1. Indledning og sammenfatning
1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium
Som et led i aftalerne om kommunernes økonomi for 2003 mellem regeringen og Kommunernes Landsforening og regeringen og Amtsrådsforeningen blev det besluttet, at der skulle nedsættes et udvalg med henblik på at undersøge en række forhold vedrørende blandt andet råd og nævn på det kommunale område.
Udvalget fik følgende kommissorium:
”Udvalget skal foretage en kritisk vurdering af råd og nævn, der vedrører det kommunale opgaveområde. Udvalget skal i forbindelse hermed kortlægge de gældende regler for oprettelsen af råd og nævn, der vedrører det kommunale opgaveområde. Undersøgelsen skal omfatte såvel råd og nævn, der oprettes af og i kommunerne som statslige råd og nævn, som er rettet mod det kommunale opgaveområde.
Udvalgets arbejde skal ikke omfatte tilsynsrådene, patientklagesystemet samt klagemulighederne i forbindelse med offentlig gældsinddrivelse, idet disse områder er genstand for særskilte overvejelser.
Udvalgets vurderinger skal tage udgangspunkt i følgende målsætninger: at statslige råd og nævn på det kommunale område kun i begrænset omfang skal kunne tage stilling til andet end retlige spørgsmål, at sikre en enkel og effektiv struktur, at mindske det administrative ressourceforbrug og at sikre borgernes retssikkerhed.
Udvalget skal på baggrund heraf fremsætte anbefalinger til eventuelle ændringer i forhold til i dag.
Udvalget skal herudover komme med forslag til en forenkling i de kommunale og amtskommunale klageveje. Det skal således tilstræbes, at borgerne i højere grad kan nøjes med at henvende sig ét sted med klager over kommunale afgørelser, og at klagerne behandles samme sted.
Endelig skal udvalget vurdere nødvendigheden af de eksisterende regler for kommunale indberetninger og redegørelser. Udvalget skal i forbindelse hermed særligt undersøge mulighederne for, at indberetninger og redegørelser fremover i højere grad kan ske i digital form.
Når kortlægningen af de gældende regler for oprettelsen af råd og nævn på det kommunale område er gennemført, skal udvalget fremlægge en delrapport med en overordnet vurdering af behovet for ændringer med udgangspunkt i de angivne målsætninger.
Regeringen har tilkendegivet at ville nedsætte en Strukturkommission, der skal kulegrave strukturen i den offentlige sektor. Udvalget skal tilrettelægge sit arbejde under hensyn hertil.
Udvalget kan indhente ekstern bistand.
Udvalget skal afslutte sit arbejde inden d. 1. april 2003.”
Udvalget har bestået af repræsentanter fra otte ministerier samt fra Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, Københavns kommune og Frederiksberg kommune.
| Fuldmægtig Karin Hoffmann-Hansen |
|
| Kontorchef Peter Kjærsgaard Pedersen |
Finansministeriet |
| Afdelingschef Hans B. Thomsen |
Indenrigs- og Sundhedsministeriet |
| Kontorchef Anne-Marie Rasmussen |
Miljøministeriet |
| Chefkonsulent Søren Schou |
Skatteministeriet |
| Kontorchef Aksel Meyer |
Socialministeriet |
| Chefkonsulent Marianne Winther |
Undervisningsministeriet |
| Kontorchef Janus Krarup |
Økonomi- og Erhvervsministeriet |
| Cheføkonom Jan Olsen |
Kommunernes Landsforening |
| Kontorchef Vibeke Vinten |
Kommunernes Landsforening |
| Kontorchef Lone Vingtoft Frederiksen |
Amtsrådsforeningen |
| Chefkonsulent Vibeke Iversen |
Københavns Kommune |
| Kontorchef Birgit Madsen |
Frederiksberg Kommune |
| Afdelingschef Agnete Gersing (formand) |
Finansministeriet |
For Beskæftigelsesministeriet erstattede fuldmægtig Karin Hoffmann-Hansen fungerende kontorchef Maria Nørby i januar 2003.
For Indenrigs- og Sundhedsministeriet erstattede afdelingschef Hans B. Thomsen kontorchef Pernille Christensen i marts 2003.
For Kommunernes Landsforening erstattede cheføkonom Jan Olsen kontorchef Torben Buse i februar 2003.
Sekretariatsbetjeningen af udvalget er blevet varetaget af fuldmægtig Margit Lavesen, fuldmægtig Morten C. Skrøjer og student Annemarie Lauritsen fra Finansministeriet samt specialkonsulent Christina Ekmann, fuldmægtig Mette Kryger Gram og fuldmægtig Dorthe Søndergaard fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet.
Udvalget har afholdt 10 møder i perioden ultimo september 2002 til ultimo april 2003.
Udvalgets møde den 22. oktober 2002 havde form af en høring med oplæg af:
- Professor i offentlig forvaltning, cand.scient.pol. Jørgen Grønnegaard Christensen, Aarhus Universitet
- Professor i offentlig ret, dr.jur. Jens Peter Christensen, Aarhus Universitet
- Amtsdirektør Niels Højberg, Fyns Amt
- Kommunaldirektør Jesper Fisker, Hillerød Kommune
- Kommunaldirektør Lars Svenningsen, Nyborg Kommune.
Som grundlag for udvalgets arbejde er der blevet foretaget en kortlægning af råd og nævn uden klagebehandling rettet mod det kommunale område, af klageveje på det kommunale område samt af kommunale indberetninger og redegørelser. Kortlægningen er baseret på en rundspørge blandt samtlige relevante ministerier. Statsministeriet, Finansministeriet samt Udenrigsministeriet har ikke deltaget i undersøgelsen, da ministerierne ikke har lovgivning, der retter sig mod det kommunale opgaveområde.
Oplysningerne er indhentet via spørgeskemaer i to runder. Skabelonerne til spørgeskemaerne findes i bilag 2, 4 og 9 til rapporten. Spørgeskemaet vedrørende klageveje er en delvist omarbejdet udgave af det spørgeskema, som blev udarbejdet i forbindelse med Klagereformudvalgets arbejde . Formålet har været, at de fleste ministerier i videst muligt omfang har kunnet begrænse sig til at opdatere tidligere afgivne oplysninger.
Oversigter over de indkomne besvarelser er blevet drøftet i udvalget med henblik på at fastlægge en passende afgrænsning af, hvilke oplysninger der falder inden for kommissoriet.
Udvalget udarbejdede i februar 2003 en delrapport, der fremlagde en foreløbig og overordnet vurdering af behovet for ændringer.
4. Rammerne for statens styring af kommunerne
En diskussion af råd og nævn nødvendiggør indledningsvist, at den overordnede ramme for ansvarsfordelingen mellem stat og kommune klargøres.
Samspillet mellem stat og kommunerne er reguleret i grundlovens § 82, der har følgende ordlyd: ”Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggende ordnes ved lov.” Påbuddet i bestemmelsen kan formuleres således, at det er Folketinget, der bestemmer både hvilke opgaver kommunalforvaltningen skal udføre, og i hvilket omfang statsforvaltningen skal kunne styre de kommunale myndigheders udførelse af disse opgaver.
Der kan ikke af § 82 udledes, at der skal være mere end ét kommunalt niveau, eller grænser for antallet af kommuner, geografisk inddeling og størrelse, deres interne styrelsesordning eller arten og omfanget af de opgaver, som Folketinget skal henlægge til kommunerne. Grundlovens § 82 er således en programerklæring, hvis retlige relevans er beskeden. Det skal dog bemærkes, at der er almindelig politisk enighed om, at der i praksis er kommunalt selvstyre, idet kommunerne skal have visse opgaver og i en vis udstrækning skal have et spillerum i forbindelse med disse opgavers udførelse. Men det skal samtidig fremhæves, at kommunalbestyrelsens/amtsrådets rolle ikke er lovgivende og derfor udelukkende består i at varetage opgaver, der er blevet udlagt.
Det kommunale selvstyre spænder over et kontinuum af frihedsgrader. I den ene ende findes den opgavevaretagelse, der sker med hjemmel i den uskrevne kommunalfuldmagt, samt rammelovgivning med vide frihedsgrader for kommunalbestyrelsen. Det vedrører typisk serviceopgaver som eksempelvis ældrepleje, der udføres af kommunerne. I den anden ende af spektret findes detaillovgivning, der præcist og bundet fastsætter reglerne for en kommunal opgavevaretagelse. Det kan eksempelvis være en myndighedsopgave som tildeling af folkepension. I mellem disse yderpunkter varetager kommunerne en række mere eller mindre regulerede opgaver.
At løsningen af konkrete opgaver lægges ud til kommunerne betyder ikke, at det statslige styrings- og tilsynsbehov ophører. De enkelte ministre har et ansvar for på deres ressort at overvåge lovgivningen på de områder, som er udlagt til det kommunale selvstyre. Styringen kan ske via økonomiske og retlige instrumenter i form af lovbestemte krav til service, fastlagte rekursmuligheder, krav til organisering og procedurer, nedsættelse af sagkyndige, rådgivende organer mv. Den økonomiske styring baseres på blandt andet aftalerne om kommunernes økonomi, der hvert år indgås mellem regeringen og de kommunale parter. For både politiske, retlige og økonomiske instrumenter gælder, at kvalificeret styring forudsætter tilbagemelding og information til staten via indberetninger, dialogfora mv.
Kommunerne har imidlertid i de senere år påpeget, at det regionale og lokale råderum for at vælge egne løsninger er under pres fra en stigende retliggørelse, og at dette vanskeliggør styrings- og prioriteringsopgaven for kommunalbestyrelserne. I udvalgets arbejde har det især været tendensen til øget processuel retliggørelse, der har været drøftet. Det vil sige retlige krav om særlige procedurer, eksterne rådgivende fora, dokumentation, etc. Denne problemstilling hænger sammen med regeringens frihedsbrev til kommunerne, hvori der lægges op til, at kommunerne skal have større fleksibilitet og flere handlemuligheder i deres opgaveløsninger. Der skal således være en balance mellem landspolitiske regler og kommunalt selvstyre, også i lyset af de kommende års udgiftspolitiske udfordringer i kommunerne.
5. Sammenfatning af udvalgets anbefalinger
5.1. Råd og nævn uden klagebehandling
I kapitel 2 foretages en gennemgang og vurdering af de råd og nævn uden klagebehandling, der er rettet mod det kommunale område. Kortlægningen omfatter i alt 67 statslige og kommunale råd og nævn. Heraf er 21 ud af de 27 kommunale råd og nævn lovpligtige at nedsætte for kommunerne.
De principielle overvejelser har taget afsæt i målsætningerne nævnt i kommissoriet, hvoraf særligt to har relevans for råd og nævn uden klagebehandling: at sikre en enkel og effektiv struktur og at mindske det administrative ressourceforbrug.
5.1.1 Statslige råd og nævn uden klagebehandling
I en samlet afvejning finder udvalget, at der bør udvises tilbageholdenhed med at nedsætte råd og nævn i staten i lyset af overvejelserne om enkelhed og ressourceforbrug. Udvalget anerkender imidlertid de styringsmæssige hensyn, der kan tale for at nedsætte statslige råd og nævn med rådgivende opgaver.
Udvalget anbefaler, at der, hvor det er relevant, anvendes revisions- eller udløbsklausuler i retsgrundlaget. Sådanne instrumenter skal være med til at sikre, at organerne ikke eksisterer i længere tid, end hvad der er hensigtsmæssigt i forhold til organets formål.
Udvalget finder, at der i det væsentlige ikke er behov for ændringer i statslige råd og nævn, som er rettet mod det kommunale opgaveområde. Dette skyldes blandt andet, at der siden regeringsskiftet ultimo 2001 har været foretaget en grundig gennemgang af de statslige råd og nævn.
Det har været drøftet i udvalget, hvorvidt en flytning af jordbrugskommissionernes og fredningsnævnenes opgaver kunne være hensigtsmæssig. Udvalget anbefaler dog, at nærmere, konkrete overvejelser afventer færdiggørelsen af henholdsvis udvalgsarbejdet om forenklinger i jordlovgivningen samt arbejdet i Strukturkommissionen og en revision af naturbeskyttelsesloven.
5.1.2. Kommunale råd og nævn uden klagebehandling
For kommunale råd og nævn med rådgivende opgaver er det udvalgets opfattelse, at det generelt bør tillægges stor vægt, at kommunalbestyrelsen som øverste myndighed selv kan afgøre, hvem der skal rådgive den, og hvilken rådgivning den har behov for. Udvalget finder det således som udgangspunkt mest hensigtsmæssigt, at det er frivilligt for kommunalbestyrelsen at nedsætte råd og nævn med rådgivende opgaver.
For de kommunale råd og nævn med administrative beføjelser finder udvalget det mest hensigtsmæssigt at lægge vægt på, at kommunalbestyrelsen så vidt muligt har frihed til at nedsætte kommunale råd og nævn med administrative opgaver og dermed indrette den kommunale forvaltning under hensyntagen til målsætningerne om enkelhed og effektivitet i opgaveløsningen. Udvalget finder dog, at særlige hensyn i visse tilfælde kan tale for, at kommunalbestyrelsen forpligtes til at nedsætte bestemte organer med administrative beføjelser.
Frivillighedsprincippet udelukker ikke, at det kan anbefales kommunerne at oprette bestemte rådgivende eller administrative råd og nævn. Ligeledes udelukker det heller ikke, at der for så vidt angår administrative råd og nævn udarbejdes bestemmelser om organernes medlemssammensætning, arbejdsrammer, sekretariatsbetjening etc., som kommunerne er forpligtede til at følge, såfremt kommunalbestyrelsen vælger at nedsætte organerne. Formålet med sådanne bestemmelser kan eksempelvis være at sikre retssikkerheden. Bestemmelserne kan supplere den nødvendige lovhjemmel, som en overførsel af administrative beføjelser til et råd eller nævn forudsætter.
På baggrund af disse overvejelser om frivillighedsprincippet anbefaler udvalget, at nedennævnte lovpligtige kommunale råd og nævn gøres frivillige:
- Integrationsrådene
- Amtsmusikudvalgene
- Museumsrådene
- De grønne råd
- Folkeoplysningsudvalgene
Herudover anbefaler udvalget for så vidt angår teaterfællesudvalgene, at der sigtes mod, at de som minimum gøres frivillige i forbindelse med en kommende lovrevision i samlingen 2003/2004.
Ligeledes anbefales, at de lokale radio- og tv-nævn som afslutning på et igangværende udvalgsarbejde enten afskaffes eller gøres frivillige.
Endvidere anbefaler udvalget at følgende kommunale råd og nævn opretholdes som frivillige:
- De amtslige billedkunstråd
- De regionale armslængde organer
- Bevillingsnævnene
- Bygningsforbedringsudvalgene
- De regionale faglige kulturmiljøråd
- Sprogcenterrådene
Endelig skal det bemærkes, udvalget har drøftet koordinationsudvalgene, der blandt andet rådgiver kommunalbestyrelsen om den lokale forebyggende indsats for personer, der har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet. Det er vurderingen, at en nærmere stillingtagen til koordinationsudvalgene bør afvente Strukturkommissionens arbejde.
På det foreliggende grundlag har udvalget ikke fundet anledning til at anbefale andre kommunale råd og nævn omfattet af princippet om frivillighed. Dette skal ses i sammenhæng med en afvejning i forhold til andre væsentlige hensyn, herunder borgernes retssikkerhed, samarbejdet mellem forskellige myndigheder, behovet for ekspertise, etc. Der henvises til bilag 3 for en oversigt over råd og nævn.
I kapitel 3 foretages en gennemgang og vurdering af kommunale indberetninger og redegørelser, idet der primært er fokuseret på regelmæssige lovpligtige indberetninger og redegørelser. Det kan fremhæves, at af de 97 indberetninger, som kortlægningen omfatter, kan godt en fjerdedel af indberetningerne ikke indberettes digitalt.
Udvalget har i henhold til kommissoriet haft to opgaver angående indberetninger og redegørelser: dels at vurdere nødvendigheden af de eksisterende regler for kommunale indberetninger og redegørelser, dels at undersøge mulighederne for, at indberetninger og redegørelser fremover i højere grad kan ske i digital form.
Det er udvalgets opfattelse, at der for kommunale indberetninger til statslige myndigheder bør gælde et proportionalitetsprincip. Princippet indebærer, at nytten ved at modtage de pågældende oplysninger skal stå i et rimeligt forhold til det samlede ressourceforbrug ved udarbejdelsen af den pågældende indberetning.
5.2.1. Afskaffelse af indberetninger og redegørelser
På baggrund af blandt andet princippet om proportionalitet har udvalget fundet, at de eksisterende indberetninger fra kommunerne til staten er velbegrundede, idet visse redegørelser dog kan afskaffes, jf. nedenfor.
Der er dog efter udvalgets opfattelse grund til at styrke opmærksomheden om kommunernes ressourceforbrug ved udarbejdelse af indberetninger og redegørelser. Kortlægningen har vist, at ministerierne i dag stort set ingen information har om kommunernes ressourceforbrug ved udarbejdelsen af indberetninger og redegørelser. Derfor anbefaler udvalget:
- At ministerierne anvender udløbs- eller revisionsklausuler på nye indberetninger og redegørelser, hvor det vurderes relevant.
- At der som hovedregel spørges til kommunernes ressourceforbrug ved udarbejdelsen af en indberetning eller redegørelse, medmindre der allerede foreligger oplysninger om ressourceforbruget.
Endelig anbefaler udvalget, at visse redegørelser, som kommunerne pålægges at udarbejde, kan afskaffes, blandt andet fordi det er vurderingen, at der ikke er proportionalitet mellem nytte og ressourceforbrug. Det er derfor vurderingen, at kommunerne i videst muligt omfang bør stilles frit med hensyn til om og i hvilket omfang, de vil informere deres borgere. Dette udelukker ikke, at det kan anbefales fra statslige side, at kommunerne udarbejder redegørelserne. Følgende redegørelser foreslås afskaffet:
- Koordinationsudvalgenes årlige redegørelser
- Den kommunale sundhedsredegørelse
- Redegørelse om kommuner og amters samarbejde med og økonomisk støtte til frivillige sociale arbejder
Der er foretaget en inddeling af indberetninger og redegørelser i tre kategorier.
- Systemer til (yderligere) digital indberetning er under udvikling (10 pct.)
- (Yderligere) digitalisering er ikke hensigtsmæssig (47 pct.)
- (Yderligere) digitalisering vil være hensigtsmæssig (35 pct.)
For så vidt angår indberetninger i første kategori er systemudvikling eller –omstilling allerede i gang. Udvalget forudsætter, at ministerierne vil afslutte og implementere projekterne, således at (yderligere) digital indberetning bliver mulig.
For så vidt angår indberetninger i anden kategori er vurderingen, at det ikke er hensigtsmæssigt at arbejde videre med (yderligere) digitalisering på nuværende tidspunkt. Det kan for eksempel skyldes, at indberetningen er kortsigtet, lille i omfang etc., således at ressourceforbruget ved en digitaliseringen ikke står mål med nytten. Eller det kan skyldes, at fordelene ved yderligere digitalisering vurderes som marginale i forhold til det ressourceforbrug et højere digitaliseringsniveau ville kræve. Endelig kan det skyldes, at indberetningen allerede har det højeste digitaliseringsniveau, idet der indberettes via automatiske udtræk.
For så vidt angår indberetninger i tredje kategori har ministerierne eksempelvis selv angivet, at (yderligere) digitalisering overvejes eller er muligt. Udvalget anbefaler, at ministerierne arbejder videre med (yderligere) digitalisering af indberetningerne og redegørelserne med henblik på at nå et digitaliseringsniveau, som er så højt og relevant som muligt. Det skal tilstræbes, at digitaliseringen giver administrative lettelser især til gavn for kommunerne.
Udvalget ønsker at pege på følgende tre indsatsområder, hvor digitalisering og datadeling i særdeleshed vil være hensigtsmæssig:
- Digitalisering og samlet indberetning af revisionsberetninger
- Forenkling af Indenrigsministeriets budgetindberetning
- Ejendomsdata til brug for ejendomsvurdering
De undersøgelser, der er gennemført som led i udvalgets arbejde, har vist, at 98 pct. af alle klagesager på det kommunale område findes inden for 3 sektorer: Det sociale område, skatteområdet og miljøområdet. De øvrige klagesager fordeler sig emnemæssigt blandt en lang række ministerier.
Kapitel 4 indeholder en præsentation af udvalgets principielle overvejelser vedrørende forenklinger af de kommunale klageveje. I kapitlerne 5, 6 og 7 er mulighederne for at forenkle inden for bestemte sektorer analyseret. I kapitel 8 undersøges mulighederne for at forenkle klagebehandlingen for et mindre antal klagesager på en række ministerområder.
Udvalgets arbejde har således – udover at formulere en række generelle og tværgående principper – primært koncentreret sig om at komme med forslag til forenklinger inden for de tre ovennævnte sektorer.
5.3.1. Generelt vedrørende klagevejene på det kommunale område
Det er udvalgets opfattelse, at klagestrukturen på det kommunale område i en række henseender forekommer unødigt kompliceret. Der er herunder lagt vægt på antallet af klageorganer, og at klageorganerne benytter sig af forskellige bedømmelsesgrundlag og har forskellig sammensætning.
I forhold til klagestrukturen har udvalget overvejet både en regional model, hvor en klagemyndighed i hver region behandler klager over (en stor del af) kommunens afgørelser og en model, hvorefter der foretages forenklinger inden for en række større sektorer. Fordele og ulemper ved de to modeller diskuteres.
Udvalget har herudover drøftet en række spørgsmål af tværgående karakter.
Angående det bedømmelsesgrundlag de enkelte klageorganer benytter sig af, er det udvalgets vurdering, at der bør sigtes efter, at der normalt kun foretages en retlig prøvelse, medmindre særlige hensyn taler for en prøvelse, der tillige omfatter hensigtsmæssigheden af en kommunal afgørelse.
Hvis klageorganerne alene skal tage stilling til retlige spørgsmål, er det endvidere udvalgets opfattelse, at dette taler for, at den juridiske eller anden faglige kompetence tillægges betydelig vægt. I det omfang klageorganet har adgang til at foretage en fuldstændig prøvelse, kan det efter udvalgets opfattelse omvendt tale for, at også læge repræsentanter, politikere og/eller interesserepræsentanter deltager i klagebehandlingen.
Endelig er det udvalgets opfattelse, at muligheden for at få prøvet klager i én klageinstans som hovedregel vil være tilstrækkelig. I det omfang særlige hensyn taler for prøvelse i 2 klageinstanser, bør adgangen hertil alene omfatte generelle, større eller principielle sager.
5.3.2. Klagesystemet på miljøområdet
Miljøområdet er kendetegnet ved, at der findes en række forskellige klageveje. Det er således udvalgets vurdering, at det vil være muligt at foretage en gennemgribende forenkling af klagevejene på miljøområdet.
Udvalget har overvejet to mulige løsninger. Den ene mulighed ville være en regionalisering, hvor enten hele eller dele af klagebehandlingen henlægges til en regional myndighed, f. eks. statsamterne. Den anden mulighed ville være en samling af al eller dele af klagebehandlingen i et nyt og uafhængigt centralt nævn.
Det er udvalgets opfattelse, at en samling af al klagebehandling i et centralt organ vil være den bedste løsning.
Af fordele ved en central løsning kan der f.eks. peges på, at rekrutteringsmulighederne i forhold til den teknisk-faglige viden, der er nødvendig på miljøområdet, vil være bedre. Endvidere vil modellen skabe bedre forudsætninger for en hensigtsmæssig behandling af klager over statslige afgørelser.
En regional løsning vil heroverfor formentlig nødvendiggøre oprettelsen af en 2. klageinstans til at behandle sager af f.eks. større eller principiel betydning og til at forestå en form for praksiskoordinering.
Hvis klagebehandlingen regionaliseres, sikres på den anden side det fornødne lokalkendskab. Ved en retlig prøvelse vil dette hensyn dog alt andet lige have mindre vægt. Det endelige valg af løsning må blandt andet afhænge af de yderligere undersøgelser vedrørende spørgsmålet om udvidelse af området for retlig prøvelse på miljøområdet, jf. nedenfor.
Som reguleringen på miljøområdet er udformet i dag, har rekursorganerne på de fleste områder adgang til fuld prøvelse. Udvalget har overvejet fordele og ulemper ved at begrænse bedømmelsesgrundlaget til retlig prøvelse.
Det er udvalgets opfattelse, at der bør sigtes efter som hovedregel at indskrænke prøvelsesadgangen på miljøområdet til retlig prøvelse. Udvalget er dog opmærksomt på, at en sådan ændring kan få væsentlige konsekvenser for reguleringen af området. Der vil således være behov for yderligere undersøgelser af forslagets mulige konsekvenser.
Endelig har udvalget overvejet sammensætningen af et nyt centralt klageorgan på miljøområdet. Det er vurderingen, at det formentlig vil være muligt at opretholde en medlemsrepræsentation, der i det væsentlige svarer til den, der i dag kendes fra Miljøklagenævnet. Herved kunne det sikres, at møderne ledes af en formand med en juridisk baggrund, og at nævnet i hvert tilfælde tilføres den fornødne tekniske sagkundskab.
Da en gennemførelse af ovennævnte anbefalinger formentlig vil få væsentlige konsekvenser på miljøområdet, er det udvalgets opfattelse, at en endelig beslutning bør afvente resultatet af et selvstændigt arbejde herom.
5.3.3. Klagesystemet på skatteområdet
Klagesystemet på skatteområdet er kendetegnet ved at være komplekst og ved at have en uensartet struktur. Det er udvalgets vurdering, at det på længere sigt kan overvejes at foretage visse forenklinger og præciseringer på området.
Skatteministeren har i indeværende samling fremsat og Folketinget vedtaget en ændring af skattestyrelsesloven, der blandet andet vil få betydning for klagestrukturen på det kommunale område. Det er udvalgets opfattelse, at forslag til yderligere forenklinger bør tage udgangspunkt heri.
Det er udvalgets vurdering, at der – ved at overføre visse klagesager fra told- og skatteregionerne og Ligningsrådet til skatteankenævnene - kan skabes et mere enstrenget klagesystem på skatteområdet. Det understreges, at forslaget forudsætter, at den ovennævnte lovændring er fuldt implementeret.
Klageorganerne på skatteområdet har i vidt omfang adgang til at foretage en fuldstændig prøvelse af påklagede afgørelser. Det er imidlertid udvalgets vurdering, at kommunerne kun i ganske særlige tilfælde har anledning til at foretage et skøn, der ikke vil være omfattet af en retlig prøvelse. Det kunne dog efter udvalgets opfattelse overvejes at præcisere, at princippet om en retlig prøvelse – med få undtagelser – allerede gælder i dag.
Udvalget har ligeledes drøftet sammensætningen af skatteankenævnene og Landsskatteretten, hvor det læge element har en fremtrædende placering. Det kunne på den baggrund overvejes, dels om der skal stilles krav om, at skatteankenævnene skal have en ansat formand med en juridisk baggrund, dels om sammensætningen af Landsskatteretten bør ændres, således at andelen af medlemmer med en juridisk og anden faglig baggrund øges.
Det har endelig været drøftet, om adgangen til at klage til Landsskatteretten bør begrænses til alene at vedrøre større, generelle eller principielle sager. Det er udvalgets vurdering, at en afskæring af klageadgangen vil forudsætte, at de i kapitel 6 omtalte ændringer i forhold til skatteankenævnene medfører, at antallet af nævn kommer på niveau med antallet af sociale nævn.
5.3.4. Klagesystemet på social- og beskæftigelsesområdet
Kapitel 7 indeholder en analyse af forenklingsmulighederne på social- og beskæftigelsesområdet. Det er udvalgets vurdering, at klagestrukturen forekommer enkel, hvorfor der kun i meget begrænset omfang er fundet anledning til at fremkomme med forslag til forenklinger.
Udvalget har drøftet de sociale nævns og Den Sociale Ankestyrelses adgang til at foretage praksiskoordinering i forhold til kommuner og amter og de problemstillinger, der knytter sig hertil. Udvalget har ikke taget stilling til spørgsmålet. Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen anbefaler, at problemstillingen belyses yderligere i det forum for regelforenkling, som regeringen og de kommunale parter tidligere har nedsat.
Klagerådene vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp og de tilsvarende klagesager, der behandles af det amtslige brugerråd falder uden for den normale klagestruktur på socialområdet. Klagebehandlingen ved de to organer kunne derfor overvejes nedlagt. Imod en nedlæggelse taler, at de kan være medvirkende til at sikre en lokalt forankret rådgiverfunktion for de berørte borgere.
Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen er af den opfattelse, at en opretholdelse af klagerådene – og de tilsvarende klager der behandles af de amtslige brugerråd - ikke gavner borgerne. De skaber uklarhed for borgerne med hensyn til, hvem der er ansvarlig klagemyndighed, og bidrager derved kun til en længere sagsbehandlingstid for den enkelte borger. Ud fra hensynet til enkelhed i klagesystemet anbefaler Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen derfor, at klagerådene bliver nedlagt, og at den klagebehandling, der foretages af de amtslige brugerråd, afskaffes.
Udvalget har endelig drøftet sammensætningen af de sociale nævn, herunder om det læge element bør afskaffes. Det er vurderingen, at det vil være en fordel, hvis det læge element bevares i de sociale nævn i sager, hvor der er tvivl om afgørelsen.
Det er udvalgets anbefaling, at dette gennemføres ved, at reglerne præciseres således, at afgørelseskompetencen i de sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet delegeres til nævnets formand. Nævnet vil herefter alene deltage i behandlingen af de sager, hvor afgørelsen giver anledning til tvivl.
5.3.5. Klagesystemet på øvrige områder
I kapitel 8 har udvalget analyseret mulighederne for at gennemføre forenklinger på en række mindre områder. Udvalgets overvejelser har koncentreret sig om en forholdsvis lille og til dels usammenhængende gruppe af sager på Trafik-, Undervisnings- og Økonomi- og Erhvervsministeriets områder.
Det er udvalgets vurdering, at det i forhold til flertallet af de sager, der er omfattet af denne gruppe, må anses for tvivlsomt, om der vil kunne opnås reelle forenklinger ved at ændre på den nuværende klagestruktur.
Det er dog udvalgets vurdering, at det i forbindelse med den forestående lovrevision i 2004/2005 kan vurderes, om den funktion, der varetages af Klagenævnet for vidtgående specialundervisning med fordel kan varetages på anden måde.
Klagebehandlingen i byfornyelsesnævnene vil efter udvalgets opfattelse fortsat være egnet til regionalisering. Der er herved lagt vægt på, at lokalkendskab samt den generelle mulighed for – i forbindelse med sagsbehandlingen – at foretage besigtigelser har stor betydning. Endelig har udvalget lagt vægt på, at der ved en overflytning af sekretariatsbetjeningen kan opnås en synergieffekt i forhold til klagebehandlingen af de kommunale afgørelser efter byggeloven, der allerede behandles i statsamterne.
Det anbefales på den baggrund, at sekretariatsbetjeningen af byfornyelsesnævnene overføres til statsamterne.
Det er endelig udvalgets vurdering, at det i forbindelse med den kommende reform af byfornyelsesloven skal overvejes, om den eksisterende adgang til at klage over skønsmæssige afgørelser bør opretholdes.
6. Sammenhæng til Strukturkommissionens arbejde
Kommissoriet for Udvalget vedr. kommunale råd og nævn blev udarbejdet før nedsættelsen af Strukturkommissionen, men på et tidspunkt hvor regeringen havde tilkendegivet, at den ville nedsætte kommissionen. Af kommissoriet fremgår derfor følgende: ”Regeringen har tilkendegivet at ville nedsætte en Strukturkommission, der skal kulegrave strukturen i den offentlige sektor. Udvalget skal tilrettelægge sit arbejde under hensyn hertil.”
Udvalget har drøftet sammenhængen til Strukturkommissionens arbejde.
Arbejdet med den fremtidige organisering af den offentlige sektor kan få indflydelse på de eksisterende enheder og strukturer. Inden for klagesystemet hænger den geografiske afgrænsning af klagestrukturer i visse tilfælde sammen med den kommunale struktur, eksempelvis følger de sociale nævn amtsgrænserne. Ligeledes er visse statslige råd og nævn nedsat regionalt i hvert amt, for eksempel fredningsnævn. Hvis Strukturkommissionens arbejde fører til ændringer, kan det således også få betydning for inddelingen af råd og nævn mv.
Det er udvalgets opfattelse, at udvalgets overvejelser vedrørende råd og nævn, klageveje og indberetninger som hovedregel kan tilpasses en eventuel fremtidig ændret kommunal organisering.
De principielle overvejelser om, hvilke typer af råd og nævn der er hensigtsmæssige, er således uafhængige af, efter hvilken geografisk afgrænsning organerne nedsættes. I de enkelte tilfælde, hvor udvalget har diskuteret en overflytning af kompetence fra ét forvaltningsniveau til et andet, bør sådanne ændringer naturligt afvente Strukturkommissionens arbejde.
Klagesystemet er som hovedregel placeret uden for den kommunale struktur. Strukturkommissionens arbejde vil imidlertid kunne give anledning til et behov for justeringer, eksempelvis i organiseringen af klagesystemet eller i kompetencefordelingen mellem forskellige forvaltningsniveauer. Det er dog udvalgets opfattelse, at de fremlagte principper som altovervejende hovedregel vil kunne anvendes i en eventuelt forandret fremtidig kommunalstruktur.
Endelig vil de principielle overvejelser om indberetningers proportionalitet og digitalisering være gyldige, uanset hvilken forvaltningsenhed der skal indberette til staten.
Rapporten er struktureret som følger:
Kapitel 2 omhandler råd og nævn uden klagebehandling, herunder beskrivelse af råd og nævn, principielle overvejelser samt anbefalinger.
Kapitel 3 omhandler indberetninger og redegørelser, herunder beskrivelse af indberetninger og redegørelser, principielle overvejelser, overvejelser over muligheder for yderligere digitalisering samt anbefalinger.
Kapitel 4 beskriver generelle aspekter vedrørende kommunale klageveje samt tidligere udvalgsarbejder. Den overordnede tilgang til forenkling på forskellige klageområder fremlægges, idet tværgående principper og mulighederne for forenkling diskuteres.
Kapitel 5 vedrører klagesystemet på miljøområdet, herunder beskrivelse samt overvejelser om forenkling.
Kapitel 6 vedrører klagesystemet på skatteområdet, herunder beskrivelse samt overvejelser om forenkling.
Kapitel 7 vedrører klagesystemet på social- og beskæftigelsesområdet, herunder beskrivelse samt overvejelser om forenkling.
Kapitel 8 vedrører klagesystemet på øvrige områder, hvor der ligeledes fremlægges beskrivelse og overvejelser om forenkling.
