3. Udgiftsstyring i den offentlige sektor
3.1. Indledning og sammenfatning
Styringen af de offentlige udgifter skal tilgodese en række hensyn. Det gælder hensynet om at leve op til de samfundsøkonomiske målsætninger, hensynet til at understøtte den besluttede prioritering mellem forskellige udgiftsområder, og hensynet til at sikre, at ressourcerne udnyttes bedst muligt.
De samfundsøkonomiske målsætninger fastsættes af regeringen, og inden for disse rammer udarbejdes finanslovforslag, og der indgås aftaler med de kommunale parter om den kommunale økonomi. I staten er det den enkelte minister, der har ansvaret for budgetoverholdelsen. For aftalerne om den kommunale økonomi er forudsætningen, at kommunerne henholdsvis amterne kollektivt følger det aftalte.
En stram udgiftsstyring forudsætter, at finansloven og de kommunale budgetter set under ét udmøntes inden for de fastsatte rammer for væksten i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer, samt at de opstillede overordnede målsætninger for overskud på de offentlige finanser og nedbringelse af den offentlige gæld overholdes.
Det afgørende er imidlertid ikke, at regnskaberne på decimalen overholder de overordnede målsætninger hvert enkelt år. Så præcist kan den offentlige økonomi kun styres med stor vanskelighed og med risiko for en uhensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne. Det afgørende er, at målsætningerne realiseres som gennemsnit over en kortere årrække, dvs. at der ikke sker systematiske afvigelser fra de opstillede mål.
I perioden 1992-2002 har realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit udgjort knap 2½ pct. årligt, hvilket er væsentligt mere end de skiftende målsætninger, der i samme periode har ligget på omkring 1 pct. om året. I den foregående tiårsperiode (1983-1992) udgjorde realvæksten i gennemsnit ½ pct. årligt, svarende til den nuværende målsætning for perioden 2005-2010.
Problemet med styringen af det offentlige forbrug i 1990’erne kan blandt andet henføres til udviklingen i kommuner og amter. I perioden 1998-2002 har kommuner henholdsvis amter set under ét i næsten alle år både ved budgetlægningen overskredet de aftalte vækstrater for de samlede serviceudgifter, og siden hen i løbet af året tillige overskredet de vedtagne budgetter. Derved har de endelige kommunale regnskaber ligget væsentligt over de aftalte niveauer.
I 2003 og 2004 har de kommunale og amtslige budgetter flugtet med det aftalte. Budgetterne for 2003 og 2004 indikerer således en klar forbedring af udgiftsstyringen.
I staten er budgettet samlet set blevet overholdt i perioden 2000-2002. I 1998 og 1999 har staten dog haft betydelige budgetoverskridelser, som især hænger sammen med meraktivitet i henholdsvis arbejdsmarkedsuddannelserne og den aktive arbejdsmarkedspolitik samt forskellige finansielle forhold.
I amter og kommuner modsvares budget- og aftaleoverskridelserne på serviceudgifterne blandt andet af, at anlægsindtægterne fra salg af ejendomme og byggegrunde hvert år har ligget betydeligt over budgettet, hvilket kan have medvirket til at finansiere merforbruget på serviceområderne.
God udgiftsstyring i praksis må endvidere ses i et mere langsigtet perspektiv. Tolv offentlige udgiftsområder har de seneste 10 år haft en vedvarende høj vækst, der i mindst to tredjedele af den analyserede periode har været mere end dobbelt så høj som den gennemsnitlige vækst for alle service- og overførselsudgifter.
Det drejer sig primært om SU og efterløn, hvor en betydeligt større andel af de berørte årgange i dag modtager ydelserne, samt udgifter til udsatte børn og unge og udgifter til pleje af handicappede, hvor enhedsomkostningerne har været stigende. Desuden har der været en markant stigning i udgifterne til fri- og efterskoler samt til medicin.
Med hensyn til udgifterne til udsatte børn og unge og til pleje af handicappede må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at finansieringsansvaret var delt mellem amter og kommuner frem til grundtakstreformens ikrafttrædelse 1. januar 2002, således at den myndighed, der besluttede en given foranstaltning, ikke afholdt den fulde udgift hertil.
For så vidt angår SU, efterløn samt fri- og efterskoler må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at der er tale om ikke-visiterede ydelser, hvor det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af dem – forudsat at han eller hun er optaget på en relevant uddannelse eller opfylder kriterierne for efterløn.
Afsnit 3.2 redegør for de overordnede hensyn og regelsæt bag udgiftsstyringen i den offentlige sektor. Herefter ser afsnit 3.3-3.5 på nogle af de centrale udfordringer i udgiftsstyringen: Overholdelse af de samfundsøkonomiske målsætninger (afsnit 3.3), overholdelse af budgetter og aftaler i stat, amter og kommuner (afsnit 3.4) og udgiftsområder med stor vækst set over de seneste 10 år (afsnit 3.5).
De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 ifølge nationalregnskabet godt 740 mia. kr.[1] eller godt halvdelen af BNP. Udgifternes størrelse i forhold til den samlede økonomi betyder, at udviklingen i de offentlige udgifter kan have stor betydning for samfundsøkonomien. Desuden kan ændringer i ydelser og ordninger samt det generelle skatteniveau have stor betydning for den enkelte borger og virksomhed.
Udgiftsstyringen søges tilrettelagt med henblik på at sikre, at de offentlige udgifter afholdes inden for rammerne af de overordnede samfundsøkonomiske målsætninger og i overensstemmelse med prioriteringerne mellem udgiftsområder, som de kommer til udtryk i de årlige budgetter. Desuden skal udgiftsstyringen understøtte, at de offentlige midler anvendes så effektivt som muligt.
Overordnede samfundsøkonomiske målsætninger
Styringen i forhold til de overordnede samfundsøkonomiske målsætninger har til hensigt at sikre en udvikling i de offentlige finanser, som er finanspolitisk holdbar. Det vil sige, at de mål for beskatning og offentlige service, som er opstillet frem mod 2010, også vil kunne fastholdes i efterfølgende år, uden at der opstår stramningsbehov som følge af ændringer i befolkningssammensætningen og det medfølgende pres på de offentlige finanser.
Det indebærer krav om en stram udgiftsstyring, flere i beskæftigelse og en markant nedbringelse af den offentlige gæld, således at de offentlige finanser er robuste overfor skiftet i befolkningens sammensætning i retning af flere ældre og færre erhvervsaktive. De mellemfristede målsætninger for finanspolitikken er i de senere år opstillet i de såkaldte 2010-fremskrivninger, som senest er offentliggjort i Konvergensprogram 2003, november 2003, jf. boks 3.1.
Boks 3.1. De samfundsøkonomiske målsætninger
|
Det overordnede pejlemærke for en holdbar finanspolitik er, at overskuddet på de offentlige finanser skal udgøre mellem 1½ og 2½ pct. af BNP i gennemsnit frem mod 2010. Dette skønnes at sikre en holdbar finanspolitik, hvor der med rimelig sikkerhed ikke overvæltes behov for senere finanspolitiske stramninger. Overskud af den størrelsesorden stiller krav om blandt andet stram udgiftsstyring. På baggrund af de mellemfristede rammer er opstillet mere konkrete mål for realvæksten i det offentlige forbrug og realvæksten i investeringerne til brug for den løbende finanspolitiske styring. Det er de forudsatte nominelle offentlige udgifter i forhold til indtægtsgrundlaget, som har betydning for presset på beskatningen, gældsafviklingen og den finanspolitiske holdbarhed. Hvorledes de nominelle udgifter forudsættes fordelt i beregnede mængde- og priskomponenter er således ikke afgørende for gældsafviklingen. De forudsatte nominelle udgiftsforløb er dog baseret på målsætninger for det reale forløb. Til en række styringsmæssige formål er det en fordel at sondre mellem mængde- og priskomponenter i udgifterne. I fastlæggelsen af finans- og udgiftspolitikken i et givet år og i den efterfølgende vurdering af den førte finans- og udgiftspolitik fokuseres der derfor på såvel de nominelle som de reale målsætninger. Målsætningerne for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer danner rammen for de udgiftspolitiske prioriteringer. |
I den konkrete udgiftsstyring fra år til år må konjunktursituationen desuden inddrages. Den stabiliserende tilpasning af niveauet for de offentlige udgifter sker i vidt omfang gennem de såkaldte automatiske stabilisatorer[2], men kan også suppleres med mere aktiv finanspolitik, når dette vurderes hensigtsmæssigt. Et af de mest velegnede konjunkturpolitiske instrumenter er den offentligt finansierede investeringsaktivitet. Finanspolitikkens diskretionære aktivitetsvirkning måles normalt ved den såkaldte finanseffekt.[3]
Som følge af usikkerheden i forudsigelserne af konjunkturudviklingen og finanspolitikkens virkning over tid, risikeres dog let, at virkningen af den aktive finanspolitik først kommer efter, at den økonomiske situation er vendt, og den aktive finanspolitik derfor kommer til at virke pro-cyklisk frem for stabiliserende.
Som følge af konjunkturbetingede automatiske ændringer i udgiftsposterne og den styringsmæssige fleksibilitet for de offentlige institutioner, som skyldes hensynet til en hensigtsmæssig ressourceudnyttelse, jf. nedenfor, kan der i enkelte år opstå afvigelser fra de samfundsøkonomiske målsætninger, selvom disse er udgangspunktet for budgetlægningen. Det afgørende er imidlertid, at der ikke systematisk sker overskridelser.
Risikoen for større konjunkturnedgange taler herudover for, at udgiftsstyringen tilrettelægges ud fra et forsigtighedsprincip, således at der i den konkrete udmøntning i de givne år så vidt muligt er plads til, at finanspolitikken kan lempes, hvis konjunkturerne bliver væsentligt dårligere end forventet – uden at dette kommer i konflikt med overholdelsen af målsætningerne i de mellemfristede fremskrivninger.
Budgetproces og budgetoverholdelse
Den offentlige sektor i Danmark er præget af en høj grad af decentralisering. Kommuner og amter står for en stor del af de offentlige udgifter og varetager størstedelen af de serviceopgaver, som direkte berører borgerne. Samtidig er en stor del af den daglige økonomistyring lagt ud til de enkelte institutioner i staten. Udgiftsstyringen i den offentlige sektor som helhed skal således håndtere udfordringen ved beslutninger på mange forskellige niveauer.
Regeringen fastlægger de samfundsøkonomiske målsætninger. På baggrund heraf gennemføres forhandlinger med kommuner og amter om det følgende års kommunale økonomi[4], og der udarbejdes et finanslovforslag, jf. boks 3.2. Aktstykket, der fastlægger det følgende års bloktilskud til kommuner og amter, godkendes af Folketingets Finansudvalg, og den samlede finanslov vedtages af Folketinget.
Boks 3.2. Udgiftsstyring i praksis
|
Udgiftsstyring handler i praksis om at sikre sammenhæng mellem de enkelte led i styringskæden: Fra målsætninger over budget til regnskab, jf. figur a. Figur a. Udgiftsstyringskæden
De samfundsøkonomiske målsætninger sætter rammerne indenfor hvilke både det statslige budget (finansloven) og de kommunale budgetter – på baggrund af aftalerne mellem regeringen og henholdsvis kommuner og amter – udarbejdes. Udmøntningen i budgetterne foregår igennem en proces, hvor udgiftsbehov, udgiftsrammer og politiske prioriteringer samordnes. Budgetlægningsprocessen i staten inddrager således de enkelte ministerier og institutioner i tæt dialog med Finansministeriet, og med drøftelser i regeringen. Regeringens finanslovforslag er herefter genstand for forhandlinger med Folketingets partier, før finansloven vedtages. På samme måde udarbejdes budgetter i kommuner og amter typisk i samarbejde med institutionerne i det enkelte amt eller kommune og med endelig vedtagelse i kommunalbestyrelse og amtsråd. I løbet af året bliver budgetterne omsat i konkrete udgifter, som optages på regnskabet. |
I staten er det de enkelte ministre, der over for Folketinget har ansvaret for, at bevillinger på ministerområdet overholdes, og at de anvendes til de bevilligede formål, jf. boks 3.3.
Boks 3.3. Budgetstyring i staten
|
Finansloven er statens budget, der fastlægger både størrelsen og fordelingen af de samlede udgifter. Loven vedtages af Folketinget, der har bevillingsmyndigheden og udøver kontrol med bevillingernes anvendelse. Udarbejdelsen af finanslovforslaget foretages af regeringen, idet finansministeren på regeringens vegne koordinerer budgetlægningen og forelægger finanslovforslaget for Folketinget. I løbet af året koordinerer Finansministeriet den løbende budgetopfølgning, som rapporteres til Folketinget i Finansministeriets budgetoversigter. Der skelnes i finansloven mellem lovbundne og bevillingsstyrede områder. Lovbundne udgifter såsom folkepension eller dagpenge er udgifter, som følger af eksisterende lovgivning, og hvor modtagerne har et retskrav på ydelsen. Folketinget har derfor accepteret, at udgifterne til disse ordninger kan afvige fra det budgetterede uden forelæggelse for Folketinget. Det betyder, at udgiften vil udvikle sig med antallet af modtagere, givet det gældende regelsæt og de gældende satser, og budgettet derfor ikke udgør et loft for udgifterne, men det bedste skøn på budgetteringstidspunktet. På de bevillingsstyrede områder, herunder drift og anlæg samt mange tilskudsordninger, styres udgiften af finansloven. Bevillinger kan derfor som hovedregel ikke overskrides uden forelæggelse for Folketingets Finansudvalg og efterfølgende optagelse på tillægsbevillingsloven. Det er den enkelte minister, der har ansvaret for at bevillingerne overholdes. For at undgå, at systemet tilskynder til, at en institution hvert år opbruger bevillingen, er der indført en mulighed for at videreføre uforbrugte bevillinger til de efterfølgende år. |
Kilde: Finansministeriets Økonomi-administrative vejledning.
Budgetterne i kommuner og amter udarbejdes med afsæt i aftalerne mellem regeringen og henholdsvis KL og Amtsrådsforeningen, jf. boks 3.4.
Boks 3.4. Aftalesystemet og kommuneforhandlingerne
|
Ved kommuneforhandlingerne drøftes niveauet for de samlede udgifter og indtægter i henholdsvis kommuner og amter under ét for det følgende år. I forlængelse heraf drøftes størrelsen af det statslige bloktilskud. Bloktilskuddets størrelse skal udmeldes til kommuner og amter senest den 1. juli efter godkendelse i Folketingets Finansudvalg. De årlige kommuneaftaler er frivillige og kollektive. Det betyder, at aftalerne ikke er juridisk bindende for den enkelte kommune eller det enkelte amt, da de kommunale organisationer ikke formelt kan forpligte deres medlemmer. Aftalerne ændrer således ikke på de enkelte kommuner og amters adgang til at foretage tilpasninger til lokale forhold, men fastlægger de overordnede rammer for de samlede tilpasninger i kommunerne henholdsvis amterne set under ét. Aftalesystemet har dermed som grundlæggende forudsætning, at organisationernes medlemmer kollektivt følger de aftaler, som deres organisationer har indgået. I tilfælde af, at en aftale ikke kan opnås, kan regeringen i stedet vælge at søge tilslutning direkte i Folketinget til fastsættelse af bloktilskuddets størrelse mv. Udgangspunktet for forhandlingerne er de overordnede samfundsøkonomiske rammer, herunder vækstrammen for det samlede offentlige forbrug og de offentlige investeringer. Med udgangspunkt i den seneste konjunkturvurdering skønnes der over de samlede kommunale indtægter fra indkomstskat, grundskatter mv. For at undgå usikkerhed om indtægtssiden kan kommuner og amter vælge et statsgaranteret niveau for udviklingen i skatteindtægter mv. Derudover sikrer budgetgarantien, at ændringer i kommunernes udgifter til de konjunkturafhængige overførselsindkomster automatisk modsvares krone for krone af ændringer i bloktilskuddets størrelse. Budgetgarantien gælder for kommunerne under ét. Ved fastsættelse af bloktilskuddet sikres, at kommuner og amter set under ét har finansiering til det aftalte udgiftsniveau. Det indebærer, at en gennemsnitskommune vil have balance i økonomien med uændret skattesats og den forudsatte vækstprocent. Men der vil være kommuner, der har en mindre gunstig udvikling i udgiftsbehov og indtægtsgrundlag end gennemsnittet, og tilsvarende vil der være kommuner, der har en udvikling, der er bedre end gennemsnittet. Aftalerne mellem regeringen og de kommunale organisationer indeholder ofte en række tilkendegivelser om andre forhold af betydning for kommuner og amter, herunder tilkendegivelser fra regeringens side om at ville søge Folketingets tilslutning til ændringer på områder, der er reguleret ved lov. |
Kilde: Strukturkommissionen, Strukturkommissionens betænkning bind 1 - Hovedbetænkningen, januar 2004; Finansministeriet, Service i en omstillingstid, maj 2003.
Statslig regulering, herunder krav til de amtslige og kommunale serviceområder, kan indebære merudgifter i kommuner og amter. For at understøtte udgiftsstyringen for den offentlige sektor set under ét er derfor indført det såkaldte ”Det Udvidede Totalbalanceprincip”, der ofte forkortes til DUT. Med DUT-princippet sikres, at kommuner og amter kompenseres økonomisk for nye opgaver pålagt af staten og modsat, hvis opgaver bortfalder, jf. boks 3.5.
Boks 3.5. Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT)
|
Bloktilskuddet reguleres årligt i medfør af Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT). DUT-reguleringen fastlægges ved forhandling mellem staten og de kommunale parter, jf. Vejledning om Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT). DUT-princippet indebærer, at kommuner og amter kompenseres for de udgiftsmæssige konsekvenser af ændringer i byrde- og opgavefordelingen mellem stat, amter og kommuner, således atdet samlede bloktilskud forhøjes eller reduceres, når kommunerne eller amterne bliver pålagt eller frataget opgaver. DUT-princippet omfatter både egentlige regelændringer og statslige signaler eller tilkendegivelser om opgaveløsningen på de amtslige og kommunale ansvarsområder. DUT-princippet indebærer, at alle merudgifter, der er affødt af statslige initiativer, skal afholdes inden for den ansvarlige ministers ramme. DUT-princippet sikrer således sammenhæng mellem beslutningskompetence og finansieringsansvar og understøtter dermed udgiftsstyringen i den offentlige sektor som helhed. |
Hensigtsmæssig ressourceanvendelse
God udgiftsstyring tilsiger, at bevillingerne bruges til det formål, som de er givet til, men også at ressourcerne anvendes på en omkostningsbevidst og effektiv måde. Derfor er det nødvendigt med en fleksibilitet, der tillader en vis grad af omprioriteringer i løbet af året og som giver plads til at udskyde projekter og opgaver, hvis de ikke kan komme i gang som planlagt.
Hensynet til fleksibilitet kommer i staten til udtryk ved den høje grad af decentralisering af udgiftsbeslutninger, blandt andet med rammesystemet[5], hvor de enkelte ministerier prioriterer deres økonomiske ramme på de underliggende institutioner og opgaver, styringen på nettobevillinger og med lønsumsstyringsprincippet frem for en direkte styring af personaleforbruget.[6] Formålet er, at den overordnede centrale styring adskilles fra udmøntningen og den detaljerede udgiftsstyring, der foregår decentralt. Derved opnås en sammenhæng mellem områdekendskab og styringsansvar.
Systemet er suppleret af en mulighed for at videreføre uforbrugte bevillinger til de efterfølgende år på de statslige bevillingsstyrede områder, så et mindreforbrug i et givet år ikke nødvendigvis betyder, at midlerne bortfalder. Ligeledes kan der være givet mulighed for, at der kan ske fremrykning af kommende års bevillinger, jf. Budgetvejledningens regler for udsving for driftsbevillinger og statsvirksomheder samt de frihedsgrader, som forsvaret har fået i den nuværende flerårsaftale.[7]
Tilstedeværelsen af betydelige videreførte midler på de enkelte ministerområder kan principielt udgøre en styringsmæssig udfordring, da brug af videreførte midler som udgangspunkt ligger uden for den overordnede prioritering og styring i de enkelte år. Niveauet for de akkumulerede videreførsler har dog været forholdsvis konstant i de senere år på omkring 15 mia. kr. Videreførsler og forbrug af videreførsler på forskellige udgiftsområder har med andre ord i store træk udlignet hinanden, jf. boks 3.6.
Den fleksibilitet, der er nødvendig af hensyn til en hensigtsmæssig ressourceanvendelse, kan indebære, at der må accepteres et vist slør i forhold til at styre udviklingen i de offentlige udgifter fra et år til det næste. Det afgørende er, at der ikke flere år i træk sker systematiske afvigelser.
Den langsigtede udgiftsstyring
God udgiftsstyring i praksis må endvidere ses i et mere langsigtet perspektiv. Det er således et selvstændigt hensyn at sikre, at udviklingen over tid på de enkelte udgiftsområder sker planmæssigt. En lidt højere vækstrate år for år, der måske i situationen synes velbegrundet, og som isoleret set ikke synes så stor, kan over en årrække betyde store ændringer i den relative udgiftstyngde af forskellige udgiftsområder.
Boks 3.6. Ministeriernes videreførsler
|
De bevillingsstyrede områder i staten har mulighed for videreførsel af midler fra tidligere års finanslove. Den samlede videreførsel har de senere år ligget på omkring 15 mia. kr. hvilket svarer til ca. 10 pct. af de årlige serviceudgifter i staten, jf. figur a. Omkring 10 mia. kr. heraf vedrører reservationsbevillinger og anlægsbevillinger og er således i udgangspunktet bundet til de oprindelige formål, som de er givet til. | |
|
Figur a. Samlet videreførsel, ultimo 1998-2002 |
Figur b. Samlet videreførsel fordelt på ministerier, ultimo 2002 |
|
|
|
|
Anm.: Videreførsel på de bevillingsstyrede områder. For lovbundne bevillinger såsom overførselsindkomster er der ikke videreførselsadgang. Kilde: Statsregnskaber 1998-2002 samt Finansministeriets udgiftsdatabase. Ved udgangen af 2002 havde Beskæftigelsesministeriet den største videreførsel, primært vedrørende den aktive arbejdsmarkedspolitik, på næsten 2½ mia. kr., jf. figur b. Den største videreførsel af driftsbevillinger fandtes i Videnskabsministeriet, der havde opsparet godt 750 mio. kr., efterfulgt af Miljøministeriet og Forsvarsministeriet med hver godt 400 mio. kr., samt Økonomi- og Erhvervsministeriet med godt 300 mio. kr. Institutionernes dispositionsfrihed i forhold til at anvende videreførsler udgør en usikkerhedsfaktor i forhold til den overordnede styring. Med nogenlunde konstante videreførsler har det dog indtil videre ikke givet anledning til væsentlige styringsmæssige problemer, heller ikke i en situation med generelt uændrede eller faldende statslige bevillinger. | |
Anm.: FT = Folketinget, STM = Statsministeriet, UM = Udenrigsministeriet, FM = Finansministeriet, ØEM = Økonomi- og Erhvervsministeriet, SKM = Skatteministeriet, JM = Justitsministeriet, FSV = Forsvarsministeriet, SOM = Socialministeriet, ISM = Indenrigs- og Sundhedsministeriet, BM = Beskæftigelsesministeriet, INM = Integrationsministeriet, MVTU = Videnskabsministeriet, UVM = Undervisningsministeriet, KUM = Kulturministeriet, KIM = Kirkeministeriet, FVM = Fødevareministeriet, TRM = Trafikministeriet.
En årlig vækst på 1½ pct. betyder således, at et område på 10 år vokser med 16 pct., mens en årlig vækst på 2 pct. betyder en samlet vækst på 22 pct. Og hvis væksten i stedet havde været 6 pct. årligt, som det har været tilfældet på flere udgiftsområder i de seneste 10 år, jf. afsnit 3.5, vil området samlet være vokset med næsten 80 pct. over 10 år.
Et element i en hensigtsmæssig udgiftsstyring er derfor også løbende at se på, hvordan udgifterne på de enkelte områder har udviklet sig over tid, herunder i sammenligning med andre prioriterede områder.
3.3. Centrale samfundsøkonomiske målsætninger – det offentlige forbrug og de offentlige investeringer
Det er de forudsatte nominelle forløb i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer i forhold til det offentlige indtægtsgrundlag, der er afgørende for gældsafviklingen og den finanspolitiske holdbarhed.
Med sigte på den kortsigtede styring opstilles mål for det reale ressourcetræk, herunder hvor stor en del af væksten i den samlede beskæftigelse, som den offentlige sektor forudsættes at lægge beslag på. Disse målsætninger fastlægges i de mellemfristede rammer i 2010-fremskrivningen.
I den løbende udgiftsstyring og den efterfølgende evaluering fokuseres både på det nominelle forløb, blandt andet med hensyn til opfølgningen på budgetoverholdelse, og på det reale forløb i vurderingen af blandt andet ressourcetrækket.
Den årlige realvækst i det offentlige forbrug har svinget fra år til år i de seneste 20 år. Der er dog en klar tendens til, at realvæksten har været højere i de 10 år frem til 2002 end i de foregående 10 år, jf. figur 3.1a.
I perioden 1983-1992 var realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit ½ pct. om året. Det svarer til den nuværende målsætning om en offentlig forbrugsvækst på ½ pct. om året i perioden 2005-2010.[8] I perioden 1993-2002 har væksten med et gennemsnit omkring 2½ pct. årligt været næsten fem gange højere.[9]
|
Figur 3.1a. Årlig realvækst i det offentlige forbrug, 1983-2002 |
Figur 3.1b. Årlig realvækst i de offentlige investeringer, 1983-2002 |
|
|
|
Anm.: Realvæksten i det offentlige forbrug kan være overvurderet i første halvdel af 1990’erne, jf. note 9.
Kilde: Danmarks Statistik.
Udviklingen i de offentlige investeringer afhænger blandt andet af igangsættelsen af større byggeprojekter samt eventuel anvendelse af investeringerne som konjunkturpolitisk styringsinstrument. Realvæksten i investeringerne har derfor tendens til at svinge ganske meget fra år til år med betydelige fald i visse år, jf. figur 3.1b.
Der er imidlertid også for de offentlige investeringer en tendens til, at disse er vokset hurtigere i de seneste 10 år sammenlignet med det foregående tiår. I perioden 1983-1992 har de offentlige investeringer således alt i alt udvist omtrent nulvækst, mens investeringerne er vokset med i gennemsnit 5 pct. realt om året i perioden 1993-2002.
Vækstraterne for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer kan sammenholdes med de målsætninger, der har været for disse siden 1993. Realvæksten i det offentlige forbrug har således i perioden 1993-2002 været forudsat til omkring 1 pct. årligt, dog lidt højere i første halvdel af 1990’erne, jf. boks 3.7. For de offentlige investeringer har der i de mellemfristede fremskrivninger været forudsat en realvækst på mellem 1 og 4 pct. årligt.
Boks 3.7.Målsætninger for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer
|
Siden 1993 har et centralt styringsmål for udgiftspolitikken været væksten i det offentlige forbrug, jf. tabel a. Ved at styre væksten i det offentlige forbrug er det hensigten at skaffe plads til den ønskede gældsafvikling, med henblik på de kommende års udfordringer, herunder de demografiske ændringer med flere ældre og færre i den erhvervsaktive alder. Tabel a. Målsætninger for realvæksten i det offentlige forbrug
1) Den anførte realvækstmålsætning for 1993-95 fra Finansredegørelse 93 vedrører konjunkturår. Kilde: Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993; Finansredegørelse 96, 1996; Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; En holdbar fremtid – Danmark 2010, 2001; Lavere skat på arbejdsindkomst, 2003; Danmarks Statistik. For de offentlige investeringer har der i de forskellige fremskrivninger været forudsat en faldende årlig realvækstrate. I Finansredegørelse 93 var der for de første år frem til 1995 forudsat en realvækst på i gennemsnit godt 4 pct. faldende til 1½ pct. i de efterfølgende år. Med Danmark 2005 fremskrivningen fra 1998 var det forudsatte niveau for realvæksten i de offentlige investeringer yderligere reduceret til 1 pct. I Danmark 2010, offentliggjort i januar 2001, opjusteredes målsætningen for realvæksten i de offentlige investeringer til 2 pct. årligt. Styringen af det offentlige forbrug og de offentlige investeringer kan sammenlignes med 1980’ernes årligt opstillede udgiftspolitiske måltal. Målsætningerne for staten henholdsvis kommuner og amter dækkede som udgangspunkt såvel forbrug og investeringer som indkomstoverførsler. Styringen var således på de samlede udgifter, og det var hensigten, at budgetoverskridelser på fx overførsler inden for et ministerområde måtte modsvares af mindreforbrug på andre udgiftsposter inden for samme ministerområde.1) | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1) Finansministeriet, Budgetredegørelse 96 – tillæg om styringsformer, 1996.
Da der kan ske udsving i vækstraterne fra år til år på grund af uforudsete hændelser og nødvendige merudgifter i et givet år – fx oprydningen efter orkanen i 1999 eller konjunkturafledte udsving – er det mest hensigtsmæssigt at se på perioder af nogle års varighed, når forudsatte og faktiske vækstrater skal sammenlignes.
I alle tre delperioder fra 1993 til 2002 (de første 3 år, de mellemste 4 år og de sidste 3 år) har realvæksten i de offentlige forbrug været betydeligt højere, end hvad der var forudsat i de mellemfristede fremskrivninger i Finansredegørelse 93, samt Danmark 2005 – Mod nye resultater for så vidt angår den sidste delperiode, jf. figur 3.2a. Overskridelserne er dog mindre, hvis der i stedet sammenlignes med det nominelle forløb, jf. boks 3.8.
Det er imidlertid også tydeligt, at der har været en betydelig reduktion i de gennemsnitlige vækstrater over perioden – som forudsat i Finansredegørelse 93 – selvom niveauet også i 2000-2002 er væsentligt højere end den gennemsnitlige vækst i perioden 1983-1992, jf. ovenfor.
|
Figur 3.2a. Forudsat og faktisk gennemsnitlig årlig realvækst i det offentlige forbrug, 1993-2002 |
Figur 3.2b. Forudsat og faktisk gennemsnitlig årlig realvækst i de offentlige investeringer, 1993-2002 |
|
|
|
Anm.: Forudsat vækst i perioderne 93-95 og 96-99 er baseret på den mellemfristede fremskrivning i Finansredegørelse 93, 1993. Dog vedrører realvækstmålsætningen for 93-95 konjunkturår. Forudsat vækst i 2000-2002 er baseret på Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998.
Realvæksten i det offentlige forbrug kan være overvurderet i første halvdel af 1990’erne, jf. note 9.
Kilde: Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993, Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; samt Danmarks Statistik.
Realvæksten i de offentlige investeringer har også været højere end oprindeligt forudsat. Særligt i første og sidste del af perioden har der været betydelige afvigelser mellem det forudsatte og det faktiske, jf. figur 3.2b. Den høje gennemsnitlige realvækst i perioden 2000-2002 skyldes primært en realvækst på over 13 pct. i 2001, navnlig som følge af øgede investeringer på folkeskoleområdet.
Boks 3.8. Udviklingen i den nominelle offentlige forbrug, 1992-2002
|
Væksten i det nominelle offentlige forbrug har også været større end forudsat, jf. figur a, men billedet er knap så dramatisk som realvækstforløbet i det offentlige forbrug. Den større mængdemæssige overskridelse skal blandt andet ses i sammenhæng med usikkerheden i Danmarks Statistiks beregning af deflatorerne for det offentlige forbrug, herunder særligt i 1993-1995, og en overvurdering af den generelle pris- og lønudvikling i fremskrivningen i Finansredegørelse 1993, jf. blandt andet En holdbar fremtid – Danmark 2010, januar 2001. | |
|
Figur a. Gnst. årlige nominelle vækstrater for det offentlige forbrug, 1993-2002 |
Figur b. Forudsat og faktisk ændring i forbrugstrykket, 1992-2002 |
|
|
|
|
Anm.:Forudsat vækst i perioderne 93-95 og 96-99 er baseret på den mellemfristede fremskrivning i Finansredegørelse 93, 1993. Forudsat vækst i 2000-2002 er baseret på Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998. I figur b. ses der på perioderne 92-95, 95-99 og 99-02 for at kunne sammenholde vækstforløbet med forløbet i forbrugstrykket. Kilde: Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993, Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; samt Danmarks Statistik. I forhold til BNP er det nominelle offentlige forbrug vokset væsentligt mere end forudsat, jf. figur b. I de tre delperioder var der forudsat en reduktion i det offentlige forbrugstryk, dvs. det nominelle offentlige forbrug i pct. af BNP, men forbrugstrykket har vist sig at være omtrent uændret i perioden 1992-1999, og det er forøget med ca. ½ pct.enhed af BNP siden 1999. Den kraftigere vækst i det nominelle offentlige forbrug end forudsat er realiseret samtidig med en styrkelse af de offentlige finanser. Det kan blandt andet henføres til, at den offentlige forbrugsvækst i et vist omfang er blevet finansieret af skatteforhøjelser, og at skattegrundlaget er vokset mere end forudsat blandt andet som følge af reduktionen af den strukturelle ledighed, jf. Finansredegørelse 2001, maj 2001. | |
3.4. Overholdelse af budgetter
En stram udgiftsstyring kræver, at budgetterne overholdes. Budgetterne skal være en realistisk vurdering af udgiftsbehovet på det enkelte område med den givne prioritering og de givne samfundsøkonomiske rammer.
I løbet af året skal der ske en løbende budgetopfølgning, så mulige budgetoverskridelser opdages i tide, og der kan foretages de nødvendige justeringer. I staten er den løbende budgetopfølgning institutionaliseret i de tre årlige rammeredegørelser, som afrapporteres i Finansministeriets Budgetoversigter, jf. boks 3.9. En forbedret budgetopfølgning i forhold til kommuner og amter er under indfasning.
Boks 3.9. Løbende budgetopfølgning
|
Mulige budgetproblemer bør opdages så tidligt som muligt, så de nødvendige justeringer og modgående foranstaltninger kan sættes i værk, inden problemerne vokser sig store. Derfor er det vigtigt med en løbende budgetopfølgning. I staten er der ud over den løbende budgetopfølgning i de enkelte ministerier og institutioner krav om, at de enkelte ministerier tre gange om året – i maj, september og november – udarbejder rammeredegørelser til Finansministeriet. Rammeredegørelserne for maj og november rapporteres til Folketinget i Finansministeriets Budgetoversigt, mens septemberredegørelsen anvendes i forbindelse med finanslovsforhandlingerne mv. Samtidig gælder den såkaldte initiativforpligtigelse, der indebærer, at ministerierne har ansvaret for at iværksætte foranstaltninger, der kan imødegå en eventuel risiko for overskridelse af de givne bevillinger. Ved alle væsentlige nye eller ændrede dispositioner i forhold til de givne bevillinger, skal der søges tilslutning hertil fra Folketingets Finansudvalg. Central budgetopfølgning i forhold til kommuner og amter udgør en særlig udfordring. I øjeblikket indberetter kommuner og amter kvartalsvise regnskabstal til Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Oplysningerne indgår i den samlede vurdering af den kommunale økonomi samt status for de offentlige finanser. Indberetningerne har historisk set vist sig at være forbundet med betydelig usikkerhed. Af denne grund pågår der i øjeblikket et arbejde, der sigter på at forbedre den centrale budgetopfølgning i forhold til den kommunale sektor. |
En analyse af afvigelser mellem budget og regnskab – samt kommuneaftaler og kommunale budgetter – de seneste fem år viser, at der i perioden har været systematiske overskridelser af budgetter og aftaler i både amter og kommuner. I staten har der i de sidste tre år været et samlet mindreforbrug, mens der i 1998 og 1999 var betydelige budgetoverskridelser, jf. figur 3.3 og boks 3.10.
Figur 3.3. Budget- og aftaleoverskridelse for serviceudgifter i stat, amter og KL-kommuner, 1998-2002
Anm.: Aftaleoverskridelsen er forskellen mellem det aftalte niveau og de vedtagne budgetter. Budgetoverskridelsen er forskellen mellem de vedtagne budgetter og regnskabet.
Budgetoverskridelsen i staten i 1999 følger primært af et merforbrug på aktiv arbejdsmarkedspolitik, et merforbrug på tilskud til kommuner og amter, udlån til DONG på 1,4 mia. kr., samt gennemførelsen af el-reformen. Budgetoverskridelsen i 1998 følger primært af statslån til Færøerne på samlet 1,3 mia. kr. samt merudgifter som følge af meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne mv.
For amterne indgås aftaler for nettodriftsudgifter. For KL-kommunerne blev der indgået aftaler om nettodriftsudgifter frem til 1998. Siden 1999 er der indgået aftaler for serviceudgifter.
Realvækst i kommuner og amter er korrigeret for meropgaver.
Kilde: Finanslove og statsregnskaber 1998-2002, Danmarks Statistik samt egne beregninger.
Fra 1998 til 2002 har budgetterne i kommuner og amter næsten hvert år overskredet de aftalte udgiftsniveauer for serviceudgifter/nettodriftsudgifter. Den eneste undtagelse herfra er amternes budgetter i 2000.
Derudover har det hvert år vist sig vanskeligt for kommuner og amter at overholde de vedtagne budgetter. Samlet set har aftale- og budgetoverskridelserne udgjort mellem 1 og 3 pct. af de samlede serviceudgifter i kommunerne og op til 4 pct. i amterne. I 2003 og 2004 har kommuner og amter vedtaget budgetter, der flugter med det aftalte.
Til sammenligning havde staten en budgetoverskridelse på serviceudgifterne på henholdsvis knap 2½ pct. af de samlede serviceudgifter i 1998 og godt 4 pct. i 1999, men et mindreforbrug på ca. ½ pct. af budgettet i hvert af årene 2000-2002.
Boks 3.10. Analyse af budgetafvigelser
|
Analysen af budgetafvigelser i stat, amter og kommuner er foretaget for de seneste fem år med afsluttede regnskaber (1998-2002). Analysen er baseret på de årlige finanslove og statsregnskaber henholdsvis samlede kommunale og amtslige budgetter og regnskaber som opgjort af Danmarks Statistik. De statslige budgetafvigelser er opgjort på baggrund af de samlede nettoudgifter på udgiftsbudgettet eksklusive renter og EU-bidrag. Amter og kommuners budgetafvigelser er opgjort på baggrund af nettoudgifter vedrørende drift, statsrefusion og anlæg. Analysen inkluderer for kommunernes vedkommende kun KL-kommunerne. Der er endvidere i analysen vedrørende amter og kommuner set på budgetternes overholdelse af aftalerne med regeringen om den kommunale økonomi. Det er kommuneaftalerne, der er indgået under hensyntagen til de samfundsøkonomiske målsætninger, og aftaleoverholdelse i de faktiske budgetter har derfor en væsentlig betydning for realiseringen af målsætningerne. En primær skelnen i analysen er mellem serviceudgifter og overførsler. Aftaleområdet i kommuneaftalerne med hensyn til vækstrater knytter sig til serviceudgifterne (henholdsvis nettodriftsudgifter i amterne, der inkluderer medicinudgifter), jf. den overordnede samfundsøkonomiske styring af det offentlige forbrug. I analysen anvendes for kommunernes vedkommende den kommunale definition på serviceudgifter og overførsler: Serviceudgifter er defineret som nettodriftsudgifter fratrukket overførsler samt de brugerfinansierede områder, jf. KL, Budgetvejledning 2004, juli 2003. For staten anvendes Budgetredegørelsens definitioner, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen. |
Budgetafvigelser i staten
Staten overskred samlet set budgettet i 1998 og 1999 med henholdsvis godt 3 og knap 8 mia. kr., jf. figur 3.4. Siden 2000 er det samlede statsbudget blevet overholdt. Således har de samlede regnskabsførte udgifter i 2000-2002 hvert år været 2-3 mia. kr. mindre end de samlede budgetterede udgifter.
Figur 3.4. Budgetoverskridelser fra finanslov til regnskab fordelt på overførsler og serviceudgifter, 1998-2002
Amn.: Budgetoverskridelsen i staten i 1999 følger primært af et merforbrug på aktiv arbejdsmarkedspolitik, et merforbrug på tilskud til kommuner og amter, udlån til DONG på 1,4 mia. kr., samt gennemførelse af el-reformen. Budgetoverskridelsen i 1998 følger primært af statslån til Færøerne på samlet 1,3 mia. kr. samt merudgifter som følge af meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne mv.
Aktiv arbejdsmarkedspolitik er henregnet til serviceområdet. Der afholdes både udgifter til service og overførsler på området, men området er bevillingsstyret som de fleste serviceudgifter.
Kilde: Finanslove og statsregnskaber, 1998-2002.
Overskridelserne i 1998 og 1999 fra finanslov til regnskab kan primært henføres til serviceudgifterne, mens overførselsudgifterne (inklusive de statslige udgifter til overførsler udbetalt i kommunerne, såsom folkepension, dele af førtidspension mv.) set under ét har ligget forholdsvis tæt på det budgetterede.
Netop i 1999 var der forudsat et forbrug af videreførte midler på den aktive arbejdsmarkedspolitik. Samtidig opstod der et yderligere merforbrug, blandt andet som følge af flere aktiverede end skønnet ved finanslovens udarbejdelse. Budgetoverskridelsen er også præget af et udlån på 1,4 mia. kr. til DONG samt gennemførelsen af el-reformen.
Ligeledes var der i 1998 en stor meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne, der førte til et merforbrug, og den danske regering indgik en aftale med Færøernes landsstyre om gældsafvikling, der netto medførte et merudlån på 1,3 mia. kr.
Budgetafvigelserne vedrørende overførsler er samlet set mindre i de fleste år. Også her kan der dog opstå afvigelser primært som følge af vanskeligheder med at skønne over udgifter på grund af konjunkturafhængighed og som følge af reformer og ændringer af regler, jf. boks 3.11. Budgetafvigelserne hænger således sammen med den særlige styringsudfordring, der knytter sig til overførselsudgifter.
Boks 3.11. Styring af overførsler
|
Indkomstoverførsler er helt overvejende lovbundne udgifter, hvor størrelsen af udgifterne afhænger af modtagerantallet og satserne. | |
|
Visse overførsler er følsomme overfor konjunkturændringer, netop fordi de skal afbøde virkningerne af øget arbejdsløshed. Når konjunkturerne udvikler sig bedre end forudsat, og ledigheden derfor falder hurtigere end ventet, betyder det også en afvigelse fra budgettet. Det er forklaringen på, at A-dagpenge ofte har været at finde blandt de store budgetafvigelser, jf. figur a. Andre overførselsudgifter afhænger af tilgangen til og afgangen fra ordningen, som i visse tilfælde afhænger af borgernes egne beslutninger, fx om at gå på efterløn, færdiggøre eller afbryde en uddannelse eller søge om boligsikring. |
Figur a. Skønnet og faktisk antal ledige, 1998-2002 |
|
| |
|
Amn.:Inkl. modtagere af feriedagpenge. Kilde:Finanslove 1998-2002, samt Danmarks Statistik. | |
|
I øvrigt kan budgetafvigelser i givne år også skyldes vanskeligheder med at skønne over udgifter i forbindelse med gennemførelse af reformer og ændringer af regler. Således var der store mindreforbrug vedrørende sygedagpenge i 1999 og 2000, der tidsmæssigt falder sammen med finansieringsomlægningen vedrørende sygedagpenge og indførelsen af sygedagpengerefusion for offentlige arbejdsgivere. | |
Boks 3.11. Styring af overførsler (fortsat)
|
Ligeledes var der i 2002 et stort merforbrug vedrørende aktiv socialpolitik og et væsentligt mindreforbrug vedrørende barselsdagpenge, der tidsmæssigt falder sammen med henholdsvis ændringen af reglerne for statsrefusion af kommunernes udgifter i forbindelse med fleksjob og indførelsen af 1 års barselsorlov. Dertil kommer konsekvenserne for førtidspensionen af højesteretsdommen fra december 1999 vedrørende kriterierne for tildelingen af mellemste førtidspension, der blandt andet førte til en række omgørelser af tilkendelser fra almindelig til mellemste førtidspension i 2001 og 2002. Netop i disse år er der store merforbrug til højeste og mellemste førtidspension og samtidig store mindreforbrug på udgifterne til almindelig førtidspension. |
Budgetafvigelser i kommuner og amter
I perioden 1998-2002 har realvæksten i kommunernes budgetterede serviceudgifter konsekvent været højere end det aftalte udgiftsniveau, jf. figur 3.5a. I 2003 og 2004 har budgetterne derimod flugtet med det aftalte.
|
Figur 3.5a. Aftalt og budgetteret realvækst i serviceudgifter i kommuner, 1998-2002 |
Figur 3.5b. Aftalt og budgetteret realvækst i nettodriftsudgifter i amter, 1998-2002 |
|
|
|
Anm.: Siden 1999 er der indgået aftaler med KL-kommunerne om udgiftsniveauer – og hermed reale vækstrater – for serviceudgifterne i kommunerne. For 1998 er i stedet anvendt nettodriftsudgifter. For amterne gælder aftalerne nettodriftsudgifter.
Realvæksten er korrigeret for meropgaver.
Kilde: Aftaletekster mellem regeringen og de kommunale parter, Danmarks Statistik samt egne beregninger.
I amterne ses et lignende billede, idet de budgetterede nettodriftsudgifter mellem 1998-2002 typisk lå over det aftalte, mens budgetterne i 2003 og 2004 har ligget meget tæt på det aftalte, jf. figur 3.5b. Dog overholdt amternes budgetter også i 2000 den aftalte udgiftsvækst.
I perioden 1998-2002 har kommuner og amters regnskaber herudover konsekvent ikke overholdt de vedtagne budgetter på aftaleområderne. I kommunerne har budgetoverskridelserne udgjort mellem ½ og 3 mia. kr. årligt i perioden, jf. figur 3.6a. Amterne har i den samme periode overskredet budgetterne for nettodriftsudgifterne med mellem ½ og 2 mia. kr. årligt, jf. figur 3.6b.
|
Figur 3.6a. Budgetafvigelser i kommunerne for serviceudgifter og for nettoanlægsudgifter, 1998-2002 |
Figur 3.6b. Budgetafvigelser i amterne for nettodriftsudgifter og for nettoanlægsudgifter, 1998-2002 |
|
|
|
Realvæksten er korrigeret for meropgaver.
Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.
På anlægsområdet lå nettoanlægsudgifterne i kommunerne i 1998-2000 derimod betydeligt under det budgetterede, mens de var lidt over det budgetterede i 2001 og 2002, jf. figur 3.6a. I amterne har afvigelserne været betydeligt mindre, jf. figur 3.6b. Det hænger blandt andet sammen med de relativt beskedne amtslige anlægsbudgetter.
Mindreforbuget på nettoanlægsudgifterne i kommunerne i perioden 1998-2000 kan således have medvirket til at finansiere overskridelsen af de budgetterede serviceudgifter, jf. boks 3.12.
Boks 3.12. Finansiering af budgetoverskridelser i kommunerne
|
Kommunerne har over en årrække overskredet de budgetterede niveauer for serviceudgifter (nettodrift i 1998). Givet at kommunernes budgetter skal balancere, og de ikke kan optage lån til afholdelse af serviceudgifter, skal overskridelserne finansieres på anden vis. Dette kan fx ske ved nedbringelse af likvide aktiver, ved overskud på anlægsbudgettet eller gennem forsyningsvirksomhederne. Likviditetsforbrug kan i nogle år have medvirket til at finansiere kommunernes budgetoverskridelser på serviceområdet i perioden 1998-2002, jf. figur a. Men i andre år har der været tale om likviditetsopbygning. | |
|
Figur a. Budgetoverskridelser og likviditetsforbrug i kommuner, 1998-2002 |
Figur b. Budget og regnskab for kom-munernes skattefinansierede nettoanlægsudgifter, 1998-2002 |
|
|
|
|
Anm.: De likvide aktiver konteres på funktionerne 9.01-9.11 i den kommunale kontoplan. |
Anm.: Skattefinansierede nettoanlægsudgifter opgøres som de samlede nettoanlægsudgifter ekskl. nettoanlægsudgifterne på forsyningsområdet. |
|
Kommunernes nettoanlægsudgifter har i perioden 1998 til 2000 været overbudgetteret med godt 1½-3 mia. kr. årligt, jf. figur 3.9a. En del vedrører kommunernes skattefinansierede nettoanlægsudgifter, der i budgetterne for 1998-2000 har været overvurderet med op til 2 mia. kr., jf. figur b. En del af forklaringen skal findes i højere end forventede anlægsindtægter opnået fx ved salg af ejendomme eller byggegrunde. Uforudset luft i anlægsbudgettet vil fx kunne bruges til at øge serviceniveauet ud over det budgetterede. | |
Boks 3.12. Finansiering af budgetoverskridelser i kommunerne (fortsat)
|
Frigjorte midler fra forsyningsområdet (de brugerfinansierede områder) kan også have spillet en rolle i relation til budgetoverskridelserne på serviceområdet. Forsyningsvirksomhederne indgår ikke i vurderingen af kommunernes økonomi ved de årlige økonomiforhandlinger. Det skyldes blandt andet, at der er tale om indtægtsdækket virksomhed efter hvile-i-sig-selv-princippet. For forsyningsvirksomhederne har der været en tendens til systematisk at underbudgettere nettodriftsindtægterne og overbudgettere nettoanlægsudgifterne, jf. tabel a. Det økonomiske råderum, der herved fremkommer, kan have medvirket til at finansiere budgetoverskridelser på serviceområdet. Omfanget af de ”frie midler” kan ses i forhold til et samlet vækstråderum til service på 2,7 mia. kr. i 2004. Tabel a: Afvigelser vedrørende nettodriftsindtægter og nettoanlægsudgifter for forsyningsvirksomheder, 1998-2002
Anm.: Tallene er beregnet som regnskab minus budget og angivet med positivt fortegn af hensyn til overskueligheden. Kilde: Danmarks Statistik. |
3.5. Områder med stor udgiftsvækst
Over de sidste 10 år har den gennemsnitlige realvækst i service- og overførselsudgifter i stat, amter og kommuner været på godt 1½ pct. årligt. Tolv offentlige udgiftsområder har imidlertid haft en mere end dobbelt så høj realvækst i over to-tredjedele af perioden siden 1992, jf. tabel 3.1 og boks 3.13.
Realvæksten på disse områder har ligget på i gennemsnit 4-14 pct. årligt set over perioden.
Tabel 3.1. Offentlige udgiftsområder med realvækst på over 3 pct. i syv ud af de seneste 10 år
|
Udgiftsområde |
Antal år med vækst over 3 pct. |
Gnst. årlig vækst 93-02 (pct.) |
Udgifter i 02 (mio. kr., 2003-priser) |
|
Efterløn |
9 |
4,9 |
21.577 |
|
Udsatte børn og unge |
9 |
5,3 |
10.057 |
|
Pleje af handicappede 1) |
8 |
4,9 |
10.932 |
|
Statens Uddannelsesstøtte |
8 |
4,9 |
9.087 |
|
Medicin |
7 |
4,3 |
5.946 |
|
Frie grundskoler og efterskoler mv. |
7 |
4,4 |
5.911 |
|
Alment boligbyggeri mv. 2) |
7 |
8,3 |
4.477 |
|
Øvrige bistandsordninger på socialområdet3) |
7 |
8,6 |
1.987 |
|
Andre kulturelle opgaver4) |
7 |
6,8 |
942 |
|
Udgifter ved Folketinget |
7 |
4,0 |
599 |
|
Fællesudgifter på justitsområdet |
7 |
5,3 |
281 |
|
Forsøg og udvikling mv. i forbindelse med grundskolen |
7 |
13,6 |
219 |
1) Inklusive merudgifter til forsørgelse i forbindelse med pleje af børn og voksne handicappede i eget hjem.
2) Udviklingen på området viser stigningen i tilsagn. De faktiske udgifter, når tilsagnene indfries konteres som følge af tilsagnsordningen på de finansielle poster.
3) Udgifter til blandt andet forsorgshjem, botilbud for personer med særlige sociale problemer, alkoholbehandling og behandling af stofmisbrugere.
4) Udgifter i kommuner til blandt andet udstillinger, lokalradio og -TV, samt tilskud til fx forsamlingshuse, lokalhistoriske arkiver og venskabsbyarrangementer.
Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.
Boks 3.13. Områder med vedvarende høj vækst
|
Opgørelsen af områder med vedvarende høj realvækst er baseret på Finansministeriets udgiftsdatabase, hvor statslige, amtslige og kommunale udgifter er indplaceret på kontoplanen for finanslov 2003. I opgørelsen er medtaget nettoudgifter på udgiftsbudgettet, eksklusive renter og EU-bidrag. I opgørelsen er udgifterne opdelt på finanslovens hovedområder. Hovedområder, der udgør store udgiftsområder, er opdelt på aktivitetsområder, hvor dette øger informationsniveauet. Hvor det i øvrigt er analytisk relevant, er områder yderligere opsplittet eller beslægtede aktivitetsområder slået sammen. Således er eksempelvis medicinudgifter udskilt fra udgifterne til den primære sundhedssektor, mens aktivitetsområderne ”Højeste og mellemste førtidspension” og ”Almindelig førtidspension” er slået sammen. På baggrund af udgifterne opgjort i 2003-priser er herefter beregnet reale vækstrater. De 12 udvalgte områder er fundet på baggrund af en opgørelse af, i hvor mange år de enkelte områder har haft en real vækstrate på over 3 pct., som svarer til ca. det dobbelte af den gennemsnitlige vækstrate over perioden. |
Virkningen for de samlede offentlige udgifter af disse vækstrater afhænger dog af områdernes absolutte størrelse. En lidt lavere vækstrate for en stor udgiftspost kan have langt større betydning for de samlede udgifters udvikling end en høj vækstrate på nogle forholdsvis små udgiftsposter.
Således er det store udgiftsområde efterløn med en real vækstrate på knap 5 pct., vokset med over 8 mia. kr. over perioden 1992-2002, mens en real vækstrate på knap 14 pct. årligt for udgiftsområdet ”Forsøg og udvikling mv. i forbindelse med grundskolen” har givet anledning til merudgifter på godt 150 mio. kr., jf. figur 3.7.
Figur 3.7. Udgiftsvækst 1992-2002
Anm.: Den angivne procentsats er gennemsnitlig årlig stigning.
Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.
Den markant højere udgiftsvækst på disse områder skyldes primært en stigning i andelen af borgere, der benytter ordningerne, stigende enhedsomkostninger samt politisk besluttede forbedringer og udvidelse af ordninger.
Noget af det, der kendetegner områderne med høj, vedvarende vækst, er desuden, at der for overførslernes vedkommende er tale om overførselsordninger uden visitering. Det vil sige, at forudsat adgangskravene er opfyldt, er det op til den enkelte at vælge at gøre brug af ydelsen. På andre områder har der været et delt finansieringsansvar, således at den myndighed, der traf beslutning om opgavernes udførelse, ikke skulle betale den fulde udgift selv.
Den såkaldte grundtakstreform har blandt andet haft til formål at løse problemet med delt finansiering på det tunge sociale område. Finansieringsansvaret for en række ordninger blev således flyttet mellem amter og kommuner, så myndighedsopgave og finansieringsansvar blev samlet et sted.
På samme måde er de senere års aftaler om medicingaranti på det amtslige område blevet ændret, således at staten ikke længere påtager sig den fulde finansiering af merudgifter til medicin, men at en del af finansieringsansvaret ligger hos amterne, der således får et styrket incitament til at træffe hensigtsmæssige beslutninger.
Det tunge sociale område
Udgifter til pleje af handicappede, udgifter til udsatte børn og unge samt øvrige bistandsordninger på socialområdet er steget med mellem knap 70 og 130 pct. realt over perioden 1992-2002. Det er væsentligt over den gennemsnitlige realvækst i de samlede service- og overførselsudgifter på knap 20 pct., jf. figur 3.8.
Figur 3.8. Udgiftsvækst på udvalgte områder inden for socialområdet, 1992-2002
|
a. Indeks |
b. Absolut størrelse |
|
|
|
Anm.: Statslige og kommunale udgifter henført til henholdsvis aktivitetsområderne 15.44, 15.45 og 15.64, aktivitetsområderne 15.97 og 15.98, samt hovedområde 15.7 på finanslovens kontoplan.
Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.
Udviklingen i de kommunale udgifter til pleje af handicappede skyldes blandt andet en stigende individualisering af tilbud og en øget forventning om at modtage specialiserede ydelser. Der har således været en løbende forbedring af tilbud, hvilket også har medført øgede enhedsomkostninger.[10]
Stigende enhedsomkostninger har også gjort sig gældende på området vedrørende udsatte børn og unge, jf. boks 3.14. Dertil kommer blandt andet det stigende antal børn og unge, der udskilles fra normalsystemet, og de stigende udgifter til forebyggende ydelser, der ikke har resulteret i fald i anbringelsestal og anbringelsesudgifter.[11]
Boks 3.14. Enhedsomkostninger vedrørende udsatte børn og unge
|
KL, Amtsrådsforeningen og Socialministeriet har i foråret 2003 foretaget en kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge (udsatte børn og unge). I rapporten peges – udover socialpolitiske prioriteringer og voksende behov – på stigende enhedsomkostninger, som en væsentlig forklaring på de markant stigende udgifter i de senere år. Enhedsomkostningerne for døgnpleje er således i perioden 1993-2001 steget med knap 60 pct. i faste priser, og enhedsomkostningerne forbundet med anbringelser i døgninstitutioner er i samme periode steget realt med knap 20 pct., jf. figur a. Samtidig er der sket en stigning på 30 pct. i enhedsomkostningerne pr. foranstaltning rettet mod det enkelte barn eller familien i perioden 1993-2001. |
Figur a. Enhedsomkostninger forbundet med anbringelser, 1993-2001 |
|
| |
|
Anm.: Der er korrigeret for ændringer vedrørende vidtgående specialundervisning på døgninstitutionerne. Kilde: KL, Amtsrådsforeningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003. |
Kilde: KL, Amtsrådsforeningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003.
Øvrige bistandsordninger steg markant i midten af 1990’erne primært som følge af stigende udgifter til behandling af stofmisbrugere samt udgifter til særligt udsatte.
Udgiftsvækst til frivillig forsørgelse
Efterløn og SU er nogle af de udgiftsmæssigt største områder blandt vækstområderne. Der er her tale om to overførselsordninger, som det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af, forudsat at adgangskravene er opfyldt. Over perioden 1992-2002 er udgifterne til efterløn og til SU vokset med over tre gange så meget som gennemsnittet af alle udgifter, jf. figur 3.9.
Over perioden 1992-2002 har en gennemsnitlig realvækst på knap 5 pct. om året således øget udgifterne til efterløn med godt 8 mia. kr. og udgifterne til SU med knap 3½ mia. kr. eller tilsammen næsten det samme som de samlede udgifter til forskning og universitetsuddannelser på Videnskabsministeriets område i 2002.
Figur 3.9. Udgiftsvækst for efterløn og uddannelsesstøtte, 1992-2002
|
a. Indeks |
b. Absolut størrelse |
|
|
|
Anm.: Udgifter på henholdsvis aktivitetsområderne 17.33 og 20.91 på finansloven.
Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.
Udgiftsvæksten skyldes primært, at en større del af en årgang vælger at gå på efterløn henholdsvis tage en SU-berettiget uddannelse, jf. figur 3.10a og b.
|
Figur 3.10a. Andel af de 60-66-årige der er på efterløn, 1992 og 2002 |
Figur 3.10b. Andel af 18-30-årige som modtager SU, 1992 og 2002 |
|
|
|
|
Kilde: Arbejdsdirektoratet og Danmarks Statistik. |
Kilde: Danmarks Statistik, Undervisningsministeriet og egne beregninger. |
Væksten i udgifterne til SU skyldes imidlertid også, at der er blevet flere uddannelser, der giver adgang til SU, og at der i perioden er gennemført ændringer af SU-systemet, herunder indførelsen af grundstipendium for 18-19-årige (de såkaldte ”cafepenge”), jf. kapitel 4 i Budgetredegørelse 2003. Endvidere opreguleres SU’en hvert år med normalt 0,3 pct.-enheder mere end de indkomsterstattende overførsler såsom pension, dagpenge og kontanthjælp.
Udgiftsområder med stabil høj vækst
Udgiftsvæksten til medicin samt fri- og efterskoler har i perioden 1992-2002 været tre gange så høj som den gennemsnitlige udgiftsvækst, jf. figur 3.11. Over perioden er udgifterne til medicin således steget med godt 2 mia. kr. med en høj stigningstakt især siden slutningen af 1990’erne.
Figur 3.11. Udgiftsvækst vedrørende fri- og efterskoler samt medicin, 1992-2002
|
a. Indeks |
b. Absolut størrelse |
|
|
|
Anm.: Udgifter på aktivitetsområde 20.22 på finanslovens kontoplan, samt kommunal funktion 4.70 gruppering 03 Medicin.
Kilde: Finansministeriets udgiftsdatabase.
Stigningen i udgifterne til medicin skyldes både et større medicinforbrug og et skift til dyrere præparater, særligt blandt brugere med et stort medicinbehov (medicinforbrug på over 10.000 kr. om året). Væksten i 2001 og 2002 må desuden ses i lyset af de dagældende aftaler mellem amter og regering om medicingarantien, hvor staten bar den fulde udgift, såfremt medicinudgifter steg mere end forudsat.
I 2003 er væksten på medicinområdet bremset betydeligt. Det skal ses i sammenhæng med indførelsen af elektroniske medicinprofiler, kontrol med lægernes medicinordineringer, og at finansieringsansvaret for udgifter ud over det aftalte er delt mellem staten og amterne, således at amterne skal finansiere halvdelen af en eventuel overskridelse.
Udgiftsvæksten til fri- og efterskoler skyldes en større søgning over perioden – for efterskolerne på trods af faldende årgange, jf. figur 3.12a.
|
Figur 3.12a. Vækst i elevtal ved fri- og efterskoler samt i folkeskolen, 1992-2002 |
Figur 3.12b. Udgift pr. årselev i 2002 |
|
|
|
|
Kilde: Danmarks Statistisk og Undervisningsministeriet, Folkeskolen i tal 2001/02. |
Anm.: Kommunale udgifter pr. efterskoleelev er opgjort som det lovpligtige minimumstilskud. Kommunerne kan vælge frivilligt at yde et højere tilskud. For efterskoler er udgiften pr. årselev, mens udgiften i folkeskolen og gymnasiet er pr. elev. Disse ligger dog tæt på udgiften pr. årselev. Kilde: Danmarks Statistik; Amtsrådsforeningen, Nøgletal 2002; Finanslov 2004. |
Dertil kommer, at den gennemsnitlige udgift pr. efterskoleelev er 30 pct. højere end udgiften for en gymnasieelev og 80 pct. højere end udgiften til en folkeskoleelev, jf. figur 3.12b. I 2002 udgjorde de offentlige tilskud pr. elev på efterskoler næsten 90.000 kr., heraf et statsligt bidrag på godt 60.000 kr. Til sammenligning var den gennemsnitlige årlige driftsudgift pr. elev i folkeskolen omkring 50.000 kr. og for en elev i det almene gymnasium knap 70.000 kr.
[1] Nationalregnskabets opgørelse af de offentlige udgifter adskiller sig fra opgørelsen i Finansministeriets udgiftsdatabase. I kapitel 2 anvendes Finansministeriets udgiftsdatabase, som opgør de samlede offentlige udgifter i 2002 til knap 655 mia. kr. i årets priser. Forskellen i opgørelserne skyldes blandt andet en anden afgrænsning af den offentlige sektor, samt at der er tale om henholdsvis en aktivitetsbaseret og en likviditetsbaseret opgørelse, jf. boks 2.1. i kapitel 2.
[2] Merudgifter til fx dagpenge og kontanthjælp mv. og mindre skatteindtægter ved stigende ledighed og omvendt ved faldende ledighed.
[3] Se appendiks 7.2. Måling af finanspolitikken i Finansministeriet, Finansredegørelse 2000, april 2000.
[4] De årlige kommuneaftaler er kollektive og frivillige. Regeringen kan til hver en tid vælge at søge direkte tilslutning til sin politik i Folketinget frem for gennem aftaler med kommuner og amter, jf. boks 3.4.
[5] Se Finansministeriet, Budgetoversigt 3, august 2002, for en beskrivelse af det nuværende rammesystem.
[6] Se i øvrigt Finansministeriet, Budgetredegørelse 96 – Tillæg om styringsformer, 1996, for en yderligere diskussion af styringsprincipper og hensyn, der ligger bag opbygningen af budgetsystemet.
[7] Se endvidere kapitel 6 i Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003, om forsvarets flerårsaftale for perioden 2000-2004.
[8] Den lave realvækst i det offentlige forbrug i perioden 1983-1992 skal ses i sammenhæng med, at det demografiske træk (dvs. den del af forbrugsvæksten, der kan tilskrives udviklingen i befolkningen, herunder i alderssammensætningen) i denne periode faldt med 0,1 pct. årligt. Derimod skønnes det demografiske træk at stige med knap 0,2 pct. årligt i perioden 2005-10, hvilket således stiller krav om en strammere udgiftsstyring i perioden 2005-10 for at realisere samme realvækst i det offentlige forbrug som i perioden 1983-92.
[9] Realvæksten i det offentlige forbrug kan dog være overvurderet i første halvdel af 1990’erne som følge af problemer med Danmarks Statistiks opgørelse af deflatorerne for det offentlige forbrug i årene 1993 til 1995, jf. også Finansministeriets arbejdspapir nr. 1/2001, Analyse af det offentlige forbrug siden 1992, 2001, tilgængeligt på www.fm.dk.
[10] Arbejdsgruppen om udredning af støtte på handicapområdet, Rapport om kortlægning af støtten til handicappede med betydelige og varige funktionsnedsættelser, analyse af udviklingsscenarier og styringsinstrumenter samt grundlag for en handlingsplan for handicappedes botilbud, juni 2003.
[11] KL, Amtsrådsforeningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003.
