4. En omkostningseffektiv strategi

En fortsættelse af den hidtidige reduktionspolitik vil være omkostningsfuld. Omkostningerne kan reduceres markant ved en klimastrategi, der baseres på iværksættelsen af omkostningseffektive indenlandske tiltag kombineret med brug af de fleksible mekanismer. Ved en sådan strategi kan omkostningen for det danske samfund ved at lukke mankoen svarende til de 20 mio. ton CO₂-ækvivalenter skønnes til 1-2 mia.kr. årligt i forpligtelsesperioden 2008-2012 – afhængigt af prisen på de fleksible mekanismer.

Skulle reduktionen på de 20 mio. ton CO₂-ækvivalenter alternativt gennemføres alene ved anvendelsen af indenlandske virkemidler, uden brug af fleksible mekanismer, ville det indebære en omkostning for det danske samfund på i størrelsesordenen 4 mia.kr. årligt – afhængigt af sammensætningen af tiltagene. Hvis mankoen viser sig at blive 25 mio. ton CO₂, bliver omkostningerne i størrelsesordenen 5 mia.kr.

Der er altså tale om en ekstraregning på 2-3 mia.kr. om året ved en klimastrategi, der alene baseres på indenlandske tiltag, frem for en strategi der kombinerer anvendelsen af de mest omkostningseffektive indenlandske tiltag med brugen af fleksible mekanismer.

Denne meromkostning er illustreret i figur 2, der viser omkostnings-kurven, når de forskellige indenlandske tiltag rangordnes efter deres omkostningseffektivitet. Sammenlignes denne omkostningskurve med prisniveauet for fleksible mekanismer, fremkommer meromkostningerne ved en strategi alene baseret på indenlandske tiltag. Meromkostningerne afhænger af prisen på de fleksible mekanismer og på de indenlandske virkemidler. Det skal understreges, at det er forbundet med stor usikkerhed at opgøre en sådan omkostningskurve.

Figur 2. Reduktionsomkostninger for indenlandske tiltag sam­men­­lignet med fleksible mekanismer

Anm.: Omkostningskurven tjener til illustration, idet opgørelsen er forbundet med betydelig usikkerhed. For fleksible mekanismer er angivet et niveau på 100 kr. pr. ton CO₂, som prisen vurderes næppe at ville overstige. Et prisniveau på 40-60 kr. pr. ton CO₂vurderes at være det mest sandsynlige. For flere af virkemidlerne varierer enhedsomkostningerne i forhold til det gennemførte reduktionsomfang. Endvidere er det præcise potentiale usikkert for visse virkemidler. Omkostningskurven er baseret på de i tabel 1 anførte reduktionspotentialer og enhedsomkostninger. For begrænsning af el-produktionen er potentialet beregnet ud fra en kvotepris på 50 kr. pr. ton CO₂. For deponering i undergrunden er alene medtaget deponering på land, da der ved deponering i oliefelter er en række økonomiske og sikkerhedsmæssige faktorer, som ikke er tilstrækkeligt belyst.

For at sikre sammenhæng i reduktionsindsatsen på tværs af sektorer og virkemidler har regeringen derfor fastsat et pejlemærke på 120 kr. pr. ton CO₂, der kan lægges til grund for iværksættelsen af indenlandske tiltag uden for det område, der er omfattet af EU's kvotesystem. Pejlemærket er udtryk for den værdi af CO₂-reduktionen, som kan indregnes i vurderingen af konkrete tiltag. Hertil kan lægges værdien af eventuelle andre fordele ved tiltaget, for eksempel øvrige miljøfordele. En omkostningseffektiv reduktions­indsats forudsætter, at der kun iværksættes tiltag, hvor værdien af fordelene er større end omkostningerne.

Med Kyoto-protokollen er der sat en ny dagsorden for reduktion af drivhusgasudledningen. Det er regeringens opfattelse, at målsætningen om at reducere Danmarks nationale udledning af CO₂med 20 pct. i 2005 set i forhold til 1988 er uhensigtsmæssig. Denne nationale reduktionsmålsætning fra 1990 er blevet overhalet af den internationale udvikling – de væsentligt større reduktionsforpligtelser, der knytter sig til Kyoto-proto­kol­len, og den globale tilgang der ligger i muligheden for at anvende de fleksible mekanismer.

CO₂-kvoter på el-eksporten

Af den samlede manko i 2008-2012 skyldes de 10 mio. ton CO₂forventet øget el-eksport. Denne eksportstigning er en følge af, at der er ledig kapacitet i den danske fossilt baserede el-produktion kombineret med forventninger til øget el-efterspørgsel i Norge og Sverige.

Det vil ikke være hensigtsmæssigt at hindre den danske el-eksport, da det sandsynligvis blot vil betyde, at Norge og Sverige bygger ud med fossil el-produktionskapacitet, samtidig med at Danmark går glip af eksport-indtægterne.

Når Kyoto-forpligtelsen gælder i 2008-2012, vil det være et særskilt hensyn, at CO₂-kvoterne for el-sektoren er så stramme, at eksport af el produceret på fossile brændsler udløser krav om, at de danske el-producenter som helhed må købe et tilsvarende antal CO₂-kvoter/kreditter, således at den danske manko ikke øges som følge af øget el-eksport.

Sektorernes bidrag til finansiering af den samlede reduktionsindsats

Det er regeringens målsætning, at bidragene til finansiering af den samlede nationale reduktionsforpligtelse fordeles på de forskellige sektorer på en måde, der er afbalanceret – dels i forhold til hvor meget den enkelte sektor i forvejen har bidraget til reduktion af drivhusgasudledningen, dels i forhold til de konkurrenceevnemæssige og administrative hensyn, der også må tages.

For el-producenterne vil EU-kvotesystemet umiddelbart være en økonomisk fordel. Selv om CO₂-kvoterne tildeles gratis, vil de have en værdi for virksomhederne, fordi de alternativt kan sælges. Kvoteprisen vil derfor indgå som en produktionsomkostning og vil i væsentligt omfang blive overvæltet i el-prisen. De højere el-priser indebærer en større indtægt for el-producenterne – og en tilsvarende belastning af el-forbrugerne i husholdningerne og erhvervslivet.

På den baggrund forekommer det rimeligt, at el-sektoren skal medfinansiere en betydelig del af de samlede omkostninger ved at lukke mankoen på 20 mio. ton CO₂-ækvivalenter, hvoraf de 10 mio. ton skyldes forventet øget el-eksport. El-sektoren kan bidrage til finansieringen ved at den tildeles færre gratiskvoter – også i forhold til de kvoter, den får i henhold til den nuværende kvoteregulering på samlet 20 mio. ton CO₂for 2003. Der er formentlig basis for en væsentlig reduktion af de gratistildelte kvoter, uden at det fører til en nettobelastning af el-producenterne.

Hvad angår de energiintensive industribrancher, som også omfattes af CO₂-kvoter, er de negative virkninger på konkurrenceevnen mindre ved et kvotesystem end ved en national CO₂-afgift, idet kvotesystemet dækker hele EU. Nogle af virksomhederne skal dog også konkurrere med producenter uden for EU, som ikke er underlagt et kvotesystem. Der er derfor behov for en branchevis undersøgelse af virkningerne på konkurrenceevnen.

Husholdningerne bidrager gennem energi- og CO₂-afgifterne i forvejen betragteligt til reduktion af den samlede CO₂-udledning. Tilsvarende er der høje afgifter på transportformål (brændstofafgifter, registreringsafgift, grøn ejerafgift). Såvel husholdningerne som transportsektoren er allerede belastet af højere afgifter end den forventede pris på CO₂-kvoter og -kreditter. En yderligere forhøjelse af afgifterne vil dermed ikke være omkostningseffektivt, og det vil medføre et forholdsmæssigt stort samfundsmæssigt velfærdstab.

For landbruget gælder, at det hidtil kun har været belastet med få direkte tiltag rettet mod reduktion af udledningen af drivhusgasser. Tiltagene under vandmiljøplanerne for at reducere landbrugets kvælstofudledning har dog indirekte også givet reduktioner i udledningen af drivhusgasser fra landbruget. Det skyldes, at en reduktion af kvælstofudledningen samtidig reducerer afgivelsen af lattergas. Virkemidlerne og de tilknyttede reduktionsomkostninger inden for landbruget er imidlertid ikke tilstrækkeligt afdækket. Mulighederne for at gennemføre omkostningseffektive reduktionstiltag vil blive analyseret i forbindelse med forberedelsen af den kommende Vandmiljøplan III.

Den statslige indsats

Etablering af reduktionsprojekter er først og fremmest en opgave for den private sektor. Det gælder også for reduktionsprojekter, der gennemføres i andre lande som led i anvendelsen af fleksible mekanismer.

I nogle tilfælde vil statslig involvering i de enkelte projekter formentlig være hensigtsmæssig. På en række områder har staten i forvejen en betydelig ekspertise gennem tilstedeværelse i og samarbejde med værtslande om etablering af miljø-, energi- og udviklingsprojekter. Disse erfaringer kan sikre en mere effektiv medvirken af værtslandets institutioner.

Gennem involvering i projektudviklingen i de førstkommende år kan staten medvirke til, at markedet for CO₂-kreditter ”løbes i gang” tidligere, end det ellers ville være tilfældet. Staten kan dermed bidrage til, at de nødvendige institutioner i værtslandene bliver opbygget i tide. Gennem statslige pilotprojekter kan der frembringes viden om markedet til nytte fremover. Dertil kommer, at kreditter knyttet til reduktionsprojekterne kan bidrage til opfyldelse af Danmarks reduktionsforpligtelse i 2008-2012.

Men meget taler for, at staten også bør benytte sig af internationale CO₂-kreditbanker og -fonde, så risikoen på de enkelte projekter deles med andre. Sådanne internationale CO₂-kreditbanker og -fonde findes allerede, og det må forventes at flere vil opstå i takt med den forventede øgede handel.

Statsligt indkøb af CO₂-kreditter i internationale CO₂-kreditbanker og -fonde kan endvidere medvirke til at fremskynde opblomstringen af dette marked, der gerne skulle være modent, når virksomhederne i de energiintensive brancher begynder at efterspørge CO₂-kreditter i større omfang.

Regeringen har i første omgang afsat 130 mio. kr. på finansloven for 2003 til etablering af reduktionsprojekter i Central- og Østeuropa (Joint Implementation). En række projekter er allerede i støbeskeen, jf. boks 8.

Herudover vil forberedelse af eventuel fremtidig anvendelse af fleksible mekanismer (CDM) indgå i udmøntningen af miljøindsatsen i udviklingslande for 2003.

Boks 8. Statslige midler til Joint Implementation-projekter

Danmarks internationale miljøindsats skal koncentreres der, hvor der fås mest miljø for pengene. Regeringen har derfor som en del af øststøtten i 2003 afsat en reserve på 130 mio. kr. til Joint Implementation. Regeringen ønsker at anvende reserven til en række klimaprojekter i Central- og Østeuropa. Projekterne skal gennemføres i nært samarbejde med de nationale myndigheder i de udvalgte lande, og der arbejdes blandt andet med følgende projekter:

Land Projekt Rumænien Omlægning fra olie og gasfyring til biomassebaseret fjern-varme i fem mindre byer, jf. boks 3 Rumænien Udvidelse af et geotermisk anlæg til fjernvarme i Oradea Slovakiet Udnyttelse af højtydende geotermikilde til varmeforsyning af Kosice, som er en by med 120.000 indbyggere Slovakiet Udnyttelse af geotermikilden i Oravice til varme og rent drikkevand i byerne Nizna og Tvrdosin i det nordlige Slovakiet Slovakiet Etablering af 44 træpillefyrede varmeanlæg på primært skoler samt etablering af træpilleproduktion på baggrund af overskudstræ Polen Etablering af biomassebaseret fjernvarmeanlæg til forsyning af byen Pisz, 6.000 indbyggere Polen Udnyttelse af metangas fra eksisterende losseplads og slam-behandling i Zakopane til el-produktion og fjernvarme Projekterne vil indebære væsentlige reduktioner i CO2-udslippet. Men samtidig vil gennemførelsen af projekterne indebære mindre forurening samt en betydelig teknologi- og kapacitetsoverførsel til landene. Hertil kommer, at arbejdet med projekterne vil opbygge kompetence hos landenes myndigheder, så landene fremover kan få den fulde gevinst af anvendelsen af fleksible mekanismer. Danske virksomheder med behov for at anskaffe CO2-kreditter vil næppe engagere sig i større klimaprojekter, men derimod formentligt benytte sig af CO2-kredit-banker, der har specialiseret sig i at finansiere og gennemføre klimaprojekter i Central- og Østeuropa og i udviklingslandene. Dette marked er dog endnu meget nyt. Regeringen vil derfor anvende en del af reserven på 130 mio. kr. til at afprøve CO2-kreditbankerne. Det vil også bidrage til, at dette marked ”løbes i gang”.