4. Beskrivelse af kommunale klageveje

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

1. Indledning

Udvalget er i sit kommissorium blandt andet blevet bedt om at komme med forslag til en forenkling af de kommunale og amtskommunale klageveje. Det skal i den forbindelse tilstræbes, at borgerne i højere grad kan nøjes med at henvende sig ét sted med klager over kommunale afgørelser, og at klagerne behandles samme sted.

Selvom der ikke bør være tvivl om, hvorhen konkrete klager skal rettes, idet der ef­ter forvaltningslovens § 25 skal gives en klagevejledning, er det udvalgets opfattelse, at klagesystemet på det kommunale område på flere punkter forekommer unødigt kompliceret. Det er således udvalgets opfattelse, at der i visse tilfælde formodentligt vil kun­ne opnås forenklinger ved at sammenlægge klagebehandlingen på forskellige områder. Endvidere bør der skabes bedre sam­men­hæng mellem klageorganernes prøvelsesgrundlag og sammensætning.

I dette kapitel gives først en generel beskrivelse af det kommunale klagesystem. Herefter vil der være en kort beskrivelse af konklusionerne på en række tidligere udvalgsarbejder vedrørende klagevejene på det kommunale område. Endvidere vil der være en drøftelse af behovet for forenklinger. I denne forbindelse har udvalget særligt overvejet to forskellige forenklingsmodeller. Modellerne præsenteres. En­de­lig indeholder kapitlet en drøftelse af en række tværgående spørgsmål, herunder klageorganernes prøvelsesgrundlag, sammensætning mv.

2. Beskrivelse af det kommunale klagesystem

Udvalget er i kommissoriet blevet bedt om at vurdere mulighederne for at forenkle klagevejene på det kommunale område. Fokus for udvalgets undersøgelser er således alene den administrative rekurs. Muligheder­ne for at få prøvet kom­mu­nale afgørelser er imidlertid bredere. Der findes så­ledes en række forskellige aktører, der har kompetence til at efterprøve kommu­nale beslutninger. Nedenfor gives en summarisk beskrivelse af disse aktører samt deres respektive kompetencer.

Udvalgets undersøgelser har - som følge af den nævnte afgrænsning – ikke taget højde for klager, der vedrører utilfredshed med de kommunale myndigheders valg af serviceniveau mv.

Boks 4.1. Klageveje på det kommunale område

Kommunale afgørelser kan prøves ved: Administrativ rekurs Sektorstyring Det almindelige kommunaltilsyn (tilsynsrådene og Indenrigs- og Sundhedsministeriet) Folketingets ombudsmand De almindelige domstole

2.1. Administrativ rekurs

Ved administrativ rekurs forstås en ordning, hvorefter den eller de, der er berørt af en forvaltningsmyndigheds afgørelse – eller ved lov er tillagt klageadgang – har ret til at påklage denne afgørelse til en anden forvaltningsmyndighed, som – hvis visse formelle betingelser er opfyldt – har pligt til at tage stilling til den påklagede afgørelse. Som bekendt gælder der et princip om kommunalt selvstyre. Adgangen til administrativ rekurs på det kommunale område forudsætter derfor lovhjemmel.[1] 

Den administrative rekurs tjener normalt et retsbeskyttelsesformål for borgeren og et styringsformål for de overordnede myndigheder. Formålet med retsbeskyttelsen er, at den enkelte skal kunne være sikker på, at den afgørelse, der er blevet truffet er både lovlig og rigtig. Styringsformålet be­står overordnet i tre forhold. For det første kan den overordnede myndighed herigennem sikre sig, at af­gørelsen af den enkelte sag er korrekt (sammenfaldende med retsbeskyttelsen). For det andet får rekursorganets af­gø­relser – afhængig af sagens konkrete omstændigheder - præjudicerende virk­ning for fremtidige afgørelser om samme spørgsmål. For det tredje får den overord­nede myndighed gennem rekursen mulighed for at vurdere behovet for ændringer i det gældende regelsæt.

Det er endvidere væsentligt at gøre opmærksom på, at rekursbeføjelser ikke er henlagt til ét bestemt organ eller én bestemt type af organer (som eksempelvis domstolsprøvelsen), men er tillagt mange og indbyrdes meget forskellige organer. Området er således præget af stor uensartethed.

Udvalgets undersøgelser har vist, at der i alt findes 34 klageorganer, herunder ministerier, der behandler klager på det amtslige og/eller kommunale område. For en samlet oversigt over de klageorganer, der er indgået i udvalgets undersøgelser, kan der henvises til bilag 5. 3/4 af klageorganerne befinder sig på Indenrigs- og Sundheds-, Miljø-, Skatte-, Social-, Trafik- og Økonomi- og Erhvervsministeriets ressort. Antallet af klageorganer fordelt på ministerier fremgår af figur 4.1. nedenfor.

Figur 4.1. Klageorganer fordelt på ministerier

 

 

 

 

 

 

Et centralt spørgsmål i forbindelse med udvalgets kortlægning har været det prøvelsesgrundlag, de enkelte rekursorganer i deres arbejde er underlagt. Udvalgets undersøgelser har vist, at 3/4 af klageorganerne i deres sagsbehandling kan prøve et af kommunen udøvet skøns hensigtsmæssighed. Dette tal skal dog sammenholdes med, at næsten 3/4 af samtlige klager behandles ved de sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelse, der i medfør af retssikkerhedsloven ikke prøver hensigtsmæssigheden af kommunernes skøn.

Selvom klageinstanserne i deres sagsbehandling er bundet til et afgrænset regelgrundlag, og endvidere er underlagt både domstols- og ombudsmandskontrol – og derfor har mindre principiel interesse end de øvrige kontrolorganer – har de i forhold til det faktiske antal behandlede sager ganske stor betydning.

Et særkende for sagsbehandlingen i alle administrative klageorganer (i modsætning til de almindelige domstole) er, at myndighederne er underlagt et såkaldt undersøgelsesprincip (officialprincip). Princippet indebærer, at ansvaret for, at al­­le nødvendige oplysninger til sagens afgørelse foreligger, som hovedregel påhviler den pågældende myndighed.[2] Det er som følge heraf et kendemærke ved den ad­ministrative rekurs, at borgerne herigennem normalt kan opnå en hurtig og billig prøvelse, der kan resultere i en ændring af den påklagede afgørelse. Langt de fleste klager over forvaltningsmyndigheders afgørelser sker således gennem ad­ministrativ rekurs.

Tabel 4.1. Sagsantal (2001) fordelt på sektorer[3]

Sektor	Indkomne sager		Realitetsbehandlede sager
		Pct.		Pct.
Miljøområdet	2.496	4	1.786	3
Skatteområdet	12.776	23	12.020	24
Det sociale område	39.856	71	35.762	71
Øvrige klageorganer	1.073	2	870	2
Total	56.201	100	50.438	100

Personsammensætningen i de enkelte klageorganer er meget forskellig. Som det fremgår af tabel 4.2. nedenfor har en stor del af medlemmerne en juridisk baggrund. Medlemmer udpeget af diverse interesseorganisationer og politikere spiller, som det fremgår af tabellen, imidlertid også en betydelig rolle.

Tabel 4.2. Typer af medlemmer af de enkelte organer i pct. (2002)

Medlemstype	Ja	Nej	Ikke oplyst
Politiker	20	69	11
Arbejdsmarkedets parter	11	75	14
Interesseorganisation	30	53	17
Forvaltningspersonale	36	33	31
Fageksperter	28	56[4]	16
Jurister	45	50[5]	3

Medmindre der i loven er fastsat grænser for, hvorledes rekursorganet kan reagere, kan prøvelsen resultere i alt fra stadfæstelse, hjemvisning og annullation til en ænd­ring af den påklagede afgørelse. Reaktionsmulighederne afhænger af det konkrete prøvelsesgrundlag. Hjemvisning forekommer typisk som følge af mangler konstateret som led i en retlig prøvelse.

2.2. Sektorstyring

Indenfor det, der med en samlebetegnelse kaldes for sektorstyring, kan der overordnet sondres mellem lovbestemt sektorstyring og det ulovbestemte overtilsyn.

En række forskellige sektormyndigheder udøver i kraft af forskellige ordninger inden for deres ressort kontrol med andre forvaltningsmyndigheder. Denne sektorstyring, der tillige udøves overfor kommunerne, hviler i et vist omfang på særlig lovhjemmel.

En lovregel om sektortilsyn giver - ligesom i øvrigt det u­lov­bestemte overtilsyn – kun grundlag for, at tilsynsmyndighederne gør sig bekendt med, hvad der foregår inden for retsområdet, og giver sin retsopfattelse til kende med en vejledende – eller ”konstaterende” – udtalelse samt om fornødent begærer det almindelige kommunaltilsyns medvirken til at gennemtvinge en lovliggørelse. Kun hvis tilsynsmyndigheden har særlig hjemmel dertil, kan den selv tage retligt bindende skridt i forbindelse med udøvelsen af tilsynsbeføjelsen.

Der er til ca. halvdelen af tilsynsordningerne knyttet retlige reaktionsmuligheder. Disse kan blandt andet være: påbud, forbud, pålæg af dagbøder, annullation af beslutninger og ændringer af afgørelser.

Boks 4.2. Eksempler på sektorstyring

Som et eksempel på et lovbestemt sektortilsyn kan der peges på arkivlovens § 10, stk. 3, der har følgende ordlyd: ”Statens Arkiv fører tilsyn med reglernes overholdelse”.[6] Et andet eksempel er de såkaldte call-in-ordninger, hvorefter et ressortministerium på eget initiativ (ex officio) kan indkalde og overtage en afgørelse fra en kommunal myndighed. Denne form for lovbestemt sektortilsyn kendes især fra Miljøministeriets område. I medfør af miljøbeskyttelseslovens § 82 kan ”[m]il­jø- og energiministeren…beslutte at overtage amtsrådets eller kommunalbestyrelsens beføjelser efter loven i sag­er, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning.”[7]

Uden for de områder, hvor der er særlig lovhjemmel, antages ministerierne at være forpligtede til at følge med i, om lovgivningen overholdes inden for ministeriets fagområde – det såkaldte overtilsyn. Bliver et ministerium bekendt med, at praksis i kommunerne er i strid med lovgivningen, kan ministeriet ved udsendelse af vejledninger normalt rette op herpå. Ved enkeltstående retsstridige afgørelser kan ministeriet ved vejledende udtalelser gøre kommunen bekendt med sin retsopfattelse og anmode om underretning om, hvad der sker i sagen.[8]

Folketingets Ombudsmand har i en sag fra 1994 givet udtryk for den opfattelse, at det ulovbestemte overtilsyn er subsidiært i forhold til udnyttelsen af de almindelige rekursordninger.[9]

2.3. Det almindelige kommunaltilsyn[10]




Det almindelige kommunaltilsyn er i dag (bortset fra enkelte godkendelsesordninger) et rent legalitetstilsyn. Tilsynsmyndighederne – de for hvert amt nedsatte tilsynsråd og Indenrigs- og Sundhedsministeriet – har kompetence til at påse overholdelsen af lovgivningen, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Prøvelsen omfatter herunder reglerne i den kommunale styrelseslov og de ulovbestemte regler om kommunernes opgaver (kommunalfuldmagten). Den lovgivning, der gælder både for offentlige myndigheder og den private sektor, inddrages ikke i prøvelsen. Tilsynsmyndighederne prøver heller ikke hensigtsmæssigheden af de kommunale afgørelser.

Sagerne rejses principielt ex officio, når der foreligger oplysninger for tilsynsmyndigheden, der giver en vis sandsynlighed for, at en ikke-bagatelagtig ulovlighed foreligger. I praksis foreligger sådanne oplysninger oftest i form af henvendelser fra borgere.

Kommunetilsynet kan – når lovens betingelser herfor er opfyldt – suspendere og annullere en ulovlig beslutning, anvende tvangsbøder over for de ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer samt anlægge erstatningsretligt søgsmål eller frem­sætte tilbud om erstatningsretlig bod over for erstatningsansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer. Kommunaltilsynet kan derimod ikke sætte sin eg­en afgørelse i stedet for kommunalbestyrelsens afgørelse.

2.4. Folketingets Ombudsmand

Formålet med oprettelsen af ombudsmandsinstitutionen var at indføre endnu en kontrolforanstaltning i forhold til offentlige forvaltningsmyndigheder. Kommunerne blev i institutionens første år holdt uden for ombudsmandens kompetence. Med virkning fra den 1. april 1962 blev kommunerne delvist inddraget under ombudsmandens kontrol, og fra 1. januar 1997 er ombudsmanden fuldstændig kompetent i forhold til kommunale opgaver.[11]

Ombudsmanden har på Folketingets vegne indseende med den offentlige for­valt­ning. I praksis er ombudsmandens vigtigste rolle dog nok varetagelsen af den enkelte borgers interesser i forhold til offentlige myndigheder via en efterfølgende prøvelse. Ombudsmandens vurderinger har haft stor betydning for retsudviklingen på en række områder, herunder særligt de forvaltningsprocessuelle reg­ler om partshøring, partsaktindsigt og rammerne for begrundelsespligten.

Efter ombudsmandslovens § 13, stk. 1 kan enhver (også ikke-parter) klage til om­budsmanden. [12] På den anden side fremgår det af samme lovs § 16, stk. 1, at det er ombudsmanden selv, der afgør, om en indbragt klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse. I modsætning til, hvad der normalt gælder i forhold til den administrative rekurs, har ombudsmanden således ikke pligt til at foretage sig noget på baggrund af en klage. Endelig fremgår det af ombudsmandslovens § 17, stk. 1, at ombudsmanden ex officio kan tage en sag til undersøgelse.

Folketingets Ombudsmand behandler et betydeligt antal klager over både statslige og kommunale forvaltninger, ligesom han i et vist omfang tager sager op på eget initiativ. Ombudsmandens tilsyn med forvaltningen er i alt væsentligt et le­galitetstilsyn. Hensigtsmæssigheden af indbragte afgørelser prøves kun i helt sær­lige tilfælde. Dog udtaler ombudsmanden sig også om eventuelle overtrædelser af de ikke retligt bindende normer for god forvaltningsskik.

Det følger af ombudsmandslovens § 8, at ombudsmanden ved bedømmelsen af den del af den offentlige forvaltning, der er kommunal, skal tage hensyn til de særlige vilkår, hvorunder det kommunale styre virker. Bestemmelsen skal ikke forstås således, at ombudsmanden skal anvende et særligt (lempeligt) bedømmelsesgrundlag ved klager over kommunale afgørelser. Omvendt er det klart, at om­budsmanden skal respektere det kommunale selvstyre. Der er derfor ikke tvivl om, at ombudsmanden i sin prøvelse må acceptere den enkelte kom­munalbestyrelses ret til inden for rammerne af gældende ret at fordele kommunens ressourcer.

Ombudsmanden kan som afslutning på sin prøvelse fremsætte kritik, afgive henstillinger, samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af en sag. Derimod har ombuds­manden ikke kompetence til at træffe en egentlig afgørelse i sagen.

2.5. De almindelige domstole

Målt i antal sager spiller de almindelige domstoles prøvelse af forvaltningens virksomhed en mindre rolle. Når den alligevel er af stor betydning skyldes det to forhold. For det første er domstolsprøvelsen endelig. For det andet har resultatet af domstolsprøvelsen stor principiel betydning for indholdet af gældende ret på vedkommende retsområde.

Ifølge grundlovens § 63, stk. 1, 1. pkt., er ”[d]omstolene…berettigede til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser”.[13] Bestemmelsen udgør den væsentligste del af det retlige grundlag for adgangen til at indbringe forvaltningens virksomhed, herunder myndighedernes afgørelser, for domstolene.

I modsætning til de ovenfor beskrevne klagemyndigheder, for hvis arbejde der gæl­d­er et officialprincip, er sagsbehandlingen ved de almindelige domstoles prøvelse af forvaltningens virksomhed under­lagt det såkaldte forhandlingsprincip. Forskellen har stor praktisk betydning. Forhandlingsprincippet indebærer, at retten som udgangspunkt alene skal træffe sin afgørelse på grundlag af de af parterne fremsatte påstande og anbringender samt tilvejebragte op­lysninger, og at ret­ten normalt ikke har adgang til selv at inddrage yderligere pro­cesstof i sagen. Prin­cippet følger af retsplejelovens §§ 338 og 344.[14] 

Er der uklarheder eller ufuldstændigheder i processtoffet, kan retten søge at afhjælpe dette gennem spørgsmål og opfordringer til parterne (rettens materielle procesledelse). Retten har endvidere pligt til at vejlede en part, der i en byretssag møder uden advokat, om hvad vedkommende bør foretage sig til oplysning af sagen og varetagelse af sine interesser, jf. retsplejelovens § 339.

Efter grundlovens § 63, stk. 2, 1. pkt., kan spørgsmål om prøvelse af forvaltningens virksomhed ved lov henlægges til ”en eller flere forvaltningsdomstole” med det særlige formål at efterprøve forvaltningens afgørelser. Det er dog en betingelse, at de afgørelser, forvaltningsdomstolene træffer, skal kunne indbringes for ”rigets øverste domstol”. Almindelige forvaltningsdomstole er aldrig blevet oprettet i Danmark. Det falder udenfor udvalgets kommissorium at vurdere fordele og ulemper ved oprettelsen af forvaltningsdomstole.

Domstolenes efterprøvelse af forvaltningsafgørelser er mere eller mindre dybtgående (intensiv) alt efter karakteren af og retsgrundlaget for den forvaltningsafgørelse, der konkret er tale om at prøve. Hensigtsmæssigheden af de forelagte afgørelser prøves kun i ganske særlige tilfælde.

3. Tidligere overvejelser vedrørende kommunale klageveje




Inden for de sidste 15 år har der været 3 udvalgsarbejder, der på det generelle plan har beskæftiget sig med klagevejene på det amtslige og kommunale område. Det drejer sig om afbureaukratiseringsudvalget, udvalget vedrørende kom­munale opgavers fordeling og finansiering og udvalget om ret­­lig kontrol med kommunale og amtskommunale beslutninger. Det følgende vil i hovedtræk beskrive konklusionerne fra de tre udvalgs­arbejder.

3.1. Afbureaukratiseringsudvalget

Afbureaukratiseringsudvalget blev nedsat i efteråret 1988 med henblik på at undersøge mulighederne for en forenkling, effektivisering og afbureaukratisering af den offentlige sektor.[15] Eftersom udvalget vedrørende kommunale opgavers fordeling og finansiering i det væsentlige støttede sig på afbureaukratiseringsudvalgets anbefalinger, omtales konklusionerne fra disse to udvalg samlet umiddelbart nedenfor.

3.2. Udvalget vedrørende kommunale opgavers fordeling og finansiering

Udvalget vedrørende kommunale opgavers fordeling og fi­nan­siering (Lotz-ud­valget) blev nedsat i 1987 efter aftale mellem den daværende regering og Det Radikale Venstre om den kommunale økonomi for 1987 og 1988. Udvalget havde primært til opgave at vurdere udgiftspres og styringsmulighederne inden for det kommunale område.[16]

Udgangspunktet for såvel afbureaukratiseringsudvalgets som Lotz-udvalgets an­befalinger var en konstatering af, at klagesystemet led af en række mangler, her­under at det – grundet de mange forskellige klagebehandlende myndigheder – var uoverskueligt, at klagevejene var for lange og at klagebehandlingen var for lang­som.

De konstaterede mangler skulle navnlig udbedres gennem indførelsen af en ankebegrænsning. Foruden en forenkling af klagesystemet skulle klagebehandlingen gøres hurtigere og ressourceforbruget formindskes samtidig med, at retssikkerheden for den enkelte blev bevaret.

Det blev derfor anbefalet:

• At der blev indført adgang til obligatorisk genvurdering (remon­stration)
  
  
  
  
• At der kun skulle være én klagemulighed
  
  
  
  
• At statsamterne skulle være klageinstans for kommunale afgørelser
  
  
  
  
• At der skulle være én central klageinstans for amtslige afgørelser og for København og Frederiksberg Kommuner
  
  
  
  
• At klagebehandlingen burde samles i så få myndigheder som muligt
  
  
  
  
• At der kun skulle være adgang til at prøve retlige spørgsmål
  
  
  
  
• At indgreb af bagatelagtig karakter ikke skulle kunne påklages
  
  
  
  
• At forvaltningsprocessuelle spørgsmål burde reguleres ens

3.3. Udvalg om retlig kontrol med kommunale og amts­kommunale beslutninger

Udvalget om retlig kontrol med kommunale og amtskommunale beslutninger (Klagereformudvalget) blev nedsat i 1997 og fik til opgave at overveje forholdet mellem det almindelige kommunale tilsyn på den ene side og rekursinstanser og sektortilsyn på den anden. I forlængelse heraf skulle udvalget vurdere, om der var behov for ændringer i de almindelige kommunale tilsynsmyndigheders opgaver og organisation – særligt med henblik på at skabe et for borgerne mere effektivt og overskueligt klage- og tilsynssystem.[17] 

I betænkning nr. 1395 foreslog udvalget blandt andet en helt ny struktur for det kommunale tilsyn, herunder at det kommunale tilsyn skulle organiseres med en 1. og en 2. instans, der skulle gælde for samtlige amter og kommuner.

Tilsynet i 1. instans skulle for både amter og kommuner henlægges til vedkommende statsamtmand og Tilsynsrådene med deltagelse af de af amtsrådet valgte amtsrådsmedlemmer skulle nedlægges. De sædvanlige over- og underordnelsesbeføjelser mellem Indenrigs- og Sundhedsministeriet og statsamterne blev på dette område foreslået afskaffet. Tilsynet i 2. instans skulle derimod henlægges til et nyoprettet og uafhængigt Til­syns­nævn. Nævnet skulle efter udvalgets anbefaling have syv medlemmer, al­le med juridisk kandidateksamen. Nævnets afgørelser skulle være endelige i den forstand, at de ikke skulle kunne påklages til anden administrativ myndighed.

Det var udvalgets mening, at Tilsynsnævnet skulle være rekursmyndighed i forhold til visse af statsamtmændenes afgørelser, herunder særligt afgørelser om anvendelse af sanktioner. Endvidere skulle nævnet ex officio kunne behandle sag­er af principiel eller ge­nerel betydning, eller sager af alvorlig karakter.

Endelig foreslog udvalget blandt andet, at der skulle ske en kodificering af reglerne om kommunaltilsynets opgaver og funktion, og at der blev givet kommunaltilsynet mulighed for at foranstalte indenretlig afhøring – altså mulighed for at afhøre personer under vidneansvar. Kompetencedelingen mellem det almin­delige kommunaltilsyn og de særlige rekurs- og tilsynsmyndigheder blev foreslået bibeholdt.

Blandt andet på baggrund af udvalgets betænkning har indenrigs- og sundhedsministeren i folketingssamlingen 2003-03 fremsat en række forslag til en til­synsreform, der tager sigte på effektivisere det almindelige kommunale tilsyns or­ganisation og opgaver.[18]

Forslaget vil blandt andet indebære en ændring af tilsynets organisation med henblik på at samle tilsynet med kommuner og amter hos visse statsamtmænd. Herved sikres, at ekspertisen samles hos færre myndigheder samtidig med, at det sikres, at politikere ikke fremover deltager som medlemmer af tilsynsrådene i udøvelsen af det kommunale tilsyn, der – enkelte godkendelsesbeføjelser undtaget – i det he­le er en ren juridisk vurdering af, om kommunerne overholder lovgivningen. Endvidere sikres, at tilsynet med både kommuner og amter varetages i samme type myndighed. Tilsynet i 2. instans bevares i medfør af det ovenfor nævnte lovforslag hos indenrigs – og sundhedsministeren med parlamentarisk ansvar over for Folketinget.

Forslaget vil endelig medføre en præcisering af tilsynsmyndighedernes beføjelser og reaktionsmuligheder, ligesom der vil blive skabt klare retningslinjer for forholdet mellem det almindelige kommunaltilsyn og andre tilsyns- og klageveje.

4. Behovet for ændringer og forenklingsmodeller

Det skal ifølge kommissoriet tilstræbes, at borgerne i højere grad kan nøjes med at henvende sig ét sted med klager over kommunale afgørelser, og at klagerne be­handles samme sted. Udvalgets overvejelser har således alene taget sigte på at un­d­ersøge mulighederne for at skabe et mere enkelt og effektivt klagesystem.

Udvalget finder indledningsvis anledning til at pege på, at selvom det er vigtigt at have et enkelt og effektivt klagesystem, bør fokuseringen herpå ikke ske på bekostning af kvaliteten af sags­behandlingen hos de myndigheder, der træffer af­gørelser i 1. instans. Borgernes retssikkerhed sikres således i første række derved, at førsteinstanserne træffer lovlige og rigtige afgørelser.

Som nævnt ovenfor er der 34 organer, der inden for den administrative rekurs be­­handler klager på det kommunale område. Det kan i den forbindelse bemærkes, at disse organer ikke synes at være blevet nedsat/oprettet ud fra en vurdering af behovet for adgangen til at kunne klage på de enkelte områder.

Udvalget hæfter sig således ved, at klageorganerne set under et er karakteriseret ved at skulle betjene sig af forskellige prøvelsesgrundlag, have forskellig sammensætning og reaktionsmuligheder – ofte uden tilsyneladende sammenhæng mellem de enkelte elementer. Det forekommer endvidere uhensigtsmæssigt, at borg­ere eller virksomheder i dag i nogle tilfælde er nødt til at klage til flere rekursorganer for at få elementer i en sag prøvet.

Kommunerne har herudover givet udtryk for, at det forekommer uhensigtsmæssigt, at en række klageorganer har mulighed for at efterprøve hensigtsmæssigheden af lovlige kommunale afgørelser.

Overvejelserne om en fremtidig klagestruktur på det kommunale område har således fokuseret på at imødegå de ovenfor skitserede problemer: manglende en­kelhed, forskelligartede prøvelsesgrundlag og sammensætning mv. Udvalget har således fokuseret på, at en ændret klagestruktur skal sikre administrative forenklinger, at klagesystemet for borgere og virksomheder skal fremtræde mere enkelt og at der som udgangspunkt alene skal være adgang til at foretage en retlig prøvelse af konkrete klager.

4.1. Mulighederne for en forenkling af de kommunale klage- veje

Udvalget har – i overensstemmelse med kommissoriet – overvejet muligheden for at etablere én central klagemyndighed til behandling af klager over samtlige kommunale afgørelser. Der kunne være tale om en klagemyndighed, der blev pla­ceret inden for det almindelige administrative hierarki, f. eks. en styrelse eller lignende. Ud fra en samlet vurdering har udvalget dog fundet, at ulemperne ved en sådan løsning klart ville overstige eventuelle fordele. Denne mulighed skal så­ledes ikke forfølges nærmere.

Selvom udvalget ikke mener, at en model med kun én central klageinstans vil være hensigtsmæssig, vurderes det, at det er muligt at foretage en forenkling af de eksisterende klageveje. Det er således udvalgets opfattelse, at man principielt kan overveje en regional model og/eller en model, hvorefter der foretages forenklinger inden for en række større sektorer.

En regional model, hvor en klagemyndighed i hver region behandler (en stor del af) kommunernes afgørelser, vil efter udvalgets opfattelse muligvis kunne have visse fordele.

Det er indgået i udvalgets overvejelser, at en henlæggelse af en stor del af klagebehandlingen til regionale klagemyndigheder vil øge lokalkendskabet. I det om­fang en sags behandling forudsætter, at borgeren giver per­sonligt frem­møde, og i sager, hvor sagsbehandlingen indebærer besigtigelser el­ler lignende, kan regionale klagemyndigheder derfor betragtes som en fordel. Tilsvarende gælder, hvis et kendskab til lokale forhold er en fordel ved de vurderinger, klagemyndigheden skal foretage.

Boks 4.3. Betydningen af besigtigelser og lokalkendskab

19 pct. af klageorganerne har oplyst, at de i forbindelse med klagebehandlingen foretager besigtigelser. Kun 6 pct. oplyser, at lokalkendskab spiller en rolle ved afgørelsen af konkrete sager.

Omvendt vil en regionalisering af en del af klagebehandlingen også have en række ulemper. Det er f.eks. ikke givet, at regionale klagemyndigheder vil have en sådan størrelse i forhold til de udlagte opgaver (bæredygtighedsprincippet), at opgaverne fagligt og økonomisk kan lø­ses på forsvarlig og effektiv vis. Særligt på områder, der forudsætter, at klagemyndigheden råder over en betydelig grad af specialviden, vil det formentlig derudover kunne give anledning til problemer at tiltrække tilstrækkelig kvalificeret arbejdskraft i samtlige regioner. Hertil kommer, at betydning af lokalkendskab i høj grad afhænger af, hvilket retsgrundlag rekursmyndigheden konkret benytter sig af.

Hvis en regional model på nogle områder findes hensigtsmæssig, kunne det overvejes at placere visse opgaver i en regionalstatslig myndighed. Et eksempel på en sådan myndighed er statsamterne.

En anden mulighed kunne være oprettelsen af en ny samlet regional klagemyndighed. Afhængig af, hvilke opgaver en sådan myndighed i givet fald tildeles, bør der nok være mulighed for at lade i hvert fald en del af klagebehandlingen foregå inden for rammerne af et nævn.

I den sammenhæng kunne muligheden for at op­rette et regionalt universalnævn, der ville kunne fungere som en fælles klagemyndighed for et bredt udsnit af de klagesager, organet ville blive forelagt, overvejes. Nævnet ville kunne sættes i overensstemmelse med den konkrete sag. Her­ud­over ville det kunne etableres som en uafhængig myndighed, således at det i det hele ville være i overensstemmelse med Århus-kon­ven­tionen.[19] 

Udover muligheden for at forenkle det kommunale klagesystem gennem en regionalisering af en række af de opgaver, der for tiden varetages af centrale klagemyndigheder, har udvalget tillige overvejet, om klagevejene kunne gøres mere overskuelige gennem forenklinger inden for en række større sektorer.

Klagesagerne på det kommunale område kan overordnet opdeles på 4 sådanne sek­torer. Social- og beskæftigelsesområdet er langt det største. Herefter følger skat­te­området og miljøområdet. Endelig er der øvrige områder.

I forhold til overvejelserne om at gennemføre strukturelle forenklinger i klagesystemet sektorvis har udvalget overvejet en række muligheder. Det kunne således overvejes at samle al klagebehandlingen på et givent område i ét stort nævn/or­gan. Det kunne dog og­så overvejes at gennemføre eventuelle ændringer således, at der blot sker en ensretning af klagestrukturen på området, og at klagebehandlingen samles i et - i forhold til i dag – mindre antal klageorganer.

Fordelene ved at gennemføre strukturelle ændringer inden for de enkelte sektorer ville i første række være, at der herved blev skabt en større grad af overskuelighed for den enkelte klager.

Selvom det følger af forvaltningslovens § 25, at en afgørelse, der kan påklages inden for den administrative rekurs, skal forsynes med en klagevejledning, der blandt andet. skal oplyse om rette klageinstans og frem­gangsmåden ved indgivelse af klagen, forekommer det uhensigtsmæssigt, at klagere i nogle tilfælde (på miljøområdet) er nødt til at påklage afgørelser til flere myndigheder for at få alle sagens as­pekter belyst.

En anden fordel ved en eller flere centrale sektormyndigheder vil være, at det giv­er mulighed for at opretholde et højt fagligt miljø, herunder at de enkelte med­arbejdere vil have gode muligheder for at oparbejde en betydelig ekspertise inden for de områder, de beskæftiger sig med. Hertil kommer at mulighederne for at rekruttere kvalificeret personale alt andet lige må antages at være bedre for en central myndighed, end for en flerhed af myndigheder, der er spredt ud over landet.

Endelig kan der peges på, at der muligvis – hvis klagebehandlingen samles hos én myndighed - vil kunne opnås effektiviseringsgevinster.

Af mulige ulemper kan der særligt peges på, at en koncentrering af klagebehandlingen kan medføre et tab af ekspertise i f.eks. styrelser, der som én blandt flere op­gaver fungerer som rekursinstans. Der er således ikke tvivl om, at der gennem deltagelse i klagebehandlingen opnås en viden, der også med fordel kan bruges på andre af den pågældende myndigheds opgaver, herunder deltagel­sen i det lovforberedende arbejde.

For en udførlig gennemgang af udvalgets overvejelser om mulighederne for at gennemføre forenklinger inden for de ovenfor anførte sektorer henvises til de ef­terfølgende kapitler.

4.2. Tværgående principper for indretningen af et enklere klagesystem

I det følgende redegøres der for en række principper, som – uafhængigt af overvejelserne om selve klagestrukturen – er drøftet i udvalget på baggrund af de i kommissoriet fastlagte målsætninger om prøvelse af retlige spørgsmål, om si­kring af borgernes retssikkerhed, sikring af en enkel og effektiv struktur samt målsætningen om at mindske det administrative ressourceforbrug.

Det skal understreges, at udvalgets overvejelser tager sigte på at formulere nogle generelle principper. Det er således forudsat, at der meget vel kan være konkrete situationer, hvor de af overvejelserne udledte principper både kan og bør fraviges.

4.2.1. Prøvelsesgrundlag

Af kommissoriet fremgår, at udvalget i sit arbejde blandt andet skal tage udgangspunkt i en overordnet målsætning om, at statslige råd og nævn på det kommunale område kun i begrænset omfang skal tage stilling til andet end retlige spørgsmål.

Begrundelsen for princippet om en ren retlig prøvelse er, at det understøtter de grundlæggende værdier, som det danske kommunestyre er baseret på. Decentraliseringen til kommuner og amter indebærer således, at det overlades til de lokalt valgte kommunal-/amtsråd at foretage en skønsmæssig afvejning og prioritering inden for de rammer, lovgivningen sætter.

Fuld prøvelse medfører omvendt, at et andet (statsligt) organ overrefererer dette lovlige skøn. Formålet med fra lovgivers side at normere klageorganernes prøvelsesgrundlag som værende begrænset til at vurdere sagens retlige spørgsmål, er derfor at afskære rekursorganets mulighed for at sætte sit eget skøn i stedet for kommunens.

Det er endvidere væsentligt at være opmærksom på, at en prøvelse, der tillige omfatter en mulighed for at tilsidesætte det (lovlige) kommunale skøn, ikke på samme måde sikrer den enkeltes krav på forudsigelighed som en prøvelse, der er retlig.

Det er således væsentligt at være opmærksom på, at spørgsmålet om en ”ren” retlig prøvelse af en given afgørelse må ses i modsætning til det, der normalt be­tegnes som en prøvelse af den samme afgørelses skønsmæssige aspekter – under tiden karakteriseret som klagemyndighedens efterfølgende prøvelse af afgørelsens hensigtsmæssighed.

Når et rekursorgan får forelagt en klage er dets prøvelsesgrundlag – medmindre det ved lov er indskrænket - i princippet klart: Prøvelsen omfatter en fuldstændig efterprøvelse af hele sagens faktum, alle sagens retlige spørgsmål og afgørelsens hensigtsmæssighed.[20]

En retlig prøvelse indebærer, at klageinstansen efterprøver, om den påklagede afgørelse har hjemmel i lovgivningen, og om sagens faktum er anvendt korrekt. Klageinstansen efterprøver både den abstrakte regelfortolkning (dvs. tager stilling til, om den foretagne afgrænsning af reglens indhold er holdbar) og den konkrete subsumption (dvs. tager stilling til, om reglen er brugt korrekt). Dette gælder både når lovens beskrivelse af retsfaktum er præcis, og når der er tale om vage og elastiske bestemmelser.

Til prøvelsen af retlige spørgsmål hører også kommunens efterlevelse af en række uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger. Der kan eksempelvis peges på forbuddet mod magtfordrejning (om der i forbindelse med afgørelsen er inddraget ulovlige hensyn), lighedsgrundsætningen (herunder om kommunen uden saglig grund har fraveget sin egen afgørelsespraksis) og proportionalitetsprincippet.

Det prøves herudover, om kommunens sagsbehandling har været i overensstem­melse med reglerne herfor, herunder om der er foretaget partshøring og/eller givet aktindsigt i fornødent omfang. Sagsbehandlingsreglerne er fastsat både i sær­lovgivningen og i tværgående love, f.eks. forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven.

Den retlige prøvelse af en række kommunale afgørelser omfatter som udgangspunkt også en prøvelse af faglige spørgsmål. Dette skyldes, at kommunens forpligtelse til at inddrage faglige spørgsmål ved afgørelsen af sagen normalt følger af lovgivningen.

Lovgivningen tager normalt mere eller mindre udførligt stilling til, hvilke betingelser der skal være opfyldt, for at forvaltningen kan træffe en afgørelse, og hvilken retsfølge myndigheden i denne forbindelse kan vælge. Det er imidlertid helt almindeligt, at loven ikke i detaljer gør op med disse spørgsmål. I sådanne tilfælde siges det, at forvaltningen har fået overladt et skøn, der kan være mere eller min­dre bundet.

Boks 4.4. Eksempler på forskellige retsgrundlag

Eksempel 1 – retsfaktum og retsfølge er fuldstændig fastlagt: Det fremgår af § 12 i lov om social pension, at ”[f]olkepension (…) kan udbetales til personer, der er fyldt 65 år.”[21] Retsfølgen er – såfremt visse andre betingelser om blandt andet indfødsret og længden af opholdet her i landet er opfyldt – at en person, der er fyldt 65 år, har krav på at få udbetalt folkepension. Forvaltningen er således reelt ikke overladt noget skøn. Eksempel 2 – Beskrivelsen af retsfaktum er tom eller meget upræcis: Det fremgår af byggelovens § 22, at ”[d]er kan meddeles dispensation fra bestemmelser i loven (…), når det skønnes foreneligt med de hensyn, som ligger til grund for de pågældende bestemmelser.[22] Forvaltningen er i dette tilfælde overladt et meget bredt skøn over, hvornår betingelserne for dispensation er opfyldt.

For så vidt angår prøvelsen af afgørelser, der i større eller mindre udstrækning er baseret på et skøn, skal klageinstansen som led i den retlige prøvelse tage stilling til, om der i forbindelse med skønsudøvelsen er inddraget uvedkommende hensyn, om alle obligatoriske kriterier er inddraget, om eventuelle retlige bindinger for afvejningen af modstående hensyn og vægten af de enkelte kriterier er overholdt eller om skønnet ulovligt er blevet sat under regel. I sidstnævnte tilfælde er der tale om, at underinstansen har erstattet et i loven forudsat skøn med sin egen (for håndfaste) praksis. I prøvelsen indgår endelig om principperne for lighed og proportionalitet er overholdt.

Klageinstansen er derimod inden for rammerne af den retlige prøvelse afskåret fra at tage stilling til den skønsmæssige afvejning, hvis der alene er inddraget lovlige kriterier, hvis alle obligatoriske kriterier er inddraget, og lovens rammer for afvejningen er overholdt. Konkret betyder det, at klageinstansen vil afstå fra at prøve vægten af de enkelte kriterier og afvejningen af eventuelle modstående hensyn over for hinanden, medmindre der er retlige bindinger for afvejningen. Rekursinstansen kan således – hvis prøvelsen afgrænses til retlige spørgsmål – ikke tage stilling til, om en kommunes dispositioner er rimelige eller ej.

 Boks 4.5. Antallet af klageorganer, der prøver skønnet

3/4 af de eksisterende klageorganer på det kommunale område har oplyst, at de efter gældende ret har mulighed for at tage stilling til de skønsmæssige elementer i kommunernes afgørelser. Eksempler er Miljøklagenævnet og Landsskatteretten.

Udgangspunktet er således, at det er amtsrådet og kommunalbestyrelsen, der står til ansvar overfor vælgerne på valgdagen, og at de i den forbindelse i høj grad vurderes ud fra den udvikling, der har været i sammenhængen mellem skatter og service. Det er på den baggrund udvalgets opfattelse, at en overreferering af i øvrigt lovlige kommunale afgørelser kan være problematisk. Udvalget bemærker, at prøvelsesgrundlaget på de største sagsområder - Beskæftigelsesministeriet og Socialministeriet – for nylig er blevet begrænset til at omfatte retlige spørgsmål.[23]

Boks 4.6. Antal klagesager, hvor skønnet ikke prøves

Omkring 3/4 af alle klagesager på det kommunale område behandles ved de sociale nævn og Den Sociale Ankesty­relse, hvis prøvelse er begrænset til retlige spørgsmål.

Udvalget skal endelig bemærke, at en ordning, hvorefter klageinstanser ikke efterprøver hensigtsmæssigheden af skønnet, i det hele svarer til den prøvelse, der foretages ved de almindelige domstole. Tilsvarende gælder, at de kommunale tilsynsmyndigheder ikke kan tage stilling til et skøn udøvet inden for lovens rammer. Folketingets Ombudsmand skal ligeledes være tilbageholdende med at prøve forvaltningsmyndighedernes skønsudøvelse – herunder på det kom­munale område - medmindre der foreligger helt særlige omstændigheder.[24]

De omtalte prøvelsesbegrænsninger er alle udtryk for den generelle holdning, at i det omfang, lovgivningsmagten har valgt at decentralisere en opgaver til kommunerne, må det som hovedregel være rimeligt at antage, at det også har været hensigten at overlade kommunerne en kompetence til at prioritere lokale interesser. I så fald er det ikke en statslig opgave at overreferere den konkrete udøvelse af denne prioritering.

Ud fra en samlet vurdering er det derfor udvalgets opfattelse, at klageinstanserne på det kommunale område som hovedregel alene bør kunne efterprøve en afgørelses retlige spørgsmål. Selvom en retlig prøvelse - i lyset af retsudviklingen de senere år - i realiteten indebærer en ganske intensiv kontrol af den enkelte afgørelses lovlighed, er der dog grund til at pege på, at prøvelsens intensitet fremdeles vil afhænge af det retsgrundlag, den konkrete sag behandles efter.

I forlængelse af ovennævnte finder udvalget dog anledning til særligt at pege på, at en begrænsning af prøvelsesgrundlaget på miljøområdet kan give anledning til særlige over­vejelser. Dette skyldes blandt andet, at spørgsmål af miljømæssig ka­rakter ikke på samme måde som f.eks. social- og beskæftigelsesområdet drejer sig om fastlæggel­sen af et bestemt serviceniveau, men snarere beskyttelsen af miljøet, der i en vis forstand udgør en tredje part. Der henvises i øvrigt til kapitel 5 om klagesystemet på miljøområdet.

4.2.2. Klageinstansens sammensætning

Sammensætningen af klageorganerne på det kommunale område har hidtil været relativt varierende. Udover deltagelse af dommere, embedsmænd eller særligt sagkyndige har en række klageinstanser tillige deltagelse af politikere og interesserepræsentanter i form af brugerrepræsentanter, foreningsudpegede medlemmer mv. Det er væsentligt at understrege, at spørgsmålet om klageorganernes sammensætning efter udvalgets opfattelse har nær sammenhæng med det prøvelsesgrundlag, jf. ovenfor, det enkelte organer anvender i sit arbejde.

Hvis et klageorgan alene skal tage stilling til retlige spørgsmål, må det efter udvalgets opfattelse i første række sikres, at myndighedens sammensætning afspejler den fornødne juridiske og anden faglige indsigt. Udvalget har der­for overvejet, om der for fremtiden vil være behov for deltagelse af læge repræsentanter, herunder interesserepræsentanter, politikere eller politisk udpegede repræsentanter.

Udvalget er opmærksomt på, at der kan peges på flere begrundelser for, at en række klageinstanser har deltagelse af læge repræsentanter. Eksempelvis kan deltagelsen af læge repræsentanter muligvis være med til at sikre, at retsanvendelsen ikke kommer i uoverensstemmelse med befolkningens almindelige retsbevidsthed.

Boks 4.7. Udvalgte gruppers repræsentation i klageorganer

Klageorganernes sammensætning: 20 pct. af medlemmerne er politikere 30 pct. af medlemmer er udpeget af en interesseorganisation   28 pct. af medlemmerne er fageksperter

Der kan særligt vedrørende politikeres deltagelse i klagebehandlingen i uafhængige råd og nævn anføres, at det er de politikere, der er valgt af borgerne i det pågældende lokalområde, der normalt må anses for bedst egnet til at foretage de politiske prioriteringer, lovgivningen på et givet om­råde ikke selvstændigt har taget stilling til. Der må således være en formodning for, at lovgivningsmagtens decentralisering af en række opgaver er båret af et øn­ske om en grad af decentral indflydelse på udmøntningen af lovgivningens indhold.

Hertil kommer, at det efter udvalgets opfattelse kan være problematisk, hvis de enkelte klageorganers sammensætning – med rette eller urette - kan give anledning til den opfattelse, at organets afgørelsesvirksomhed i konkrete sager er underlagt politisk styring. Der må således efter udvalgets opfattelse også lægges stor vægt på, at klagemyndighederne generelt nyder tillid i befolkningen.

Imidlertid kan det også anføres, at politikeres deltagelse i nogen grad kan medvirke til at legitimere klageinstansens afgørelser. Hertil kommer, at det i nogle si­tua­tioner formentlig kan opleves positivt, at afgørelser, der medfører øko­­­nomiske konsekvenser for parterne eller samfundet, er sanktioneret af re­præ­sen­tanter, der - qua et folkelige mandat - har en demokratisk legitimitet.

Det er samlet udvalgets opfattelse, at deltagelsen af interesserepræsentanter, politikere eller politisk udpegede repræsentanter ikke i sig selv bidrager til at skabe en højere grad af retsbeskyttelse end den, der ville kunne opnås, hvis klageorganet alene havde deltagelse af jurister – dommere og/eller embedsmænd.

I det omfang klagebehandlingen kræver særlig faglig indsigt, fordi der i den relevante lovgivning stilles krav om en specialiseret teknisk eller faglig viden – som det eksempelvis kan være tilfældet på miljøområdet – har udvalget overvejet, hvordan denne faglige ekspertise kan tilvejebringes for den pågældende klageinstans. Spørgsmålet kan tænkes løst på flere måder:

For det første kan klagemyndigheden etableres som et kollegialt organ (nævn el­ler råd) med deltagelse af særligt sagkyndige afhængig af sagens karakter. Dette system anvendes til eksempel allerede i dag, når Miljøklagenævnet sættes med henblik på behandlingen af konkrete sager. For en nærmere beskrivelse af Miljøklagenævnets sammensætning kan der henvises til kapitel 5.

For det andet kunne der gives klagemyndigheden mulighed for at indhente ekstern ad hoc bistand enten hos private eller gennem en skriftlig høring af det relevante ressortministerium.

En tredje og sidste mulighed ville være, at klagebehandlingen – for at sikre, at den fornødne faglige ekspertise er til stede - blev henlagt til res­sortministeriet for det pågældende område.

Ud fra en samlet vurdering er det udvalgets anbefaling, at det overvejes at tillægge den juridiske og øvrige faglige kompetence betydelig vægt på områder, hvor prøvelsesgrundlaget begrænses til retlige spørgsmål.

4.2.3. Remonstration (obligatorisk genvurdering)

Udvalget har overvejet muligheden af at indføre et krav om obligatorisk genvurdering (remonstration), når der klages over en kommunal afgørelse. Ved remonstration forstås, at en borger – typisk en adressat for en forvaltningsafgørelse eller en anden part i en forvaltningssag – henvender sig til den forvaltningsmyndighed, der har behandlet og afsluttet en sag, og anmoder denne om at genoptage sagen med henblik på, at der træffes en af den pågældende borger ønsket (ny) afgørelse i sagen. Hvis kommunen ikke mener at kunne imødekomme klagen, skal den af egen drift (ex officio) videresende klagen til den relevante klageinstans.[25]

Boks 4.8. Områder, hvor der er remonstration

Kravet om obligatorisk genvurdering kendes allerede på socialområdet, ligesom klager også på andre områder skal indgives gennem underinstansen (kommunen).

Et krav om remonstration indeholder efter udvalgets opfattelse flere fordele. Der kan herunder peges på, at ordningen formentlig i nogen grad aflaster rekursmyn­digheden og letter sagsgangen, da underinstansen under alle omstændigheder skal inddrages i det omfang klageorganet skal realitetsbehandle klagen.

Der kan imidlertid heroverfor ligeledes anføres visse betænkeligheder ved en remonstrationsordning. Det kan i nogle tilfælde blandt andet være svært for klageren at forstå, at en klage skal sendes til den, som klagen vedrører. Remonstration kan endvidere virke som et forsinkende led, hvis kommunen ikke ændrer sin egen tidligere afgørelse, og klageinstansen efter at have modtaget sagen skal indhente yderligere udtalelser fra kommunen om konkrete forhold.

Det kan endvidere anføres, at remonstration i retssikkerhedsmæssig henseende ikke kan anses for nær så betryggende som adgangen til rekurs. Dette skyldes – som det fremgår - at der ikke herved foretages en helt ny behandling af sagen hos et andet og i forhold til kommunen uafhængigt organ. Endelig kan det nævnes, at remonstration allerede i vidt omfang sker på uformelt grundlag.

Spørgsmålet om remonstration er herudover snarere et praktisk spørgsmål, hvorved sagsgangen ideelt set lettes, end et principielt spørgsmål, der i sig selv vil bidrag til store landvindinger i forhold til en forenkling af det nuværende klagesystem.

Samlet set har udvalget derfor ikke fundet anledning til at anbefale indførelsen af et generelt krav om remonstration på det kommunale område. Udvalget finder imidlertid grund til at pege på muligheden af, at det i forbindelse med regeludstedelsen konkret bør overvejes, hvorvidt et krav om obligatorisk genvurdering vil være en fordel og derfor bør indgå som et led i fremgangsmåden i forbindelse med indgivelsen af en klage.

For at undgå en unødig forsinkelse af klagebehandlingen kunne det – såfremt det på udvalgte områder besluttes at indføre en remonstrationsordning – overvejes at fastsætte en frist for, hvor lang tid, amter og kommuner må bruge på genvurderingen.

4.2.4. Adgang til at påklage klageinstansens afgørelse

Inden for den civile retspleje gælder der et 2-instansprincip. Det betyder, at sager, der starter ved byretten og derefter ankes til en landsret som 2. instans, kun kan indbringes for Højesteret af den part, der opnår en tredjeinstansbevilling fra Procesbevillingsnævnet. Der kan udelukkende gives tredjeinstansbevilling i sager af principiel karakter, jf. retsplejelovens § 371, stk. 1. Den omstændighed, at en afgørelse må anses for urigtig, indebærer ikke i sig selv, at tredjeinstansbevilling skal gives, hvis ikke sagen rummer (andre) principielle spørgsmål.[26]

Boks 4.9. Klageorganer, der fungerer som 2. klageinstans

Tre klageorganer - Den Sociale Ankestyrelse, Miljøklagenævnet og Landsskatteretten - varetager udover opgaven som 1. klageinstans for en række kommunale afgørelser også opgaven som 2. klageinstans vedrørende afgørelser truffet af blandt andet de sociale nævn, Skov- og Naturstyrelsen, Miljøstyrelsen og skatteankenævnene.

Udvalgets overordnede målsætning om at mindske det administrative ressourceforbrug indebærer, at udvalget har overvejet muligheden for at afskære adgangen inden for den administrative rekurs til at få en sag prøvet i to rekursinstanser.

Det er udvalgets opfattelse, at muligheden for at få behandlet sin klage hos én rekursinstans – i lighed med det ovenfor skitserede civilretlige udgangspunkt - som hovedregel vil yde den fornødne retsbeskyttelse. Udvalget har herved blandt andet lagt vægt på, at en borger har mulighed for at indbringe rekursinstansernes afgørelser og sagsbehandling for Folketingets Ombudsmand og de almindelige domstole, jf. afsnit 2 ovenfor.

Udvalget er imidlertid opmærksomt på, at konkrete forhold kan tale for at bevare adgangen til at påklage klageinstansens afgørelse. For eksempel kan behovet for en koordinering af praksis mellem forskellige regionale klagemyndigheder begrunde, at adgangen til at få en sag behandlet i 2 klageinstanser opretholdes. Det er i den forbindelse udvalgets opfattelse, at kompetencen for 2. klageinstansen i givet fald bør afgrænses således, at den alene omfatter sager, der f.eks. har generel eller principiel betydning.

4.2.5. Indførelse af generelle klagefrister

Som retsstillingen er i dag gælder der ingen almindelige frister for udnyttelsen af en rekursmulighed. Almindelige privatretlige synspunkter og regler om forældelse kan ikke anvendes.[27] Eksempelvis gælder der ikke en almindelig 5-årig forældelsesregel i lighed med bestemmelserne i 1908-loven om forældelse af visse fordringer.[28] Det er dog ganske almindeligt, at der i enkelte love er fastsat egentlige klagefrister, der imidlertid varierer en del fra område til område.

   Boks 4.10. Klagefrister ved klage over kommunale afgørelser

Klagefrist	Ingen	2 uger	4 uger	6 uger	3 mdr.
Antal klageorganer	15	3	12	1	3

Selvom der i den lov, der regulerer det konkrete forhold, ikke er fastsat nogen klagefrist, vil rekursmyndigheden efter omstændighederne formentlig alligevel kunne afvise at behandle en klage over en meget gammel afgørelse. Der kunne eksempelvis være tale om en situation, hvor den pågældende afgørelse har mistet sin retlige og faktiske betydning, og klageren derfor ikke længere har den fornødne retlige interesse i at få afgørelsen prøvet. Der er dog ikke tale om nogen generel regel, hvorfor spørgsmålet må afgøres konkret. Det er således heller ikke muligt at opstille nogen absolut tidsgrænse.

Udvalget har overvejet, om der er behov for indførelsen af en generel klagefrist for indgivelse af klage inden for den administrative rekurs.

På den ene side kan det anføres, at det forekommer uhensigtsmæssigt, at der i praksis er meget få begrænsninger for, hvor gamle afgørelser, der kan påklages.

På den anden side synes der ikke at være tale om forhold, der i praksis giver anledning til særlige problemer.

Ud fra en samlet vurdering er udvalget derfor ikke af den opfattelse, at der er grundlag for at anbefale indførelsen af ensartede frister for indgivelse af klage på det kommunale område.

4.2.6. Udnyttelse af administrativ rekurs

Som nævnt ovenfor er der mange fordele ved den administrative rekurs, herunder at der herigennem opnås en prøvelse, der er både billigere og hurtigere end ved domstolene. Endvidere kan der henvises til det for alle forvaltningsmyndigheder gældende officialprincip, der indebærer, at ansvaret for, at alle nødvendige oplysninger til sagens afgørelse foreligger, påhviler den pågældende myndighed.

Udvalget har på den baggrund overvejet, om der burde indføres et generelt krav om, at klagemulighederne inden for den administrative rekurs skal være udtømte før den pågældende sag kan indbringes for domstolene. Overvejelserne skal særligt ses i lyset af, at der på det sociale område har været et stigende antal retssager om prøvelse af administrative afgørelser.[29]

Det følger af grundlovens § 63, at ”[d]omstolene er berettiget til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser.” Bestemmelsen fortolkes således, at der normalt ikke gælder frister for domstolsprøvelsen, og at det i almindelighed ikke kan kræves, at administrativ rekurs skal væ­re udnyttet, inden en sag kan indbringes for de almindelige domstole.

Det er således et generelt princip i dansk ret, at borgerne som hovedregel kan få prøvet en sag ved domstolene, selvom adgangen til administrativ rekurs ikke er udnyttet. Der er i et begrænset antal tilfælde gjort undtagelse til dette princip. Der kan eksempelvis peges på skattestyrelseslovens § 31, hvorefter domstolsprøvelsen er betinget af, at sagen forud herfor er blevet prøvet eller afvist af den øverste administrative klageinstans på området. En tilsvarende bestemmelse findes i konkurrencelovens § 20, stk. 1.[30]

For at begrænse adgangen til at indbringe forvaltningssager for domstolene kan tale, at en overspringelse af den administrative rekurs er upraktisk. For det første fordi rekursbehandlingen ofte vil medføre, at sagerne er mere gennemarbejdede og bedre oplyst, når/hvis de indbringes for domstolene. For det andet kan der peges på, at det er en uhensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne.

Imod en begrænsning taler, at det må anses for at være et helt grundlæggende princip, at borgerne har mulighed for at indbringe tvister for domstolene. Retsplejerådet har endvidere for nylig givet udtryk for, at der skal foreligge en særlig be­grundelse for at stille betingelse om udnyttelse af den administrative rekurs for­ud for en eventuel indbringelse for domstolene.[31]

I visse tilfælde tager sags­behandlingen både i 1. instansen og ved klageorganerne meget lang tid. Det­te kan i nogle tilfælde betragtes som en forringelse af borgerens retssikkerhed. Problemet vil dog formentlig kunne imødegås, hvis der indføres maksimale frister for sagsbehandlingstiden, eller hvis sagen efter en vis tid kan indbringes for domstolene, selvom den ikke er færdigbehandlet.

Endelig bør spørgsmålet overvejes i lyset af Danmarks forpligtelser i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

Det følger af EMRK artikel 6, at alle – som noget fundamentalt - har ret til at få afgjort civile tvister ved en uafhængig og upartisk domstol.[32] Hvad der nærmere skal forstås ved en uafhængig domstol i traktatens forstand er ikke helt afklaret. Et uafhængigt nævn vil formentlig være i overensstemmelse med domstolsdefinitionen, hvorimod et ministerium eller en styrelse med sikkerhed ikke er det.

Samlet mener udvalget ikke at kunne pege på et behov for at indføre en generel regel, der afskærer adgangen til at lægge sag an ved de almindelige domstole, hvis ikke den administrative klagevej er udtømt først.

5. Øvrige spørgsmål

I medfør af kommissoriet har udvalget blandt andet fået i opdrag at undersøge mu­lighederne for på det kommunale område at skabe et klagesystem, der er både enkelt og effektivt.

På den baggrund har udvalget – udover ovennævnte – overvejet en række yderligere tiltag, der, i sammenhæng med et eller flere af de andre beskrevne initiativer, eventuelt kunne overvejes. Det skal dog understreges, at udvalget ikke har fundet anledning til at fremsætte anbefalinger vedrørende indførelsen af ned­en­nævnte initiativer.

5.1. Oprettelsen af en digital klageportal

Forbrugerstyrelsen har i samarbejde med Den Digitale Taskforce taget initiativ til et forprojekt, der skal analysere fordele og ulemper ved at udvikle og etablere en generel digital serviceportal for klager. Formålet er at skabe en sammenhængende, digital klageportal til gavn for borgere, virksomheder samt myndigheder, herunder klageinstanser. Projektet er blandt andet inspireret af erfaringerne med lignende digitale klageportaler i udlandet.

I forhold til kommunale klageinstanser kan en serviceportal for klager blandt an­d­et indebære, at det bliver lettere for borgeren at overskue, hvor og hvordan der skal klages. Portalen vil også kunne gøre det lettere at udbrede digitale klage­løsninger til forskellige klageinstanser på det kommunale område.

Hvis forprojektet viser, at, nettofordelene er positive, og vil medføre en samfundsmæssig gevinst, kunne det overvejes at påbegynde udvikling og etablering af en serviceportal for klager. Hvis nettofordelene omvendt viser sig at være negative, bør udvikling og etablering af en generel klageportal opgives. Det må i så fald overvejes, om der kan udvikles mere målrettede digitale klageløsninger på afgrænsede områder.

Ideen med at udforme en klageportal er således, at en klager ledes gen­nem klageprocessen ved hjælp af en såkaldt ”virtuel klagerådgiver”. Klageren vil i forbindelse hermed skulle afgive forskellige oplysninger, der muliggør en indledende ”screening” af sagen. Dette indebærer eksempelvis, at en borger med en klage, der af formelle grunde – f.eks. overskridelsen af en tidsfrist - af ”rådgiveren” meddeles, at det ikke vil være muligt at klage. Hvis klagen derimod opfylder de formelle betingelser, vil klageren af ”rådgiveren” modtage vejledning og hjælp i at udforme klagen, så den indeholder de nødvendige oplysninger.

Det overordnede mål er således dels at begrænse antallet af udsigtsløse klager, dels at de klager der indgives indeholder alle nødvendige oplysninger, og således umiddelbart kan behandles af klageinstansen. Borgerne skulle herigennem modtage en bedre service, fordi det er lettere at overskue, hvor og hvordan der skal klages. Endelig vil det være muligt at klage over internettet.

Som udgangspunkt kan der peges på følgende mulige fordele:

• Serviceforbedringer for borgeren gennem mere åbne og synlige klageveje.
  
  
  
  
• Bedre udnyttelse af allerede gennemførte eller planlagte IT-investeringer gennem muligheden for digital hånd­tering af klager, herunder at klagerne fra starten indeholder de nødvendige oplysninger.
  
  
  
  
• Færre klager gennem systemets indbyggede selvhjælpsfunktionalitet.

Mulige ulemper vil blandt andet kunne være:

• Risiko for flere klager som følge af lettere klageadgang.
  
  
  
  
• Risiko for misforståelser og ”tab” af reelle klagesager, hvor borgerne ved en fejl meddeles, at de ikke bør klage.
  
  
  
  
• En klageportal skal som udgangspunkt indeholde mange forskellige klageområder, hvis kompleksitet varierer ganske betydeligt. Fordi ordningen kan fungere godt på et område (f.eks. forbrugerområdet), er det ikke sikkert, at det samme vil være tilfældet på andre områder.

5.2. Klagerådgivning mv. på det kommunale område

Udvalget har som led i sine overvejelser endvidere drøftet fordele og ulemper ved oprettelsen af henholdsvis borgerrådgiver- og patientvejlederfunktioner i kommunerne.

Stenløse Kommune har oprettet en såkaldt borgerrådgiverfunktion til at hjælpe borgerne, hvis de har klager over kommunens afgørelser, måden en sag er blevet behandlet eller den måde, hvorpå borgeren er blevet behandlet. Den pågældende rådgiver er ansat af kommunen.

Ordningen er på væsentlige punkter kalkeret over de regler, der gælder for Folketingets Ombudsmands virke, herunder at borgerrådgiveren kan kritisere administrationens adfærd ligesom vedkommende kan henstille til, at den pågældende kommunale afdeling genovervejer sin beslutning. Borgerrådgiveren er der­imod afskåret fra selv at træffe en anden afgørelse.

I Københavns Kommune gør man sig lignende overvejelser. En væsentlig forskel er dog, at det forslag, der for tiden behandles i København, vil indebære, at den pågældende bliver uafhængig af den kommunale administration.

Som følge af økonomiaftalen for 1997 mellem regeringen og Amtsrådsforeningen blev der oprettet en såkaldt patientvejlederfunktion. Selvom denne ordning primært tager sigte på konkret vejledning inden for sundhedsvæsenet, har udvalget overvejet muligheden for, at princippet bag ordningen kunne anvendes mere bredt i forholdet mellem de kommunale myndigheder og den enkelte borger.

En evaluering fra 2001 viser, at erfaringerne fra patientvejlederordningen er gode. Det er således vurderingen, at funktionen bidrager til en uformel, smidig og hurtig problemløsning for de involverede parter (in casu patient og sundhedsper­sonale). Det er endvidere vurderingen, at funktionen særligt udmærker sig ved, at en række af de misforståelser, der ville kunne føre til klager, ofte afdækkes og afklares lokalt.

Det er udvalgets opfattelse, at ordningen indeholder en række perspektiver. Om­vendt finder udvalget ikke anledning til at anbefale ind­­førelsen af en kommunal rådgiverordning gjort obligatorisk.

6. Sammenfatning

Det er udvalgets opfattelse, at klagestrukturen på det kommunale område i en række henseender forekommer unødigt kompliceret. Der er herunder lagt vægt på antallet af klageorganer, og at klageorganerne benytter sig af forskellige bedøm­melsesgrundlag og har forskellig sammensætning.

I forhold til klagestrukturen har udvalget overvejet både en regional model, hvor en klagemyndighed i hver region behandler klager over (en stor del af) kommunens afgørelser og en model, hvorefter der foretages forenklinger inden for en række større sektorer. Fordele og ulemper ved de to modeller diskuteres.

Udvalget har herudover drøftet en række spørgsmål af tværgående karakter.

Angående det bedømmelsesgrundlag de enkelte klageorganer benytter sig af, er det udvalgets vurdering, at der bør sigtes efter, at der normalt kun foretages en retlig prøvelse, medmindre særlige hensyn taler for en prøvelse, der tillige omfatter hensigtsmæssigheden af en kommunal afgørelse.

Hvis klageorganerne alene skal tage stilling til retlige spørgsmål, er det end­videre udvalgets opfattelse, at dette taler for, at den juridiske eller anden faglige kompetence tillægges betydelig vægt. I det omfang klageorganet har adgang til at foretage en fuldstændig prøvelse, kan det efter udvalgets opfattelse omvendt tale for, at læge repræsentanter, herunder politikere, politisk udpegede medlemmer og/eller interesserepræsentanter også deltager i klagebehandlingen.

Udvalget har endelig drøftet antallet af klageinstanser. Det er vurderingen, at adgangen til at påklage en afgørelse én gang som hovedregel vil yde den enkelte en tilstrækkelig grad af retsbeskyttelse. Særlige forhold kan dog tale for at opretholde to klageinstanser. I disse tilfælde er det udvalgets opfattelse, at klageadgangen bør begrænses til sager af større, generel eller principiel karakter.

---

[1] Andersen, Jon, Forvaltningsret, GadJura, 4. udgave, 2000.

[2] Garde, Jens., et al. Forvaltningsret – Sagsbehandling, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 5. udgave, 2001.

[3] Det bemærkes, at statistikken er mangelfuld. På alle fire sektorområder er der klageorganer, hvor sagstallet ikke er oplyst. Der er endvidere klageorganer, hvor der kun er angivet antallet for enten indkomne sager eller realitetsbehandlede sager. I sidstnævnte tilfælde er samme tal anvendt i begge kolonner. Et andet aspekt er, at antallet af sager for nogle nævn er et samlet tal for både kommunale og statslige sager, mens der for nogle nævn kun er oplyst tallet for de kommunale sager.

Indkomne sager dækker over antallet af modtagne klager. Realitetsbehandlede sager dækker over antallet af klager der er modtaget, fratrukket sager der er blevet afvist pga. mangelfulde informationer, mangel på klageberettigelse etc.

[4] I næsten 30 pct. af disse tilfælde er der dog tale om en statslig myndighed.

[5] Do.

[6] Bekendtgørelse nr. 740 af 17.7.2000 af lov om offentlige arkiver mv.

[7] Bekendtgørelse nr. 753 af 25.8.2001 af lov om lov om miljøbeskyttelse

[8] Der kan blandt andet henvises til indenrigs- og sundhedsministerens forslag fremsat i folketingssamlingen 2002-2003, L 188 – Forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse med flere love (Forbedring af mulighederne for indsigt i den kommunale administration, tilsynsreform m.v.), hvor ministeriernes pligtmæssige tilsyn med kommunernes overholdelse af lovgivningen i enkelt­sager foreslås afskaffet (men ministeriernes adgang hertil foreslås opretholdt).

[9] Folketingets Ombudsmand, Beretning for 1994, s. 296ff. (særligt s. 304)

[10] I det følgende beskrives de gældende regler for kommunaltilsynet. Indenrigs- og sundhedsministeren har i samlingen 2002-03 fremsat forslag om visse ændringer i tilsynets organisation og beføjelser, jf. afsnit 3.3.

[11] Andersen, Jon, et al. Ombudsmandsloven med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1. udgave, 1999.

[12] Lov nr. 473 af 12.6. 1996 om Folketingets Ombudsmand.

[13] Lov nr. 169 af 5. juni 1953 – Danmarks Riges Grundlov.

[14] Bekendtgørelse nr. 717 af 16. september 2002 af lov om rettens pleje (retsplejeloven)

[15] Handlingsplan for afbureaukratisering, Statsministeriet, december 1988.

[16] De kommunale opgavers fordeling og finansiering, Betænkning nr. 1168, maj 1989.

[17] Statens tilsyn med kommunerne, Betænkning nr. 1395, december 2000.

[18] L 188 - Forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse med flere love (Forbedring af muligheder for indsigt i den kommunale administration, tilsynsreform m.v.).

[19] Lov nr. 447 af 31. maj 2000 om ændring af visse miljølove.

[20] Gammeltoft-Hansen, Hans, et al., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave, 2002.

[21] Bekendtgørelse nr. 697 af 21.8. 2002 af lov om social pension

[22] Bekendtgørelse nr. 452 af 24. 6. 1998 af byggeloven.

[23] Lov nr. 401 af 6.6. 2002 om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (Grundlaget for efterprøvelse af afgørelser på det sociale område).

[24] Garde, Jens, et al.,Forvaltningsret – almindelige emner, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 5. ud­gave, 2001.

[25] Garde, Jens, et al., Forvaltningsret – almindeligeemner, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 5. udgave, 2001.

[26] Gomard, Bernhard,Civilprocessen, Thomson GadJura, 5. udgave, 2000.

[27] Gammeltoft-Hansen, Hans, et al., Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2. udgave 2002.

[28] Lov nr. 274 af 22. december 1908. Loven vedrører som udgangspunkt både privat- og offentligretlige forhold.

[29] Brev fra Den Sociale Ankestyrelse af 24. 9. 2001. I årene 1991–98 blev der i alt rejst 246 sager mod ankestyrelsen ved landsretterne. I 1999 og 2000 modtog ankestyrelsen henholdsvis 151 og 170 nye stævninger. Endvidere fremgår det af et brev fra Den Sociale Ankestyrelse til Socialministeriet af 26.2. 2003 modtog ankestyrelsen i 2002 22 stævninger på pensionsområdet og den sociale servicelovs område, og 210 stævninger på børneområdet. Hertil kom 59 stævninger på arbejdsskadeområdet og 4 stævninger på dagpengelovens og aktivlovens områder. De sociale nævn træffer afgørelser i ca. 33.000 sager om året. I 2002 verserede ca. 100 retssager mod de sociale nævn.

[30] Bekendtgørelse nr. 539 af 29. 6. 2002 af konkurrenceloven.

[31] Retsplejerådets betænkning nr. 1401/2001 om reform af den civile retspleje I.

[32] Lorenzen, Peer et al., Den europæiske menneskerettighedskonvention med kommentarer, Jurist- og Øko­nomforbundets Forlag, 2. udgave, 2003.