3. Hvilke virkemidler er til rådighed?

EU har fremlagt et forslag til direktiv for handel med CO₂-udledningskvoter mellem EU-landene. Der er i december 2002 opnået enighed i Ministerrådet om direktivet, men endelig behandling i Europa-parlamentet udestår. Direktivet indebærer, at der fra 2005 skal indføres CO₂-kvoter for virksomhederne inden for energisektoren – primært el-producenterne – og en række energiintensive industrier. Virksomhederne får hvert år tildelt et antal kvoter. Ved årets udgang skal de være i besiddelse af kvoter svarende til deres faktiske CO₂-udledning i året, jf. boks 6.

De kvotebelagte el-producenter og energiintensive virksomheder får mulighed for at købe yderligere kvoter fra virksomheder i de øvrige EU-lande. Gennem anvendelse af fleksible mekanismer kan de endvidere blive godskrevet reduktionstiltag, som gennemføres i Central- og Østeuropa henholdsvis i udviklingslande, og som de finansierer gennem købet af projektkreditter.

Et kvotesystem for el-producenterne og de energiintensive erhverv med mulighed for at anvende fleksible mekanismer vil betyde, at det bliver op til de pågældende virksomheder selv at beslutte, hvorvidt en tilpasning til virksomhedens egen kvotemanko mest hensigtsmæssigt opnås gennem egne reduktionstiltag eller finansiering af reduktionstiltag i udlandet – alt efter hvad der vil være mest omkostningseffektivt. Det er i god overensstemmelse med regeringens politik om at få mest muligt miljø for pengene.

Kvotereguleringen har den fordel, at der derved sikres stærke incitamenter til at reducere CO₂-udledningen, fordi overskydende kvoter kan sælges. Det sikrer en større grad af omkostningseffektivitet i den samlede reduktionsindsats, så reduktionstiltag foretages i de brancher og i de lande, hvor det er billigst at gennemføre dem.

Gennem tildeling af gratis kvoter er der i modsætning til ved afgifter mulighed for at lempe på den økonomiske påvirkning af el-produ­cen­ternes og industrivirksomhedernes konkurrenceevne. Skulle der i stedet indføres en CO₂-afgift på samme niveau – for derigennem at skabe ensartede incitamenter på tværs af de forskellige brancher – ville det belaste virksomhederne økonomisk i langt større omfang.

Fordi kvotesystemet gælder for hele EU, vil de enkelte virksomheders konkurrenceevne kun blive påvirket negativt, i det omfang deres branche konkurrerer med virksomheder uden forEU. Kvotesystemet er således en måde at sikre nogenlunde ensartede konkurrenceforhold mellem de energiintensive virksomheder i EU-landene.

De enkelte EU-lande står over for meget forskellige reduktions-forplig­telser, hvorfor landene vil have forskelligt behov for at stramme CO₂-kvoterne. Det kan give en forskel mellem de energiintensive virksomheder fra land til land med hensyn til, hvordan de påvirkes økonomisk gennem antallet af tildelte gratiskvoter. Her er Danmark i en relativt ugunstig position på grund af den store reduktionsforpligtelse.

Omkostningerne ved mulige virkemidler

De foreløbige vurderinger tyder på, at prisen på kvoter og projektkreditter (JI- og CDM-projekter) næppe vil overstige 100 kr. pr. ton CO₂i perioden 2008-2012. Et prisniveau på 40-60 kr. pr. ton CO₂er det mest sandsynlige. Dette skøn er dog forbundet med betydelig usikkerhed. Det er endvidere baseret på, at USA – som tilkendegivet – ikkeratificerer Kyoto-protokollen. Skulle USA alligevel på et senere tidspunkt vælge at ratificere, må det forventes at resultere i en betydelig stigning i priserne, således at disse snarere vil ligge mellem 100 og 200 kr. pr. ton CO₂. Det skyldes, at USA i så fald vil være en helt dominerende efterspørger af kvoter og kreditter i forhold til de øvrige lande.

Et prisniveau på under 100 kr. pr. ton CO₂betyder, at de fleksible mekanismer vil være et virkemiddel, der giver relativt større CO₂-reduktion pr. anvendt krone end de fleste indenlandske virkemidler.

Nogle nationale reduktionstiltag vurderes at være omkostningsmæssigt konkurrencedygtige med de fleksible mekanismer – og i nogle tilfælde billigere. Det gælder særligt en vis begrænsning af el-produktion baseret på fossile brændsler, anvendelse af varmepumper ved fjernvarme og decentral kraftvarme, en række mindre energibesparelsestiltag samt genindvinding af flare-gas i forbindelse med olieproduktionen, jf. tabel 1. De fleste øvrige nationale virkemidler indebærer højere omkostninger. For eksempel er udbygning med havvindmøller og biomasseanlæg med det nuværende teknologiske niveau forbundet med omkostninger på knap 300 kr. pr. ton CO₂.

De relativt billige indenlandske virkemidlers samlede potentiale er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at fjerne den danske manko. Til sammenligning må der vurderes at være et betydeligt potentiale for at gennemføre omkostningseffektive reduktioner i udviklingslande og Central- og Østeuropa.

For flere af de anførte virkemidler gælder, at beslutninger vedrørende deres gennemførelse vil foregå inden for rammerne af det system med CO₂-kvoter, der kommer til at dække blandt andet el-produktionen. Deres anvendelse vil således bero på virksomhedernes beslutninger – alt efter hvad der vil være mest omkostningseffektivt.

Anm.: I tabellen er ikke medtaget virkemidler, som med den aktuelle viden er meget usikre, eller virkemidler, hvor CO₂-reduktionen må betegnes som en sideeffekt i forhold til virkemidlets primære effekt (f.eks. skovrejsning). Det anførte reduktionspotentiale beskriver det realistiske potentiale i 2008-2012. For visse virkemidler som for eksempel havvindmøller vil der være et yderligere potentiale på længere sigt. For samtlige virkemidler med stort potentiale gælder, at beslutninger vedrørende deres gennemførelse vil foregå inden for rammerne af det system med CO₂-kvoter, der kommer til at dække blandt andet el-produktionen.

1) Kan dække hele Danmarks reduktionsforpligtelse.

2) Beregningen af enhedsomkostningerne er baseret på en mindreanvendelse af virkemidlet end det anførte potentiale. Der kan derfor være tale om højereenhedsomkostninger, hvis hele det angivne potentiale skal udnyttes allerede i 2008-2012.

3) Inden for rammerne af EU's kvotesystem vil alene den del af potentialet, der har lavere marginale omkostninger end prisen på CO₂-kvoter og -kreditter, blive realiseret. Intervallet er beregnet på grundlag af en pris på CO₂-kvoter og -kreditter på 50 hhv. 100 kr. pr. ton CO₂.

Inden for landbrugsområdet kan der være reduktionsmuligheder, men potentialer og samfundsmæssige omkostninger er dog ikke tilstrækkeligt godt afdækket på nuværende tidspunkt. Det er derfor vigtigt, at disse muligheder bliver belyst nærmere, således at billige reduktionsmuligheder inden for dette område kan indgå i en samlet strategi til lukning af mankoen.

Man skal være opmærksom på, at indenlandske virkemidler vil skulle gennemføres inden for forskellige sektorer, hvor reduktion af drivhusgasser kun er ét blandt flere politiske hensyn. Det vil kunne betyde, at tiltag der ud fra en isoleret drivhusgasbetragtning er relativt dyre, alligevel gennemføres ud fra andre hensyn. Det kan for eksempel inden for landbrugsområdet være hensynet til vandmiljøet og inden for energiområdet hensynet til forsyningssikkerhed.

Vurderingen af omkostningerne er et ”øjebliksbillede”, idet teknologierne løbende udvikles, og økonomiske rammebetingelser kan ændre sig. Der er derfor behov for, at planlægningen af den mest omkostningseffektive indsats løbende følges op.

Den hidtidige danske indsats for reduktion af drivhusgasudledningen har i betydeligt omfang været baseret på udbygning med vedvarende energi til el-produktion, herunder tilskud til vindmøller og begunstigelse af biobrændsler. Der er imidlertid tale om virkemidler, som er relativt dyre.

Dertil kommer, at udbygning med vedvarende energi i el-produktionen under alle omstændigheder ikke kan stå alene, da det ikke i sig selv fører til en reduktion af den danske manko. Det skyldes, at drivhusgasudledningen henføres til produktionslandet og ikke til forbrugslandet. For at en udbygning med el-produktion baseret på vedvarende energi skal resultere i en reduktion i det danske CO₂-regnskab kræves der, at en sådan udbygning samtidig ledsages af andre tiltag, der enten begrænser den fossilt baserede el-eksport tilsvarende eller medfører, at den modsvares af brugen af fleksible mekanismer – det vil sige køb af CO₂-kvoter/kreditter af et tilsvarende omfang. I modsat fald vil den frigjorte, fossilt baserede kraftværkskapacitet føre til, at der produceres en tilsvarende mængde el til eksport, således at der ikke opnås nogen gunstig effekt på det danske CO₂-regnskab, jf. boks 7.

Udbygning med vedvarende energi skal dog også ses i en bredere energipolitisk sammenhæng, hvor der lægges vægt på langsigtet energiforsyningssikkerhed og fortsat udvikling af nye teknologier.