7. Klagesystemet på social- og beskæftigelses­om­rådet

1. Indledning

I dette kapitel gives først en generel beskrivelse af det amtslige og kommunale klagesystem på social- og beskæftigelsesområdet. Herefter følger en præsentation af de primære aktører i forbindelse med klagebehandlingen på området. Endelig diskuteres – i lyset af udvalgets principielle overvejelser - de problemer, der knytter sig hertil.

2. Generelle betragtninger

Kommunerne træffer afgørelser i en lang række forskellige sagstyper på social- og beskæftigelsesområdet. Der kan blandt andet peges på afgørelser efter lov om so­cial service, lov om social pension, lov om aktiv socialpolitik, lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel, lov om integration af udlændinge i Danmark mfl.

Kommunernes afgørelser angår navnlig sager om enkeltpersoners rettigheder og pligter efter social- og aktiveringslovgivningen, herunder blandt andet sager vedrørende kontanthjælp og aktivering, tilbud om støtte til børn og unge samt voksne med særlige behov, økonomiske tilskud på blandt andet børnepasningsområdet og sag­er om folke- og førtidspension. Som det fremgår er der tale om afgørelser, der ofte vil have ganske stor betydning for den enkelte.

Rekurssystemet på det sociale område har til hensigt at sikre, at kommuner og amters afgørelser og sagsbehandling er lovlig. Der er alene tale om prøvelse af retlige spørgsmål.

De eksisterende rekursmyndigheder har herudover en lovbestemt koordinerende funktion. Den Sociale Ankestyrelse har til opgave at påse, at afgørelser, der efter de sociale love kan påklages til de sociale nævn og i sidste ende ankestyrelsen selv, træffes i overensstemmelse med lovgivningen. Som led i denne koordinering følger ankestyrelsen kommuner, amter og de sociale nævns praksis. Endvidere vejleder ankestyrelsen om sin egen og de sociale nævns praksis. De sociale nævn har ligeledes en lovbestemt koordinerende funktion over for kommunerne.

3. Den nuværende klagestruktur på social- og beskæftigelses­området

Hovedparten af alle klagesager på det kommunale område (næsten 75 pct.) vedrører som nævnt ovenfor social- og beskæftigelsesområdet.

I forhold til amtslige og kommunale afgørelser er klagestrukturen på social- og beskæftigelsesområdet sammensat af to forskellige systemer, der sup­­­plerer hinanden. Der er tale om en regional klagemyndighed (de sociale nævn), der som 1. klageinstans behandler langt den overvejende del af klagerne. Sager af generel eller principiel karakter kan dog indbringes for Den Sociale Ankestyrelse som 2. klageinstans. Et begrænset antal sager af særlig indgribende karakter kan imidlertid påklages direkte til Den Sociale Ankestyrelse.

Med retssikkerhedsloven[1] er der således indført et enstrenget klagesystem på social- og beskæftigelsesområdet. De afgørelser, som kommuner og am­ter træffer efter den sociale lovgivning, skal således normalt indbringes for det sociale nævn som 1. klageinstans.

Klagestrukturen på det sociale område er, som det fremgår, inden for de senere år blevet forenklet på en række områder. Det bemærkes således, at klagesystemet i vid udstrækning allerede harmonerer med de generelle principper (retlig prøvelse, kun adgang til en 2. klageinstans i sager af generel eller principiel betydning), der er grundlaget for udvalgets overvejelser. Det er således vurderingen, at der kun vil være grundlag for at pege på muligheden for et begrænset antal ændringer.

De eksisterende klageveje på det sociale område omfatter udover de so­ciale nævn og Den Sociale Ankestyrelse tillige klagerådene vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp og ligestillingsnævnet. For en samlet oversigt henvises til bilag 8.

3.1.    Klageråd vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp /amtslige brugerråd

Inden klager i sager om personlig pleje og praktisk hjælp efter lov om social ser­vice kan indbringes for de sociale nævn, skal sagen behandles i de af hver kommune nedsatte klageråd.

Boks 7.1. Klagerådenes kompetence

I medfør af retssikkerhedslovens §§ 34-36 kan klagerådene se på: Klager over konkrete afgørelser om personlig pleje og praktisk hjælp. Klagerådet kan endvidere forelægge generelle og konkrete spørgsmål vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp for kommunalbestyrelsen.

De kommunale klageråd vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp består af 6 medlemmer. 3 medlemmer vælges af ældrerådet blandt dets med­lem­mer, 2 medlemmer vælges af den stedlige kommunalbestyrelse blandt sine medlemmer. Ende­lig udpeges 1 medlem af invalideorganisationerne i kommunen.

Klagerådene har ingen afgørelseskompetence, men udarbejder i anledning af hver enkelt klage en indstilling til kommunalbestyrelsen vedrørende den pågældende af­gø­relse. Klagerådet kan i den forbindelse henstille, at der træffes en ny afgørelse. Når kommunalbestyrelsen har vurderet klagen på baggrund af klagerådets indstilling, kan klagen, såfremt den opretholdes, indbringes for det sociale nævn. Det er således nødvendigt for klageren at klage to gange for at få sin sag behandlet i det sociale nævn.

Tabel 7.1 Sagernes udfald i klagerådene i 2001[2]

Udfald	Henstilling til ændret afgørelse	Overens­stemmelse	Behandlede klager samlet
Procentvis andel	35 pct.	65 pct.	100 pct

Lovgivningen indeholder ikke bestemmelser om klagerådenes bedømmelsesgrundlag. Retningslinjerne for klagerådenes virksomhed fastlægges af den stedlige kommunalbestyrelse i samarbejde med det enkelte klageråd.

Begrundelsen for klagerådene er historisk. I modsætning til tidligere er der i dag adgang til at klage over afgørelser i sager om hjælp til personlig pleje og prak­tisk hjælp til de sociale nævn.

Tilsvarende gælder, at det påhviler alle amter og Købehavns og Frederiksberg Kommuner at nedsætte såkaldte brugerråd. Brugerrådene fungerer hovedsageligt som råd­givende organ vedrørende sociale anliggende i forhold til amtsrådet. Brugerrådet er endvidere klageråd for personer over 67 år, der enten har ophold på amts­­kommunale boformer, eller hvor amtskommunen sørger for praktisk bistand.

Brugerrådet består af indtil 7 medlemmer samt stedfortrædere. 3 medlem­mer udpeges af De Samvirkende Invalideorganisationer, 2 medlemmer ud­peget af amtsrådet, 1 medlem, der udpeges af amtsrådet efter forhandling med beboerrådene som repræsentant for beboerne i amtskommunale botilbud. Amtsrådet kan herudover efter forhandling udpege et medlem som repræsentant for andre brugergrupper i amtskommunen.

3.2. De sociale nævn

De sociale nævn blev oprettet 1. juli 1998 i forbindelse med sociallovsreformen. Nævnene afløste de tidligere sociale ankenævn og revaliderings- og pensionsnævnene, som blev nedlagt. Som det fremgår af indledningen ovenfor er nævnene som hovedregel 1. klageinstans for kommunale afgørelser truffet i henhold til sociallovgivningen.

Boks 7.2. De sociale nævns kompetence

De sociale nævn behandler fortrinsvist sager i medfør af: Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område Bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område Lov om social service Integrationsloven Repatrieringsloven

De sociale nævn består af en formand (statsamtmanden) og 5 medlemmer. Det enkelte nævn sættes afhængig af den type af sager, der skal behandles. Der er således reelt tale om en række forskellige nævn.

Medlemmerne og deres stedfortrædere udpeges af socialministeren efter indstilling fra kom­muneforeningen i amtet, amtskommunen, LO, DA og De Samvirkende In­valide Organisationer. Medlemmer af de kommunale og amtskommunale udvalg, der behandler sager om hjælp til enkeltpersoner, kan ikke være medlemmer af de sociale nævn.

I de enkelte sager er nævnets sammensætning således, at samtlige medlemmer deltager i afgørelsen af de sager, der særligt vedrører de arbejds­mar­kedsrettede ydelser, blandt andet ydelser efter sygedagpengeloven og yd­elser efter aktivloven, dvs. revalidering og kontanthjælp. Når samtlige med­lemmer deltager, kaldes det for et ”stort nævn”.

I andre sager, dvs. sag­er efter serviceloven, børnetilskudsloven, sygesikringsloven, inddrivelsesloven, lov om en børnefamilieydelse og boligstøtteloven, mfl. deltager alene medlemmet fra kommuneforeningen, amtskom­munen og De Samvirkende Invalideorganisationer. I de tilfælde, hvor det kun er en del af nævnet, der mødes, kaldes det for et ”lille nævn”.

I sager, hvor der både skal træffes afgørelse efter de bestemmelser, der skal behandles af hele nævnet, og efter andre bestemmelser, skal sagen behandles i "det store nævn". Både i det store og det lille nævn træffes afgørelserne ved almindeligt flertal. Ved stemmelighed er formandens stemme ud­­slagsgivende.

I sager om magtanvendelse over for voksne fungerer de sociale nævn dog som godkendelsesmyndighed i forhold til kommunens eller amtets beslutning, når den træffes mod den pågældende egen vilje, jf. servicelovens kapitel 21.

Herunder træffer de sociale nævn som 1. instans i medfør af servicelovens § 109e – efter indstilling fra amtet eller kommunen – afgørel­se i sager om optagelse i særlige botilbud uden samtykke.

Tabel 7.2. Sagernes udfald i de sociale nævn i 2001

Udfald	Medhold	Stad­fæstet	Hjem­visning	Afvisning eller bortfald af klage	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	4.277	21.495	3.484	4.116	298	33.670
Procentvis andel	13 pct.	64 pct.	10 pct.	12 pct.	1 pct.	100 pct.

Der er nedsat ét socialt nævn i hvert amt. Det sociale nævn sekretariatsbetjenes af det stedlige statsamt. Det Sociale Nævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner sekretariatsbetjenes dog af Den Sociale Sikringsstyrelse.

 Boks 7.3. Antal af formandsafgørelser

De sociale nævn behandlede i 2001 mere end 33.000 sager. I gennemsnit blev godt 50 % af alle de sociale nævns afgørelser i 2001 truffet administrativt af formanden alene. I sager vedrørende Københavns og Frederiksberg Kommuner, hvor det sociale nævn sekretariatsbetjenes af Den Sociale Sikringsstyrelse, var tallet godt 70 %.

Baggrunden for, at man valgte at regionalisere en stor del af klagebehandlingen på det sociale område (tidligere i de såkaldte amtsanke­nævn) er be­skrevet i Socialreformkommissionens betænkning fra 1969.[3] Det fremgår blandt andet, at det efter kommissionens opfattelse ville være hensigtsmæssigt, hvis borgeren – i sager, hvor kendskab til lokale forhold spillede en rolle – kunne klage til en regional myndighed, herunder at det ville give bedre muligheder for personligt fremmøde.

Det var endvidere en væsentlig forudsætning for Socialreformkommissionen, at såvel de regionale klageinstanser som den centrale sidste instans ikke blev domineret af medlemmer med en juridisk baggrund. Deltagelsen af beskikkede medlemmer skulle således sikre, at der tilførtes den enkelte klageinstans en bredere viden om befolkningens generelle levevilkår og op­fattelse af det pågældende område. Det var kommissionens ønske, at det­te synspunkt skulle have særlig vægt i de sager, hvor afgørelsen ikke alene beror på en fortolkning af juridiske spørgsmål.

Kommissionen lagde således vægt på, at de beskikkede medlemmer repræsenterede et bredt udsnit af befolkningen og pegede derfor på organisationer, der repræsenterede arbejdsmarkedets parter og de kommunale organisationer.

På baggrund af Socialreformkommissionens betænkning nedsattes herefter pr. 1. april 1976 i hvert amt et amtsankenævn og et revaliderings- og pensionsnævn. For Københavns og Frederiksberg Kommuner blev der oprettet et fællesnævn.

Revaliderings- og pensionsnævnene bestod af 1 formand og 2 medlemmer indstillet af den stedlige kommuneforening, 2 medlemmer fra det stedlige arbejdsmarkedsnævn og 1 medlem fra De Samvirkende Invalideorganisati­oner. Formanden blev udpeget af socialministeren.

Ankenævnet bestod af 1 formand udpeget af socialministeren og 2 medlemmer udpeget af amtsrådet blandt dets medlemmer. Pr. 1. januar 1992 afløste de sociale ankenævn amtsankenævnene. Som følge heraf blev amtsrådenes udpegningsret overdraget til de stedlige kommuneforeninger.

Med sociallovsreformen i 1998 blev klagevejene som udgangspunkt ens i sociale sager, uanset om det er en kommune eller et amt, der træffer afgørelsen.

De sociale nævn kan i henhold til retssikkerhedslovens § 69 alene prøve retlige spørgsmål. Det følger af § 11 i bekendtgørelsen om retssikkerhedsloven, at formanden for det enkelte nævn har ansvaret for, at en sag bliver tilstrækkeligt oplyst og forberedt, herunder med hensyn til lægelige udtalelser og udtalelser fra eventuelle andre sagkyndige.

3.3. Den Sociale Ankestyrelse

Den Sociale Ankestyrelse blev oprettet i 1973 på baggrund af Socialreformkommissionens ovenfor omtalte betænkning. Sigtet med ankestyrelsen var at etablere en samlet, uafhængig klageinstans, blandt andet for derved at give bedre muligheder for at foretage en helhedsvurdering af de sociale sager.

Boks 7.4. Den Sociale Ankestyrelses kompetence  

Den Sociale Ankestyrelse fungerer som 1. klageinstans i følgende tilfælde på det kommunale område: På Socialministeriets område: Sager om hjælpeforanstaltninger uden samtykke for børn og unge, afgjort af børn- og ungeudvalgene i kommunerne samt sager om magtanvendelse overfor voksne, afgjort af de sociale nævn På Indenrigs- og Sundhedsministeriets område: Sager efter lov om sygesikring og ydelser og transport afgjort af amtskommunerne samt sager om transport efter lov om sygehusvæsenet Ankestyrelsen fungerer som 2. klageinstans i følgende tilfælde på det kommunale område: På Socialministeriets område: Sager efter lov om social service, lov om social pension, lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag samt efter lov om retssikkerhed og administration på det sociale område På Indenrigs- og Sundhedsministeriets område: Sager efter lov om sygesikring afgjort af kommunerne som 1. instans På Beskæftigelsesministeriets område: Sager efter lov om aktiv socialpolitik, lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel samt efter lov om delpension Lov om integration af udlændinge i Danmark og lov om repatriering (INT), Lov om børnefamilieydelse (SKM), Lov om inddrivelse af underholdsbidrag (JM), Lov om boliger for ældre og personer med handicap (ØEM) samt sager om søskendemoderation og friplads til børn i skolefritidsordninger (UVM)

Ankestyrelsen består af en styrelseschef, vicestyrelseschef og et antal ankechefer samt et antal beskikkede medlemmer, der udpeges af socialministeren.

De beskikkede medlemmer udpeges efter indstilling fra DA, LO, FTF, Amtsrådsforeningen, KL, De Samvirkende Invalideorganisationer samt Københavns og Frederiksberg Kommuner. Der kan ikke udpeges medlemmer, der er fyldt 66 år, ligesom personer, der er medlem af et socialt nævn, ikke kan udpeges. Personer, der tidligere i 2 perioder har været beskikket som medlem af ankestyrelsen, eller som er ansat inden for den offentlige social- og sundhedsforvaltning eller på institutioner med et socialt formål, kan heller ikke udpeges.

Sammensætningen varierer alt efter, hvilken type sag ankestyrelsen skal be­­handle. Afgørelser træffes som udgangspunkt på et møde (deltagelse af 2 medlemmer og 1 ankechef – også omtalt som et ”lille nævn”). I sager som ankestyrelsen vurderer er egnet hertil, kan afgørelsen dog træffes ved skriftlig votering efter indstilling fra ankestyrelsen.

Afgørelserne i de sager, der behandles af det ”lille nævn”, træffes ved almindeligt stemmeflertal. Formanden kan imidlertid beslutte, at en afgørelse ikke skal have virkning, hvis vedkommende mener, at der kan rejses tvivl om dens juridiske holdbarhed. I så fald skal afgørelsen træffes ved udvidet votering.

Udover de sager, hvor afgørelsen kan træffes ved udvidet votering (deltagelse af 2 medlemmer og 2 ankechefer på mødet), skal blandt andet sager om afgørelser truffet af børn og unge-udvalgene altid afgøres ved udvidet votering. Det er således ikke muligt at delegere afgørelseskompetencen i disse sager til ankestyrelsens formand eller sekretariat. Afgørelserne træffes ved almindeligt stemmeflertal. Ved stemmelighed er formandens stemme udslaggivende.

Tabel 7.3. Sagernes udfald i Den Sociale Ankestyrelse i 2001

Udfald	Medhold	Stad­fæstet	Hjem­visning	Afvisning eller bortfald af klage	Andet	Behandlede klager samlet
Antal	129	116	25	3.212	-	3.482
Procentvis andel	4 pct.	3 pct.	0,7 pct.	92 pct.	-	100 pct.

Den Sociale Ankestyrelse modtog i 2001 3.482 sager som 2. klageinstans. Heraf var ca. 500 sager rekurreret for sent ligesom 2.712 klager blev afvist, da de ikke var af generel eller principiel karakter. 270 principielle sager blev realitetsbehandlet. Heraf blev ca. halvdelen ændret. 9 pct. (25) blev hjemvist. Samlet set svarer det til en omgørelsesprocent på ca. 4,7 % af alle de sager, som ankestyrelsen modtog som 2. klageinstans.

Den Sociale Ankestyrelse fungerer i dag primært som 2. klageinstans for de kommunale afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet, der er afgjort i de sociale nævn, og som ankestyrelsen anser for at være af generel eller principiel karakter.

Herudover fungerer ankestyrelsen som 1. klageinstans for en­kelte, udvalgte kommunale og amtslige afgørelser. Det gælder eksempelvis i forhold til sager om magtanvendelse over for voksne, som afgøres af en kommune el­ler et amt efter godkendelse i de sociale nævn. Endvidere gælder det i forhold til børn og unge-udvalgenes afgørelser om tvangsfjernelse af børn og unge. I 2001 behandlede ankestyrelsen 468 børnesager og 7 magtanvendelsessager.

Den Sociale Ankestyrelse fungerer herudover som 1. klageinstans i sager om ydelser og transport efter lov om offentlig sygesikring og sager om transport efter lov om sygehusvæsenet. Endelig behandler ankestyrelsen som 1. klageinstans en række statslige afgørelser truffet af blandt andet Arbejdsskadestyrelsen.

Det følger af retssikkerhedslovens § 69, at Den Sociale Ankestyrelse er begrænset til at foretage en vurdering af indkomne klagers retlige spørgsmål. Ankestyrelsen forholder sig herudover selvstændigt til faglige vurderinger, herunder lægefaglige vurderinger.

3.4. Praksiskoordinering

Den Sociale Ankestyrelse og de sociale nævn har til opgave at sørge for, at afgørelser, der efter de sociale love kan indbringes for disse to myndigheder, er i overensstemmelse med lovgivningen.[4] Det følger af retssikkerheds­loven, at ankestyrelsen har ansvaret for denne praksiskoordinering på landsplan, hvorimod nævnenes ansvar er begrænset til deres respektive re­gionale myndighedsområder.

Praksiskoordineringen har til formål at sikre en ligebehandling af borgerne, og at kommunernes afgørelsesvirksomhed er ensartet i overensstemmelse med lovgivningen og ankestyrelsens praksis.

Til brug for dette arbejde råder ankestyrelsen over en række instrumenter, herunder kan der blandt andet nævnes udstedelse af meddelelser om relevante principielle afgørelser, telefonisk og skriftlig vejledning, gennemførelse af undervisningsforløb mv.

Som led i praksiskoordineringen gennemføres endvidere praksisundersøg­el­ser. Ved en praksisundersøgelse indkaldes et antal sager fra de relevante myndigheder. Sagerne gennemgås herefter med henblik på en vurdering af kvaliteten i de enkelte afgørelser. Undersøgelserne gennemføres på grundlag af en mellem ankestyrelsen og de sociale nævn aftalt emneliste. Ankestyrelsen gennemføre 3 større praksisundersøgelser om året.

Resultaterne af de enkelte praksisundersøgelser offentliggøres i en rapport.

Udvalget har drøftet de sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelses adgang til at foretage praksiskoordinering i forhold til kommuner og amter og de problemstillinger, der knytter sig hertil. Udvalget har ikke taget stilling til spørgsmålet. KL og Amtsrådsforeningen an­befaler, at problemstillingen belyses yderligere i det fo­rum for regelforenkling, som regeringen og de kommunale parter tidligere har ned­sat.

3.5. Retspraksis på serviceområdet

Den sociale lovgivning vedrørende service er i vid udstrækning udformet som rammelovgivning med formålsbestemmelser. Dette betyder, at afgørelser kan være forskellige inden for lovens rammer, og at retspraksis kan ændre sig over tid uden at komme i strid med lovgivningen.

For eksempel kan klageinstansernes afgørelser påvirke tildelingen af hjælpemidler og vil herigennem kunne få indflydelse på den praksis kommuner og amter følger i deres konkrete vurderinger fra sag til sag. Den teknologiske udvikling og den stadige produktudvikling har særlig betydning på blandt andet hjælpemiddelområdet hvilket kan medføre både en stigning og et fald i udgifterne. Selvom det kan være svært for kommunerne altid at følge den samfundsmæssige udvikling på dette område, er spørgsmål herom en del af den retlige prøvelse.

3.6. Ligestillingsnævnet

Folketinget har for nylig besluttet, at Ligestillingsnævnet skal gøres perma­nent. Nævnet er derfor ik­ke ind­gået i udvalgets overvejelser om ændrin­g­er i den nuværende klagestruktur på social- og beskæftigelsesområdet.

4. Overvejelser om ændringer i klagestrukturen mv. på social- og beskæftigelsesområdet

Klagestrukturen på social- og beskæftigelsesområdet er – som det fremgår ovenfor – allerede på en lang række punkter i overensstemmelse med de principper, udvalget har peget på som nødvendige for at skabe et mere en­strenget klagesystem på eksempelvis miljø- og skatteområdet.

4.1. Klageråd vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp /amtslige brugerråd

Af beskrivelsen ovenfor fremgår, at klage- og brugerrådene ikke har nogen selvstændig afgørelseskompetence. Fraværet af regler, der fastlægger et en­tydigt grundlag, på baggrund af hvilket rådene bedømmer indkomne klager, bevirker, at de i konkrete sager har mulighed for at anvende et vurderingsgrundlag, der ikke har sammenhæng med den prøvelse, klageinstansen (de sociale nævn) foretager. Det erindres, at de sociale nævns prøvelse er begrænset til retlige spørgsmål.

Udvalget er derfor af den opfattelse, at klagerådene og den klagebehandling, der foretages af de amtslige brugerråd ikke umiddelbart falder inden for rammer­ne af den almindelige klagestruktur på det sociale område. De to organer kan på den baggrund være med til at skabe uklarhed og forvirring om kompetenceforholdene i klagebehandlingen på det sociale område.

På denne baggrund kunne det overvejes, om klagebehandlingen på hjem­me­hjælpsområdet i stedet bør følge det system, der i øvrigt gælder i medfør af sociallovgivningen.

Imod en sådan nedlæggelse/afskaffelse af klagebehandlingen taler imidlertid, at begge organer kan være medvirkende til at varetage en lokalt forankret rådgiverfunktion for de berørte bor­ger.

Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen er af den opfattelse, at en opretholdelse af klagerådene – og de tilsvarende klager, der behandles af de amtslige brugerråd – ikke gavner borgerne. De skaber uklarhed med hensyn til, hvem der er ansvarlig klage­myndighed, og bidrager derved kun til en længere sagsbehandlingstid for den enkelte borger. Ud fra hensynet til en­kelhed i klagesystemet anbefaler Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen derfor, at klagerådene bliver nedlagt, og at den klagebehandling, der foretages af de amtslige brugerråd, afskaffes.

4.2. De sociale nævn

Bortset fra klagerådene og klagebehandlingen hos de amtslige brugerråd er den gældende struktur på social- og beskæftigelsesområdet en regional model, hvorefter klagebehandlingen vedrørende en bred vif­te af sagstyper er samlet hos de sociale nævn.

Udgangspunktet er fraveget på nogle ganske få områder. I sager vedrørende magtanvendelse over for voksne fungerer de sociale nævn således som godkendelsesmyndighed i forhold til amter og kommuners beslutninger, hvis foranstaltningen iværksættes mod den pågældendes vilje.

De sociale nævns behandling af sager om magtanvendelse skal ske i det ”store nævn”. Af­gørelseskompetencen i disse sager kan således ikke delegeres til forman­den eller nævnets sekretariat. De sociale nævn træffer end­videre – ef­ter indstilling fra kommunen eller amtet – afgørelse som 1. in­­stans i sager om optagelse i særlige botilbud uden samtykke.

Begrundelsen for, at disse afgørelser ikke følger det normale klagesystem, er ønsket om at styrke den enkeltes retssikkerhed i forbindelse med de an­­vendte indgreb.[5]

Hvis der ses bort fra de ovennævnte særlige tilfælde, er strukturen på social- og beskæftigelsesområdet således både enkel og overskuelig. Endvidere er de sociale nævns prøvelsesgrundlag allerede i overensstemmelse med prin­cippet om, at klageorganerne som udgangspunkt alene skal kunne fore­tage en retlig prøvelse. Endelig kan der peges på, at adgangen til at på­klage de sociale nævns afgørelser til Den Sociale Ankestyrelse som 2. klageinstans er begrænset til gene­relle eller principielle spørgsmål.

Udvalget finder på den baggrund ikke anledning til at foreslå ændringer af strukturel karakter i forhold til de sociale nævn.

Som nævnt tidligere er det udvalgets opfattelse, at overvejelserne om sam­mensætningen af råd og nævn i højere grad bør tage udgangspunkt i det prøvelsesgrundlag, det enkelte klageorgan er underlagt.

De sociale nævn bygger på et lægmandssystem, der især har til hensigt at sikre, at der tilføres den regionale klagemyndighed en vid­­en om befolkning­ens levevilkår og opfattelser vedrørende det pågældende sagsom­råde. Med­lem­merne udpeges således delvist efter indstilling fra et antal inte­res­se­organisationer. De sociale nævn er i prøvelsen af indbragte sag­­er begrænset til retlige spørgsmål.

Anvendelsen af læge repræsentanter i forbindelse med klagebehandling i råd og nævn kan være af stor betydning for accepten af de afgørelse, den pågældende myndighed træffer. Endvidere kan de pågældende tilføre næv­nets arbejde en nyttig viden, om forholdene på det pågældende område. Brugen af særlige repræsentanter kan dog også give anledning til problemer. Der kan særligt peges på de vanskeligheder, der kan være forbundet med at finde en fornuftig balance mellem repræsentanter med forskellige baggrunde.

I sager om magtanvendelse overfor voksne, hvor de sociale nævn er 1. instans, er der efter udvalgets opfattelse særdeles vægtige grunde, der taler for, at klagebehandlingen foregår i et kollegialt sammensat organ. For så vidt angår disse sager, men i et vist omfang også de øvrige sager, finder udvalget anledning til at bemærke, at der ofte er tale om komplicerede sager med et udpræget behov for inddragelse af sagkundskab, ligesom afgø­relserne er af meget vidtrækkende betydning for klagerens personlige for­hold.

Efter en samlet vurdering er det udvalgets opfattelse, at en afskaffelse af læg­mandsrepræsentationen i de sociale nævn ikke kan anbefales.

Udvalget har noteret sig, at en betydelig del af de sociale nævns afgørelser træffes af formanden (statsamtmanden) alene.

Det følger af retssikkerhedsbekendtgørelsens § 14, stk. 1, at samtlige nævnets medlemmer skal deltage, når der træffes afgørelse i konkrete sager.[6] Nævnet er dog beslutningsdygtigt, når blot formanden og 3 andre af dets medlemmer er tilstede. Undtagelsesvis kan formanden vælge selv at træffe afgørelse uden fo­re­­læggelse i et møde, hvis han skønner, at der er tilvejebragt et forsvarligt grundlag, og der ikke er tvivl om afgørelsen, jf. retssikkerhedsbekendtgørelsens § 16.

Som nævnt ovenfor blev retssikkerhedslovens § 69 i 2002 ændret således, at prøvelsen fremover alene omfatter retlige spørgsmål, hvilket taler for en styrkelse af det juridisk faglige element i afgørelserne. Siden den nuværende klageordning blev indført har der endvidere på en række områder udviklet sig en klar praksis, hvilket gør behovet for, at afgørelserne træffes af nævnet min­dre.

På den baggrund kan det efter udvalgets opfattelse overvejes at tydeliggøre den nuværende praksis, hvorefter formandsafgørelser er hovedprincippet, og nævnsbehandlingen kun anvendes, hvis der er tvivl om afgørelsens udfald. Det kan i denne forbindelse nævnes, at det allerede fremgår eksplicit af retssikkerhedslovens § 71, stk. 2, at formanden for det sociale nævn selv afgør de sag­er, hvor der ikke er tvivl om udfaldet.

Udvalget er dog samtidig opmærksomt på, at der kan findes særlige områder, der i givet fald må undtages fra den foreslåede hovedprincip. Der kan blandt andet peges på visse sager om magtanvendelse.

Samlet er det efter udvalgets opfattelse mest hensigtsmæssigt, at den klage­­be­handling, der varetages af de sociale nævn, fortsat varetages regionalt. Udvalget finder herudover ikke, at der er grundlag for ændre i reglerne om de sociale nævns sammensætning. Dog kunne det overvejes at præcisere, at nævnsbehandlingen udelukkende anvendes i det omfang, hvor der er tvivl om konkrete sagers udfald.

4.3. Den Sociale Ankestyrelse

4.3.1. Ankestyrelsen som 1. klageinstans

Som nævnt fungerer Den Sociale Ankestyrelse som første og eneste klageinstans i forhold til enkelte, udvalgte kommunale og amtslige afgørelser på social- og beskæftigelsesområdet.

For så vidt angår de sager, der vedrører børn og unge-udvalgenes afgørelser om blandt andet anbringelse af børn og unge uden for hjemmet, bør det anføres, at der er tale om særdeles indgribende afgørelser, der i kommunerne træffes under medvirken af blandt andet en dommer og en pædagogisk-psyko­logisk sagkyndig. I ankestyrelsens klagebehandling er der som følge af sagernes indgribende karakter foreskrevet udvidet votering, hvor 2 ankechefer medvirker.

Ordningen må anses for begrundet i disse sagers ganske særlige og indgribende karakter, hvorfor udvalget ikke finder, at der er grundlag for at foreslå ændringer på dette område.

I visse sager om magtanvendelse over for voksne træffes beslutningen af en kommune eller et amt efter godkendelse i de sociale nævn. De sociale nævns godkendelser i sådanne sager kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse. Der er således tale om, at ankestyrelsen er 1. og ikke 2. klageinstans i forhold til det sociale nævns beslutning om at godkende afgørelsen.

Som nævnt tidligere er begrundelsen for, at de sociale nævn i disse sager fungerer som 1. instans hensynet til den enkeltes retssikkerhed.

På denne baggrund finder udvalget ikke, at der er grundlag for at ændre ved Den Sociale Ankestyrelses rolle som 1. klageinstans på dette område.

4.3.2. Ankestyrelsen som 2. klageinstans

Udvalget har givet udtryk for det generelle synspunkt, at det som hovedregel må antages, at muligheden for at få behandlet sin klage hos én rekursinstans vil yde den enkelte en fornøden grad af retsbeskyttelse. Synspunktet kan også udtrykkes på den måde, at der efter udvalgets opfattelse skal foreligge særlige omstændigheder, for at indførelsen eller opretholdelsen af en 2. klageinstans kan tiltrædes.

Udvalget er således opmærksomt på, at der kan foreligge særlige forhold, der berettiger, at sager af blandt andet generel eller principiel karakter kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse som 2. klageinstans. Der kan i den forbindelse peges på, at der er tale om en lang række forskellige sager, der afgøres i 14 forskellige regionale klagemyndigheder samt Den Sociale Sikringsstyrelse i København med deraf følgende risiko for en uensartet praksis.

Der bør herudover lægges vægt på, at det er en forholdsvis lille del af de sociale nævns sager, der indbringes for ankestyrelsen, ligesom det er ankestyrelsen selv, der afgør, om en sag er af generel eller principiel karakter. Af de 3.500 sager, der sidste år blev påklaget, var det kun 270 sager, der blev optaget til realitetsbehandling. Knap 50 pct. af disse sager blev omgjort.

På baggrund af ovenstående finder udvalget ikke anledning til at foreslå ændringer i den nuværende struktur, hvorefter Den Sociale Ankestyrelse i sager af generel eller principiel karakter fungerer som 2. klageinstans på social- og beskæftigelsesområdet.

4.3.3. Ankestyrelsens sammensætning

Som det er fremgået behandler Den Sociale Ankestyrelse klagesager både som 1. og 2. instans.

For så vidt angår de sager, der, fordi de er af generel eller principiel betyd­ning, kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse, er formålet med klagebehandlingen, at ankestyrelsen gennem sine afgørelser autoritativt i forhold til kommunerne og de sociale nævn fastlægger den fremtidige praksis på det pågældende område. Accepten af de afgørelser, ankestyrelsen træffer, er således af meget stor betydning.

I de sager, hvor ankestyrelsen fungerer som 1. klageinstans, blandt andet sager om tvangsfjernelse af børn og magtanvendelse overfor voksne, er der efter udvalgets opfattelse særdeles vægtige grunde, der taler for, at klagebehandlingen foregår i et kollegialt sammensat organ.

For så vidt angår disse sager, men i et vist omfang også de øvrige sager, finder udvalget anledning til at bemærke, at der ofte er tale om komplicerede sager med et udpræget behov for inddragelse af sagkundskab, ligesom afgørelserne er af meget vidtrækkende betydning for klagerens personlige forhold.

Selvom prøvelsen af de indklagede sager er begrænset til retlige spørgsmål, er sagerne i begge tilfælde af en sådan karakter, at der næppe kan anføres væsentlige argumenter for en ændret sammensætning af Den Sociale Ankestyrelse.

På baggrund af ovennævnte finder udvalget ikke anledning til at anbefale en ændring af medlemssammensætningen i Den Sociale Ankestyrelse.

5. Sammenfatning

Det er udvalgets vurdering, at klagestrukturen på social- og beskæftigelses­om­rådet i det væsentlige forekommer enkel, ligesom bedøm­melses­grund­laget i såvel de sociale nævn som Den Sociale Ankestyrelse er begrænset til retlige spørgsmål. Udvalget har derfor kun fundet begrænset anledning til at fremsætte forslag om forenklinger.

Udvalget har drøftet de sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelsesadgang til at foretage praksiskoordinering i forhold til kommuner og amter og de problemstillinger, der knytter sig hertil. Udvalget har ikke taget stilling til spørgsmålet. KL og Amtsrådsforeningen anbefaler, at problemstillingen belyses i det forum for reg­elforenkling, som regeringen og de kommunale parter tidligere har nedsat.

Klagerådene vedrørende personlig pleje og praktisk hjælp og de tilsvarende klagesager, der behandles af det amtslige brugerråd falder uden for den normale klagestruktur på socialområdet. Klagebehandlingen ved de to organer kunne derfor overvejes nedlagt. Imod en nedlæggelse taler, at de kan være medvirkende til at sikre en lokalt forankret rådgiverfunktion for de berørte borgere.

Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen er af den opfattelse, at en opretholdelse af klagerådene – og de tilsvarende klager, der behandles af de amtslige brugerråd – ikke gavner borgerne. De skaber uklarhed med hensyn til, hvem der er ansvarlig klage­myndighed, og bidrager derved kun til en længere sagsbehandlingstid for den enkelte borger. Ud fra hensynet til en­kelhed i klagesystemet anbefaler Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen derfor, at klagerådene bliver nedlagt, og at den klagebehandling, der foretages af de amtslige brugerråd, afskaffes.

Udvalget har endelig drøftet sammensætningen af de sociale nævn, herunder om det læge element bør afskaffes. Det er vurderingen, at det vil være en fordel, hvis den læge repræsentation i de sociale nævn bevares i de sag­er, hvor der er tvivl om afgørelsen.

Det er udvalgets anbefaling, at dette gennemføres ved, at de gældende reg­ler præciseres således, at afgørelseskompetencen i de sager, hvor der ikke er tvivl om udfaldet delegeres til nævnets formand. Nævnet vil herefter ale­ne skulle deltage i behandlingen af de sager, hvor udfaldet er tvivlsomt.

---

[1] Lov nr. 453 af 10. juni 1997 om retssikkerhed og administration på det sociale område som senest ændret ved lovbekendtgørelse nr. 807 af 26. september 2002.

[2] Der foreligger udelukkende oplysninger om den procentvise fordeling af klagerådenes afgørelser.

[3] Socialreformkommissionens 1. betænkning: Det sociale tryghedssystem – struktur og dagpenge. Betænkning nr. 543, 1969.

[4] Der kan i det hele henvises til retssikkerhedslovens §§ 76 og 78.

[5] Lov nr. 392 af 2. juni 1999 om ændring af lov om social service og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

[6] Bekendtgørelse nr. 1187 af 17.12. 2002 om retssikkerhed og administration på det so­ci­ale område.