til 2008. 10 årsbudgettet blev udarbejdet efter de i årsregnskabsloven gældende regnskabsregler og principper.

DSB skulle i udgangssituationen have mulighed for en egenkapitalforretning på 6 pct. p.a. svarende til et resultat før skat på ca. 500 mio.kr. Såfremt DSB gjorde det bedre, kunne DSB beholde overskuddet og benytte dette til forbedringer i trafikken. Gik det dårligere, måtte DSB se sit overskud reduceret. Der blev i øvrigt fastsat en udbyttemodel som sikrede at staten kunne udtage en vis del af overskuddet såfremt DSBs økonomi tillod det.

For at undgå overkapitalisering af virksomheden fik staten et stiftertilgodehavende på 2,4 mia.kr. der skulle betales i løbet af 4 års perioden 1999 til 2002.

Der blev i trafikkontrakten indarbejdet et produktivitetsstigningskrav på 2 pct. årligt, svarende til en reduktion i kontraktbetalingen på ca. 100 mio.kr. årligt.

Åbningsbalancen

Udgangspunktet var, at alle aktiver og passiver blev værdiansat til handelspris svarende til, hvad DSBs aktiver og passiver kunne handles til mellem uafhængige parter.

Budgetterne skulle dernæst sikre, at virksomheden var i stand til at give et rimeligt afkast af de således opgjorte nettoaktiver. Denne ”rimelige” forrentning blev sat til førnævnte 6 pct.

For visse typer af aktiver og passiver var værdiansættelsen relativt entydig, eksempelvis biler, mens den for andre og væsentlige typer af aktiver var mere usikker (specielt bygninger, togsæt og reservedele). Ligeledes udgjorde den meget store mængde af aktiver en væsentlig problemstilling.

Nedenfor gennemgås værdiansættelsen for de væsentligste poster i balancen, som er bygninger og arealer, materielle anlægsaktiver og hensættelser.

Værdiansættelse af bygninger

Udgangspunktet for vurderingen af DSBs bygninger var markedsværdien under hensyntagen til fortsat drift som jernbanevirksomhed. DSB ejede ved stiftelsen ca. 3.300 bygningsenheder eller 1.700 egentlige bygninger.

Sikringen af at alle bygninger indgik i opgørelsen skete via registreringer i en ejendomsdatabase, som blev gennemgået af de ansvarlige områdeledere.

Alle bygninger blev initialt værdiansat under forudsætning af ”normal vedligeholdesesstand”, og at de opfyldte alle myndighedskrav. Herefter blev værdierne reduceret som følge af skønnet vedligeholdelsesefterslæb, myndighedskrav mv.

Ejendomsmassen blev opdelt i 9 hovedkategorier med tilhørende underkategorier. Ejendomsmassen blev endvidere opdelt i bygninger, som anvendes i driften (aktive), og bygninger der ikke anvendes i driften (passive).

De passive bygninger blev værdiansat til markedsværdi ved alternativ anvendelse, eventuelt realisationsværdi.

De aktive bygninger blev værdiansat på basis af en porteføljevurdering samt en individuel vurdering af 11 store bygninger. De 11 store bygninger blev værdiansat til markedsværdi ved forsat drift. Således indgik 10 årsbudgettet som et vigtigt grundlag for værdiansættelsen af de aktive bygninger.

Porteføljevurderingen blev baseret på 1.135 mæglervurderinger og 64 lånetilbud fra danske realkreditinstitutter, omfattende 660 bygninger.

Vurderingstemaet for porteføljevurderingerne var genanskaffelsesværdien under fortsat drift med fradrag for slid og ælde samt markedsværdien ved alternativ anvendelse.

Mange af DSBs ejendomme har en speciel karakter med henblik på jernbanedrift (stationer og værksteder). Som følge heraf blev genanskaffelsesværdien anvendt, idet anvendelse af markedsværdi til alternativ anvendelse vil nærme sig realisationsværdien.

Værdiansættelse af arealer

Bruttoværdien af DSBs arealer blev opdelt i kategorier og værdiansat ved en porteføljevurdering baseret på eksterne ejendomsmæglervurderinger for de enkelte kategorier. Der blev indhentet ca. 80 mæglervurderinger.

Som for bygninger kunne værdien af arealerne ikke umiddelbart fastsættes ud fra normale markedsværdimetoder.

Værdiansættelsen for ubebyggede arealer blev af tidsmæssige årsager, foretaget ud fra et princip om ”salg uden byggeret”. Ejendomsmæglere har med udgangspunkt heri vurderet den mest sandsynlige alternative anvendelse og indregnet et skøn på størrelsen af den byggeret, der vil være sandsynlig for et givet areal.

Der blev foretaget fradrag for miljøforpligtelser, vedligeholdelsesefterslæb og servitutter mv.

Fradrag for miljøforpligtelser blev baseret på en omfattende due-diligence rapport udarbejdet af KPMG. Ved miljøforpligtelser forstås, at der foreligger et lovkrav, påbud, potentiel risiko for påbud eller lignende.

Fradrag for vedligeholdelsesefterslæb, kloak- og vandledninger samt fjernvarme- og elledninger mv. er foretaget på grundlag af rapporter udarbejdet af et eksternt rådgivende ingeniørfirma.

Fradrag for øvrige forpligtelse kunne henføres til, at en del af arealerne var klausuleret og pålagt servitutter, som i væsentlig grad begrænsede anvendelsesmulighederne.

Undtaget for ovennævnte var arealer, der var under salg. Disse arealer blev værdiansat til forventet salgspris.

Transportmateriel og maskiner, inventar mv.



Transportmateriel (tog) og maskiner, inventar mv. blev værdiansat med udgangspunkt i de oprindelige anskaffelsesværdier med fradrag af afskrivninger og fradrag for miljøforpligtelser til f.eks. bortskaffelse af asbest mv.

Hensættelser

Med henblik på at sikre, at der var taget højde for alle forpligtelser som påhvilede DSB, blev der udført et stort arbejde med at opgøre de forpligtelser, hvortil der skulle foretages hensættelser i DSBs åbningsbalance. Dette arbejde rummede betydelige elementer af skøn og stillede store krav til redelighed.

Hensættelser udgjorde 3,8 mia.kr. Der blev hensat til lovpligtige energibesparende foranstaltninger og energieffektiviseringer, opsætning af målere til registrering af el-, varme- og vandforbrug, påbud fra arbejdstilsynet og periodiske eftersyn (Life cycle cost) af togmateriel.

I erkendelse af, at DSB stod over for konkurrence som kunne medføre tab af kørsel samt krav om rationaliseringer blev der hensat til dækning af rådighedsløn, pensionsbidrag frem til normalt pensioneringstidspunkt mv. Endvidere blev hensat til omstrukturering af DSB Gods.

Herudover blev hensat et beløb til dækning af omkostninger til selskabsdannelsen, bodeling med Banestyrelsen, udvikling af produktøkonomimodel jf. Regnskabsreglementet for DSB mv.

Erfaringer med implementeringen

Forberedelsesperioden var på ca. 2 ½ år, fra den politiske aftale i oktober 1996 og til foråret 1999, hvor DSB blev stiftet med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 1999. I begyndelsen af 1997 udarbejdede DSB en Masterplan for at sikre en struktureret og hensigtsmæssig selskabsdannelse.

Masterplanen indeholdt en beskrivelse af projektorganisationen og en overordnet tidsplan. Projektorganisationen bestod af en styregruppe forankret i DSBs direktion. En projektledelse med økonomidirektøren som formand, og en række arbejdsgrupper. Under nogle af arbejdsgrupperne var der igen undergrupper. Revisionsfirmaet KPMG var tilknyttet projektet som rådgiver.

Der blev nedsat en arbejdsgruppe for hvert hovedområde. Som eksempel på disse arbejdsgrupper kan nævnes: ”Budget og trafikkontrakter”, ”Åbningsbalance og finansiering”, ”Systemtilpasning”, ”Anlægskartotek”, ”Personaleforhold” og ”Lovgivning og vedtægter”.

Grupperne arbejdede sideløbende, og da arbejdet i en arbejdsgruppe i flere tilfælde afhang af resultaterne i en anden gruppe, havde projektledelsen en vigtig koordineringsopgave for at sikre, at tidsplanen blev overholdt i de enkelte arbejdsgrupper.

Herudover blev nedsat en ekstern styregruppe med repræsentanter fra Trafikministeriet, Finansministeriet, kammeradvokaten, DSB, revisionsfirmaerne Price Waterhouse (Trafikministeriets rådgiver) og KPMG (DSBs revisor).

Den overordnede tidsplan fremgår nedenfor:

Tabel 22.2. Tidsplan for implementeringen

Hovedområde	Deadline
Alle arbejdsgrupper nedsat og bemandede	Februar 1997
Budgetmodel og første grove grundbudget	December 1997
Endeligt 10 årsbudget	Oktober 1998
EDB teknisk opsætning af anlægsmodul	April 1997
Identifikation og optælling af anlægsaktiver	Oktober 1997
Værdiansættelse af anlægsaktiver	Oktober 1998
Alle systemtilpasninger på plads	Oktober 1998

Tidsplanen blev i det store hele overholdt. Det endelige 10 årsbudget og åbningsbalance var dog først på plads i foråret 1999 efter lange og seje forhandlinger med Trafikministeriet om kontraktbetalingsniveauet mv.

Det skal i forbindelse med ovenstående tidsplan bemærkes, at DSB var rimeligt velforberedt på den systemmæssige side, idet DSB allerede i 1996 tog SAP R/3 i anvendelse. Dog fandtes der ikke et samlet anlægskartotek indeholdende alle anlægsaktiver. Anlægsaktiverne var registrerede i forskellige kartoteker, og de indeholdt ikke i alle tilfælde de nødvendige data for at kunne fastsætte værdierne. F.eks. var der ikke i alle tilfælde registreret indkøbspriser og der var ikke foretaget afskrivninger. Arbejdet med at samle anlægsdata og lægge disse ind i anlægskartoteket i SAP R/3 var en særdeles ressourcetung og tidskrævende opgave. Hertil kommer ovenfor nævnte arbejde med at værdiansætte aktiverne og indtaste disse i anlægskartoteket.

DSB var forud for etableringen forholdsmæssigt velstillet hvad angår ekspertise på regnskabsområdet i henhold til årsregnskabsloven, idet DSB Busser og DSB Rederi var udskilt som aktieselskaber i 1995. Ligeledes havde DSB erfaring med at opstille driftsøkonomiske kalkuler, som følge af forretningsområdets natur.

Budgetmodellen indeholdt drifts-, balance- og likviditetsbudget samt penge­­strøms­opgørelse pr. år i en 10 årig periode. Budgetmodellen var op­byg­get således, at det var muligt at foretage simulering og følsomhedsbe­reg­ninger. For at kunne opbygge en sådan budgetmodel forudsættes ind­gå­ende viden om sammenhængen mellem drift, balance og likviditet i hen­hold til årsregnskabsprincipperne. I dette arbejde bidrog KPMG med be­tydelige ressourcer og viden.

Generelt kunne DSB konstatere, at medarbejdere med viden om årsregnskabslovens principper og økonomistyring kombineret med viden om bevillingsforhold er en mangelvare såvel i DSB som i ministerierne.

Forslag til rækkefølge af de enkelte implementeringsele­men­ter 

Det bør sikres, at de nødvendige økonomisystemer til at omlægge økonomistyringen fra udgiftsstyring til omkostningsstyring er implementeret. Her forudsættes blandt andet at der forefindes et anlægskartotek.

Hvor stor opgaven vil være med at registrere anlægsaktiver afhænger blandt andet af hvilken beløbsgrænse der i regnskabsprincipperne fastsættes om aktivering.

Dernæst skal der fastlægges nye regnskabsprincipper, som skal ligge til grund for udarbejdelse af fremtidige budgetter og opstilling af åbningsbalancen. I den forbindelse skal der tages stilling til om den enkelte statsinstitution skal oppebære et overskud.

Herefter skal medarbejdere uddannes i de nye principper, herunder sammenhængen fra udgiftsbevillinger til omkostningsbevillinger, samt den regnskabsmæssige sammenhæng mellem drift-, balance- og likviditetsbud­getter.

I dette arbejde vurderes det nødvendigt, at trække betydeligt på ekstern re­vi­sorbistand.

Overgang fra udgiftsbaserede drifts- og anlægsbevillinger til om­kostningsbevillinger

Konverteringen fra udgiftsbaserede drifts- og anlægsbevillinger til en omkostningsbevillinger (kontraktbetaling) var i DSBs tilfælde en meget central og vigtig opgave.

Omlægningen kan indebære, en forskydning af det samlede bevillings-niveau, idet ”den tidligere anlægsbevilling” fremover skal dække afskrivninger og renter og ikke den fulde investering. Afskrivningerne fremkom­mer dels ved afskrivninger af de aktiver som bliver opført i åbningsba­lan­cen og afskrivninger af efterfølgende investeringer. Herudover skal de nye bevillingstyper eventuelt indeholde et overskudselement.

Konverteringen kan nemt afstedkomme, at omkostningsbevillingen bliver for slap eller for den sags skyld for stram, da fremtidige omkost­nings­be­vil­ling­er ikke direkte kan fastsættes med udgangspunkt i historiske bevil­lings­niveauer. Det er i den forbindelse også særdeles vigtigt, at de statsfi­nan­sielle konsekvenser (DAU-effekterne) af omlægningen er fuldt belyst.

En rimelig konvertering forudsætter derfor, at såvel Finansministeriet som de andre ministerier og statsinstitutioner besidder den nødvendige ekspertise til at overskue sammenhængen mellem udgifts- og omkostnings­baserede bevillinger. I DSBs tilfælde anvendte såvel DSB som Trafikmini­steriet eksterne revisorer i forbindelse med disse centrale forhandlinger.

Gennemgang af hvilke krav overgangen har stillet til efter­ud­dan­nelse af personalet



De centrale medarbejdere skal uddannes i årsregnskabslovens principper og sammenhængen mellem udgifts- og omkostningsbevillinger. Endvidere skal et bredt udsnit af medarbejderne indføres i de fastlagte værdiansættelsesprincipper for anlægsaktiverne. Registrering af anlægsaktiver og værdiansættelse af anlægsaktiverne forudsætter inddragelse af decentrale medarbejdere. DSB anvendte såvel intern undervisning som eksterne kursustilbud i forbindelse med uddannelse af medarbejderne.

Efter overgangen til de nye principper, er det vigtigt at sikre rigtig periodisering af omkostninger og indtægter samt øge medarbejdernes bevågenhed overfor likviditetskonsekvenser. Dette kræver en stram opfølgning og er en længerevarende proces.

Observerede fordele ved at overgå fra udgiftsstyring til om­kost­ningsstyring


Den største gevinst ved overgang til omkostningsstyring er medarbejdernes større økonomiske bevågenhed, ikke mindst på investeringssiden, herunder bevidsthed om forbrug af aktiver. Omkostningsstyring giver større mulighed for at foretage sammenligninger med andre virksomheder. Dette er blandt andet relevant i forbindelse med udlicitering.

---