2. Offentlige udgifter og personale - status og udvikling

2.1. Indledning og sammenfatning

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr. Målt i faste priser er de offentlige udgifter vokset med omtrent 13 pct. fra 1992 til 2002. Fra 2001 til 2002 faldt de samlede offentlige udgifter med godt ½ pct. som følge af lavere renteudgifter. De offentlige udgifter eksklusive renteudgifter steg fortsat svagt fra 2001 til 2002.

Opgjort på nationalregnskabsform udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2002 godt 55 pct. af BNP. Blandt OECD-landene var det kun Sverige, der havde et højere offentligt udgiftstryk. Fra 1992 til 2002 er det danske udgiftstryk reduceret i lighed med udgiftstrykket i hovedparten af de lande, vi normalt sammenligner os med, om end den danske reduktion ligger i den lave ende.

I 2002 afholdt kommunerne knap halvdelen af de samlede offentlige udgifter eksklusive renter. Udgifterne i staten og amterne udgjorde henholdsvis godt en tredjedel og godt en sjettedel. De statslige udgifter var i 2002 ca. 7 pct. højere end udgifterne i 1992 målt i faste priser, mens de amtslige og kommunale udgifter var steget med henholdsvis godt 30 og knap 20 pct. realt.

Knap 60 pct. af de samlede offentlige udgifter medgår til produktionen af de offentlige serviceydelser, dvs. drifts- og anlægsudgifter samt tilskud, mens godt en tredjedel anvendes til indkomstoverførsler og knap 7 pct. er renteudgifter. Fra 1992 til 2002 har hovedparten af væksten i de samlede offentlige udgifter fundet sted på serviceområderne, som er vokset næsten 25 pct. realt.

Blandt OECD-landene var det i 2002 kun Sverige, der målt som andel af BNP havde højere serviceudgifter end Danmark. Danmark er samtidig det land, der har haft den højeste realvækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002.

Mere end halvdelen af de offentlige serviceudgifter i Danmark anvendes på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet, og det er også på disse tre områder, den absolutte ressourcetilførsel har været størst mellem 1992 og 2002.

De tre store serviceområder har ligeledes haft en stor relativ vækst mellem 1992 og 2002, men den største relative vækst i perioden har fundet sted på beskæftigelsesområdet, hvor serviceudgifterne er steget med knap 50 pct. i faste priser. Også på videnskabsområdet, miljøområdet og kulturområdet har den relative udgiftsvækst været betragtelig med stigninger på mellem 25 og 40 pct.

De offentlige indkomstoverførsler – som i 2002 udgjorde godt 225 mia. kr. – er siden 1992 vokset med godt 7 pct. målt i faste priser. Udviklingen har dog ikke været jævn over hele perioden og afspejler i et vist omfang konjunkturudviklingen. Mens udgifterne til især arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp har været kraftigt faldende siden 1994, har der været stigende udgifter til blandt andet efterløn, sygedagpenge, folkepension, førtidspension, uddannelsesstøtte og børnefamilieydelse.

Det offentlige personaleforbrug udgjorde i 2002 knap 685.000 årsværk. Mellem 1992 og 2002 er personaleforbruget vokset med godt 85.000 årsværk, svarende til mere end 14 pct. Personaleforbruget er dermed steget mindre end serviceudgifterne opgjort i faste priser, hvilket blandt andet afspejler den udlicitering og overgang til tilskudsfinansiering, der har fundet sted i perioden, samt den øgede brug af mere veluddannet og samtidig højere lønnet personale. Fra 2001 til 2002 steg personaleforbruget i den offentlige sektor med godt 7.000 årsværk.

I 2002 udgjorde de offentligt ansatte mere end 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark. Kun i Norge og Sverige er den offentlige beskæftigelses andel af den samlede beskæftigelse på samme niveau. Samtidig er det kun i Danmark og Norge, at denne andel er øget siden 1992.

I 2002 var fire femtedele af det offentlige personale beskæftiget i amter og kommuner, og det er også her, hovedparten af personaletilvæksten siden 1992 er foregået. Personaleforbruget i den kommunale sektor er således steget med knap 80.000 årsværk, svarende til ca. 16 pct. i perioden, mens det statslige personaleforbrug er steget med godt 7.000 årsværk, svarende til knap 6 pct.

Mere end to tredjedele af det samlede offentlige personale er beskæftiget på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet. Det er samtidig her mere end 95 pct. af personaletilvæksten har fundet sted mellem 1992 og 2002.

De samlede offentlige udgifters niveau og udvikling præsenteres i afsnit 2.2, mens fordelingen mellem stat, amter og kommuner behandles i afsnit 2.3. I afsnit 2.4 gennemgås de samlede offentlige udgifters fordeling på udgiftskategorier, hvorefter der i afsnit 2.5 fokuseres på de offentlige serviceudgifter. Afsnit 2.6 omhandler de offentlige udgifter til indkomstoverførsler, mens afsnit 2.7 belyser det offentlige personaleforbrug.

2.2. De samlede offentlige udgifters niveau og udvikling

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr.[1] (svarende til godt 670 mia. kr. i 2003-priser), jf. figur 2.1a. Udgifterne er dermed steget med mere end 13 pct. i faste priser fra 1992 til 2002, svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på godt 1 pct.[2]

Figur 2.1a. De samlede offentlige udgifter i faste priser, 1992-2002	Figur 2.1b. Ændring og relativ udvikling i de offentlige udgifter eksklusive renter, 1992-2002

Anm.: Se boks 2.1.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Stigningen i de offentlige udgifter fandt primært sted i perioden 1992 til 1995, hvorefter de samlede offentlige udgifter har ligget relativt stabilt frem til og med 2000. Udviklingen i de offentlige udgifter i perioden 1995 til 2000 afspejler hovedsageligt, at renteudgifterne er faldet i nogenlunde samme omfang, som de øvrige offentlige udgifter er øget. Opgjort eksklusive renteudgifter har de offentlige udgifter været stigende i hele perioden, jf. figur 2.1b. Eksklusive renteudgifter steg de samlede offentlige udgifter således med mere end 15 pct. realt i perioden 1992-2002.

Boks 2.1. Kilder til opgørelse af de offentlige udgifter

Opgørelserne af de offentlige udgifter i Budgetredegørelse 2004 består i udgangspunktet af en tidsserie fra 1992 til 2002, som er samlet i Finansministeriets udgiftsdatabase. Finansministeriets udgiftsdatabase er opgjort efter samme principper som finanslovens udgiftsbudget, og de historiske udgiftstal for stat, amter og kommuner er indplaceret efter den statslige kontoplan for 2003. Der er derfor foretaget en korrektion af tidligere års kontoplaner, således at disse svarer til finansloven for 2003, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

Da udgangspunktet for Finansministeriets udgiftsdatabase således er regnskabstal for stat, amter og kommuner, gør databasen det muligt, at sammenholde de politiske prioriteringer, som de kommer til udtryk i de offentlige budgetter, med den faktiske udgiftsudvikling.

Imidlertid er det ved internationale sammenligninger nødvendigt at anvende OECD’s opgørelser af de offentlige udgifter, idet disse er tilstræbt opgjort efter samme principper for alle lande. OECD’s opgørelser baserer sig på nationalregnskabet, som overordnet adskiller sig fra Finansministeriets udgiftsdatabase på to væsentlige områder, jf. appendiks 2.1 i Budgetredegørelse 2003:

· I Finansministeriets udgiftsdatabase er den offentlige sektor afgrænset anderledes end i nationalregnskabet.

· Hvor nationalregnskabet grundlæggende er en aktivitetsmæssig opgørelse af udgifterne, er Finansministeriets udgiftsdatabase i højere grad udtryk for en likviditetsbaseret opgørelse.

Det betyder, at der er forskel mellem opgørelsen af de offentlige udgifter i Finansministeriets udgiftsdatabase på den ene side og nationalregnskabet – og dermed OECD’s opgørelser – på den anden.

Ifølge OECD’s opgørelser udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2002 godt 55 pct. af bruttonationalproduktet (BNP) i Danmark, hvilket er højt i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. figur 2.2a. Blandt OECD-landene var det således kun Sverige, der havde et højere udgiftstryk i 2002.[3]

Figur 2.2a. Det offentlige udgiftstryk i udvalgte OECD-lande, 2002	Figur 2.2b. Udviklingen i udgiftstrykket i udvalgte OECD-lande, 1992-2002

1) Det danske udgiftstryk ifølge opgørelsen i nationalregnskabet. OECD opgør udgiftstrykket anderledes, end det opgøres af Danmarks Statistik i nationalregnskabet. Således opgør OECD de offentlige udgifter eksklusive indtægter ved varesalg og afskrivninger. Hvor det danske nationalregnskab opgør udgiftstrykket i 2002 til 54,4 pct. af BNP, viser OECD’s opgørelser et dansk udgiftstryk på 55,5 pct.

Kilde: OECD, Economic Outlook 74, december 2003; ADAM’s databank.

Danmark har, i lighed med hovedparten af de lande vi normalt sammenligner os med, reduceret det offentlige udgiftstryk i perioden 1992 til 2002, om end den danske reduktion ligger i den lave ende, jf. figur 2.2b. De største reduktioner har fundet sted i Finland, Sverige, Norge og Holland, hvor udgiftstrykket er faldet med 8-13 pct.-enheder. Kun Tyskland og Frankrig har øget de offentlige udgifters andel af BNP siden 1992.

2.3. De offentlige udgifters fordeling på sektorer

Størstedelen af de offentlige udgifter eksklusive renteudgifter afholdes i primærkommunerne. I 2002 udgjorde de samlede primærkommunale udgifter således knap 300 mia. kr. svarende til hen ved halvdelen af de samlede offentlige udgifter. Statens udgifter[4] på omtrent 210 mia. kr. svarer til lidt mere end en tredjedel af de samlede udgifter, mens de resterende knap 17 pct. (godt 100 mia. kr.) anvendes i amterne, jf. figur 2.3a.

Figur 2.3a. De offentlige udgifters fordeling på stat, amter og kommuner, 2002	Figur 2.3b. Udgiftsudviklingen i stat, amter og kommuner i faste priser, 1992-2002

Anm.: Udgifterne er opgjort eksklusive renteudgifter.

Udgifterne er henført til den udbetalende myndighed. Udgifterne i Københavns og Frederiksberg kommuner, Hovedstadens Sygehusfællesskab og Hovedstadens Udviklingsråd er fordelt på amter og kommuner med henholdsvis 40 og 60 pct.

I figur 2.3b er de primær- og amtskommunale udgifter i 2002 endvidere korrigeret for grundtakstreformen.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Siden 1992 er særligt de amtskommunale udgifter steget betragteligt, jf. figur 2.3b. Målt i faste priser har der således været en stigning på godt 30 pct., svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på knap 3 pct. Denne udgiftsvækst kan primært henføres til, at sygehusudgifterne er steget med knap en tredjedel i perioden 1992-2002.

De primærkommunale udgifter er steget med knap 20 pct. realt i samme periode, svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på godt 1,5 pct. Denne vækst kan primært forklares ved en betydelig stigning i udgifterne til dagpasning, bistand og pleje for handicappede, sygedagpenge, folkeskolen og kommunal administration.

I staten steg udgifterne eksklusive renteudgifter kraftigt fra 1992 til 1995, hvorefter de er faldet, så de i dag ligger ca. 7 pct. over 1992-niveauet målt i faste priser. Stigningen fra 1992 til 1995 skyldes blandt andet markant forøgede bevillinger til den aktive arbejdsmarkedspolitik og orlovsordninger. De faldende statslige udgifter siden midten af 1990’erne hænger primært sammen med betragteligt reducerede dagpengeudgifter afledt af faldende ledighed.

I et international perspektiv er de offentlige udgifter i Danmark usædvanligt decentraliserede, jf. boks 2.2.

Boks 2.2. Kommuner og amter i internationalt perspektiv

I forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, udgør de offentlige udgifter

i amter og kommuner i Danmark en større andel af BNP, jf. figur a.

Hvor udgifterne i amter og kommuner i Danmark udgør ca. 35 pct. af BNP, udgør de omtrent 25 pct. af BNP i eksempelvis Sverige, mens udgifterne på det kommunale niveau i såvel Storbritannien som Frankrig blot udgør godt 10 pct. af BNP.

Figur a. De kommunale udgifters andel af BNP i udvalgte OECD-lande, 2001

Dette forhold kan blandt andet henføres til, at den (amts)kommunale sektor i Danmark har ansvaret for langt størstedelen af de borgerrettede serviceydelser, herunder bistand og pleje for ældre og handicappede, dag- og døgnpleje for børn og unge, sygehusene og den primære sundhedstjeneste, grundskolen, ungdomsuddannelser og den aktive socialpolitik samt blandt andet udbetalingen af folkepension og førtidspension, barsels- og sygedagpenge, kontanthjælp og individuel boligstøtte.

Anm.: De kommunale udgifter er opgjort som følgende poster: Subsidies, payable; Property income, payable; Social benefits other than transfers in kind; Other current transfers, payable; Final consumption expenditure; Capital transfers, payable; Gross capital formation.

For Belgien, Tyskland og Østrig er inkluderet udgifter på delstatsniveau.

Norge og USA er udeladt som følge af datamangel.

Kilde: OECD, Annual National Accounts, volume II, 2003; Strukturkommissionen, Strukturkommissionens betænkning nr. 1434, 2004.

2.4. De offentlige udgifters fordeling på udgiftskategorier

Knap 60 pct. af de samlede offentlige udgifter i Danmark anvendes til produktionen af de offentlige serviceydelser, dvs. drift, anlæg og tilskud, jf. figur 2.4a. Lidt mere end en tredjedel af de offentlige udgifter går til indkomstoverførsler, mens renteudgifter udgør de resterende knap 7 pct.

Figur 2.4a. Fordelingen af de offentlige udgifter på service, overførsler og renter, 2002	Figur 2.4b. Udviklingen i offentlige udgifter til service og overførsler i faste priser samt renter i løbende priser, 1992-2002

Anm.: Serviceudgifterne er i Finansministeriets udgiftsdatabase defineret som de offentlige udgifter til drift, anlæg og tilskud fratrukket renteudgifter, overførsler til EU samt overførsler fra Den Sociale Pensionsfond.

Overførselsudgifterne er korrigeret for bruttoficeringer.

Renteudgifterne er opgjort i løbende priser.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Siden 1992 har de offentlige serviceudgifter været stigende. I 2002 var de samlede udgifter til den offentlige produktion af serviceydelser således steget knap 25 pct. i faste priser sammenlignet med 1992, jf. figur 2.4b. Fra 2001 til 2002 er væksten dog nedbragt væsentligt.

Fra 1992 til 2002 er udgifterne til indkomstoverførsler steget med godt 7 pct. realt. Denne udvikling dækker over en væsentlig stigning frem til 1995, hvorefter overførselsudgifterne begyndte at aftage. Fra 2000 har der dog atter været en stigende profil.

Den samlede stigning er et resultat af en række modsatrettede ændringer i demografiske og strukturelle forhold, herunder et markant fald i ledigheden. Når der korrigeres herfor, skønnes der at have været en underliggende stigning i overførselsudgifterne, som primært skyldes en stigende udnyttelse af efterlønsordningen, diskretionære ændringer af SU og indførelse af børnepasningsorlov, jf. Budgetredegørelse 2003, kapitel 4.

2.5. De offentlige serviceudgifter

I 2002 udgjorde de samlede offentlige serviceudgifter godt 380 mia. kr., hvilket svarer til knap 30 pct. af BNP. I en international sammenhæng er dette en relativt stor andel. Blandt OECD-landene var det således kun Sverige, der målt som andel af BNP havde højere serviceudgifter i 2002, jf. figur 2.5a.

Figur 2.5a. De offentlige serviceudgifters andel af BNP i udvalgte OECD-lande, 2002	Figur 2.5b. Gennemsnitlig årlig realvækst i de offentlige serviceudgifter i udvalgte OECD-lande, 1992-2002

Anm.: I figur 2.5a. og 2.5b. er de offentlige serviceudgifter opgjort, som de offentlige udgifter til forbrug og investeringer. Dette svarer omtrentligt til opgørelsen af serviceudgifterne i Finansministeriets udgiftsdatabase.

Kilde: OECD, Economic Outlook 74, december 2003.

Med en gennemsnitlig årlig realvækst på knap 2½ pct. er Danmark samtidig det land, der har haft den højeste vækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002, jf. figur 2.5b. Kun Norge og Holland har haft en realvækst på omtrent samme niveau. Sverige, som har de største serviceudgifter blandt OECD-landene, har haft en årlig realvækst i serviceudgifterne fra 1992 til 2002 på i gennemsnit godt ½ pct., mens Østrig har haft en gennemsnitlig realvækst på under ½ pct. årligt i samme periode.

Mere end halvdelen af de offentlige serviceudgifter i Danmark anvendes på social-, sundheds- og undervisningsområderne. Serviceudgifterne på socialområdet udgjorde i 2002 godt 75 mia. kr., mens de på såvel sundhedsområdet som undervisningsområdet udgjorde knap 70 mia. kr., jf. figur 2.6.

Figur 2.6. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på driftsområder, 2002

Anm.: De kommunale udgifter er fordelt på ministerområder efter formålet med den kommunale aktivitet.

1) Pensionsvæsenet dækker tjenestemandspensioner, som i princippet er lønudbetalinger og derfor er medregnet til serviceudgifterne. De må således ikke forveksles med andre pensionsudgifter såsom folkepension, førtidspension mv., som er indkomstoverførsler.

2) Øvrige udgifter omfatter finanslovens §1-9 – dog ikke §6 Udenrigsministeriet og §8 Økonomi- og Erhvervsministeriet – samt finanslovens §18 og §22.

3) Kultur inkluderer ikke udgifter, som finansieres med tips- og lottomidler.

4) Eksklusive kommunal administration.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Den i international sammenligning høje vækst i de offentlige serviceudgifter i Danmark i perioden 1992-2002 skyldes ikke mindst ressourcetilførslen til de tre store serviceområder: Socialområdet, sundhedsområdet og undervisningsområdet. I alt er de offentlige serviceudgifter fra 1992 til 2002 vokset med knap 25 pct. målt i faste priser. Heraf er mere end to tredjedele gået til de tre store serviceområder, jf. figur 2.7.

Figur 2.7. Væksten i serviceudgifterne, 1992-2002

Anm.: Da opgørelsen af serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet i 1992 og 1993 ikke er fuldt ud konsistente med de efterfølgende år, tages der for beskæftigelsesudgifterne udgangspunkt i udviklingen siden 1994.

Pensionsvæsenet er ikke inkluderet i figur 2.7, da der ikke er tale om en styrbar udgift, hvorfor væksten ikke er et udtryk for en politisk prioritering.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase og egne beregninger.

Den største absolutte stigning siden 1992 er sket på socialområdet, hvor serviceudgifterne er steget med op mod 20 mia. kr. målt i faste priser, jf. boks 2.3.

Blandt de områder, der – udover de tre store serviceområder – er vokset forholdsvis kraftigt siden 1992, er først og fremmest væksten i udgifterne til kommunal administration iøjnefaldende. I perioden 1992 til 2002 er de kommunale udgifter til administration således steget med mere end 5 mia. kr. i faste priser.

På nær forsvaret, økonomi- og erhvervsområdet og indenrigsområdet har der på alle områder været en positiv udgiftsvækst målt i faste priser i perioden 1992 til 2002. For forsvarets vedkommende gør det sig gældende, at den ændrede sikkerhedspolitiske situation har givet mulighed for at reducere forsvarets kapacitet til forsvar af dansk territorium. Forsvarsforliget for 2000-2004 indebærer derfor en reduktion af forsvarsbudgettet på ca. 400 mio. kr., svarende til 2 pct. Denne reduktion er dog relativt beskeden i sammenligning med de øvrige europæiske NATO-lande, som siden 1990 har benyttet afspændingen efter Den Kolde Krig til at reducere forsvarsudgifterne – nogle med op mod en tredjedel.[5]

Boks 2.3. Serviceudgifterne på socialområdet

De offentlige serviceudgifter på socialområdet udgjorde i 2002 mere end 75 mia. kr. Dermed er socialområdet udgiftsmæssigt det største offentlige serviceområde. Samtidig er socialområdet det område, hvor serviceudgifterne er vokset mest i løbet af det seneste tiår. Således var udgifterne i 2002 steget med knap 20 mia. kr. i faste priser siden 1992, jf. figur a.
Figur a. Offentlige serviceudgifter på socialområdet i faste priser, 1992-2002	Figur b. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på socialområdet, 2002

Serviceudgifterne på socialområdet kan overordnet inddeles i fem hovedområder. Det største af disse er bistand og pleje for ældre, hvor der i 2002 blev anvendt mere end 35 mia. kr., svarende til næsten halvdelen af de samlede udgifter, jf. figur b. De store serviceudgifter til pleje af ældre skal ses i lyset af, at Danmark er et af de relativt få OECD-lande, hvor den offentlige sektor tilbyder hjemmehjælp og ældreboliger, jf. Budgetredegørelse 2003. Og Danmark er det land i OECD, der anvender flest ressourcer på offentlig hjemmehjælp. Dagpleje og daginstitutioner for børn og unge er det næststørste område med en samlet udgift i 2002 på godt 20 mia. kr., mens knap 9 mia. kr. anvendes til bistand og pleje for handicappede, og godt 8 mia. kr. går til institutioner og foranstaltninger for udsatte børn og unge. Endelig er der øvrige udgifter – herunder blandt andet fællesudgifter og botilskud til personer med særlige sociale vanskeligheder – for knap 3 mia. kr.

Boks 2.3. Serviceudgifterne på socialområdet (fortsat)

Udgifterne på ældreområdet er siden 1992 steget med mere end 5 mia. kr. i faste priser, hvilket blandt andet kan henføres til en udbygning af den offentlige hjemmehjælp. Alene fra 2001 til 2002 steg antallet af medarbejdere i ældreplejen med ca. 4.000 personer, hvoraf hovedparten vedrører hjemmehjælpere og øvrigt plejepersonale.

Også udgifterne til dagpleje og daginstitutioner for børn og unge er vokset med over 5 mia. kr. i faste priser. Ressourcerne er primært anvendt til at øge omfanget af dagpasningstilbud.

Den største relative vækst fra 1992 til 2002 er dog i udgifterne til udsatte børn og unge samt voksne handicappede. Udgiftsvæksten på disse områder skyldes en række forskellige faktorer, herunder stigende enhedsomkostninger og øgede dækningsgrader. Væksten må blandt andet ses i lyset af den delte finansiering, der var gældende på områderne indtil indførelsen af grundtakstfinansieringen i 2002.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase og Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Også hvad angår den relative vækst i de offentlige serviceudgifter, er de tre store serviceområder – social, sundhed og undervisning – blandt de områder, der er vokset kraftigst. Således er udgifterne på såvel socialområdet som sundhedsområdet fra 1992 til 2002 vokset med mere end 30 pct. målt i faste priser, mens serviceudgifterne på undervisningsområdet er vokset med mere end 25 pct., jf. figur 2.8.

Den største relative vækst i serviceudgifterne fra 1992 til 2002 har dog fundet sted på beskæftigelsesområdet, der er vokset med knap 50 pct., jf. boks 2.4 og videnskabsområdet, der er vokset med knap 40 pct. realt. Sidstnævnte vedrører fortrinsvis udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, jf. kapitel 4.

Figur 2.8. Serviceudgifternes vækst i pct., 1992-2002

Pensionsvæsenet er ikke inkluderet i figur 2.8.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Boks 2.4. Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet

I 2002 udgjorde de offentlige serviceudgifter på beskæftigelsesområdet (eksklusive forsørgelsesudgifter) knap 9 mia. kr. Siden 1994 er udgifterne vokset med knap 50 pct. realt, jf. figur a.

Udviklingen har imidlertid ikke været jævnt fordelt over perioden. Fra 1994 til 1996 steg udgifterne markant. I 1996 var der et ekstraordinært stort forbrug på i størrelsesordenen 1 mia. kr. til aktivering som følge af den langsomme start på puljejobordningen, jf. Budgetoversigt 3, oktober 1996.

Fra 1996 til 1997 faldt udgifterne betragteligt. De relativt lave udgifter i 1997 og 1998 skal dog ses i sammenhæng med, at der i disse år var frit optag på AMU, hvilket medførte en kraftig stigning i aktiviteten særligt for ledige. Imidlertid medtages AMU-udgifterne rent teknisk ikke på Beskæftigelsesministeriets område under den aktive arbejdsmarkedspolitik, men er på grund af ressortomlægningen opført på Undervisningsministeriets område.

Boks 2.4. Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet (fortsat)

Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet steg atter kraftigt fra 1998 til 1999. Det skyldes primært indførelsen af 75 procent-kravet i aktiveringsindsatsen. Fra 2001 til 2002 har der været et fald i udgifterne, som primært kan henføres til reducerede driftsudgifter på revalideringsområdet og den statslige arbejdsformidling samt et stort renteafkast af FerieKontoen.
Figur a. Offentlige serviceudgifter på beskæftigelsesområdet i faste priser, 1994-2002	Figur b. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på beskæftigelsesområdet, 2002

Anm.: Da opgørelserne af serviceudgifterne i 1992 og 1993 som følge af lovændringer i forbindelse med arbejdsmarkedsreformen fra 1994 ikke er fuldt konsistente med de efterfølgende år, tager figur a udgangspunkt i udviklingen siden 1994.		Anm.: I figur b er udeladt indtægter fra ikke-hævet feriegodtgørelse, renteafkast af FerieKonto, regresindtægter vedrørende sygedagpenge og indbetalinger af fleksydelsesbidrag.
Langt hovedparten af serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet går til arbejdsmarkedsservice, herunder først og fremmest den aktive arbejdsmarkedspolitik og den aktive socialpolitik, hvor udgifterne i 2002 udgjorde henholdsvis knap 35 pct. og godt 40 pct. af de samlede udgifter, jf. figur b. Herudover udgjorde anden arbejdsmarkedsservice som arbejdsformidling og virksomhedsservice mere end 10 pct. og øvrige beskæftigelsesfremmeordninger knap 5 pct. De resterende serviceudgifter på beskæftigelsesområdet udgjorde godt 5 pct. på arbejdsmiljøområdet og knap 5 pct. til øvrige udgifter som Beskæftigelsesministeriets departement og de underliggende styrelser.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Den relative vækst i serviceudgifterne i perioden 1992 til 2002 har også været betydelig på miljøområdet og kulturområdet, hvor udgifterne er vokset med ca. 30 pct. realt.

2.6. De offentlige overførselsudgifter

I 2002 udgjorde de offentlige udgifter til indkomstoverførsler godt 225 mia. kr. (knap 230 mia. kr. i 2003-priser), jf. figur 2.9a. Det svarer til lidt mere end en tredjedel af de samlede offentlige udgifter.

Figur 2.9a. De offentlige udgifter til indkomstoverførsler, 1992-2002	Figur 2.9b. Ændring og relativ udvikling i de offentlige indkomstoverførsler, 1992-2002

Anm.: Udgifter til sociale pensioner og kontanthjælp i 1992 og 1993 er korrigeret for bruttoficeringer, jf. appendiks 4.1 i Budgetredegørelse 2003.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Fra 1992 til 2002 er overførselsudgifterne vokset med mere end 7 pct. målt i faste priser. Udviklingen har dog ikke været jævn over hele perioden. Fra 1992 til 1994 steg overførselsudgifterne kraftigt for derefter at aftage svagt mellem 1996 og 2000, jf. figur 2.10b. I 2001 og 2002 er overførselsudgifterne igen steget, hvilket blandt andet skyldes stigende udgifter til støtteordninger på undervisningsområdet, førtidspension, efterløn samt syge- og barselsdagpenge.

I 2002 udgjorde de offentlige indkomstoverførsler godt 17 pct. af BNP. Dermed ligger de danske indkomstoverførsler lidt over gennemsnittet blandt de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. boks 2.5. [6]

Boks 2.5. Indkomstoverførslerne i internationalt perspektiv

Ifølge OECD’s opgørelser udgør de danske offentlige indkomstoverførsler en lidt større andel af BNP end i flertallet af de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. figur a. En international sammenligning af udgifterne til indkomstoverførsler vanskeliggøres dog af en række forhold. For eksempel er en betragtelig del af indkomstoverførslerne i de fleste kontinentaleuropæiske lande betinget af, at den enkelte løbende indbetaler et bidrag til en social forsikringsordning, ligesom ydelsens niveau ofte er knyttet til størrelsen af det individuelle bidrag. En række overførselsordninger i andre lande har således i et vist omfang karakter af individuelle opsparingsordninger og er derfor typisk mindre omfordelende end de tilsvarende danske ydelser, der finansieres af generelle skatter. Et andet forhold, der vanskeliggør en international sammenligning, er, at en del lande i stedet for at tilbyde offentlige serviceydelser i væsentlig udstrækning benytter sig af indkomstoverførsler til brug for køb af serviceydelser fra private udbydere. Sådanne systemmæssige forskelle afspejles blandt andet i, at Østrig og Tyskland, som har relativt lave serviceudgifter, har de højeste udgifter til indkomstoverførsler.
Figur a. Det offentlige overførselstryk i udvalgte OECD-lande, 2002	Figur b. Ledigheden i udvalgte OECD-lande, 2002

Anm.: Den i figur a anvendte opgørelse af overførselstrykkene bygger på kategorien ”social security benefits” i Economic Outlook. Kilde: OECD, Economic Outlook 74, December 2003.
Forskelle i beskatningen af indkomstoverførsler kan ligeledes vanskeliggøre en direkte sammenligning af de offentlige udgifter til indkomstoverførsler. Desuden kan indtægtssiden i varierende grad benyttes til at erstatte indkomstoverførsler i form af skattelempelser til særlige befolkningsgrupper. Endelig vanskeliggør strukturelle forskelle, som ikke er direkte knyttet til overførselssystemernes indretning, en umiddelbar sammenligning af udgifterne. Det gælder blandt andet demografiske forhold, som eksempelvis befolkningens aldersfordeling. Men også ledighedsniveauet har betydning. Dette varierer betragteligt mellem OECD-landene, hvor Danmark har en i international sammenhæng lav ledighed, jf. figur b. En korrektion for de strukturelle forskelle medfører, at det danske overførselstryk placeres blandt de højeste i et internationalt perspektiv, jf. Budgetredegørelse 2003.

Hen ved halvdelen af de offentlige indkomstoverførsler, svarende til knap 110 mia. kr., vedrører socialområdet, jf. figur 2.10a. Det drejer sig først og fremmest om udgifter til folke- og førtidspension, men også boligydelse til pensionister udgør en væsentlig del.

Lidt mere end 85 mia. kr. anvendes på beskæftigelsesområdet. Her er de væsentligste poster arbejdsmarkedsrelateret forsørgelse – primært efterløn, arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp og sygedagpenge – og i mindre omfang forsørgelsesudgifter vedrørende den aktive arbejdsmarkeds- og socialpolitik.

Indkomstoverførslerne på undervisningsområdet, som hovedsageligt består af SU, udgør knap 13 mia. kr., mens udgifterne til børnefamilieydelsen er på omtrent 12 mia. kr.[7]

De øvrige indkomstoverførsler udgør knap 3 mia. kr. og er at finde på en række forskellige ministerområder. Blandt disse kan nævnes udgifter i forbindelse med den særlige introduktionsydelse på integrationsområdet.

Figur 2.10a. De offentlige indkomstoverførslers fordeling, 2002	Figur 2.10b. De offentlige indkomstoverførslers udvikling i faste priser, 1992-2002

Anm.: Udgifter til sociale pensioner og kontanthjælp i 1992 og 1993 er korrigeret for bruttoficeringer.

I figur 2.10b. er øvrige overførsler udeladt for overskuelighedens skyld.

Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.

Udviklingen i indkomstoverførslerne i perioden 1992 til 2002 afspejler i et vist omfang konjunkturudviklingen. Der er således samlet set et fald i indkomstoverførslerne på beskæftigelsesområdet, jf. figur 2.10b. Dette skyldes et kraftigt fald i udgifterne til især arbejdsløshedsdagpenge – men også kontanthjælp – i takt med den faldende ledighed siden 1994. Udgifterne til arbejdsløshedsdagpenge er således faldet med godt 55 pct. siden 1994. Faldet mere end opvejer de betydeligt stigende udgifter til efterløn og sygedagpenge i samme periode.

Væksten i udgifterne til indkomstoverførsler har – målt i kroner og øre – været størst på socialområdet. Stigningen har fra 1992 til 2002 været på lidt under 7 pct. målt i faste priser (svarende til godt 7 mia. kr. i 2003-priser). Væksten skyldes altovervejende øgede udgifter til folkepension og førtidspension. På førtidspensionsområdet dækker den samlede udvikling over væsentligt stigende udgifter til højeste og mellemste førtidspension, mens udgifterne til den almindelige førtidspension er faldet. Denne udvikling er til dels et resultat af en højesteretsdom fra 1999 vedrørende kriterierne for tildelingen af mellemste førtidspension, der blandt andet har ført til en række omgørelser af tilkendelser fra almindelig til mellemste førtidspension i 2001 og 2002.

Den største relative vækst har fundet sted på undervisningsområdet, hvor udgifterne til indkomstoverførsler er steget med godt 60 pct. Dette skyldes primært, at et voksende antal studerende har medført en væsentlig stigning i udgifterne til uddannelsesstøtte. Endvidere skyldes en del af stigningen regelændringer, at flere uddannelser er blevet SU-berettigede, og at SU-satserne årligt reguleres med 0,3 pct.enheder mere end den satsreguleringsprocent, som de fleste øvrige indkomstoverførsler reguleres med.

Endelig er udgifterne til børnefamilieydelsen vokset med mere end 35 pct. siden 1992.

2.7. Det offentlige personaleforbrug

I 2002 beskæftigede den offentlige sektor i alt knap 685.000 årsværk.[8] Dermed er det offentlige personaleforbrug steget med godt 85.000 årsværk, svarende til mere end 14 pct., siden 1992, jf. figur 2.11a.

Væksten i det offentlige personaleforbrug i perioden 1992 til 2002 har altså været mere afdæmpet end væksten i serviceudgifterne på knap 25 pct. i samme periode. Dette afspejler blandt andet den udlicitering og øgede anvendelse af tilskudsfinansiering, der har fundet sted over det seneste tiår. Samtidig har der været et skift over imod anvendelse af mere veluddannet og samtidig højere lønnet personale.

Figur 2.11a. Udviklingen i det offentlige personaleforbrug, 1992-2002	Figur 2.11b. Ændring og relativ udvikling i personaleforbrug og serviceudgifter, 1992-2002

Anm.: Personaleforbrug korrigeret for selskabsdannelser og ressortomlægninger i staten samt det tekniske fald i personaleforbruget i begyndelsen af 1990’erne som følge af sygeplejerskestuderendes overgang til SU i stedet for elevløn i en del af praktikperioderne.

Kilde: Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Væksten i det offentlige personaleforbrug er ujævnt fordelt over årene med en særlig høj vækst i 1995 og 1996 og en relativt lav vækst i 1999 og 2000, jf. figur 2.11b. For perioden som helhed er personaleforbruget gennemsnitligt vokset med godt 8.500 årsværk om året, svarende til godt 1¼ pct. I 2002 er personaleforbruget øget med hen ved 7.000 årsværk, hvilket svarer til godt 1 pct.

De offentligt ansatte udgjorde i 2002 mere end 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark. Det er en væsentligt større andel end i de fleste andre OECD-lande, jf. boks 2.6.

Boks 2.6. Det offentlige personaleforbrug i internationalt perspektiv

Der er betydelige forskelle mellem OECD-landene, hvad angår det offentlige personales andel af den samlede beskæftigelse, jf. figur a.
I alle tre skandinaviske lande udgjorde de offentligt ansatte således mere end 30 pct. af den samlede beskæftigelse i 2002. I flere kontinentaleuropæiske lande – Holland, Tyskland og Østrig – udgjorde det offentlige personaleforbrug derimod under 15 pct. af det samlede antal beskæftigede. Det hænger blandt andet sammen med, at de pågældende landes systemer er kendetegnet ved en transfereringsmodel, hvor det offentlige udmønter en større del af velfærdspolitikken i form af overførsler frem for offentlige serviceydelser. Overførslerne gives dels til enkeltpersoner med henblik på køb af serviceydelser fra private udbydere og dels i form af tilskud til private institutioner, der varetager serviceydelserne til borgerne.	Figur a. De offentligt ansattes andel af den samlede beskæftigelse i udvalgte OECD-lande, 1992 og 2002
	Kilde: OECD, Economic Outlook 74, december 2003.
Danmark og Norge har i modsætning til resten af de lande, vi normalt sammenligner os med, øget den offentlige beskæftigelses andel af den samlede beskæftigelse i perioden mellem 1992 og 2002. Frankrig har holdt andelen uændret, mens alle andre lande har reduceret andelen af offentligt beskæftigede.

Det kommunale personaleforbrug udgør langt størstedelen af det samlede offentlige personaleforbrug. I 2002 var personaleforbruget i amter og kommuner på knap 550.000 årsværk, hvilket er mere end fire gange personaleforbruget i staten, jf. figur 2.12a.

Figur 2.12a. Personaleforbruget i stat, amter og kommuner, 2002	Figur 2.12b. Ændring og relativ udvikling i personaleforbruget i stat, amter og kommuner, 1992-2002

Anm.: Personaleforbruget i staten er korrigeret for selskabsdannelser og ressortomlægninger, jf. appendiks 2.2. Det har ikke været muligt at korrigere for selskabsdannelser i amter og kommuner.

Kilde: Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Samtidig har hovedparten af de seneste 10 års vækst i det offentlige personaleforbrug fundet sted i amter og kommuner.[9] Fra 1992 til 2002 steg personaleforbruget i amter og kommuner således med knap 80.000 årsværk, svarende til mere end 16 pct. Til sammenligning steg det statslige personaleforbrug i samme periode med godt 7.000 årsværk, svarende til knap 6 pct., jf. figur 2.12b.

I staten har personaleforbruget korrigeret for selskabsdannelser[10] været stigende op gennem 1990’erne. Men fra og med 2000 har der været et fald på hen ved 2.500 årsværk.

Mere end to tredjedele af det samlede offentlige personale er beskæftiget på de tre store serviceområder – socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsvæsenet, jf. figur 2.13. Hvor serviceudgifterne til socialområdet, undervisning og sundhedsvæsenet ligger nogenlunde på samme niveau, er der dog væsentlige forskelle i personaleforbruget områderne imellem. Denne forskel må ses i sammenhæng med forskelle i lønniveau og forskellige behov for faciliteter og udstyr, såsom IT, hospitalsudstyr mv. på de tre områder.

Figur 2.13. Fordelingen af det offentlige personaleforbrug, 2002

Anm.: Det kommunale personaleforbrug er fordelt på ministerområder efter formålet med den kommunale aktivitet. Opgørelsen er eksklusive knap 200 kommunale årsværk, som Det Fælleskommunale Løndatakontor ikke har kunnet indplacere.

1) Øvrige områder omfatter finanslovens §1-9 – dog ikke §6 Udenrigsministeriet og §8 Økonomi- og Erhvervsministeriet – samt finanslovens §18 og §22.

2) Indenrigsområdet består af centraladministrationen under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, statsamterne, og beredskabet.

Kilde: Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Udover de tre store serviceområder udgør den kommunale administration en væsentlig del af det samlede offentlige personaleforbrug. I 2002 var således mere end 50.000 årsværk beskæftiget med centrale administrative opgaver og planlægningsvirksomhed i amter og kommuner.

Væksten i det offentlige personaleforbrug fra 1992 til 2002 har primært fundet sted på socialområdet og undervisningsområdet. Socialområdet har således haft en forøgelse i personaleforbruget på mere end 45.000 årsværk, mens væksten på undervisningsområdet har været omtrent halvt så stor. Tilsammen tegner disse to områder sig for over 80 pct. af den samlede personaletilvækst, jf. figur 2.14.

Figur 2.14. Ændring i personaleforbrug, 1992-2002

Anm.: Personalevæksten på sundhedsområdet er korrigeret for det tekniske fald i personaleforbruget i begyndelsen af 1990’erne som følge af sygeplejerskestuderendes overgang til SU i stedet for elevløn i en del af praktikperioderne. Opgørelsen er eksklusive ikke-placerbare kommunale årsværk (ca. 700 i 1992 og knap 200 i 2002).

Kilde: Personalestyrelsen og det Fælleskommunale Løndatakontor.

Fra 1992 til 2002 er personaleforbruget mindsket særligt i forsvaret og på trafikområdet. For forsvarets vedkommende skal denne udvikling blandt andet ses i sammenhæng med de omstruktureringer af det danske forsvar, der er sket i de senere år i henhold til flerårsaftalen på forsvarsområdet, herunder omlægningerne til en mere international indsats og opprioritering af investeringer i materiel mv., jf. kapitel 6 i Budgetredegørelse 2003.

På trafikområdet er der over perioden sket en øget udlicitering af blandt andet anlægsopgaver under Banestyrelsen og vejvæsenet samt af den kommunale busdrift, hvilket har mindsket det offentlige personaleforbrug. Samtidig er blandt andet DSB og Scandlines i perioden omdannet til statslige aktieselskaber og indgår derfor ikke i opgørelsen af det offentlige personaleforbrug. I stedet for offentligt personaleforbrug ydes således tilskud til eksempelvis jernbanedrift og busdrift fra de offentlige budgetter.

Appendiks 2.1.Landeforkortelser i Budgetredegørelse 2004

I Budgetredegørelse 2004 indgår en række internationale sammenligninger. I figurerne anvendes forkortelser for de enkelte lande. Disse forkortelser er forklaret i tabel 2.2.1.

Tabel 2.1.1. Landeforkortelser i Budgetredegørelse 2004

Belgien	BEL	Holland	NLD	Portugal	PRT

Canada	CAN	Irland	IRL	Spanien	ESP

Danmark	DK	Italien	ITA	Storbritannien	UK

Finland	FIN	Japan	JPN	Sverige	SWE

Frankrig	FRA	Luxembourg	LUX	Tyskland	DEU

Grækenland	GRC	Norge	NOR	Østrig	AUT

Appendiks 2.2. Korrektioner for ressortomlægninger og selskabsdannelser

Selskabsdannelser og omlægninger mellem ministerier gør det vanskeligt at vurdere udviklingen i statens personaleforbrug over tid. Derfor vil tal, der både er korrigeret for ressortomlægninger og selskabsdannelser, ofte være de mest relevante for analyser af personaleforbruget over tid.

Ved korrektioner for ressortomlægninger afspejler opgørelsen for hele perioden den aktuelle arbejdsdeling mellem ministerområderne, mens formålet med korrektioner for selskabsdannelser er at sikre, at afgrænsningen af den offentlige sektor er den samme gennem hele perioden.

Følgende hovedkonti er udtaget fra det statslige personaleforbrug som følge af korrektionen for selskabsdannelser[11]:

· Tele Sønderjylland

· Københavns Luftfartsvæsen

· Postgiro

· Statens Teletjeneste

· Statens Konfektion

· Statens Indkøb

· Klasselotteriet

· Danmarks Elektriske Materielkontrol

· Dansk Flygtningehjælp mv.

· Dansk Røde Kors

· Hospitalslaborantskoler

· Eksportkreditrådet

· Postvæsenet

· Statshavnene m.m.

· DSB

· Banestyrelsens Rådgivningsdivision

· Banestyrelsens jobbørs

· Statsliggørelse af Levnedsmiddelkontrol (527 årsværk tillagt)

· HF-kurser ved seminarierne

· Slots- og Ejendomsstyrelsen (aktiviteter inden for vagt, rengøring mm.)

Det har ikke været muligt at korrigere de kommunale personaleoplysninger for selskabsdannelser.

[1] Opgørelsen af de offentlige udgifter er baseret på Finansministeriets udgiftsdatabase, som adskiller sig fra nationalregnskabsstatistikken og derfor ikke er umiddelbart sammenlignelig hermed, jf. boks 2.1. Ifølge nationalregnskabet udgjorde de samlede offentlige udgifter således godt 740 mia. kr. i 2002.

[2] De beløb, der nævnes i teksten, er som udgangspunkt i årets priser. Ved sammenligninger af udgiftsudviklinger over tid er udgifterne dog omregnet til faste 2003-priser. Dette gøres for at kunne vurdere den reale udvikling i udgifterne, dvs. renset for den almindelige stigning i priser og lønninger. For en beskrivelse af omregningen fra løbende til faste priser henvises til Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

[3] Internationale udgiftssammenligninger skal altid vurderes forsigtigt, herunder fordi forskelle delvist kan skyldes forskellige opgørelsesmetoder.

[4] De statslige udgifter er opgjort efter den offentlige opgavefordeling, dvs. eksklusive bloktilskud og refusioner af kommunale udgifter, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

[5] Se kapitel 6 i Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003.

[6] For en grundigere analyse af indkomstoverførslerne – herunder i et internationalt perspektiv – henvises til kapitel 4, Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003.

[7] Når børnefamilieydelsen ikke henregnes til indkomstoverførslerne på socialområdet, skyldes det, at den af historiske årsager ikke indgår i de ministeriefordelte udgifter.

[8] Antallet af offentligt ansatte kan opgøres på forskellige måder alt efter, hvilke institutioner der medregnes til den offentlige sektor, og alt efter, om opgørelsen sker i antal personer eller omregnet til årsværk. Den her benyttede opgørelse bygger på de offentlige institutioners indberetninger af årsværksforbruget til henholdsvis Personalestyrelsen (statslige institutioner) og Det Fælleskommunale Løndatakontor (amter og kommuner samt Hovedstadens Sygehusfællesskab). Opgørelsen adskiller sig dermed fra Danmarks Statistiks opgørelse i nationalregnskabet, som benytter en anden afgrænsning af den offentlige sektor, og som opgør den offentlige beskæftigelse i antal personer, jf. i øvrigt kapitel 7 i Budgetredegørelse 2003.

[9] I amter og kommuner medregnes sygehuse, der i dag indgår i Hovedstadens Sygehusfællesskab.

[10] Se appendiks 2.2.

[11] Personaleforbruget på Rigshospitalet er medregnet under amter og kommuner for hele perioden.

Forrige2 af 12Næste

Top

Indholdsfortegnelse