6. Klagesystemet på skatteområdet

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

1. Indledning

Formålet med dette kapitel er først at give en generel beskrivelse af klagestrukturen på skatteområdet. Herefter præsenteres nogle overvejelser om mulighederne for ændringer i den nuværende struktur. Det understreges, at disse overvejelser tager udgangspunkt i målsætningen om en ændring af den kommunale klagestruktur og mulighederne for en styrkelse af kommunale skattesamarbejder, der følger af den ændring af skattestyrelsesloven, der er blevet vedtaget i indeværende folketingssamling (2002/03).[1] Endelig drøftes en række spørgsmål af tværgående karakter.

2. Generelle betragtninger

Skattereglerne indtager på mange måder en særstilling inden for retssystemet. Der findes således næppe noget andet område, der berører så mange mennesker og virksomheder samtidig med, at den retlige regulering frembyder en så overvældende detailrigdom.

I medfør af grundlovens § 43 skal skattereglerne gives direkte ved lov. Der gælder dermed et forbud mod, at lovgivningsmagtens kompetence de­­legeres til forvaltningen. Hertil kommer, at reglerne of­te æn­­d­res.

Det er karakteristisk for den danske skatteadministration, at opgaverne er delt mellem kommunale og statslige myndigheder. På det lokale plan findes kommunernes skatteforvaltning, der forestår skatteansættelsen for fy­siske personer og dødsboer. For selskaber foretages skatteansættelsen derimod enten af den kommunale skatteforvaltning (efter kontrakt), de regionale told- og skattemyndigheder eller Told- og Skattestyrelsen. Opgaverne vedrørende moms, afgifter og told varetages udelukkende af staten, og er derfor ikke omfattet af udvalgets arbejde.

Det er også karakteristisk for den danske skatteadministration, at der optræder kollegiale organer, der er helt eller delvist sammensat af lægfolk (personer, der ikke beskæftiger sig med skattespørgsmål som hovederhverv). De læge repræsentanter er som regel udpeget på grund af tilhørsforhold til et politisk parti eller en interesseorganisation. De kollegiale organer i skatteadministrationen er skatteankenævnene, Ligningsrådet og Landsskatteretten.

Ligesom den materielle skatteret (reglerne om, hvem der er skattepligtig, og hvor meget skat den pågældende fysiske eller juridiske person skal betale) er ganske kompliceret, gælder det endvidere, at den formelle skatteret – herunder klagestrukturen - ikke i alle henseender lige let tilgængelig.

I forhold til udvalgets arbejde kan der peges på, at klagesystemet i nogle henseender forekommer tilfældigt. Det er således ikke indlysende, at små selskaber, der ønsker at klage over deres skatteligning, skal klage direkte til Landsskatteretten, hvorimod en stor personligt drevet virksomhed, der ønsker at klage over sin skat­­teligning i første omgang skal gøre dette til de kommunale skatteanke­nævn.

På baggrund af ovennævnte – og i lyset af udvalgets kommissorium – kan der være grund til at overveje mulige modeller for ændringer i klagestruk­turen på skatteområdet.

3. Den nuværende klagestruktur på skatteområdet[2]

De skatteprocessuelle hovedaktører vedrørende afgørelser på det kommunale område – de kommunale skatteankenævn, de regionale told- og skatteregioner, Ligningsrådet og Landsskatteretten – vil kort blive beskrevet i det følgende. For en skematisk oversigt over det nuværende klagesystem kan der henvises til bilag 7.

Tabel 6.1. Klageorganernes sagsstatistik (Antal sager i 2001)

	Skatteankenævn	Told og skatteregioner	Ligningsrådet	Landsskatteretten
Realitetsbehandlede sager	7.500[3]	910	70	3.540[4]

3.1. De kommunale skatteankenævn

Det følger af skattestyrelseslovens § 6, at kommunalbestyrelsen vælger et skatteankenævn. Skatteankenævnene sekretariatsbetjenes af den lokale skat­teforvaltning. Der er dog mulighed for, at flere kommuner – såfremt de ligger i den samme told- og skatteregion – kan etablere fælleskommunale skatteankenævn, ligesom kommunerne kan indgå samarbejder om se­kretariatsbetjening af skatteankenævnene. Det totale antal skatteankenævn er i dag 224.

Formålet med at etablere disse samarbejder har været at styrke det faglige miljø og at opnå effektivitetsfordele.

Boks 6.1. Antallet af fællesskatteankenævn pr. 15/2 2003[5]

Pr. 15. februar 2003 var der oprettet 26 fællesskaber vedrørende skatteankenævnsbehandling (73 kommuner). I forhold til oprettelsen af ankenævnssekretariater var der oprettet 31 fællesskaber (94 kommuner).

Skatteankenævnets medlemmer vælges af kommunalbestyrelsen for 4 år. Perioden følger kommunalbestyrelsens valgperiode. Der vælges mindst 5 og højst 15 medlemmer - i Københavns Kommune mellem 15 og 35 medlemmer - efter kommunalbestyrelsen/Borgerrepræsentationens beslutning. Medlemstallet skal altid være ulige.

Medlemskabet af skatteankenævnet er et borgerligt ombud, og der kræves ingen særlige forudsætninger. Udpegningen sker af de i kommunalbestyrelsen/bor­ger­repræsentationen repræsenterede partier. Ressourceforbruget i skatteankenævnene er uoplyst.

Et skatteankenævn kan vedtage at opdele sig i besluttende led bestående af mindst 3 medlemmer, herunder formanden. Der skal ske en alsidig politisk sam­mensætning af de besluttende led, og alle medlemmer af ankenævnet skal være med i mindst ét besluttende led. For at et besluttende led er beslutningsdygtigt, skal mindst 3 medlemmer eller stedfortrædere deltage i afgørelsen, herunder for­manden eller ved dennes forfald næstformanden.

Skatteankenævnene behandler sager i henhold til skattestyrelsesloven og kildeskatteloven.

Boks 6.2. Skatteankenævnenes kompetence[6]

I medfør af kildeskatteloven og skattestyrelsesloven behandler skatteankenævnene sager vedrørende: Kommunale afgørelser om grundlaget for den foreløbige skattesvarelse Skatteansættelsen af indkomst samt underskud og tab for fysiske personer og dødsboer Efterprøvelse af passivposter efter boafgiftsloven Beregning af passivposter efter kildeskatteloven Skatteansættelse efter lov om en kommunal og amtskommunal ejendomsværdiskat

Skatteankenævnene behandler ca. 12.000 ansættelser om året.[7] I lidt over halv­delen af tilfældene stadfæstes kommunens afgørelse. Prøvelsen af indkomne sager er ikke underlagt begrænsninger af nogen art. Skatteankenævnenes afgørelser kan påklages til Landsskatteretten.

Tabel 6.2. Sagernes udfald i skatteankenævnene i 2001  

Udfald	Medhold	Delvis medhold	Stadfæstet	Yderligere forhøjet	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	1.808	2.450	6.355	301	857	11.771
Procentvis andel	15 pct.	21 pct.	54 pct.	3 pct.	7 pct.	100 pct.

3.2. Told- og skatteregionerne

Landet er inddelt i 8 regionale told- og skattemyndigheder, der omfatter 26 told- og skatteregioner. De regionale myndigheder er Told- og Skattestyrelsens lokale repræsentanter, og de udfører på skattesiden de opgaver, som Told- og Skattestyrelsen i medfør af skattestyrelseslovens § 15 har delegeret til dem. Det er oplyst, at told- og skatteregionerne har et årligt ressourceforbrug på ca. 9 årsværk til behandling af kommunale klagesager (heraf 6 AC-årsværk).

Told- og skatteregionerne realitetsbehandlede 910 kommunale klagesager i 2001. Prø­v­elsen af indkomne sager er ikke underlagt begrænsninger af nogen art.

Tabel 6.3. Sagernes udfald i Told- og skatteregionerne i 2001

Udfald	Medhold	Delvis medhold	Stadfæstet	Yderligere forhøjet	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	263	33	473	-	141	910

På klageområdet - der udgør en meget lille del af regionernes samlede op­ga­veportefølje – er told- og skattemyndighederne i medfør af sagsud­læg­nings­bekendtgørelsens § 21 bemyndiget til at afgøre klager over afgørelser vedr. en række dispensationsbestemmelser mv. i skattelovgivningen vedr. fysiske personer og dødsboer, som de kommunale skattemyndigheder afgør i 1. instans. Told- og skattemyndighederne er endvidere klageinstans i afgørelser vedr. fysiske personer og dødsboer, der er truffet af kommunalbestyrelsen i 1. instans. Endelig er de regionale told- og skattemyndigheder klageinstans vedr. afgørelser om aktindsigt, der er truffet af en kommunal skattemyndighed eller et skatteankenævn.

Boks 6.3. Told- og skatteregionernes kompetence

I medfør af sagsud­læg­nings­bekendtgørelsens § 21 er told- og skatteregionerne bemyndiget til at afgøre klager over: Afgørelser vedrørende fysiske personer og dødsboer, der er truffet af den kommunale skattemyndighed i medfør af sagsudlægningsbekendtgørelsens § 10. De (få) afgørelser vedrørende fysiske per­­soner og dødsboer, der er truffet af kommunalbestyrelse i medfør af sagsudlægningsbekendtgørelsens § 11. Afgørelser om aktindsigt, der er truffet af en kommunal skattemyndighed eller et skatteankenævn.

Told- og skatteregionerne har udover klagebehandling, der udgør en meget lille del af told- og skat­te­regionernes arbejde, sammen med Told- og Skattestyrelsen ansvaret for sel­skabsligningen. Af andre opgaver kan der eksempelvis peges på, at der i regionerne føres en løbende kontrol med de kommunale skatteansættelser, som regionerne kan tilsidesætte og ændre.

Boks 6.4. Told- og skatteregionernes øvrige opgaver

I medfør af skattestyrelsesloven påhviler der – udover klagebehandling – told- og skatte­re­gionerne en række opgaver, der blandt andet omfatter: Selskabsligning Bindende forhåndsbesked i visse sager ´ Udsendelse af ligningsplan og tilsynsplan (forudgående tilsyn) Kontrol og revision af skatteansættelser (efterfølgende tilsyn)   Gennemførelse af kontrolaktioner Besvarelse af henvendelser fra borgere og virksomheder

3.3. Ligningsrådet

Ligningsrådet er et kollegialt organ, der sammen med Told- og Skattestyrelsen udgør den øverste ligningsmyndighed. Told- og skattestyrelsen står for den daglige administration, mens Ligningsrådet udsteder retningslinjerne herfor.

Rådet har 19 medlemmer, hvoraf 13 udpeges af skatteministeren, til dels efter indstilling fra en række interesseorganisationer, og 6 af Folketinget. Medlemmerne af rådet – formanden undtaget – har en funktionsperiode på 6 år. Told- og Skattestyrelsen er sekretariat for Ligningsrådet.

Såvel formanden som de øvrige medlemmer af Ligningsrådet modtager et mindre årligt honorar. Det er ikke oplyst, hvor store ressourcer, der medgår til sekretariatsbetjeningen i Told- og Skattestyrelsen.

Ligningsrådet realitetsbehandlede ca. 70 klager over kommunale afgørelser i 2001. Endvidere behandlede rådet ca. 5 sager på det statslige område. Prøvelsen af indkomne klager er ikke underlagt begrænsninger af nogen art.

Tabel 6.4. Sagernes udfald i Ligningsrådet i 2001

Udfald	Medhold	Delvis medhold	Stadfæstet	Yderligere forhøjet	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	30	-	40	-	-	70

Ligningsrådet behandler som det fremgår et begrænset antal sager som 1. klageinstans på både det statslige og det kommunale område. Af kommunale sager kan der peges på: Klager over nægtet omgørelse (skattestyrelsesloven), klager over nægtet efterfølgende afskrivning (afskrivningsloven), klager over nægtet ned­skrivning (husdyrbeskatningsloven), klager over nægtet efterfølgende hensættelse (fondsbeskatningsloven) og klager over nægtet sambeskatning (sel­skabs­skat­teloven).

Boks 6.5. Ligningsrådets kompetence

I medfør af skattestyrelsesloven, afskrivningsloven, husdyrbeskatningsloven, fondsbeskatningsloven og selskabsskatteloven behandler Ligningsrådet klager over kommunale afgørelser vedrørende: Klager over nægtet omgørelse ´ Klager over nægtet efterfølgende af- og nedskrivning Klager over nægtet efterfølgende hensættelse Klager over nægtet sambeskatning

Omfanget af denne opgave er endvidere aftaget inden for de seneste år. Dels fordi beslutningskompetencen på en række områder er blevet overflyttet til skatteministeren, dels fordi en række bestemmelser om tilladelser og dispensationer er blevet afløst af objektive regler. Klagebehandlingen spiller derfor en begrænset rolle i forhold til rådets samlede opgaveportefølje.

Boks 6.6. Ligningsrådets øvrige opgaver

Ligningsrådets andre opgaver består blandt andet i: At træffe afgørelse i de konkrete sager som enten ved lov eller via delegation fra skatteministeren er henlagt til rådet. Den i praksis største opgave er afgivelsen af bindende forhåndsbesked vedrørende den skattemæssige behandling af påtænkte dispositioner. Sammen med den centrale told- og skatteforvaltning at føre tilsyn med de lokale myndigheder. Ligningsrådet kan i den forbindelse give den kom­munale skattemyndighed bindende direktiver vedrørende ligningsarbejde. At godkende de ligningsplaner og generelle anvisninger for ligning, der udarbejdes af Told- og Skattestyrelsen. Rådet har således en også regelfastsættende funktion.

3.4. Landsskatteretten

Det følger af skattestyrelseslovens § 20, at Landsskatteretten behandler klager over afgørelser truffet af de lokale skattemyndigheder, vurderingsankenævnene og told- og skatteforvaltningen.[8] 

Medlemmerne, der udgør det kollegiale organ, er retspræsidenten, et antal retsformænd og 28 ordinære medlemmer. 17 af disse medlemmer beskikkes af skatteministeren, hvorimod de resterende 11 vælges af Folketinget. Herudover beskikkes 2 medlemmer til at deltage i afgørelsen af klager efter lov om registrering af motorkøretøjer.

Retspræsidenten og retsformændene er embedsmænd, som foruden at have plads i Landsskatteretten også forestår den administrative ledelse af Landsskatteretten. De skal sammen med mindst 9 af de medlemmer, der er udpeget af skatteministeren, opfylde de almindelige betingelser for at kunne blive landsdommere, hvilket i realiteten udelukkende betyder, at de på­gæld­ende skal have bestået juridisk kandidateksamen.

Blandt de medlemmer, der beskikkes af skatteministeren, skal endvidere ét medlem repræsentere henholdsvis landbruget, industrien, håndværket og handelen, mens to medlemmer skal repræsentere lønmodtagerne.

Landsskatteretten realitetsbehandlede i alt i 2001 ca. 3.500 klager (både statslige og kommunale). Heraf ca. halvdelen klager over afgørelser fra de kommunale skatteankenævn. Det er oplyst, at Landsskatteretten har et år­ligt res­sour­ce­for­brug på ca. 87 årsværk (heraf 66 AC-års­værk). Prøvelsen af ind­komne klager er ikke underlagt begrænsninger af nogen art.

Tabel 6.5. Sagernes udfald i Landsskatteretten i 2001

Udfald	Medhold	Delvis medhold	Stadfæstet	Yderligere forhøjet	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	1.716	-	1.785	-	39	3.540

På indkomstskatteområdet behandler Landsskatteretten klager over afgørelser truffet af de kommunale skatteankenævn på personligningsområdet.

Selskabsligningen er som udgangspunkt statslig, men mange kommuner foretager selskabsligning på kontrakt med staten. Det vil sige, at de afgørelser, Landsskatteretten behandler om skatteansættelser på selskabsområdet, kan være foretaget både af en kommunal eller statslig instans.

Retsgrundlaget for Landsskatterettens behandling af indkomstskattesager og vurderingssager både for det kommunale og det statslige område er skattestyrelsesloven.

På moms-, afgifts- og toldområdet er de afgørelser, der kan påklages til Landsskatteretten truffet af en statslig instans. Retsgrundlaget for Landskatterettens behandling af disse afgørelser fremgår af de enkelte love.

Boks 3.7. Landsskatterettens kompetence

I medfør af skattestyrelsesloven behandler Landsskatteretten følgende sager på det kom­munale område: Klager over afgørelser truffet af de kommunale skatteankenævn på personligningsområdet. Skatteansættelser på selskabsområdet, der kan være foretaget både af en kommunal eller statslig instans.

   

4. Overvejelser om en ny klagestruktur mv. på skatteområdet

Som det fremgår af gennemgangen ovenfor har klagesystemet på skatteområdet en forholdsvis kompleks og til dels uensartet struktur.

Udvalget har noteret sig, at Folketinget i samlingen 2002-2003 har vedtaget en ændring af skattestyrelsesloven, der blandt andet tager sigte på at ændre den nuværende klagestruktur og at styrke mulighederne for kom­­munale samarbejder på skatteområdet. Overvejelser om yderligere forenklinger bør efter udvalget opfattelse tage udgangspunkt heri.

4.1. De seneste ændringer af skattestyrelsesloven

Som nævnt tidligere er skatteforvaltningen i dag delt i en statslig og en kommunal ligning. Den kommunale ligning omfatter fysiske personer og dødsboer, mens den statslige ligning omfatter selskaber og andre juridiske personer. I praksis udfører kommunerne i vidt omfang selskabsligning på statens vegne.

De kommunale ligningsafgørelser vedrørende fysiske personer og dødsbo­er kan administrativt påklages til et af de 224 kommunale skatteankenævn og derefter til Landsskatteretten. Ligningsafgørelser vedrørende selskaber og andre juridiske personer end dødsboer skal påklages direkte til Landsskatteretten.

Skatteministeren har i folketingsåret 2002-03 fremsat og Folketinget vedtaget en række ændringer af skattestyrelsesloven. Lovændringens overordnede formål er at styrke retssikkerheden og at effektivisere den kom­munale skatteforvaltning.

Blandt andet er det regeringens ønske med lovændringen at opnå en mar­kant reduktion i an­tallet af kommunale skatteankenævn. Det er således re­geringens målsætning, at skat­tean­ke­næv­nene for fremtiden får en sådan størrelse, at de i gen­­nemsnit kommer til at behandle ca. 200 klager over skatteansættelser om året eller hver dæk­ker et geo­grafisk område med omkring 100.000 indbyggere. Det skal dog understreges, at skattestyrelsesloven heller ikke efter de seneste ændringer indeholder et egentligt påbud til kom­munerne herom.

Af særlig interesse for udvalgets videre overvejelser har det været, at regeringen med lovændringen for det første har villet forbedre kommunernes mu­ligheder for at samarbejde om skatteforvaltning, herunder at kommu­nal­bestyrelsens kom­pe­tence som skattemyndighed kan overføres til særlige her­til oprettede forvaltningsenheder.

For det andet er det meningen at styrke og effektivisere klagebehandlingen på ligningsområdet, blandt andet ved at kommunernes muligheder for at etablere fælles skatteankenævn forbedres.

For det tredje indebærer lovændringen, at ansvaret for sekretariatsbetjeningen af skatteankenævnene overtages af sta­ten. Kommunerne vil herefter have mulighed for at byde ind på opgaven, således at sekretariatsbetjeningen i et amt overlades til en enkelt kommune eller til samarbejdende kommuner. Sekretariatsbetjeningen vil organisatorisk dog skulle være adskilt fra den myndighed, hvis afgørelser skatteankenævnet skal prøve. Her­ved undgås habilitetsspørgsmål.

Endelig bemyndiges skatteministeren til at sam­le klagevejene for person- og selskabsligningen, hvilket skulle bidrage til at skabe en me­­re ensartet kla­ge­struktur.

Samlet lægges der med lovændringen op til en markant styrkelse af den lokale/regionale sagsbehandling og klagebehandling på skatteområdet. Det er i det­te lys, behovet for yderligere ændringer må vurderes.

4.2. Overvejelser om muligheder for yderligere forenklinger

Hvis der i forlængelse af ovennævnte tiltag vurderes at være behov for at pege på yderligere muligheder for forenklinger i klagestrukturen på skatte­området, kan følgende anføres om udvalgets overvejelser.

Det er i første række udvalgets vurdering, at yderligere forenklinger først vil være mulige, når de ovenfor nævnte ændringer er fuldt implementeret, hvilket betyder, at sekre­tariatsbetjeningen af de kommunale skatteankenævn er samlet i uafhængige og væsentligt færre enheder, og at antallet af skatteankenævn er væsentligt reduceret. Udvalgets overvejelser vedrørende en mulig fremtidig klagestruktur på skatteområdet har således taget sigte på at beskrive et forenklingsspor.

I lyset af sagernes antal må det herudover formentlig anses for hensigtsmæssigt, at skatteankenævnene også for fremtiden har et lokalt/re­gio­nalt fun­dament.

I forhold til told- og skatteregionerne kunne det – med henblik på en forenkling af klagestrukturen - overvejes at flytte behandlingen af klagesager til de kommunale skatteankenævn.

Der er herved lagt vægt på, at en sådan strukturændring vil medføre en forenkling af klagevejene generelt, herunder skabe et bedre overblik for den enkelte borger. Hovedreglen ville således efter en flytning være, at alle kommunale afgørelser på skatteområdet – bortset fra selskabsligningen – ville skulle påklages til de kommunale skatteanke­nævn. Se nedenfor om de klager, der for nærværende behandles i Ligningsrådet.

Imod en sammenlægning af klagebehandlingen kan tale, at told- og skatteregionerne på årsbasis kun behandler ca. 900 sager. Det vil sige, at der med det nuværende antal skatteankenævn i gennemsnit vil være ca. 4 sager om året pr. nævn.

Det begrænsede sags­antal kan – særligt i geografisk tyndtbefolkede områder – gøre det svært for det enkelte skatteankenævn at opnå den fornødne ekspertise til brug for klagebehandlingen på dette område. Der kan dog i denne forbindelse henvises til regeringens planer om at indføre forbedrede muligheder for at etablere fælleskommunale skatteankenævn mv. En sådan ændring af klagestrukturen må dog som nævnt afvente en reduktion i antallet af skatteankenævn.

Overvejelserne om en henlæggelse af told- og skatteregionernes klagebehandling til skatteankenævnene vil som udgangspunkt endvidere indebære, at klager over skatteankenævnenes afgørelser i spørgsmål om aktindsigt enten vil skulle påklages direkte til Landsskatteretten eller til Skatteministeriet.

Ligningsrådet behandler årligt et meget begrænset antal klagesager (ca. 70) på det kommunale område. Som led i en forenkling af klagestrukturen kun­ne det overvejes at henlægge behandlingen af disse sager til de kommunale skatteankenævn.

For forslaget taler, at det sammen med en henlæggelse af told- og skatteregionernes kommunale klagesager til skatteankenævnene vil medføre en klar forenkling af klagestrukturen.

Imod overvejelserne taler, at det begrænsede antal sager (ca. 70 om året) kan gøre det svært for det enkelte skatteankenævn at opnå den fornødne erfaring til brug for klagebehandlingen på området. Endvidere kan der peg­es på, at en overdragelse af de kommunale sager til skatteankenævnene vil inde­bære, at der i Ligningsrådet fortsat vil være et meget begrænset an­tal (ca. 5) statslige klagesager. En sådan fragmentering af klagebehandlingen kan muligvis være et problem, der i givet fald bør undersøges nærmere. Da udvalget ik­ke har kompetence til at udtale sig om Ligningsrådets klagebehandling på det statslige område, skal spørgsmålet ikke forfølges nærmere her.

Som det fremgår af gennemgangen ovenfor behandler Landsskatteretten en række klagesager vedr. selskabsligningen som 1. klageinstans. Som følge af den ovenfor omtalte ændring af skattestyrelsesloven bemyndiges skatteministeren til helt eller delvist til at henlægge be­­handlingen i 1. instans af klager over selskabsligningen til skatteankenævnene. Det er dog ikke meningen, at bemyndigelsen skal udnyttes, før antallet af skatteankenævn er reduceret til et niveau der gør, at det enkelte skatteankenævn gennemsnitligt kan påregnes at få et ”ikke ubetydeligt” an­tal klager over selskabsligningen til behandling. Udvalget er enig i denne betragtning.

Som nævnt tidligere er det udvalgets opfattelse, at muligheden for at få sin klage behandlet hos én rekursinstans som hovedregel vil yde den enkelte borger en tilstrækkelig grad af retsbeskyttelse. Udvalget har herved særligt lagt vægt på, at en borger eller virksomhed, der ønsker sin klage behandlet i mere end én instans har mulighed for at indbringe klageinstansens afgørelse for Folketingets Ombudsmand og de almindelige domstole.

Hvis klager over selskabsligningen i medfør af skatteministerens forslag på et tidspunkt ge­nerelt overføres til skatteankenævnene, kunne det overvejes – i lighed med overvejelserne på personskatteområdet - at begrænse klage­adgangen til Lands­skat­teretten til f.eks. generelle eller principielle sager. Forslaget skal særligt ses i sammenhæng med den styrkelse af såvel sagsbehandlingen som kravet om øget uafhængighed i 1. instansen, som ænd­ringen af skattestyrelsesloven lægger op til.

Det bør efter udvalgets opfattelse under alle omstændigheder overvejes, om det er hensigtsmæssigt, at selskaber – uan­set størrelse – skal klage direkte til Landsskatteretten, mens virk­­somheder – uanset størrelse – skal klage til skatteankenævnene som 1. klageinstans. Konsekvensen er, at selskaber er afskåret fra at få deres sager prøvet i mere end én klageinstans, hvorimod personligt drevne virksomheder – uanset størrelse – har uhindret adgang til en 2. klageinstans.

De ovenfor skitserede overvejelser vil indebære ganske betydelige ændringer i klagestrukturen på skatteområdet. Det bør tillige overvejes, om en over­dragelse af de kommunale klagesager fra told- og skatteregionerne til skatteankenævnene eksempelvis vil betyde, at told- og skatteregionerne mister en ekspertise, der er af væsentlig betydning for en tilfredsstillende løsning af andre af regionernes opgaver. En tilsvarende pro­blemstilling kan muligvis gøre sig gældende i forhold til Lig­ningsrådet.

Det skal endelig understreges, at udvalget i sine overvejelser om en afskæring af muligheden for at få prøvet skattesager, der ikke er større, generelle eller prin­cipielle, ved mere end én klageinstans, ikke har drøftet de spørgs­mål, en sådan ændring ville kunne give anledning til i relation til domstolene. Udvalget har således ikke overvejet ved hvilken domstolsinstans, klagere, der ikke har fået medhold i det administrative klagesystem, og ønsker at få prøvet en sag ved de almindelige domstole, i givet fald skal anlægge sagen.

5. Tværgående spørgsmål

To centrale spørgsmål i forbindelse med overvejelserne om mulighederne for at skabe et mere enstrenget klagesystem er fastlæggelsen af det prøvelsesgrundlag organerne kan benytte i forbindelse med prøvelsen af konkrete sager. I sammenhæng hermed vil det endvidere være relevant at vurdere klag­e­organernes sammensætning.

5.1. Prøvelsesgrundlag

Ifølge kommissoriet skal udvalget i sine overvejelser tage udgangspunkt i en overordnet målsætning om, at statslige råd og nævn på det kom­munale område kun i begrænset omfang skal tage stilling til andet end retlige spørgsmål.

Som det fremgår af kapitel 4 er konklusionen på udvalgets overve­jelser, at klageinstanserne på det kommunale område som hovedregel alene bør kunne efterprøve en afgørelses retlige spørgsmål. Det bemærkes i den forbindelse, at en retlige prøvelse – i lyset af retsudviklingen de senere år – i realiteten indebærer en ganske intensiv kontrol med den enkelte af­gø­relses lovlighed.

Skatteministeriet har til brug for udvalgets arbejde fremsendt en række ek­sempler på tilfælde, hvor det muligvis vil kunne gøre en forskel, om adgang til fuld prøvelse bibeholdes eller ej.

Det er udvalgets opfattelse, at karakteren af den skatteretlige regulering indebærer, at kommunerne kun i meget få og specielle tilfælde vil kunne foretage et skøn, der ikke er omfattet af en retlig prøvelse.

På trods af ovennævnte kunne det dog under alle omstændigheder overvejes at tydeliggøre, at princippet om retlig prøvelse – med få undtagelser - reelt gælder i dag, og at klageorganerne på skatteområdet derfor heller ik­ke ændrer lovlige afgørelser fra de kommunale skattemyndigheder.

5.2. Klageorganernes sammensætning

Sammensætningen af klageorganerne på skatteområdet er som det er frem­gået ovenfor temmelig forskellig. Det er i forlængelse heraf udvalgets generelle opfattelse, at det bør overvejes at styrke det juridisk-faglige element i sammensætningen af de enkelte organer.

Vedrørende sammensætningen af klageorganerne på skatteområdet har ud­valget gjort sig følgende overvejelser:

Skatteankenævnet er et klageorgan, der udelukkende består af læge repræsentanter, der er udpeget af de i kommunalbestyrelsen (for Københavns Kommune Borgerrepræsentationen) repræsenterede politiske partier. Der er i dansk skatteproces en tradition for, at lægmænd, altså personer, der ik­ke har det som deres hovederhverv at virke inden for skatteforvaltningen, deltager i regelanvendelsen.

Det følger heraf, at et grundlæggende ønske for regelanvendelsen og prøvelsen er inddragelsen af almindelige menneskers synspunkter. Der er så­led­es tale om et forsøg på at tilføre skatteankenævnenes afgørelser et fol­keligt element.

Heroverfor har udvalget generelt peget på, at i det omfang et klageorgan udelukkende eller dog hovedsageligt skal tage stilling til retlige spørgsmål, bør det i første række sikres, at myndighedens sammensætning afspejler den fornødne juridiske indsigt.

Udvalget har endvidere peget på, at det vil være uheldigt, hvis sammensætningen af et klageorgan med politiske repræsentanter – med rette eller urette – kan give anledning til den opfattelse, at organets afgørelsesvirksomhed i konkrete sager er underlagt politisk styring.

Principielt kunne der derfor være anledning til at overveje skatteankenævnenes sammensætning. Det er imidlertid udvalgets vurdering, at en sådan løsning - inden for den nuværende struktur - næppe vil være praktisk mulig. Udvalgets opfattelse skal navnlig ses i lyset af, at det i en lang række kom­mu­ner vil være umuligt – uden for de stedlige skatteforvaltninger – at re­kruttere et tilstrækkeligt antal kvalificerede skattekyndige medlemmer.

Udvalget har endvidere noteret sig de overvejelser, der ligger bag den seneste ændring af skattestyrelsesloven, herunder at der tages yderligere skridt til at sikre, at klagebehandlingen foretages af enheder, der er fuldstændigt uafhængige af de myndigheder, over hvis afgørelser der klages.

I forhold til sammensætningen af skatteankenævnene finder udvalget dog, at det vil kunne overvejes at stille det generelle habilitetskrav, at nævnets formand for at bestride stillingen skal have bestået juridisk kandidateksamen. Et tilsvarende krav gælder for Landsskatterettens præsident, rets­for­mændene, og 9 af de medlemmer, der er beskikket af skatteministeren.

I forhold til udvalgets principielle overvejelser om sammensætningen af klageorganer er Landsskatteretten i dens nuværende form interessant. Dette skyldes i første række, at dens medlemmer udpeges dels efter faglige kriterier, dels ud fra et ønske om at opnå så bred en interesserepræsentation som muligt. Endelig udpeges en række medlemmer af de politiske partier i Fol­ketinget.

Der gør sig således, for så vidt angår Landsskatteretten, en række af de samme overvejelser gældende som dem, der er anført ovenfor i relation til skatteankenævnene. Det er dog endvidere værd at hæfte sig ved, at i hvert fald det forhold, at Folketinget udpeger et antal medlemmer (11), snarere har en historisk end en faglig begrundelse. Landsskatteretten er således ud­sprunget af det tidligere Landsskatteoverråd, der blev oprettet i 1912 og blandt andet havde 4 medlemmer, der var udpeget af Rigsdagen.

Det kan således overvejes, om det er hensigtsmæssigt at lade den virksomhed, der påhviler Landsskatteretten – med dens betydelige vægt på løsningen af juridisk tunge opgaver – varetage af en instans sammensat med en overvægt af ikke-juridiske medlemmer.

Omvendt kan det anføres, at det ikke-juridiske element bør opretholdes, dels for inden for klageorganets rammer at bevare en nyttig indsigt i forholdene på visse erhvervsområder, dels af hensyn til den større generelle tillid, et ”blandet” klageorgan muligvis kan opnå hos en del skatteborgere. Der kan derfor – af hensyn til områdets karakter – argumenteres for, at der i Landsskatteretten bør opretholdes en form for ikke-juridisk re­­præ­sentation. Det bemærkes herved, at retsformændene repræsenterer en indgående skattejuridisk ekspertise.

I lyset af Landsskatterettens opgaver kan det overvejes, om organets sammensætning bør ændres, således at andelen af medlemmer med en ju­ridisk eller anden faglig baggrund øges.

På baggrund af udvalgets generelle anbefalinger vedrørende sammensætningen af klageorganerne på det kommunale område forekommer det velbegrundet, at Folketinget udpeger nogle af Ligningsrådets med­lemmer.

For­skellen i forhold til eksempelvis Landsskatteretten kan begrundes med, at rådets vigtigste opgave består i at udstikke de overordnede retningslinier for ad­mi­nistrationen af personligningen mv. Dette virke indeholder et element af regelfastsættelse, der bedst varetages af medlemmer med et politisk mandat.

Overvejelserne ovenfor om, at rådets klagebehandling på det kommunale område overflyttes til skatteankenævnene gør endvidere, at der ikke umiddelbart er grundlag for at pege på en ændret personsammensætning.

De regionale told- og skattemyndigheder indgår i det almindelige administra­tive hierarki på skatteministeriets område. Udvalget har endvidere givet udtryk for det synspunkt, at myndighedernes klagesager på det kommu­nale område på længere sigt kan overvejes overført til skatteankenævnene. Der har på den baggrund ikke været anledning til at overveje muligheden for en ændret sammensætning.

Samlet er det udvalgets vurdering, at det kan overvejes dels at stille krav om, at formanden for skatteankenævnene skal have bestået juridisk kandidateksamen, dels om sammensætningen af Landsskatteretten bør ændres, således at andelen af medlemmer med en juridisk og anden faglig bag­grund øges.

6. Sammenfatning

Klagesystemet på skatteområdet er kendetegnet ved at være komplekst og ved at have en uensartet struk­tur. Det er ud­valgets vurdering, at det på længere sigt kan overvejes at foretage visse forenklinger og præciseringer på området.

Skatteministeren har i indeværende samling fremsat og Folketinget vedtaget en ændring af skattestyrelsesloven, der blandt andet vil få betydning for klagestrukturen på det kommunale område. Det er udvalgets opfattelse, at forslag til yderligere forenklinger bør tage udgangspunkt heri.

Det er udvalgets vurdering, at der – ved at overføre visse klagesager fra told- og skatteregionerne og Ligningsrådet til skatteankenævnene - kan skabes et mere en­strenget klagesystem på skatteområdet. Det un­derstreges, at forslaget forudsætter, at den ovennævnte lovændring er fuldt implementeret.

Klageorganerne på skatteområdet har i vidt omfang adgang til at foretage en fuldstændig prøvelse af påklagede afgørelser. Det er imidlertid udvalgets vurdering, at kommunerne kun i ganske særlige tilfælde har anledning til at foretage et skøn, der ikke vil være omfattet af en retlig prøvelse. Det kunne dog efter udvalgets opfattelse overvejes at præcisere, at princippet om en retlig prøvelse – med få undtagelser – allerede gælder i dag.

Udvalget har ligeledes drøftet sammensætningen af de kommunale skatteankenævn og Landsskatteretten, hvor det læ­g­e element har en fremtræd­en­de placering. Det kunne på den baggrund overvejes, dels om der skal stilles krav om, at skatteankenævnene skal have en ansat formand med en juridisk baggrund, dels om sammensætningen af Lands­skatteretten bør ændres, således at an­delen af medlemmer med juridisk og anden faglig baggrund øges.

Det har endelig været drøftet, om adgangen til at klage til Landsskatteretten bør begrænses til alene at vedrøre større, generelle eller principielle sa­ger. Det er udvalgets vurdering, at en afskæring af klageadgangen vil for­udsætte, at de ovenfor nævnte ændringer i forhold til skatteankenævnene medfører, at antallet af nævn kommer på niveau med antallet af sociale nævn, er fuldt gennemført.

---

[1] Lov nr. 267 af 12. april 2003 om ændring af skattestyrelsesloven (Ændret klagestruktur, styrkelse af kommunale samarbejder og digital kommunikation m.v.).

[2] Der er ikke i det beskrevne taget højde for de ændringer, der følger af den seneste re­vision af skattestyrelsesloven. Se hertil afs. 4.1. nedenfor.

[3] Tallet er Skatteministeriets skøn over antallet af skatteydere, der fik deres sag behandlet i 2001. Antallet af skatteansættelser i 2001 er opgjort til 11.771, jf. også afsnit 3.2.

[4] Omfatter både klager over kommunale og statslige afgørelser.

[5] Internt papir fra Told- og Skattestyrelsen.

[6] Kommunale afgørelser vedrørende fysiske personer og dødsboer, der er omfattet af sags­udlægningsbekendtgørelsens § 11, kan dog påklages til told- og skatteregionerne.

[7] I 2001 var der 11.771 skatteansættelser. Skatteministeren har oplyst, at antallet af kendelser i skatteankenævnene i 2001 udgjorde lidt under 9.000. Dette tal angiver det maksimale antal skatteydere, der har fået en klage behandlet i 2001. Skatteankenævnene kan afsige flere kendelser, når klagen vedrører flere indkomstår eller flere dele af skatteansættelsen. Skatteministeriet skønner på den baggrund, at antallet af sager i 2001 var ca. 7.500.

[8] Bekendtgørelse nr. 617 af 22.7. 2002 af skattestyrelsesloven.