6. Administrative udgifer til beskæftigelsesindsatsen

6.1. Indledning og sammenfatning

Beskæftigelsesindsatsen kan groft opdeles i to hovedopgaver – den aktive indsats i forhold til arbejdssøgende og virksomheder, og udbetalingen af ydelser til ledige og personer uden et tilstrækkeligt indkomstgrundlag. Ansvaret for den aktive del af beskæftigelsesindsatsen ligger hovedsageligt hos AF og kommunerne, mens ansvaret for udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering hører under a-kasserne og kommunerne.

De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen i Danmark skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr. og lægger beslag på godt 13.000 årsværk. Udover de administrative udgifter anvendes i størrelsesordenen 60 mia. kr. til forsørgelse af målgruppen og til drift af aktiveringstilbud, revalideringsinstitutioner mv. Målgruppen for beskæftigelsesindsatsen udgjorde omkring 450.000 helårspersoner i 2002.

Næsten halvdelen af de samlede administrative udgifter kan henføres til  a-kasserne, som anvender knap 3½ mia. kr. til administration af beskæftigelsesindsatsen. Kommunernes administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen skønnes at udgøre ca. 3 mia. kr., mens AF’s administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen kan opgøres til godt 1 mia. kr.

Målt i forhold til målgruppens størrelse skønnes de årlige administrationsudgifter i kommunerne at udgøre ca. 10.500 kr. pr. helårsmodtager, mens de samlede administrationsudgifter for forsikrede brut­toledige i gennemsnit udgør ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i AF og a-kasserne tilsammen. Størstedelen heraf – ca. 13.000 kr. – kan henføres til de administrative udgifter i a-kasserne.

Kommunernes administrationsudgifter pr. helårsmodtager varierer i be­ty­delig grad for de forskellige målgrupper. De administrative udgifter til en helårsmodtager af introduktionsydelse skønnes således at udgøre ca. 15.000 kr. årligt, mens de tilsvarende udgifter til en kontanthjælpsmodtager skønnes at udgøre godt 8.000 kr. årligt i gennemsnit.

Inden for de enkelte målgrupper er der markant spredning i de administrative udgifter mellem de billigste og de dyreste kommuner. For kontanthjælpsmodtagere skønnes de 10 pct. dyreste kommuner således i snit at bruge ca. 19.000 kr. årligt i administration pr. helårsmodtager, mens den tilsvarende udgift skønnes til knap 4.500 kr. i de billigste kommuner.

Høje administrative udgifter pr. overførselsmodtager er ikke nødvendigvis udtryk for en mindre effektiv indsats, idet forskelle i de administrative udgifter principielt kan modsvares af forskelle i effekterne af indsatsen. Her­udover skal der tages højde for de øvrige udgifter til aktiveringstilbud mv. Der er imidlertid ikke nogen systematisk sammenhæng mellem et sum­marisk mål for omkostningseffektiviteten af aktiveringsindsatsen for ar­bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og de administrative udgif­ter pr. kontanthjælpsmodtager.

Selvom der er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af både omkostninger og effekter, indikerer den betydelige spredning, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i kommunerne.

I AF er der på tværs af regionerne ligeledes en betydelig spredning i administrationsudgifterne – fra godt 4.000 pr. bruttoledig i den billigste region til knap 7.000 kr. pr. bruttoledig i den dyreste region. Denne spred­ning må blandt andet henføres til, at AF’s driftsbeviling ikke kun for­de­les med udgangspunkt i antallet af ledige, men også efter antallet af erhvervs­ak­tive og virksomheder i regionen. AF-regioner med en forholdsvis høj ledighed tildeles således relativt færre administrative midler pr. bruttoledig helårsperson end regioner med en lavere ledighed.

I perioden 1996-2002 er administrationsudgifterne pr. bruttoledig i AF under ét steget med knap 65 pct. i faste priser. Stigningen skal vurderes i lyset af de væsentlige ændringer af lovgivningen i tidsperioden, herunder fremrykningen af ret- og pligtindsatsen til efter 1 års ledighed. Aktiviteten er således steget nogenlunde i takt med udgifterne.

I AF-systemet kan der ligesom i kommunerne konstateres en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten. Selvom der også her er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af effekter, indikerer spredningen, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i AF.

Når der tages hensyn til forskelle i a-kassernes mængde og tyngde af arbejdsopgaver, kan der konstateres en betydelig spredning i de administrative omkostninger i de 33 danske a-kasser. De varierer fra et niveau på knap indeks 40 i den mest produktive a-kasse til indeks 100 i den mindst produktive a-kasse.

Der kan ikke umiddelbart konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem administrative udgifter og kvalitet i sagsbehandlingen. Det indikerer, at en række a-kasser kunne varetage de samme opgaver billigere, uden at det samtidig ville gå ud over kvaliteten.

Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion kunne reduceres til gennemsnittet i de a-kasser, der ligger over landsgennemsnittet, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet kunne re­duceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr. I forhold til de offentlige finanser ville det indebære en af­ledt årlig forbedring på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr., idet administrationsudgifterne i a-kasserne altovervejende finansieres af pri­vate medlemsbidrag, som er fradragsberettigede med en fradragsværdi på ca. 33 pct.

Selvom det er vanskeligt direkte at sammenligne systemer på tværs af lande med forskelligt lovgrundlag og i nogen grad forskellige opgaver, synes de administrative udgifter i det danske a-kasse system at være markant højere end i de øvrige nordiske lande målt i forhold til antallet af ydelsestransaktioner. Noget af forskellen kan formodentlig henføres til en, i international sammenligning, høj kompleksitet i den danske lovgivning på dagpengeområdet, herunder de administrative krav til gennemgang af løn­sedler ved beregning af dagpenge.

Afsnit 6.2 redegør for organiseringen af beskæftigelsesindsatsen i Danmark, mens der i afsnit 6.3 foretages en overordnet analyse af de administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen. I afsnit 6.4-6.6 foretages efterfølgende en nærmere analyse af de administrative udgifter i hvert af de tre systemer henholdsvis kommuner, AF og a-kasser.

6.2. Organisering af beskæftigelsesindsatsen i Danmark

Formålet med den aktive del af beskæftigelsesindsatsen er at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked. Det sker dels ved at bistå ledige og øvrige arbejdssøgende med at få et arbejde, dels ved at yde service til arbejdsgivere, der søger arbejdskraft eller vil fastholde ansatte i beskæftigelse.

Beskæftigelsesindsatsen i Danmark er delt mellem tre systemer: Arbejdsformidlingerne (AF), kommunerne og a-kasserne og kan groft opdeles i to hovedopgaver – den aktive indsats i forhold til arbejdssøgende og virksom­heder samt udbetalingen af ydelser til ledige og personer uden et tilstrækkeligt indkomstgrundlag.

Ansvaret for den aktive del af beskæftigelsesindsatsen ligger hovedsageligt hos AF og kommunerne, mens ansvaret for udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering hører under a-kasserne og kommunerne, jf. tabel 6.1.

Tabel 6.1. Fordeling af de beskæftigelsespolitiske målgrupper/opgaver på forskellige myndigheder

	Arbejdsmarkedsparate		Øvrige1)
	Forsikrede	Ikke forsikrede
Tilmelding, visitation, jobplan, tilbud og opfølgning	AF	Kommune	Kommune
Vejledning/information og formidling	AF/A-kasser	AF/Kommune	Kommune
Udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering	A-kasser	Kommune	Kommune

1) Øvrige målgrupper i beskæftigelsesindsatsen omfatter ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere, modtagere af introduktionsydelse, revalidender, ansatte i skåne- og fleksjob mv.

Kilde: Beskæftigelsesministeriet, Beskæftigelsesministeriets sektoranalyse til Strukturkommissionen, 2003.

AF, som er en statslig myndighed, har ansvaret for den aktive indsats i forhold til forsikrede ledige, mens kommunerne har ansvaret for den aktive indsats i forhold til ikke-forsikrede ledige (AF-tilmeldte kontanthjælpsmodtagere)[1] samt overførselsmodtagere, som ikke er arbejdsmarkedsparate, herunder øvrige kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere, revalidender mv.

Ansvaret for udbetaling af ydelser til og rådighedsvurdering af ikke-forsikrede ledige samt øvrige overførselsmodtagere ligger i kommunerne.

A-kasserne er rent juridisk private foreninger underlagt et statsligt tilsyn (Arbejdsdirektoratet). A-kassernes kerneopgave er at varetage administrationen af arbejdsløshedsforsikringen, herunder primært udbetalingen af dag­penge. A-kasserne administrerer ligeledes udbetalingen af efterløn, over­gangsydelse, aktiveringsydelse mv. A-kasserne varetager endvidere rå­dig­hedsvurderingen i forhold til forsikrede ledige, ligesom de har mulighed for at yde information og vejledning og gennemføre jobsøgningskurser mv. for ledige medlemmer.

De administrative opgaver i den aktive del af beskæftigelsesindsatsen, som primært løses af kommunerne og AF, omfatter blandt andet formidling af job, vejledning og information af ledige og virksomheder, løbende opfølgning i forhold til den enkelte ledige (individuelt kontaktforløb), igang­sætning af aktive tilbud mv., jf. boks 6.1.

Boks 6.1. Opgaverne i beskæftigelsesindsatsen i forhold til ledige mv.

Information og vejledning Opgaven omfatter information og vejledning til arbejdssøgende om muligheder på arbejdsmarkedet og rettigheder/pligter ifølge lovgivningen og til virksomheder, som ønsker at rekruttere arbejdskraft, ansætte personer i virksomhedspraktik eller støttet beskæftigelse, hjælp til fastholdelse af allerede ansatte mv. Jobformidling Opgaven består i formidling af arbejde til alle arbejdssøgende samt at yde assistance til arbejdsgivere, der søger arbejdskraft, herunder formidling af job på særlige vilkår til borgere med nedsat arbejdsevne. Herudover består formidlingsopgaven i at stille selvhjælpsværktøjer som CV-banken, jobnet.dk mv. til rådighed.

Boks 6.1. Opgaverne i beskæftigelsesindsatsen i forhold til ledige mv. (fortsat)

Visitation Visitation er en afklaring af, hvordan den enkelte hurtigt kan komme i arbejde eller på anden vis få øget sin arbejdsmarkedstilknytning. Visitation omfatter en afklaring af den lediges arbejdsmarkedsparathed og beslutninger om valg af relevante beskæftigelsespolitiske tiltag, herunder fastsættelse af overordnede rammer for jobplanen, jf. nedenfor. Individuelt kontaktforløb Kontaktforløbet består i en løbende kontakt med den enkelte med henblik på at sikre, at vedkommende hurtigst muligt kommer i beskæftigelse. Kontaktforløbet kan blandt andet omfatte en afklaringssamtale om personens kvalifikationer og jobmuligheder, støtte til jobansøgninger, besøg på arbejdspladser med henblik på afklaring af jobønsker samt vejledning. Kontaktforløbet skal som minimum inkludere en individuel samtale med den enkelte hver tredje måned. Udarbejdelse af jobplan. For alle personer, der modtager et aktivt tilbud, skal der udarbejdes en individuel jobplan. Jobplanen indeholder blandt andet den enkeltes beskæftigelsesmål og indholdet i de beskæftigelsesrettede aktiviteter, der kan bidrage til dette. Jobplanen beskriver herudover personens muligheder for at få varig beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked. Aktiveringsindsats og tilbud Udgangspunktet er den hurtigste vej i beskæftigelse ved aktiv jobsøgning og jobformidling. Er det ikke lykkedes inden for en periode, eller vurderes det, at personen umiddelbart har behov for fx opkvalificering eller en anden form for aktivt tilbud, kan der igangsættes et aktivt tilbud. Aktiveringsindsatsen omfatter gennemførelse af tilbud i form af vejledning/opkvalificering/uddannelse, virksomhedspraktik eller ansættelse med løntilskud. Rådighedsvurdering Rådighedsvurdering omfatter løbende kontrol med, at den ledige fortsat opfylder kravene om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, herunder om vedkommende søger arbejde, møder op til samtaler, aktivt medvirker i udarbejdelsen af jobplan, deltager i aktiviteter i forbindelse med kontaktforløbet, deltager i aktivering og tager imod formidlet arbejde. Rådighedsvurderingen kan føre til sanktioner. Udbetaling af ydelser Med baggrund i vurderingen af om personer er berettiget til ydelser, skal der beregnes ydelsesniveau og udbetales ydelser korrekt og rettidigt.

Kilde: Beskæftigelsesministeriet, Beskæftigelsesministeriets sektoranalyse til Strukturkommis­sionen, 2003 samt diverse love og bekendtgørelser.

Den samlede målgruppe for beskæftigelsesindsatsen udgjorde knap 450.000 helårspersoner i 2002, jf. tabel 6.2.

Størstedelen af den samlede målgruppe – godt 60 pct. – er placeret under kom­munernes ansvar, mens knap 40 pct. af målgruppen (de forsikrede ledige) hører under AF og a-kasserne.

Tabel 6.2. Antal helårspersoner i de forskellige målgrupper, 2002

	Antal	Pct.
Arbejdsmarkedsparate
- Forsikrede	168.000	38
- Ikke-forsikrede	32.000	7
Øvrige
- Kontanthjælp	100.000	22
- Introduktionsydelse	13.500	3
- Sygedagpenge	72.500	16
- Revalidering	34.500	8
- Skåne-, fleksjob og ledighedsydelse	26.500	5
I alt	447.000	100
Heraf kommuner	279.000	62
Heraf AF og A-kasser	168.000	38

Anm.:  Grupperne forsikrede, ikke-forsikrede og kontanthjælp inkluderer både passive ledige mv. og personer i aktiveringsforløb.

Kilde:  Beskæftigelsesministeriet og Danmarks Statistik, Nyt fra Danmarks Statistik, Nr. 302, 17. juli 2003.

6.3. Administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen

De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen i Danmark skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr.Udover de administrative udgifter an­vendes i størrelsesordenen 60 mia. kr. til forsørgelse af målgruppen og til drift af aktiveringstilbud, revalideringsinstitutioner mv.

A-kassernes administrationsudgifter udgør næsten halvdelen af de samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen eller knap 3½ mia. kr.[2] Kommunernes administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen skønnes at udgøre ca. 3 mia. kr., mens AF’s administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen kan opgøres til godt 1 mia. kr., jf. boks 6.2 og figur 6.1a. 

Boks 6.2. Administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen

De administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen er skønnet/opgjort med baggrund i følgende kilder: A-kasserne A-kassernes administrationsudgifter er opgjort på baggrund af tal i Arbejdsdirektoratets Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003 og bygger på a-kassernes regnskaber for 2002. Udgifterne er efterfølgende opregnet til 2003-priser. Kommuner Kommunernes administrationsudgifter er skønnet på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i samarbejde mellem KL, Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet i efteråret 2003. Udgifterne inkluderer et skøn for overhead i administrationen af beskæftigelsesindsatsen, jf. boks 6.5. AF De administrative udgifter i AF er opgjort på baggrund af tal fra Arbejdsmarkedsstyrelsens virksomhedsregnskab for AF for 2002. Udgifterne er efterfølgende opregnet til 2003-priser.

Personaleforbruget i de tre systemer skønnes at udgøre tilsammen ca. 13.300 årsværk, hvoraf 5.000 er beskæftiget i a-kasserne, 6.200 i kommunerne[3] og 2.100 i AF, jf. figur 6.1a.

Figur 6.1a. Administrative udgifter til be­skæftigelsesindsatsen i de tre systemer, 2002/03	Figur 6.1b. Administrative udgifter pr. hel­årsmodtager i de tre systemer, 2002/03

Anm.:  Udgiftstal for AF og a-kasser er fra 2002, mens tal for kommuner er fra 2003. Figur 6.1b.: For AF og a-kassernes vedkommende er udgifterne sat i forhold til forsikrede bruttoledige helårspersoner. Da a-kassernes administrative udgifter også i et vist omfang vedrører personer, der ikke er bruttoledige, er a-kassernes udgifter i beregningen korrigeret med andelen af tidsforbruget, som går til udbetaling af efterløn, overgangsydelse, orlovsydelser mv., kontingentopkrævning og medlemsadministration og til dels lovpligtig vejledning, samt disse områders forholdsmæssige andel af tidsforbruget til ikke-medlemsrettede aktiviteter (intern administration og ledelse, støttefunktioner, vidensopdatering og uddannelse). Korrektionen af a-kassernes administrative udgifter bygger på oplysninger om tidsanvendelsen i a-kasserne fra Arbejdsdirektoratets benchmarking af arbejdsløshedskasserne.

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002; Spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative per­sonaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i efteråret 2003; Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Administrationsudgifterne udgør ca. 13.000 kr. pr. helårsmodtager i       a-kas­serne, skønsmæssigt ca. 10.500 kr. i kommunerne og godt 6.000 kr. i AF jf. figur 6.1b.

De betydelige forskelle i administrationsudgifterne i de tre systemer må dog ses i lyset af, at de administrative opgaver er forskellige, og at målgruppen ikke er den samme. A-kasserne har således som hovedopgave at udbetale dagpenge mv. til forsikrede ledige. AF har som hovedopgave at levere en aktiv indsats overfor forsikrede ledige, mens kommunerne varetager både en aktiv indsats og en ydelsesudbetalingsfunktion i forhold til kontanthjælpsmodtagere, herunder ikke-forsikrede ledige, samt øvrige overførselsmodtagere med en svagere tilknytning til arbejdsmarkedet.

De samlede administrative udgifter pr. helårsmodtager er noget højere for forsikrede bruttoledige[4] end for kontanthjælpsmodtagere.[5] For kontanthjælpsmodtagere, herunder ikke-forsikrede ledige, hvor kommunerne varetager hovedparten af indsatsen, skønnes de årlige administrationsudgifter pr. helårsmodtager at udgøre i gennemsnit godt 8.000 kr. De samlede administrationsudgifter for forsikrede bruttoledige kan opgøres til i gennemsnit ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i AF og a-kasserne tilsammen, hvoraf ca. 13.000 kr. kan henføres til a-kasserne, jf. figur 6.2a.

Figur 6.2a. Administrative udgifter pr. hel­årsmodtager, forsikrede bruttoledige og kontanthjælpsmodtagere, 2002/03	Figur 6.2b. Bruttolønudgifter pr. årsværk i de tre systemer, 2002/03

Anm.: Udgiftstal for AF og a-kasser er fra 2002, mens tal for kommuner er fra 2003. Figur 6.2a: Jf. anmærkning til figur 6.1b. vedrørende korrektion af a-kassernes administrative udgifter.

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, virksomhedsoversigt til §17.45.01 på finansloven for 2003, spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i efteråret 2003, jf. boks 6.5, Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

En del af forskellen skyldes formentlig, at arbejdsløshedsforsikringsreglerne er komplicerede og i modsætning til kontanthjælp eksempelvis kræver gennemgang af lønsedler, jf. boks 6.3. Forskellen kan endvidere delvis henføres til, at lønudgifterne pr. årsværk er væsentlig højere i a-kasserne end i kommunerne. Målt i forhold til antallet af årsværk er lønudgifterne størst i a-kasserne med godt 400.000 kr. pr. årsværk, mens lønudgifterne pr. årsværk er mindst i kommunerne med knap 320.000 kr., jf. figur 6.2b.

Boks 6.3. Beregningsregler på hhv. dagpenge- og kontanthjælpsområdet

Dagpenge Dagpenge udbetales pr. times ledighed. Det indebærer, at det skal godtgøres, hvor mange timer den pågældende har været ledig i hver uge, der søges dagpenge. Det skal desuden godtgøres, hvorvidt den pågældende er berettiget til G-dage fra arbejdsgiver, hvilket kræver 74 timers beskæftigelse hos arbejdsgiveren inden for de seneste 4 uger. Endvidere skal der modregnes i dagpengebeløbet for eventuelt overarbejde i perioden op til ledigheden. Endelig skal det i nogle tilfælde godtgøres, om den pågældende har afholdt ferie i perioden, haft orlov, sygdom mv. Det udbetalte dagpengebeløb afhænger desuden af den enkeltes dagpengesats pr. time. Dagpengesatsen beregnes ud fra lønindkomsten i de seneste sammenhængende 12 uger/3 måneder, hvor den pågældende i hver uge har haft beskæftigelse svarende til 2/3 af fuldt overenskomstmæssig arbejdstid. Dagpengesatsen beregnes højst en gang årligt. Det skal godtgøres, om vedkommende står til rådighed for arbejdsmarkedet, og ved første ledighedsperiode, eller hvis dagpengeperioden er udløbet, skal det dokumenteres, om vedkommende opfylder arbejdskravet. Endelig gælder der særlige regler for deltidsforsikrede og dimittender. Arbejdsomfang – herunder eventuelt overarbejde – skal i alle tilfælde dokumenteres ved hjælp af lønsedler, som i nogle tilfælde skal indhentes fra flere arbejdsgivere. Kontanthjælp Den løbende kontanthjælp består af en fast månedlig ydelse, hvor satsen afhænger af civilstand, alder og forsørgelsespligt. Som hovedregel fratrækkes alle husstandens indtægter i kontanthjælpen, dog ses ved beregningen af kontanthjælp bort fra et mindre beløb pr. arbejdet time (henholdsvis 29,74 kr. for ægtepar med nedsat hjælp og 12,21 kr. for andre grupper i 2004). Herudover er det som hovedregel ikke muligt at modtage kontanthjælp, hvis man har formue på over 10.000 kr. / 20.000 kr. (fælles formuegrænse for ægtefæller). For ægtepar, hvor en eller begge modtager kontanthjælp nedsættes den månedlige hjælp med 500 kr. for hver person, når en af ægtefællerne har modtaget kontanthjælp i 6 sammenhængende kalendermåneder. For unge under 25 år nedsættes kontanthjælpen, når nærmere omstændigheder er opfyldt, til SU-niveau. For at modtage kontanthjælp skal det desuden godtgøres, at den enkelte står til rådighed for arbejdsmarkedet. Pr. 1. januar 2004 trådte reglerne om loft over ydelser til kontanthjælps- og starthjælpsmodtagere i kraft. Disse regler betyder, at særlig støtte / boligstøtte nedsættes for personer, der modtager kontanthjælp længere end 6 måneder med op til 1.948 kr. (fælles loft for gifte)/ 1.290 kr. (øvrige grupper), hvis summen af kontanthjælp, særlig støtte og boligstøtte overstiger et bestemt beløb.

Administrationsudgifterne pr. overførselsmodtager (helårsperson) udgør kun en del af det samlede billede, når effektiviteten af beskæftigelsesindsatsen skal vurderes. Den samlede effektivitet vurderes typisk på baggrund af et mål for omkostningseffektiviteten.

Omkostningseffektiviteten afspejler forholdet mellem den målopfyldelse, der nås med aktiviteten (i dette tilfælde beskæftigelse) og den ressourceindsats, der er investeret heri.

Teknisk set kan omkostningseffektiviteten opdeles i to faktorer, dels effekten forstået som resultaterne af en given aktivitet som fx jobformidling eller aktivering, dels omkostningsproduktiviteten forstået som forholdet mellem aktiviteter og omkostninger, jf. boks 6.4.

Det er således som udgangspunkt ikke muligt på baggrund af administrationsudgifterne alene at afgøre om variationer heri – såvel indenfor som på tværs af systemerne – faktisk dækker over et effektiviseringspotentiale. Eksempelvis kan de kommuner, AF-regioner eller a-kasser, der bruger relativt mange administrative ressourcer, principielt set have en høj effekt og/eller lave udgifter til aktivering mv. og dermed en højere omkostningseffektivitet.

En høj samlet effektivitet kan blandt andet skyldes en høj produktivitet pr. medarbejder (årsværk). Fx at antallet af ydelsesudbetalinger eller antallet af jobformidlinger pr. medarbejder er højere end gennemsnittet. En høj effektivitet kan også skyldes, at indsatsen ”er bedre” i den forstand, at de enkelte aktiviteter i højere grad bidrager til at opfylde målsætningen om at øge beskæftigelsen.

I det følgende søges det at vurdere, om forskelle i de administrative udgifter inden for de tre systemer afspejler forskelle i omkostningseffektivitet, herunder omkostningsproduktivitet.

Boks 6.4. Definition af omkostningseffektivitet

Ved omkostningseffektivitet forstås forholdet mellem effekter og omkostninger. Effekt/omkostninger = (Effekt/aktivitet)´(Aktivitet/omkostninger) Omkostningseffektiviteten afhænger dels af effekterne af aktiviteterne (1. led), dels af aktiviteterne pr. omkostningskrone – også kaldet omkostningsproduktiviteten. Et ofte anvendt effektmål for AF og kommunernes beskæftigelsesindsats er, i hvor høj grad indsatsen bidrager til, at den enkelte overførselsmodtager bliver selvforsørgende, jf. boks 6.6. Omkostningsproduktiviteten afspejler, hvor meget det koster at producere en handlingsplan, en jobformidling, en ydelsesudbetaling mv.

6.4. Kommunernes administrative udgifter

Kommunernes samlede udgifter til administration af beskæftigelsesindsatsen i 2003 udgjorde skønsmæssigt ca. 3 mia. kr.[6] og omfattede skønsmæssigt ca. 6.200 årsværk. Opgørelsen af udgifterne baserer sig på en spørgeskemaundersøgelse gennemført i efteråret 2003 om kommunernes personaleforbrug i beskæftigelsesindsatsen, jf. boks 6.5.

Af de samlede administrationsudgifter skønnes anvendt godt 30 pct. til administration af kontanthjælp og godt 20 pct. til sygedagpenge, jf. figur 6.3a. Til de resterende overførselsgrupper – fleksjob, revalidering, introduktionsydelse mv. – skønnes anvendt knap 30 pct., mens knap 20 pct. af de samlede administrative ressourcer ikke kan knyttes til en bestemt målgruppe.

Figur 6.3a. Kommunernes administrationsudgifter fordelt på målgrupper, 2003	Figur 6.3b. Administrationsudgifter pr. helårsmodtager, 2003

Anm.:  Figur 6.3b: Administrationsudgifterne til ”øvrigt personale” er fordelt ud på de enkelte målgrupper i forhold til deres andel af de samlede udgifter.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Målt i forhold til antallet af overførselsmodtagere skønnes administrationsudgiften pr. helårsmodtager i gennemsnit til ca. 10.500 kr. om året, jf. figur 6.3b. Modtagere af introduktionsydelse er den mest ressourcekrævende gruppe med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på ca. 15.000 kr. Kontanthjælpsmodtagere er den mindst ressourcekrævende gruppe med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på godt 8.000 kr.

At modtagere af introduktionsydelse er den mest ressourcekrævende grup­pe kan hænge sammen med, at kravene til integrationsindsatsen er mere omfattende i perioden med introduktionsydelse end efter, samtidig med at kommunikationen mellem klient og sagsbehandler vanskeliggøres af sprogbarrierer mv.

Gruppen af personer med nedsat arbejdsevne (fleksjob mv.) er næsten lige så ressourcekrævende med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på godt 14.000 kr. om året. Det hænger formentlig dels sammen med, at kravene til kommunernes sagsbehandling i forbindelse med visitation til fleksjob, forberedelse af førtidspensionssager mv. er forholdsvis omfattende. Dels at de nye førtidspensionsregler er under indfasning, og der derfor i en overgangsperiode kan være indsat ekstra personaleressourcer på området.

Boks 6.5. Undersøgelse af kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen

KL, Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet har i efteråret 2003 gennemført en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af personaleressourcer til administration af beskæftigelsesindsatsen. Den Sociale Ankestyrelse har stået for den praktiske gennemførelse af undersøgelsen. Undersøgelsen omfatter alene det personale, som kommunen afholder udgifter til på konto 6 i det kommunale budget- og regnskabssystem. Det vil sige personale, som udfører opgaver med vejledning, rådgivning, sagsbehandling, det individuelle kontaktforløb, udarbejdelse af jobplaner samt virksomhedskontakt og administration i øvrigt, samt personaleressourcer til udbetaling af ydelser. I alt har 266 kommuner besvaret spørgeskemaet. Datamaterialet er behæftet med en vis usikkerhed, blandt andet som følge af eventuelle forskelle i kommunernes fortolkning af de mange spørgsmål. Undersøgelsen angiver blandt andet, hvor mange årsværk kommunerne i alt og i forhold til delmålgrupper anvender til administration af beskæftigelsesindsatsen. Undersøgelsen omfatter også oplysninger om anvendelsen af andre aktører, om organisering af indsatsen, herunder hvilke forvaltninger og aktører, som har ansvaret og er inddraget i indsatsen. Med udgangspunkt i undersøgelsens resultater er det muligt at skønne over kommunernes samlede lønudgifter til administration af beskæftigelsesindsatsen. I beregningerne er et mindre antal kommuner sorteret fra som følge af usikkerhed. Der indgår således mellem 220 og 232 besvarelser i beregningerne af lønudgifter til administration i kommunerne. De samlede administrative udgifter vedrører dog ikke kun lønudgifter. I beregningerne heraf er derfor tillagt 50 pct., svarende til den gennemsnitlige overhead for kommunernes samlede administrationsudgifter på konto 6.51 (Sekretariat og forvaltninger) i perioden 1998-2002. For de kommuner, der ikke har besvaret spørgeskemaet eller er sorteret fra, er der endvidere foretaget en opregning, svarende til kommunernes samlede andel af overførselsmodtagerne. 118 kommuner oplyser, at andre aktører varetager en del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne. Andre aktører vurderes dog kun at varetage en begrænset andel af de administrative opgaver. Det kan med betydelig usikkerhed anslås, at andre aktører varetager administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for omkring 200 mio. kr. Disse udgifter er inkluderet i tallet for de samlede administrative udgifter i kommunerne. I de beregninger, hvor udgifterne underopdeles på målgrupper, er de skønnede udgifter til andre aktører ikke inkluderet, da der ikke eksisterer oplysninger, som gør det muligt at skønne over fordelingen af udgifter til andre aktører på de enkelte målgrupper. Endvidere bør de administrative udgifter opgjort på de enkelte målgrupper tolkes med en vis varsomhed, idet fordelingen af det samlede ressourceforbrug på målgrupper formentlig er baseret på en skønsmæssig vurdering i nogle kommuner.

På tværs af kommuner er der en betydelig spredning i de standardiserede administrationsudgifter pr. overførselsmodtager, jf. figur 6.4a. Med standardiseringen er der taget højde for, at fordelingen af overførselsmodtagere ikke er ens, dvs. at de enkelte målgrupper ikke udgør den samme andel i alle kommuner.[7]

I de 10 pct. af kommunerne som bruger færrest personaleressourcer skønnes administrationsudgifterne pr. helårsmodtager til ca. 8.000 kr., mens de er godt dobbelt så store eller knap 18.500 kr. om året pr. helårsmodtager i de 10 pct. af kommunerne, som bruger flest personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen.

Figur 6.4a. Standardiserede administrationsudgifter pr. overførselsmodtager, 2003	Figur 6.4b. Administrationsudgift pr. over­­førselsmodtager i 10 pct. billigste og 10 pct. dyreste kommuner, 2003

Anm.: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Sammenlignes kommunernes administrationsudgifter pr. helårsmodtager for de enkelte målgrupper er der også en markant spredning, jf. figur 6.4b. For sygedagpengemodtagere skønnes administrationsudgiften pr. helårsmodtager at variere fra ca. 4.500 kr. i de 10 pct. mindst ressourcekrævende kommuner til ca. 15.000 kr. i de 10 pct. mest ressourcekrævende. For kontanthjælpsmodtagere skønnes forskellen at være lidt større – fra knap 4.500 kr. pr. helårsmodtagere i de 10 pct. mindst ressourcekrævende til ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i de 10 pct. mest ressourcekrævende kommuner.

En vurdering af omkostningseffektiviteten af kommunernes beskæftigelsesindsats kan dog ikke alene foretages på baggrund af variationen i de administrative udgifter, jf. afsnit 6.3.

For det første udgør administrationsudgifterne kun en del af de samlede udgifter til den aktive beskæftigelsesindsats.[8] For kontanthjælpsmodtagere er der dog en positiv og stort set proportional sammenhæng mellem de samlede udgifter pr. helårsmodtager og administrationsudgifterne pr. hel­årsmodtager, jf. figur 6.5a. Administrationsudgifterne pr. helårsmodtager synes med andre ord at være en forholdsvis god indikator for, om de samlede udgifter pr. helårsmodtager i den enkelte kommune er relativt høje eller lave.

Figur 6.5a. Samlede udgifter til kontanthjælp (ekskl. forsørgelse) og administrationsudgifter pr. helårsmodtager (kontanthjælp), 2003	Figur 6.5b. Effektmål for arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og sam­lede udgifter til kontanthjælp (ekskl. forsørgelse) pr. helårsmodtager, 2003

Anm.:  De samlede udgifter (ekskl. forsørgelse) omfatter administrationsudgifter til kontanthjælpsområdet og driftsudgifter til aktivering. Driftsudgifterne inkluderer driftsudgifter til uddannelse af kontanthjælpsmodtagere under forrevalidering. Driftsudgifterne til aktivering er for 2002 og opregnet til 2003-priser. Effektmålet vedrører perioden 1999-2001, jf. boks 6.6.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

For det andet skal de samlede udgifter sammenholdes med effekterne af indsatsen for at få et billede af omkostningseffektiviteten. Variationen i administrationsudgifterne pr. helårsmodtager kunne således principielt mod­svares af forskelle i effekterne af indsatsen.

I det følgende søges det derfor at sammenholde de administrative udgifter med kommunernes aktivitet og effekter af indsatsen. Der foreligger imidlertid kun summariske effektmål for en mindre del af den samlede målgruppe, nemlig arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. På udgifts­siden anvendes udgifterne pr. helårsmodtager for hele kontanthjælpsgruppen, idet data ikke giver mulighed for at underopdele udgifterne yderligere. At effektmål og udgifter ikke dækker nøjagtig den samme målgruppe vurderes dog kun at have mindre betydning for spredningen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner.

Et ofte anvendt mål for effekterne af beskæftigelsesindsatsen er ændringen i selvforsørgelsesgraden. En række forhold gør dog, at effektmålet skal fortolkes med forsigtighed, jf. boks 6.6.

Effektmålet undervurderer generelt niveauet for den samlede effekt af beskæftigelsesindsatsen, idet målet ikke inddrager motivationseffekter[9]. Må­let kan derfor ikke benyttes til at vurdere niveauet for omkostningseffek­tiviteten i den enkelte kommune, men alene spredningen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner. At effektmålet ikke omfatter motivationseffekter kan desuden godt have betydning for spredningen, ligesom en række andre forhold også betyder, at spredningen i effektmålet skal fortolkes med forsigtighed. Blandt andet er effektmålet påvirket af, i hvor høj grad en kommune benytter straksaktivering, og hvilke kontanthjælpsmodtagere kommunen tilmelder til AF.

På trods af forbeholdene er det vurderingen, at variationen i det summariske effektmål indikerer en betydelig spredning på tværs af kommuner i effekterne af beskæftigelsesindsatsen for arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Samtidig viser dette mål ingen systematisk sammenhæng med de samlede udgifter pr. helårsmodtager af kontanthjælp, jf. figur 6.5b.

For gruppen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere indikerer tallene således, at der er en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten – effekterne af indsatsen sammenholdt med de samlede udgifter, jf. figur 6.6a. Samtidig indikerer en beregning, at størstedelen af variationen i omkostningseffektiviteten kan henføres til variationen i effekterne af indsatsen, jf. appendiks 6.1.

Figur 6.6a. Summarisk indikator for omkostningseffektivitet	Figur 6.6b. Summarisk indikator for omkostningseffektivitet og administrationsudgifterne pr. helårsmodtager (kontanthjælp), 2003

Anm.: Effektmålet, som indgår i beregningen af indikatoren for omkostningseffektiviteten, undervurderer den samlede effekt af aktivering, jf. boks 6.6. På baggrund af indikatoren for omkostningseffektivitet kan der derfor ikke konkluderes noget om niveauet for omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune. Det summariske mål kan alene benyttes som indikation for spredningen i omkostningseffektiviteten. Figur 6.6a: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Sammenholdes indikatoren for omkostningseffektivitet med de administrative udgifter pr. helårsmodtager er der ingen sammenhæng, jf. figur 6.6b. Med andre ord er der ikke tegn på, at omkostningseffektiviteten af indsatsen er bedre i de kommuner, der bruger flere administrative ressourcer pr. helårsmodtager.

For gruppen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere synes det derfor muligt at opnå en betydelig højere effekt af indsatsen med det givne ressourceforbrug. Problemerne med nøjagtigheden af effektmålet betyder dog, at usikkerheden er for stor til at kvantificere dette potentiale.

Boks 6.6. Mål for effekterne af aktivering

Det anvendte effektmål angiver, hvorvidt den enkelte i mindre omfang modtager overførsler efter at have modtaget et aktiveringstilbud end før. Den enkeltes modtagelse af overførselsindkomst i seks måneder efter afsluttet aktivering sammenlignes med den enkeltes modtagelse af overførselsindkomst to år før afslutningen af aktivering. Er modtagelsen af overførselsindkomst efter afsluttet aktivering lavere end i referenceperioden før afslutningen, forudsættes aktiveringen at have haft en positiv effekt. Den samlede effekt af aktivering kan imidlertid henføres til tre effekter. Motivation, som dækker det forhold at udsigten til aktivering får ledige til at intensivere deres jobsøg­ning, fastholdelse, som dækker det forhold, at aktiverede er mindre jobsøgende i ak­ti­ve­ringsperioden og opkvalificering, som dækker det forhold, at aktiveringsforløbet – alt andet lige – øger sandsynligheden for at få et job efter endt aktivering. Det an­vendte effektmål inddrager dog kun de to sidstnævnte effekter, hvorfor det generelt undervurderer den samlede effekt af aktivering. Effektmålet kan derfor ikke benyttes til at vurdere niveauet for den samlede effekt af aktivering i den enkelte kommune, men alene spredningen på tværs af kommuner. På grund af målemetoden er der også grund til at udvise forsigtighed ved fortolkningen af forskelle på tværs af kommuner. For det første fordi motivationseffekten ikke er indeholdt. For det andet vil der være en tendens til at de kommuner, der i høj grad benytter sig af såkaldt ”straksaktivering” – alt andet lige – vil falde dårligere ud i effektsammenligningen. For det tredje kan forskelle i målgruppens sammensætning kommunerne imellem have betydning for de målte effekter. Fx er variationen i kommunernes praksis med hensyn til henvisning af kontant­hjælps­modtagere til AF betydelig. For det fjerde kan det forhold, at anvendelsen af redskaberne privat og offentlig jobtræning med løntilskud ikke indgår i effektmålingen, føre til en skævhed i sammenligningen mellem kommuner. De to redskaber udgør dog kun 11 pct. af den samlede aktiveringsindsats i kommunerne. Endvidere vil de målte effekter være påvirket af konjunkturforløbet, idet målemetoden omfatter en samlet periode på 2½ år. Fokus i analysen er imidlertid ikke niveauet for effekterne, men variationen på tværs af kommuner. Der har naturligvis været en vis forskel i det regionale konjunkturforløb, men variationen heri udgør kun en mindre del af variationen i de målte effekter på tværs af kommuner.

Forskelle i omkostningseffektivitet kan skyldes forskelle i produktiviteten pr. omkostningskrone (omkostningsproduktiviteten) på tværs af kommunerne. Det er forsøgt at opgøre et omkostningsproduktivitetsindeks for kommunernes beskæftigelsesindsats ved at sammenholde nogle få aktivitetsindikatorer med administrationsudgifterne til indsatsen, jf. boks 6.7. Indekset er dog meget summarisk og skal fortolkes med forsigtighed. Blandt andet afspejler de valgte aktivitetsindikatorer ikke i fuldt omfang den faktiske produktion i kommunerne på beskæftigelsesområdet, ligesom indekset alene er beregnet på baggrund af administrationsudgifterne og ikke de samlede udgifter. Ikke desto mindre indikerer tallene, at der formentlig er tale om en betydelig spredning i kommunernes faktiske omkostningsproduktivitet, jf. figur 6.7a.

Figur 6.7a. Summarisk indeks for omkost­ningsproduktivitet, 2003	Figur 6.7b. Administrationsudgifter pr. helårsmodtager og indeks for omkostnings­produktivitet, 2003

Anm.:  Figur 6.7a: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe. Figur 6.7b: Kommunen med den bedste omkostningsproduktivitet er sat lig 100.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes administrative personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Danmarks Statistik, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Samtidig viser omkostningsproduktivitetsindekset en klar negativ sammenhæng med administrationsudgifterne pr. helårsmodtager, jf. figur 6.7b. Der er altså tegn på, at omkostningsproduktiviteten er dårligere i de kommuner, der bruger mange administrative ressourcer pr. helårsmodtagere. Med andre ord synes variationen i de administrative udgifter pr. helårsmodtager også at indikere et effektiviseringspotentiale.

Boks 6.7. Opgørelse af indeks for omkostningsproduktivitet

Der er beregnet et sammenvejet aktivitetsmål for kontanthjælpsmodtagere, revalidender, sygedagpengemodtagere, fleks- og skånejobbere med udgangspunkt i følgende ak­ti­vi­tetsindikatorer: ·  Antal berørt af kommunal aktivering i 2002 ·  Antal berørt af revalidering i 2002 ·  Antal sygedagpengesager over 8 ugers varighed i 2002 ·  Nettotilgang af fleks- og skånejob fra 2. kvartal 2002 til 2. kvartal 2003 For hver kommune er aktivitetsindikatorerne vægtet med årsværksandelen tilknyttet den pågældende målgruppe på landsplan. Herefter er beregnet et omkostningsproduktivitetsindeks på baggrund af administrationsudgifterne i forhold til det sammenvejede aktivitetsmål.

6.5. Arbejdsformidlingens administrative udgifter

AF’s samlede administrationsudgifter i 2002 udgjorde godt 1 mia. kr. og omfattede ca. 2.100 årsværk. Godt 65 pct. af administrationsudgifterne vedrørte løn til AF-ansatte, mens knap 35 pct. vedrørte øvrige driftsudgifter, jf. tabel 6.3.

Tabel 6.3. Administrationsudgifter i AF fordelt på hovedformål, 2002

2002-priser	Udgifter, mio. kr.	Pct.
Lønudgifter.	660	66
Heraf:
- Formidlingsindsatsen.	133	13
- Den virksomhedsvendte indsats.	74	7
- Vejledningsindsatsen.	63	6
- Aktiveringsindsatsen.	189	19
- Rådsarbejde og orlovsadministration.	56	6
- Administration og ledelse.	145	14
Øvrige driftsudgifter.	345	34
Administrationsudgifter i 2002-priser.	1.005	100
Administrationsudgifter i 2003-priser.	1.034	-

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingens virksomhedsregnskab 2002, 2003 og egne beregninger.

Målt i forhold til antallet af dagpengemodtagere og AF-aktiverede (bruttoledige) udgjorde AF’s administrationsudgifter godt 6.000 kr. pr. bruttoledig (helårsmodtager) i 2002, jf. figur 6.8a. I perioden 1996 til 2002 steg administrationsudgifterne pr. bruttoledig med knap 2.500 kr. i faste priser eller knap 65 pct. Den markante stigning siden 1996 skal blandt andet ses i sammenhæng med, at der med arbejdsmarkedsreformerne er sket en opprioritering og fremrykning af den aktive indsats.[10] Aktiviteten er således steget væsentligt i perioden.

Figur 6.8a. AF’s administrationsudgifter pr. bruttoledig, 1996-2002	Figur 6.8b. Indeks for AF’s administrationsudgifter og aktiviteter målt i forhold til bruttoledige, 1996=100

Anm.:  Figur 6.8a. Engangsudgifter til udvikling mv. af edb-systemet Amanda i perioden 1996-2001 samt udgifter til tjenestemandspensioner er udeladt. Dog er udgifterne i 2001 i forhold til virksomhedsoversigten på finansloven yderligere korrigeret for Amanda-relaterede engangsudgifter. Figur 6.8b. Den sammenvejede enhedsomkostning er en vægtning af de relative ændringer i enhedsomkostningerne i forhold til 1996 på de fire hovedaktivitetsområder: Formidling, virksomhedsvendt indsats, vejledning og aktivering. Som vægte er anvendt aktiviteten i 1996 på de fire områder. Udgiftsposten ”Rådsarbejde og orlovsadministration” er ikke inkluderet i beregningen, herunder den forholdsmæssige andel af udgiftsposterne ”Administration og ledelse” samt ”Øvrige driftsudgifter”. Stigningen i den sammenvejede enhedsomkostning i 2000 skal ses i sammenhæng med et fald i aktiviteten som følge af indkøringsvanskeligheder i forbindelse med nyt edb-system (Amanda).

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab (1998-2002); virksomhedsoversigt til §17.45.01 på finanslovene for 2001, 2002 og 2003; Danmarks Statistik og egne beregninger.

Over perioden har enhedsomkostningerne været nogenlunde konstante, jf. figur 6.8b. Stigningen i administrationsudgifterne pr. bruttoledig synes således ikke at være et resultat af dårligere omkostningsproduktivitet for AF som helhed.

Målt i forhold til antallet af bruttoledige er der på tværs af AF-regionerne en forholdsvis stor spredning i administrationsudgifterne – fra godt 4.000 kr. til knap 7.000 kr. pr. bruttoledig, jf. figur 6.9a.Det bemærkes dog, at en del af AF’s ressourcer går til andre målgrupper end ledige – dvs. virksomheder og beskæftigede. Det har imidlertid ikke været muligt at underopdele AF’s udgifter efter, om de går til ledige, beskæftigede eller virksomheder, hvorfor de samlede udgifter alene er sat i forhold til antallet af bruttoledige, som også er AF’s vigtigste målgruppe.

Figur 6.9a. AF-regionernes administrationsudgifter pr. bruttoledig, 2002	Figur 6.9b. Administrationsudgifter pr. bruttoledig og ledighedsprocent, 2002

Anm.:  En række af administrationsudgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik afholdes centralt og indgår derfor ikke i administrationsudgifterne på regionsniveau.

Se appendiks 6.2 for en oversigt over forkortelserne for de enkelte AF-regioner.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, Dan­marks Statistik og egne beregninger.

Den forholdsvis store spredning må blandt andet derfor ses i lyset af, at AF’s driftsramme ikke kun fordeles med udgangspunkt i antallet af ledige, men også antallet af erhvervsaktive og antallet af virksomheder i den enkelte AF-region, jf. boks 6.8. AF-regioner med de laveste ledighedsprocenter har således umiddelbart flere driftsmidler pr. bruttoledig til rådighed end AF-regioner med de højeste ledighedsprocenter, jf. figur 6.9b.

Boks 6.8. Fordeling af AF’s driftsbevilling

Fordelingskriterierne for AF’s driftsbevilling bygger på tre delkriterier: Arbejdsstyrken, antal virksomheder og ledigheden. De tre delkriterier er valgt ud fra en begrundelse om, at de opfanger de primære modtagere af AF’s ydelser. Arbejdsstyrkekriteriet vægter 40 pct. (Arbejdsstyrken uanset alder fordelt efter bopæl). Virksomhedskriteriet vægter 30 pct. (Antal virksomheder omfattende offentlige og private arbejdssteder med 2 eller flere ansatte). Ledighedskriteriet vægter 30 pct. (Heri indgår 1. ledighedsperiodekriteriet med vægten 15 pct. og 2. ledighedsperiodekriteriet med 85 pct. Fordelingskriteriet for 1. ledighedsperiode er: Antal ledige og aktiverede med mindre end 1 års ledighed/aktivering indenfor de seneste to år. Fordelingskriteriet for 2. ledighedsperiode er: Antal personer i 2. ledighedsperiode (inkl. ledige på udannelsesorlov) dvs. personer med mere end et års ledighed indenfor de seneste to år.). Endvidere udmeldes en grundbevilling til AF’s drift på 5 mio. kr. pr. region. Det bemærkes, at AF-Bornholm får fastsat sin budgetramme særskilt, og dermed ikke indgår i fordelingen efter fordelingskriterierne.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen.

En vurdering af omkostningseffektiviteten af AF-regionernes beskæftigelsesindsats kan dog ikke alene foretages på baggrund af de administrative udgifter pr. bruttoledig, jf. afsnit 6.3.

For det første udgør administrationsudgifterne kun en del af de samlede udgifter til den aktive beskæftigelsesindsats. På tværs af AF-regioner er der således ingen sammenhæng mellem de samlede udgifter pr. bruttoledig og de administrative udgifter pr. bruttoledig, jf. figur 6.10a.

Administrationsudgifterne pr. bruttoledig er derfor ikke retvisende for, om de samlede udgifter pr. bruttoledig i den enkelte AF-region er relativt store eller små.

Figur 6.10a. De samlede udgifter pr. bruttoledig (ekskl. forsørgelse) og administrationsudgifter pr. bruttoledig, 2002	Figur 6.10b. Samlede udgifter pr. bruttoledig (ekskl. forsørgelse) og effekt af indsatsen, 2002

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s måle­system 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

For det andet skal de samlede udgifter sammenholdes med effekterne af indsatsen for at få et billede af omkostningseffektiviteten. Variationen i administrationsudgifterne pr. bruttoledig kunne således principielt modsvares af forskelle i effekterne.

På tværs af AF-regionerne er der en vis variation i effekterne af indsatsen. Der er imidlertid ingen sammenhæng mellem effekterne af indsatsen og de samlede udgifter pr. bruttoledig, jf. figur 6.10b. Tallene indikerer således en væsentlig forskel i omkostningseffektiviteten på tværs af AF-regioner, jf. figur 6.11a.

Figur 6.11a. Indikator for omkostningseffektivitet, 2002	Figur 6.11b. Administrative udgifter pr. bruttoledig og indikator for omkostningseffektivitet, 2002

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s måle­system 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Sammenlignes omkostningseffektiviteten med de administrative udgifter pr. bruttoledig antyder tallene heller ingen sammenhæng, jf. figur 6.11b. Med andre ord er der ikke tegn på, at omkostningseffektiviteten er bedre i de AF-regioner, der har flere administrative ressourcer pr. bruttoledig til rådighed end gennemsnittet.

Det synes således muligt at opnå den samme effekt af indsatsen med et lavere ressourceforbrug. Størrelsen af dette besparelsespotentiale kan dog ikke fastlægges med rimelig sikkerhed givet problemerne med nøjagtigheden af det anvendte effektmål.

Forskelle i omkostningseffektivitet kan skyldes forskelle i produktiviteten pr. omkostningskrone på tværs af regioner. På baggrund af de aktivitetsindikatorer, der indgår i AF’s virksomhedsregnskab, er der opgjort et omkostningsproduktivitetsindeks. Indekset skal fortolkes med forsigtighed, idet indikatorerne næppe er fuldt dækkende for den faktiske produktion i AF, ligesom indekset alene omfatter de administrative udgifter. Tallene indikerer dog, at der er tale om en stor spredning i AF-regionernes omkostningsproduktivitet, jf. figur 6.12a.

Figur 6.12a. Indeks for omkostningsproduktivitet, 2002	Figur 6.12b. Administrationsudgifter pr. bruttoledig og indeks for omkostningsproduktivitet, 2002

Anm.:  Indekset for omkostningsproduktivitet angiver administrationsudgifterne på landsplan, hvis den samlede aktivitet på de fire hovedaktivitetsområder (jobformidling, virksomhedsvendt indsats, vejledning og aktivering) blev produceret til enhedsomkostningerne på de fire hovedaktivitetsområder i den enkelte AF-region. I beregningen af omkostningsproduktiviteten er udgiftsposten ”Rådsarbejde og orlovsadministration” ikke inkluderet, herunder den forholdsmæssige andel af udgiftsposterne ”Administration og ledelse” samt ”Øvrige driftsudgifter”.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s målesystem 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Samtidig ses der en svag negativ sammenhæng mellem omkostningsproduktivitetsindekset og administrationsudgifterne pr. bruttoledig, jf. figur 6.12b. Der synes således at være tegn på, at omkostningsproduktiviteten er lidt dårligere i de AF-regioner, der har flere administrative ressourcer pr. brutto­ledig til rådighed end gennemsnittet.

6.6. A-kassernes administrative udgifter

I 2002 udgjorde a-kassernes samlede administrative udgifter knap 3½ mia. kr. Knap 60 pct. gik til lønninger, mens resten gik til øvrige administrationsudgifter, jf. tabel 6.4. Det samlede personale i a-kasserne udgjorde knap 5.000 årsværk i 2002.

A-kassernes administrationsudgifter finansieres primært af a-kassernes medlemmer via medlemsbidraget. Medlemsbidraget er dog fradragsberettiget med en skatteværdi på ca. 33 pct., hvorfor det offentlige indirekte finansierer godt 1 mia. kr. af de samlede administrative udgifter. [11]

Tabel 6.4. A-kassernes administrative udgifter, 2002

2002-priser	Udgifter, mio. kr.	Pct.
Lønudgifter	1.950	58
Edb-udgifter	296	9
Lokaleudgifter	227	7
Afskrivninger	155	5
Personaleudgifter	124	4
Medlemsudgifter	68	2
Småaktiver	33	1
Fejludbetalinger1)	8	0
Andet2)	478	14
I alt, ekskl. netto renteindtægter, 2002-priser	3.339	100
I alt, ekskl. netto renteindtægter, 2003-priser	3.434	-

1) A-kassernes andel af fejludbetalinger uden ret til refusion fra staten.

2) Alle øvrige udgiftsarter.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

A-kassernes administrative udgifter er stort set på niveau med summen af de administrative udgifter i AF og kommunerne. En mulig forklaring på de relativt høje udgifter i a-kasserne kunne være, at a-kasserne også varetager andre opgaver end at administrere arbejdsløshedsforsikringen.       A-kasserne udbetaler således andre ydelser end dagpenge og har en rolle som aktiv arbejdsmarkedspolitisk aktør i forhold til sine medlemmer.

Imidlertid udgør den direkte administration af ydelsesudbetalinger udover dagpengeudbetalinger samt de arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter kun henholdsvis 8 pct. og 9 pct. af den samlede tidsanvendelse i a-kas­serne, jf. figur 6.13.


Figur 6.13. A-kassernes tidsforbrug fordelt på aktiviteter, 2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Ikke-medlemsrettede aktiviteter er i figuren defineret som summen af posterne intern    administration og ledelse (20 pct.), støttefunktioner (12 pct.) samt vi­dens­opdatering og uddannelse (10 pct.).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Lægges hertil en forholdsmæssig andel af de ikke-medlemsrettede aktiviteter og den lovpligtige vejledning – svarende til knap 15 pct. af den samlede tidsanvendelse – skønnes godt 30 pct. af a-kassernes administra­tions­ud­gif­ter at relatere sig direkte eller indirekte til udbetalingen af andre ydelser end dagpenge og til arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter. Hovedparten af a-kassernes samlede tidsanvendelse, de resterende knap 70 pct., skønnes således direkte eller indirekte at relatere sig til administrationen af arbejdsløshedsforsikringen, herunder primært udbetalingen af dagpenge.[12]

Udbetalingen af ydelser udover dagpenge, samt de arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter, kan derfor kun delvist forklare et forholdsvist højt ressourceforbrug i a-kasserne.

Det kan desuden konstateres, at en betydelig andel (42 pct.) af det samlede tidsforbrug går til ikke-med­lems­rettede aktiviteter i form af administration og ledelse, støttefunktioner, samt vidensopdatering og uddannelse. 

Betragtes de administrative udgifter i forhold til antallet af medlemmer, va­rierer udgiften markant mellem de forskellige a-kasser. I gennemsnit ud­gjorde de administrative udgifter pr. medlem godt 1.400 kr. i 2002. Den a-kasse, som havde de højeste administrative udgifter pr. medlem (RBF-A, RestaurationsBranchens) brugte godt 2.700 kr., mens den billigste, set i forhold til antallet af medlemmer (DLF-A, Danmarks Læreres Fælles), brugte knap 700 kr., jf. figur 6.14a.

De store forskelle i administrative udgifter pr. medlem afspejler sig altovervejende i størrelsen af det administrationsbidrag medlemmerne afkræves. I 2003 svingede medlemsbidraget således mellem godt 2.500 kr. årligt i den dyreste a-kasse og 600 kr. årligt i den billigste[13], jf. figur 6.14a.

Figur 6.14a. A-kassernes administrative udgifter pr. medlem, 2002 og administrative bidrag pr. medlem, 2003	Figur 6.14b. A-kassernes administrative udgifter pr. vægtet transaktion (ekskl. ar­bejds­markedspol. aktiviteter), 2002

Anm.: De administrative udgifter er opgjort ekskl. nettorenteindtægter og er opgjort i 2002-priser. FAM-A indgår ikke i figurerne, da a-kassen i 2002 kun bestod af en lille restgruppe af medlemmer. DL-A kan ikke umiddelbart sammenlignes med de øvrige a-kasser, da den først blev oprettet pr. 1. oktober 2002.

Figur 6.14a.: Se appendiks 6.3 for en oversigt over forkortelserne for a-kassenavnene. Der kan ikke opgøres et administrationsbidrag for MALER-A, BLIK-A og LEDER-A, da forbundet her betaler alle administrationsudgifter for sine medlemmer. JOURN-A er pr. 1. januar 2003 sammenlagt med ESA, hvorfor der ikke eksisterer noget administrationsbidrag for denne a-kasse i 2003.

Figur 6.14b.: Der findes ikke data for a-kassernes transaktioner for arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter. De skønsmæssige udgifter for denne aktivitet er derfor trukket ud af beregningen. I målet ”vægtet transaktion” vægtes 24 målbare transaktioner i a-kasserne med baggrund i den typiske arbejdsbyrde.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Forskellene i udgifterne pr. medlem i de forskellige a-kasser skyldes formodentlig i nogen grad forskelle i behov for a-kassens service og ydelser.

Eksempelvis har medlemmerne i nogle a-kasser et generelt højere ledighedsniveau, mange korte ledighedsperioder mv., hvilket kræver større ressourceanvendelse pr. medlem. Sådanne forskelle i baggrundsbetingelser kan føre til en divergerende arbejdsbyrde pr. medlem i a-kasserne og dermed en større administrativ udgift.

For at korrigere for denne forskel har Arbejdsdirektoratet i samarbejde med fem a-kasser vurderet de væsentligste målbare arbejdsopgaver i a-kasserne (fx indgår dagpengeudbetaling, ledighedserklæring, udbetaling af efterlønspræmie etc.) og tildelt dem vægte, alt efter hvor arbejdskrævende de er. En sådan vægtet arbejdsopgave kaldes en vægtet transaktion.

Når dette mål anvendes, og der dermed tages hensyn til forskelle i a-kassernes baggrundsbetingelser og tyngden/mængden af serviceopgaver, er der dog fortsat stor spredning i de administrative omkostninger mellem de forskellige a-kasser.

Den administrative udgift pr. vægtet transaktion varierer således fra knap indeks 40 i den billigste a-kasse[14] til indeks 100 i den dyreste, jf. figur 6.14b.

Sammenholdes de administrative udgifter pr. medlem med de administrative udgifter pr. vægtet transaktion, kan det konstateres, at det ikke nødvendigvis er a-kasserne med de højeste administrative udgifter pr. medlem, som er de mindst produktive, når der tages højde for forskelle i tyngden og mængden af arbejdsopgaver.

Den a-kasse (RestaurationsBranchens), som har den højeste administrative udgift pr. medlem, ligger således under gennemsnittet, hvad angår administrative udgifter pr. vægtet transaktion, mens a-kassen med de næstlaveste administrative udgifter pr. medlem (Danske Sygeplejerskers) ligger noget over gennemsnittet, hvad angår de administrative udgifter pr. vægtet transaktion, jf. tabel 6.5.

Tabel 6.5. A-kassernes administrative udgifter pr. vægtet transaktion mv. (sorteret efter de adm. udgifter pr. vægtet transaktion), 2002

A-kasse	Adm. udgifter pr. vægtet trans­aktion, 2002 (indeks)	Antal årsværk 2002, oplyst af     a-kasserne	Adm. udgifter pr. medlem (medio), kr. årligt 2002
IT-fagets og Merkonomernes	100	39	2.009
DANA a-kasse for Selvstændige	90	66	1.477
Ingeniørernes	89	71	967
EL-Fagets	85	59	1.650
Funktionærernes og Servicefagenes	83	71	2.049
Frie Lønmodtageres	81	55	1.455
Danske Sygeplejerskers	80	60	691
Danske Sælgeres	79	45	1.255
Stats- og Teleansattes	76	41	966
Offentligt Ansattes	73	456	1.408
Selvstændige Erhvervsdrivende	71	191	901
Metalarbejdernes	70	137	1.599
HK Danmarks	70	732	1.531
Teknikernes	65	65	1.497
Specialarbejdernes	62	914	1.938
Erhvervssproglig	60	19	1.707
Civiløkonomernes	59	38	1.203
Akademikernes	57	92	959
Socialpædagogernes Landsdækkende	54	56	1.164
Blik og Rørs	54	26	1.536
Kristelig	54	448	1.709
De Kvindelige Arbejderes	52	266	2.059
RestaurationsBranchens	52	108	2.734
Funktionærernes og Tjenestemændenes	52	287	943
Børne- og Ungdomspædagogernes	50	69	941
Journalisternes	50	12	1.191
Ledernes	49	78	787
Nærings- og Nydelsesmiddelarbejdernes	49	107	2.021
Træ-, Industri-, Bygs	48	138	1.583
Pædagogiske Medhjælperes Fælles	47	89	1.916
Malerfagets og Maritim	41	28	1.691
Magistrenes	37	70	1.253
Danmarks Læreres Fælles	37	52	677
Danske Lønmodtageres1)	15	5	696
I alt	62 (gennemsnit)	4.988	1.412

Anm.: De administrative udgifter er opgjort ekskl. nettorenteindtægter og er i 2002-priser. Frisørernes, Artisternes og Maritim a-kasse indgår ikke, da a-kassen i 2002 kun bestod af en lille restgruppe af medlemmer.

1) Kan ikke umiddelbart sammenlignes med de øvrige a-kasser, da den først blev oprettet pr. 1. oktober 2002.

Kilde: Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Blandt andet med henblik på at øge konkurrencen, a-kasserne imellem, trådte en ny lov i kraft pr. 1. september 2002, hvorefter det er op til den enkelte a-kasse at beslutte, i hvilket omfang den vil være tværfaglig. Før lovændringen fandtes blot én tværfaglig a-kasse for lønmodtagere og to tværfaglige a-kasser for selvstændige. Primo oktober 2003 har otte a-kasser status som tværfaglige, jf. boks 6.9.

Boks 6.9. Tværfaglige a-kasser

Primo oktober 2003 er der 33 a-kasser, heraf ·  12 fagligt afgrænsede for lønmodtagere, ·  13 fagligt afgrænsede for lønmodtagere og selvstændige erhvervsdrivende, ·  4 tværfaglige a-kasser for lønmodtagere, ·  3 tværfaglige a-kasser for lønmodtagere og selvstændig erhvervsdrivende, og ·  1 tværfaglig a-kasse for selvstændige erhvervsdrivende. De a-kasser, der er tværfaglige, konkurrerer om medlemmer helt eller delvist på tværs af faggrænser. Formålet med lovændringen er at øge fleksibiliteten og den faglige mobilitet på arbejdsmarkedet, give a-kasserne mulighed for at tilpasse deres kundegrundlag til et stadig mere dynamisk arbejdsmarked, og endelig at øge konkurrencen mellem         a-kasserne for på en gang at forbedre servicen til medlemmerne og skabe et pres for lavere omkostninger til administration. Det er endnu ikke muligt at konstatere i hvilket omfang lovændringen har påvirket administrationsudgifterne.

Kilde: Arbejdsdirektoratet.

Sammenlignet med de øvrige nordiske lande er de administrative udgifter i det danske a-kassesystem markant højere målt i forhold til antallet af ydelsestransaktioner, om end en sådan sammenligning skal tages med et vist forbehold i lyset af de betydelige forskelle i systemerne i de nordiske lande, jf. boks 6.10.

Noget af forskellen i udgiftsniveauet kan desuden formodentlig henføres til en, i international sammenligning, høj kompleksitet i den danske lovgivning på dagpengeområdet, herunder de administrative krav til gennemgang af lønsedler ved beregning af dagpenge, jf. boks 6.11.

Boks 6.10. Administrative udgifter til udbetaling af ydelser i de nordiske lande

Det er ikke umiddelbart muligt at konstruere et fuldstændigt sammenligneligt mål for udgifterne til administration af ydelsesudbetalingen til ledige (og aktiverede) i de nordiske lande, da systemerne er ret forskelligt organiserede, og opgaverne samt lovgivningen ikke er umiddelbart sammenlignelige. I Sverige og Finland administreres ydelser til ledige med ret til dagpenge af selvstændige a-kasser ligesom i Danmark.1) De danske a-kasser administrerer udover ydelsesudbetalingen til ledige blandt andet også ydelsesudbetalingen til fx efterløn, aktiveringsydelse og overgangsydelse mv. og har således en opgaveportefølje, der række udover servicering af forsikrede ledige. Norge har ikke et selvstændigt a-kasse system som de øvrige nordiske lande. I Norge er arbejdsløshedsforsikringen obligatorisk og administrationen varetages af den statslige arbejdsformidling. På trods af disse betydelige forskelle i systemerne i de forskellige lande indikerer udgiftstal dog, at Danmark synes at have de klart højeste administrative udgifter pr. ydelsesudbetaling (i a-kasserne), mens særligt Norge synes at have en meget billig administration af ydelsesudbetalingen til ledige2), jf. figur a og appendiks 6.4.
Norge har i modsætning til de andre nor­diske lande forankret ydelsesudbetalingen til ledige i et statsligt system. Det­­te kan væ­re en mulig forklaring på de lave admini­strative udgifter, da udbetaling af ydelser må betragtes som en standardiseret op­gave, hvor der kan hentes stordriftsfordele, hvis det foregår i et centraliseret admini­strativt system. Norge anvender ved be­reg­ningen af dagpenge, som det eneste af de fire nor­diske lande, et årsindkomstsystem baserest på indberetninger til skattevæs­net frem for lønsedler.	Figur a. Administrative udgifter pr. ydelses­transaktion, 2001/02 DKK
Det kan også være en mulig forklaring på en relativt billig administration i Norge. En­delig skal det bemærkes, at der i det norske system ikke er udgifter til medlemsadministration (herunder medlemsoptagelse og overflytning af medlemmer), da alle norske arbejdstagere er obligatorisk forsikrede, hvilket er yderligere en medvirkende årsag til de lavere udgifter pr. ydelsestransaktion.

Boks 6.10. Administrative udgifter til udbetaling af ydelser i de nordiske lande (fortsat)

De tilsyneladende noget lavere administrative enhedsomkostninger i Sverige og Finland tyder dog ligeledes på, at der også inden for rammerne af et decentralt a-kassesystem er betydelige forskelle i udgifterne på tværs af de nordiske lande, men det kan som nævnt ikke udelukkes, at variationen skyldes forskelle i lovgivningen mv.

Anm.:  Talmaterialet i appendiks 6.4 udgør grundlaget for beregningen af de administrative udgifter pr. ydelsestransaktion. Data for Danmark, Finland og Sverige er fra 2002, mens de for Norge er fra 2001. De er opgjort i årets priser. Oplysninger for antallet af ydelsestransaktioner er indhentet af Arbejdsdirektoratet. Ydelsestransaktion svarer for Danmark, Sverige og Finland til en udbetaling af en ydelse. For Norges vedkommende inkluderer ydelsestransaktioner det samlede antal meldekort, hvoraf 40 pct. ikke fører til udbetaling.  

1) A-kasserne i Sverige administrerer ligeledes ydelser under ledighed til personer uden dagpengeret, mens de i Finland udbetales af den statslige folkepensionsanstalt (FPA), som hører under Social- og Helseministeriet.

2) De norske tal er behæftet med en vis usikkerhed, da de bygger på et skøn fra 2001 og ikke egentlige funktionsopdelte regnskabstal.

Kilde: Arbejdsdirektoratet og Arbejdsmarkedsstyrelsen i Danmark, Arbejdsministeriet og Social- og Helseministeriet i Finland, Arbejdsmarkedsstyrelsen (Aetat) og Finans­ministeriet i Norge, Næringsdepartementet og Finansdepartementet i Sverige.

Boks 6.11. Dagpengelovgivningens omfang i Danmark og Norge

Kompleksiteten i det danske dagpengesystem synes i international sammenligning at være betydelig. I 2001 blev det således opgjort, at de danske a-kasser administrerer efter et regelsæt bestående af i alt 72 bekendtgørelser, 73 vejledninger og 8 cirkulærer på arbejdsløshedsområdet. Hertil kommer en række bekendtgørelser, vejledninger mv. for den del af a-kassernes administration, der vedrører den øvrige arbejdsmarkedslovgivning, og som sorterer under blandt andet Arbejdsmarkedsstyrelsen, Undervisningsministeriet og SU-styrelsen. Til sammenligning findes hjemlen for ret til dagpenge under arbejdsløshed i Norge ifølge det norske Arbeitsdirektoratet i 5 forskrifter, som indgår i folketrygdlovens kapitel 4. Hertil kommer en mindre lov om overgangsregler i forbindelse med ændringer i bestemmelserne om midlertidig hjemsendelse (permittering).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet.

En mulig forklaring på den store spredning i administrationsudgifterne pr. vægtet transaktion kunne være en tilsvarende variation i kvaliteten af den ydelse, a-kasserne leverer overfor deres medlemmer.

Arbejdsdirektoratet har i rapporten Benchmarking af arbejdsløshedskasserne, 2003 udarbejdet et kvalitetsindeks for a-kassernes opgaveløsning. I indekset indgår faktorer som blandt andet sagsbehandlingstid, omgørelsesprocent mv., jf. boks 6.12.

Boks 6.12. Kvalitetsindeks for a-kassernes sagsbehandling, 2002

I Arbejdsdirektoratets kvalitetsindeks indgår a-kassernes kvalitet målt på 8 parametre: Sagsbehandlingstid, omgørelsesprocent, tilbagebetalingssager samt fejlprocent i hen­holdsvis rådighedstilsyn, g-dage, overskydende timer, arbejdsophør og supplerende dagpenge. For hvert af disse 8 parametre er der beregnet et gennemsnit for a-kasserne. A-kasser, der ligger henholdsvis under/over gennemsnittet, opdeles i 2 lige store intervaller, således at a-kasserne på hvert af de 8 parametre kan inddeles i 4 grupper alt efter kvalitetsniveau. Er a-kassen i den bedste gruppe for et parameter tildeles scoren 1, i den næstbedste gruppe 2 og så fremdeles. Der beregnes en samlet kvalitetsscore som summerer a-kassens score på hvert af de 8 områder. A-kasser, der befinder sig i den bedste fjerdedel på alle 8 kvalitetsparametre, opnår således en samlet score på 8 (scoren 1 på alle delområder), mens a-kasser, der befinder sig i den dårligste fjerdedel på alle 8 kvalitetsparametre (scoren 4 på alle delområder), opnår scoren 32. Det bemærkes, at kvalitetsindekset ikke er noget eksakt samvejet mål for kvaliteten, hvor der gøres overvejelser om den indbyrdes væsentlighed af de 8 parametre, ligesom der er en række faktorer udover de 8 parametre, som er væsentlige for kvaliteten i en    a-kasses sagsbehandling. Indekset giver dog en vis indikation af kvalitetsniveauet i den enkelte a-kasse.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003.

Sammenholdes administrationsudgifterne pr. vægtet transaktion med den samlede score på Arbejdsdirektoratets kvalitetsindeks, synes der imidlertid ikke at være nogen systematisk sammenhæng, jf. figur 6.15.

Figur 6.15. Administrationsudgift pr. væg­tet transaktion og kvalitetsscore (32 = højeste kvalitet), 2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Transaktionsomkostninger pr. vægtet transaktion svarer til målet i figur 6.14b. Den anvendte kvalitetsscore er udarbejdet af Arbejdsdirektoratet og indgår i rapporten Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, jf. boks 6.12. I ovenstående figur er scoren dog vendt rundt i forhold til Arbejdsdirektoratet, således at en høj score indikerer den højeste kvalitet. Der kan således, som scoren er anvendt i figuren, maksimalt opnås 32 (scoren 4 på alle områder) og minimalt 8 (scoren 1 på alle områder).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne be­regninger.

Det indikerer, at de mindre effektive a-kasser kunne løse den samme opgavemængde med samme kvalitet for færre administrative ressourcer, hvis de kom på niveau med de mest effektive a-kasser.

Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion reduceres til landsgennemsnittet i de a-kasser, der ligger over landsgennemsnittet, vil der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr., svarende til omkring 6 pct. af a-kassernes administrative udgifter i 2002. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet reduceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, vil der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr., svarende til omkring 21 pct. af a-kassernes administrative udgifter i 2002, jf. boks 6.13.

Boks 6.13. Opgørelse af effektiviseringspotentialet i a-kasserne

A-kasserne løser en række serviceopgaver for deres medlemmer, herunder primært udbetaling af dagpenge til forsikrede ledige. Selvom de af a-kasserne producerede serviceydelser kan være af vekslende kvalitet, jf. ovenfor, er der tale om en leverance af et færdigt produkt (eksempelvis udbetaling af dagpenge). Anderledes forholder det sig med den aktive indsats i AF og kommuner, hvor opgaven består i at skaffe de ledige i beskæftigelse og midlet hertil er deltagelsen i aktiveringstilbud mv., der kun har værdi for så vidt deltagerne efterfølgende opnår beskæftigelse. Det er derfor i højere grad end for AF og kommunernes vedkommende muligt at vurdere a-kassernes effektiviseringspotentiale direkte med baggrund i forskelle i udgifter pr. opgave, korrigeret for forskelle i a-kassernes baggrundsbetingelser og tyngden/mængden af serviceopgaver – dvs. med baggrund i forskelle i de vægtede transaktionsomkostninger, jf. figur 6.14b.

En reduktion i de administrative udgifter på 200 mio. kr. henholdsvis 700 mio. kr. vil give en afledt forbedring af de offentlige finanser på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr., idet administrationsudgifterne i a-kasserne altovervejende finansieres af private medlemsbidrag, som er fradragsberettigede med en fradragsværdi på ca. 33 pct.

Det kan ikke udelukkes, at potentialet ved en mere effektiv opgaveløsning i a-kasserne på sigt kan være større end i de ovenstående beregninger.     A-kassernes administrationsudgifter pr. forsikret ledig overstiger således administrationsudgifterne for en kontanthjælpsmodtager i det kommunale system, hvor administrationen både omfatter den aktive indsats og udbetalingen af ydelser, jf. figur 6.2a.

Endvidere er administrationsudgifterne pr. ydelsestransaktion i a-kasserne – med forbehold for forskelle i lovgivningens kompleksitet mv. – flere gange lavere i Finland og Sverige, som også har organiseret udbetalingen af dagpenge i et decentralt a-kassesystem, jf. boks 6.10.

Appendiks 6.1. Dekomponering af omkostningseffektivitet

Omkostningseffektivitet er forholdet mellem effekterne af en aktivitet og de omkostninger, der er forbundet med at gennemføre aktiviteten, jf. afsnit 6.3 og boks 6.4.

Et ofte anvendt mål for effekten af den aktive beskæftigelsesindsatsen er ændringen i selvforsørgelsesgraden fra perioden før og under aktivering til perioden efter endt aktivering, jf. boks 6.6. Omkostningerne forbundet med at gennemføre den aktive indsats omfatter dels udgifterne til aktiveringstilbud, fx køb af uddannelsesaktiviteter, dels udgifter til administration af indsatsen, fx udarbejdelse af handlingsplaner mv. På den baggrund er det valgt at definere omkostningseffektiviteten (effekt pr. omkostningskrone) i kommune/AF-region i som:

 

 

Effekt_i angiver ændringen i selvforsørgelsesgraden gange en overførselssats[15], Aktivudg_i angiver aktiveringsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner og Admudg_i angiver administrationsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner).

Forskellen mellem omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune/AF-region og landsgennemsnittet kan dekomponeres i følgende tre led:

 

 

 

 

 

 

Den gennemsnitlige relative betydning af hver enkel variabel (effekt, aktiveringsudgifter og administrationsudgifter), for forskellen mellem omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune/AF-region og landsgennemsnittet, defineres nu som summen af den numeriske værdi af dekomponeringsleddene for den enkelte variabel sat i forhold til summen af den numeriske værdi af dekomponeringsleddene for alle tre variable. For effekten af indsatsen giver det følgende:

 

 

Beregningen indikerer, at for kommunerne under ét kan ca. 60 pct. af afstanden til landsgennemsnittet henføres til forskellen i effekterne af indsatsen i forhold til landsgennemsnittet, mens 40 pct. kan henføres til forskellen i omkostningerne, herunder godt 10 pct. til forskellen i de administrative udgifter pr. aktiveret, jf. figur a. Variationen i effekterne af indsatsen synes med andre ord at være den væsentligste årsag til variationen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner.

Figur a. Dekomponering af forskellen i omkostningseffektivitet i forhold til landsgennemsnittet, kommuner	Figur b. Dekomponering af forskellen i omkostningseffektivitet i forhold til landsgennemsnittet, AF

En tilsvarende beregning for AF-regionerne indikerer, at knap 45 pct. af afstanden til landsgennemsnittet i gennemsnit kan henføres til variationen i effekterne af indsatsen, mens 55 pct. til omkostningerne, herunder godt 20 pct. til de administrative udgifter pr. aktiveret, jf. figur b.

Beregningerne skal dog fortolkes med forsigtighed på grund af en række forbehold – både i forhold til de anvendte data og metoden.

For det første er en del af de administrative udgifter ikke direkte knyttet til aktiveringsindsatsen, men skal ses som en del af den samlede beskæftigelsesindsats. Det gælder fx udgifter til grundregistrering af ledige. Hertil kommer, at en del af den administrative indsats i kommunerne også går til udbetaling af ydelser. Data muliggør imidlertid ikke en adskillelse af de administrative udgifter, som direkte knytter sig til aktiveringsindsatsen. Det medfører, at den relative betydning af variationen i administrationsudgifterne er overvurderet i beregningen.

For det andet gælder der også en række forbehold i forhold til det an­vendte effektmål, herunder at effektmålet undervurderer effekten af ak­ti­ve­ringsindsatsen, idet motivationseffekten ikke er indeholdt, jf. boks 6.6. Det medfører, at den relative betydning af variationen i effekterne af indsatsen er undervurderet i beregningen.

For det tredje er det valgt at afgrænse omkostningseffektivitetsbegrebet til udgifter og effekt i ét år og normere det i forhold til antallet af aktiverede opgjort i helårspersoner. Definitionen af omkostningseffektivitetsbegrebet tager således ikke afsæt i det enkelte aktiveringsforløb, men i virkningen af aktiveringsindsatsen under ét. Definitionen indebærer med andre ord en implicit antagelse om, at den gennemsnitlige værdi af effektmålet – som er opgjort på individniveau - kan fortolkes som den isolerede virkning af aktiveringsindsatsen under ét. Den isolerede virkning af aktiveringsindsatsen kan imidlertid ikke adskilles fra andre institutionelle forhold med betydning for det strukturelle ledighedsniveau, herunder dagpengesystemet, lønforhandlingssystemet, skattesystemet mv., hvorfor antagelsen er en grov tilnærmelse. Det bidrager til en yderligere usikkerhed med hensyn til den relative betydning af variationen i effekterne af indsatsen.

I lyset af forbeholdene skal det samtidig understreges, at den beregnede omkostningseffektivitet ikke kan anvendes til at vurdere niveauet for omkostningseffektiviteten – hverken samlet set eller i den enkelte kommune/AF-region – men alene som indikation på spredningen mellem kommu­ner eller mellem AF-regioner.

Variabelbetegnelse:

Effekt_i:            Effekt af aktiveringsindsatsen i kommune/AF-region i (ændring i selvforsørgelsesgraden ganget med en overførselssats).

Effekt_gns:          Den gennemsnitlige effekt af aktiveringsindsatsen for alle kommuner/AF-regioner.

Effektled_i:        Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i effekten af aktiveringsindsatsen i forhold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Aktivudg_i:        Aktiveringsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) i kommune/AF-region i.

Aktivudg_gns:     Den gennemsnitlige aktiveringsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) for alle kommuner/AF-regioner.

Aktivudgled_i:   Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i aktiveringsudgiften pr. aktiveret (helårspersoner) i forhold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Admudg_i:         Administrationsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner) i kommune/AF-region i.

Admdg_gns:        Den gennemsnitlige administrationsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) for alle kommuner/AF-regioner.

Admudgled_i:    Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i ad­mi­nistrationsudgiften pr. aktiveret (helårspersoner) i for­hold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Appendiks 6.2. Forkortelser for de enkelte AF-regioner

Forkortelse	AF-region
ARH.	Århus
BOR.	Bornholm
FRE.	Frederiksborg
FYN.	Fyn
KBH.	København
NOR.	Nordjylland
RIB.	Ribe
RIN.	Ringkøbing
ROS.	Roskilde
SON.	Sønderjylland
STO.	Storstrøm
VEJ.	Vejle
VES.	Vestsjælland
VIB.	Viborg

Appendiks 6.3. Forkortelser for de enkelte a-kasser

Forkortelse	A-kassenavn
AAK.	Akademikernes
ASE.	Selvstændige Erhvervsdrivende (ASE)
BLIK-A.	Blik og Rørs
BUPL-A.	Børne- og Ungdomspædagogernes Landsdækkende
CA.	Civiløkonomernes
DANA.	DANA a-kasse for Selvstændige
DL-A.	Danske Lønmodtageres
DLF-A.	Danmarks Læreres Fælles
DSA.	Danske Sygeplejerskers
EL-A.	EL-Fagets
ESA.	Erhvervssproglig
FAM-A.	Frisørernes, Artisternes og Maritim
FL-A.	Frie Lønmodtageres
FS-A.	Funktionærernes og Servicefagenes
FTF-A.	Funktionærernes og Tjenestemændenes
HK-A.	HK Danmarks
IAK.	Ingeniørernes
ITM-A.	IT-fagets og Merkonomernes
JOURN-A.	Journalisternes
KAD-A.	De Kvindelige Arbejderes
KRIST-A.	Kristelig
LEDER-A.	Ledernes
MA.	Magistrenes
MALER-A.	Malerfagets og Maritim
METAL-A.	Metalarbejdernes
NNF-A.	Nærings- og Nydelsesmiddelarbejdernes
OAA.	Offentligt Ansattes
PMF-A.	Pædagogiske Medhjælperes Fælles
RBF-A.	RestaurationsBranchens
SID-A.	Specialarbejdernes
SL-A.	Socialpædagogernes Landsdækkende
STA.	Stats- og Teleansattes
SÆLGER-A.	Danske Sælgeres
TA.	Teknikernes
TIB-A.	Træ-, Industri-, Bygs

Appendiks 6.4. Nøgletal for udbetalingen af ydelser til ledige i de nordiske lande

Tabel 6.4.1. Sammenligning af administrationen af ydelses­udbetalings­systemerne i de nordiske lande

	Danmark (2002)	Finland (2002)	Norge (2001)	Sverige (2002)
Antal a-kasser	35	42	Ingen – statsligt udbetalingssystem	38
Antal ansatte	4.988	1.290 (heraf 500 i FPA)	300-3503	1.184
A-kassernes adm. udgifter, mio. DKK, PPP-justeret	3.3391	6862	1453	952
Antal a-kasse- medlemmer	knap 2,4 mio.	1,95 mio.	2,4 mio. (alle norske arbejdstagere bidrager)	3,8 mio.
Antal ydelsestransaktioner	5,9 mio.4 (heraf 2,8 mio. dagpengetransaktioner)	4,7 mio., (heraf 2,3 mio. i a-kasserne og 2,4 mio. i Folkepensions-anstalten)	2,6 mio. (meldekort, hvoraf 40 pct. ikke fører til udbetaling)	4,4 mio.
Dagpenge (ydelses-) modtagere	704.4665	591.4906	267.800	547.000
Adm. udgifter pr. ydelsestransaktion, DKK, PPP-justeret7	5198	146	56	216

1) Inkl. alle a-kassernes administrative omkostninger, herunder opgaver, der række udover gruppen af forsikrede ledige så som administration af efterløn, overgangsydelse mv.

2) Inkl. de administrative omkostninger i folkepensionsanstalten (FPA), som går til udbetaling af ydelser til ledige uden dagpengeret og personer i aktiveringsforløb.

3)  Skøn baseret på undersøgelse af ressourceforbrug i 20 lokale Aetat-afdelinger. Der foreligger ingen præcise regnskabstal for det administrative ressourceforbrug til udbetaling af dagpenge.

4)  Antallet af ydelsestransaktioner for hhv. aktiveringsydelse og VEU kan ikke opgøres præcist, men Arbejdsdirektoratet anslår et skønsmæssigt antal på mindst 235.000. Dette tal indgår i de 5,9 mio. ydelsestransaktioner.

5)  De 704.466 inkluderer personer der i løbet af året 2002 har modtaget en eller flere disse ydelser: dagpenge, feriedagpenge, efterløn, overgangsydelse, orlovsydelse. Tallet undervurderer det reelle antal af ydelsesmodtagere i a-kasserne, da personer, der har modtaget uddannelsesgodtgørelse, aktiveringsydelse og VEU ikke indgår, idet der ikke har kunnet tilvejebringes en samlet registerkørsel hvor disse ydelsesmodtagere er inkluderet.

6)  Heraf 276.562 dagpenge fra a-kassen, 271.276 modtagere af arbejdsmarkedsstøtte og 43.652 modtagere af grunddagpenge.

7)  En sammenligning af udgifterne pr. ydelsestransaktion skal tages med et vist forbehold i lyset af de betydelige forskelle i systemerne i de nordiske lande, jf. boks 6.10.

8)  A-kassernes arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter vedrører ikke direkte ydelses­ud­be­ta­lingsfunktionen og dermed antallet af ydelsestransaktioner. De skønsmæssige udgifter for denne aktivitet er derfor trukket ud af de samlede administrative udgifter i beregningen af den gennemsnitlige administrative udgift pr. ydelsestransaktion.

Kilde: Arbejdsdirektoratet, Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsministeriet og Social- og Hel­seministeriet i Finland, Arbejdsmarkedsstyrelsen (Aetat) og Finansministeriet i Norge, Næringsdepartementet og Finansdepartementet i Sverige.

---

[1] AF bidrager til jobformidlingen i forhold til AF-tilmeldte (arbejdsmarkedsparate) kontanthjælpsmodtagere.

[2] Det bemærkes dog, at en mindre del af ressourceforbruget i a-kasserne går til udbetaling af efterløn og overgangsydelse, samt udbetaling af orlovsydelse, VEU-godtgørelse mv., der også er rettet mod beskæftigede medlemmer.

[3] Det skønnes med betydelig usikkerhed, at 400 årsværk dækker over, at andre aktører varetager en mindre del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne.

[4] Bruttoledige inkluderer, udover ledige, arbejdsmarkedsparate personer i aktiveringsforløb.

[5] Inkl. kontanthjælpsmodtagere i aktivering.

[6] Det skønnes med betydelig usikkerhed, at andre aktører varetager administrative opgave i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne for omkring 200 mio. kr., jf. boks 6.5. Disse udgifter er inkluderet i tallet for de samlede administrative udgifter. I de følgende figurer, hvor udgifterne underopdeles på målgrupper, er de skønnede udgifter til andre aktører ikke inkluderet, da der ikke eksisterer oplysninger, som gør det muligt at skønne over fordelingen af udgifter til andre aktører på de enkelte målgrupper.

[7] Der er endvidere taget højde for, at nogle kommuner anvender andre aktører til at varetage en del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen. Selvom oplysningerne herom er behæftet med usikkerhed, jf. boks 6.5, indikerer beregningen, at anvendelsen af andre aktører ikke påvirker spredningen i administrationsudgifterne pr. helårsmodtager nævneværdigt.

[8] De samlede udgifter (ekskl. forsørgelse) omfatter administrationsudgifter samt driftsudgifter til aktivering, fx køb af uddannelsesaktiviteter mv. Udgifter til forsørgelse under aktivering er ikke inddraget, da aktiverede også vil modtage overførselsindkomst, hvis de alternativt var ledige.

[9] Det forhold, at udsigten til aktivering får ledige til at intensivere søgningen efter arbejde.

[10] Tidspunktet for ret og pligt til aktivering er blevet fremrykket af flere omgange i anden halvdel af 1990’erne. Relativt flere ledige er derfor blevet omfattet af aktivering mv. Indførelsen af 75 pct. kravet (kravet om, at ledige skulle være i aktivering i mindst 75 pct. af tiden i den tidligere såkaldte ”aktivperiode”) har isoleret set også bidraget til at øge aktiveringsindsatsen i AF. Dette krav er dog med vedtagelsen af ”Flere i arbejde” afskaffet.

[11] Det bemærkes, at skattefradraget gives af det beløb den enkelte betaler i administrationsbidrag, som ikke i alle tilfælde er fuldstændig identisk med administrationsudgifterne, jf. note 13. 

[12] I de knap 70 pct. er også inkluderet tidsanvendelsen til kontingentopkrævning og medlemsadministration.

[13] Administrationsudgifterne i figur 6.14a stammer fra 2002, mens administrationsbidraget er for 2003. Administrationsudgifterne pr. medlem kan herudover adskille sig fra administrationsbidrag pr. medlem, hvis a-kasserne vælger at supplere bidraget ved at gøre brug af opsparet kapital og renteindtægter eller ved at få udgifterne helt eller delvist dækket af det faglige forbund. I de fleste tilfælde svarer administrationsudgifterne pr. medlem dog nogenlunde til administrationsbidragets størrelse i et givent år.

[14] Den nye tværfaglige a-kasse (Dansk Lønmodtagers) havde noget lavere omkostninger pr. vægtet transaktion. A-kassen har dog kun eksisteret i ganske kort tid, og det er derfor for tidligt at afgøre, om enhedsomkostningerne har fundet et realistisk, langsigtet leje.

[15] For kommunerne er antaget en overførselssats på 100.000 kr., svarende til den gennemsnitlige sats for kontanthjælpsmodtagere i 2003. For AF-regionerne er antaget en overførselssats på 150.000 kr., svarende til den gennemsnitlige dagpengesats i 2002.