7. Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor

7.1. Indledning og sammenfatning

EU-regulering har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark enten affødt af eller gennemført under hensyn til EU-regulering.

På EU-niveau vedtages målsætninger og retningslinjer, der er politisk, men ikke retligt bindende, og som kan berøre den indenlandske økonomisk-politiske prioritering. Eksempelvis er man som led i den såkaldte Lissabon-strategi blevet enige om en række målsætninger, hvoraf nogle har karakter af offentlige udgiftsmål.

EU-regulering medfører en række fordele for Danmark, der klart overstiger omkostningerne. For eksempel har etableringen af det indre marked medført øget konkurrence og lavere priser for forbrugerne. En række af disse fordele – blandt andet det indre marked – ville ikke være blevet realiseret uden tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder i form af EU-regulering.

Ny regulering, herunder også EU-regulering, indebærer samfundsmæssige gevinster i form af fx økonomiske gevinster for borgere og virksomheder og bedre miljø, men kan dog også indebære samfundsmæssige omkostninger i form af fx øget administration for borgere og virksomheder og udgifter for den offentlige sektor. Det er derfor relevant at overveje, hvilken regulering der i den konkrete situation er den mest hensigtsmæssige og herunder – i lighed med blandt andet erhvervsmæssige forhold og miljøforhold – også inddrage mulige udgifter for den offentlige sektor. Med andre ord indgår økonomiske forhold som en del af den samlede vurdering af ny EU-regulering, som altså også omfatter for eksempel erhvervsmæssige forhold, miljøforhold og generelle EU-aspekter.

De økonomiske fordele for Danmark ved EU-samarbejdet er langt større end omkostningerne. Det er dog væsentligt løbende at sikre, at omkostningerne, herunder også den offentlige sektors ressourcer, i hvert enkelt tilfælde prioriteres bedst muligt ud fra det givne formål med reguleringen.

Forslag til ny EU-regulering forelægges Folketingets Europaudvalg sammen med vurderinger af forslagenes konsekvenser, herunder blandt andet konsekvenser for lovgivning, offentlig økonomi og administration og samfundsøkonomien. En gennemgang af de økonomiske konsekvensvurderinger i de seneste fem år viser, at hovedparten af forslagene ikke medfører økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark som følge af deres implementering.

For ca. hver ottende sag er det vurderet, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Kun enkelte forslag har mærkbare økonomiske konsekvenser. I 85 pct. af alle sager med økonomiske konsekvenser blev nettovirkningen på de offentlige finanser angivet som en merudgift eller mindre indtægt. Der findes ikke nogen opgørelse af det samlede omfang af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Da konsekvensvurderinger foretages inden forslagets endelige vedtagelse i EU, kan forslaget være ændret i sin endelige udformning.

I forhold til den etårige danske finanslovsproces er det en særlig udfordring at sikre integrationen af forslag til ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitikken. Det skyldes, at den politiske beslutning om ny EU-regulering ofte træffes flere år, inden reguleringen implementeres og får udgifts- eller indtægtsvirkning i Danmark. Dermed adskiller EU-afledte udgifter sig fra andre udgiftspolitiske beslutninger, hvor der normalt er et tættere tidsmæssigt sammenfald mellem beslutning og udgiftsvirkning.

For de forslag, der skal omsættes til dansk lovgivning, er der et vist råderum med hensyn til, hvordan implementeringen sker og dermed vedrørende de udgifter, som skal afholdes. Råderummet kan dog være begrænset og i disse tilfælde er muligheden for at påvirke den udgiftsmæssige konsekvens af ny EU-regulering efter vedtagelsen i EU tilsvarende begrænset. Det følger deraf, at den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering i disse tilfælde hovedsageligt finder sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Ressortministerierne forventes som udgangspunkt selv at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger. Det medvirker – sammen med systematisk udarbejdelse af konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering – til at skabe klarhed om de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af ny EU-regulering og til at ny EU-regulering kan indgå i den samlede økonomisk-politiske prioritering.

Det er et krav i Danmark, at alle lovforslag gennemgår en konsekvensvurdering, som skal fremgå af bemærkningerne til lovforslaget. For så vidt angår konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering indgår disse i notater til Folketingets Europaudvalg. Konsekvensvurderinger ved behandlingen af forslag til ny EU-regulering er mindre detaljerede end kravene til konsekvensvurderinger af lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt.

Gennemgangen viser, at der i fire femtedele af EU-sagerne i de seneste fem år er foretaget en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I godt tre fjerdedele af disse vurderinger angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af kvantitative skøn er stigende.

Der anvendes også betingede konsekvensvurderinger, hvor fx konsekvenserne af alternative muligheder for et forslags endelige udformning vurderes. Betingede konsekvensvurderinger kan medvirke til at gøre vurderingerne mere retvisende, når der, som det ofte er tilfældet med forslag til ny EU-regulering, sker væsentlige ændringer i forslaget under forhandlingsforløbet.

I afsnit 7.2 belyses, hvordan EU-regulering kan have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I afsnit 7.3 belyses de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af gennemførelsen af forslag til ny EU-regulering behandlet i perioden november 1997-juni 2003. I afsnit 7.4 beskrives sammenhængen mellem EU-regulering og den øvrige udgiftspolitiske prioritering i Danmark samt anvendelsen af konsekvensvurderinger i Danmark i forbindelse med behandlingen af forslag til ny EU-regulering.

7.2. EU-regulering og de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor

EU-regulering medfører en række økonomiske fordele for Danmark, der klart overstiger omkostningerne. For eksempel har etableringen af det indre marked medført øget konkurrence og lavere priser for forbrugerne. En række af disse fordele – blandt andet det indre marked – ville ikke være blevet realiseret uden tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder i form af EU-regulering. Tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder på EU-niveau kan således have ingen eller begrænsede omkostninger mod til gengæld at have forholdsvis store gevinster.

Ny regulering, herunder også EU-regulering, har som hovedformål at regulere adfærden hos borgere, virksomheder eller myndigheder og indebærer dermed samfundsmæssige gevinster i form af fx økonomiske gevinster for borgere og virksomheder, bedre miljø osv. Uanset det primære sigte kan ny regulering dog også indebære samfundsmæssige omkostninger i form af fx øget administration for borgere og virksomheder og udgifter for den offentlige sektor. I alle tilfælde, hvor der er behov for ny regulering for dermed at realisere de samfundsmæssige gevinster, er det relevant at overveje, hvilken regulering der i den konkrete situation er den mest hensigtsmæssige. I den forbindelse er det i lighed med blandt andet erhvervsmæssige forhold og miljøet også relevant at inddrage de mulige udgifter for den offentlige sektor.

De økonomiske fordele for Danmark ved EU-samarbejdet – det gælder de samlede økonomiske fordele for borgere, virksomheder og de offentlige myndigheder – er langt større end omkostningerne. Det er dog stadig – som ved al regulering i øvrigt – væsentligt løbende at sikre, at omkostningerne, herunder også den offentlige sektors ressourcer, prioriteres bedst muligt ud fra det givne formål med reguleringen.

En samlet beskrivelse af EU-regulering i Danmark ville indebære inddragelse af virkningen i forhold til blandt andet erhvervsmæssige forhold, miljøforhold mv. I dette kapitel beskrives alene EU-reguleringens økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, med henblik på at tilvejebringe et overblik over EU-reguleringens betydning i forhold til den udgiftspolitiske prioritering. Der ses alene på de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark gennem enten Danmarks bidrag til EU’s budget eller gennem implementeringen i Danmark.

Økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget

Danmarks samlede årlige bidrag til EU’s budget er den væsentligste EU-relaterede udgiftspost for den offentlige sektor i Danmark. Bidraget udgør knap 3½ pct. af de samlede udgifter på finansloven for 2004, jf. boks 7.1.

Ny EU-regulering kan have betydning for størrelsen af det danske bidrag til EU’s budget, i det omfang den påvirker EU’s regelbundne udgifter, og kan dermed have konsekvenser for de offentlige finanser i Danmark. Derudover kan ny EU-regulering, som indfører medfinansiering af EU-programmer eller vedrører EU-aktiviteter finansieret af medlemslandene via de nationale budgetter, ligeledes have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, afhængig af Danmarks deltagelse.[1]

Boks 7.1. Danmarks bidrag til EU-budgettet

Det forventede danske bidrag opført på finansloven for 2004 – ca. 2,1 pct. af EU’s samlede budget – udgør 15,1 mia. kr., svarende til ca. 3,4 pct. af de samlede udgifter på finansloven for 2004. Danmark yder ligeledes et bidrag til en række EU-aktiviteter, som finansieres af medlemslandene via de nationale budgetter, i alt ca. 390 mio. kr. på finansloven for 2004. Derudover medfinansierer staten en række EU-programmer i Danmark.¹⁾
Figur a. Udgiftskategorier på EU’s budget for 2004 (EU-25)	EU-budgettet for 2004 udgør 0,99 pct. af EU’s forventede BNI, dog ventes de faktiske afholdte udgifter at blive lavere. I 2002 udgjorde EU’s faktisk afholdte udgifter 0,95 pct. af BNI.²⁾ De to største udgiftskategorier på budgettet er landbrugsområdet og strukturfondene, jf. figur a. Med 5-7 års mellemrum fastlægges de såkaldte finansielle perspektiver, som angiver årlige udgiftslofter for udgiftskategorierne på EU’s budget. De nuværende finansielle perspektiver løber til og med år 2006.
Kilde: Kommissionen.
De aktuelle udgiftslofter frem til 2006 svarer til i størrelsesordenen 1,1 pct. af BNI. Det er indenfor disse udgiftslofter, at EU’s årlige budget fastlægges, idet budgettet inden for hver udgiftskategori skal efterlade margener mellem de budgetterede – hovedsageligt regelbundne³⁾ – udgifter og loftet i de finansielle perspektiver.

Boks 7.1. Danmarks bidrag til EU-budgettet (fortsat)

Vedtagelsen af ny EU-regulering, der påvirker EU’s regelbundne udgifter, har betydning for størrelsen af det danske bidrag til EU’s budget og således økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark på linje med konsekvenserne på en række andre områder for Danmark. I forhold til tidligere har praksis ved konsekvensvurderinger i denne type EU-sager – fx i notater til Folketingets Europaudvalg – udviklet sig i retning af større opmærksomhed på disse økonomiske konsekvenser for Danmark.

1) Den danske medfinansiering i 2004 er ikke opgjort. Der var afsat ca. 1,4 mia. kr. på finansloven for 2003.

2) De faktisk afholdte udgifter i 2003 er endnu ikke opgjort.

3) De regelbundne udgifter – ca. 90 pct. af EU-budgettet – udgøres primært af landbrugsområdet og strukturfondene.

Et eksempel på en EU-beslutning, som har betydning for EU’s fremtidige budget, er beslutningen fra Det Europæiske Råds møde i oktober 2002 om at udgifterne til den fælles landbrugspolitik nominelt kun må stige med én pct. årligt i perioden 2007-2013. Det er væsentligt mindre end den forventede vækst i det nominelle BNI i EU i perioden og dermed vil landbrugsstøtten målt som andel af BNI få mindre vægt,jf. boks 7.3.

Økonomiske konsekvenser som følge af implementering af ny EU-regulering i Danmark

Implementeringen af primært ny EU-regulering, men også beslutninger i EU af mindre forpligtende karakter, kan – fx gennem påvirkning af dansk lovgivning – have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Det er ikke mindst tilfældet på de ministerområder, hvor EU-reguleringen har størst betydning for dansk lovgivning.

EU-direktiver og forordninger udgør, sammen med en række andre retsakter, EU-reguleringen, dvs. de formelle regler i EU-samarbejdet, jf. boks 7.2.

Boks 7.2. EU-reguleringens retsakter

EU-reguleringen gennemføres især gennem forordninger og direktiver, der er bindende.

· En forordning er almengyldig og gælder umiddelbart og direkte i alle medlemslandene. Forordninger hverken skal eller må inkorporeres i den nationale lovgivning. Der kan dog være behov for ledsagende nationale regler, for eksempel om administration af forordningen.

· Et direktiv skal gennemføres nationalt og har som udgangspunkt ikke direkte retsvirkning i medlemslandene. Det er overladt til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Mange direktiver er dog i praksis så detaljerede, at medlemslandene kun har begrænset manøvrefrihed ved gennemførelsen i national lovgivning.

Herudover benytter EU-reguleringen blandt andet såkaldte beslutninger, der ligeledes er bindende, samt henstillinger og udtalelser, der ikke er bindende.

EU-reguleringen har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark direkte relateret til – det vil sige enten affødt af eller måtte tage hensyn til – EU-regulering, jf. figur 7.1. Til sammenligning var blot 15 pct. af ny dansk lovgivning i 1981/82 relateret til EU-regulering. Det var især før 1990, at stigningen fandt sted. EU-reguleringens betydning har været forholdsvis stabil siden 1990/91. Dette hænger sammen med, at initiativet til det indre marked blev taget i 1985.

Figur 7.1. EU-reguleringens betydning for ny lovgivning i Danmark

Anm.: ”Efterlevelse af EU-direktiver mv.” dækker over lovgivning, som helt eller delvist gennemfører EU-direktiver eller skyldes tilpasninger af dansk lovgivning med henvisning til forordninger mv. ”Tilpasning til EU-regulering” dækker over lovgivning, som helt eller delvist vedrører tilpasning af dansk lovgivning inden for allerede gennemførte direktiver mv., tilpasning til EU-regulering, selv om der ikke er et de jure krav herom, samt tilfælde, hvor dansk lovgivning må tage hensyn til gældende EU-regler.

Kilde: Lise Togeby et al, Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra magtudredningen, 2003.

På de områder, hvor der er eksklusiv EU-kompetence[2] – det gælder eksempelvis på landbrugsområdet – følger det naturligt, at der er mere EU-relateret dansk lovgivning end på de områder, hvor der er blandet kompetence eller ligefrem eksklusiv national kompetence. Sidstnævnte gælder eksempelvis på store dele af ECOFIN’s område.

Det er således især på Økonomi- og Erhvervs-, Miljø- samt Fødevareministeriets områder, at EU-reguleringen påvirker lovgivningen i Danmark, jf. figur 7.2. På disse ministeriers områder var det i 2000/01 samlet set knap tre fjerdedele af alle nye love eller lovændringer, der var direkte relateret til EU-regulering.[3] På Beskæftigelses-, Justits-, Finans-, Skatte-, Social-, Indenrigs- og Sundheds- samt Trafikministeriets områder var påvirkningen mere moderat med samlet set ca. en tredjedel af alle nye love eller lovændringer direkte relateret til EU-regulering. Ny eller ændret lovgivning på de resterende ministeriers områder blev ikke eller kun lidt påvirket af EU-regulering i 2000/01.

Figur 7.2. EU-reguleringens betydning for ny lovgivning på forskellige ministerområder 2000/01

Anm.: ”Direkte relateret til EU” dækker over dels efterlevelse af EU-direktiver mv. og dels tilpasning til EU-regulering. Grupperingen af ministeriernes områder er foretaget efter, hvor stor en andel af ny lovgivning, der er direkte EU-relateret. På Økonomi- og Erhvervs-, Miljø-, Fødevare- samt Udenrigsministeriets områder er mere end 40 pct. af ny lovgivning i 1980/81, 1991/92 og 2000/01 samlet set direkte relateret til EU-regulering. På Beskæftigelses-, Justits-, Finans-, Skatte-, Social-, Indenrigs- og Sundheds- samt Trafikministeriets områder er andelen mellem 10 og 40 pct. På Bolig-, Kultur-, Stats-, Forsvars- og Undervisningsministeriets områder er andelen under 10 pct. Følgende af ministeriernes områder er i opgørelsen slået sammen: forsknings- og undervisningsområderne, indenrigs- og sundhedsområderne, samt økonomi- og erhvervsområderne. På Statsministeriets, Forsvarsministeriets, Kirkeministeriets samt Udenrigsministeriets områder var der samlet set få eller ingen lovforslag i folketingsåret 2000/01.

Kilde: Lise Togeby et al, Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra magtudredningen, 2003.

Et eksempel på ny EU-regulering, som forventes at få økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, er den i 2003 vedtagne reform af landbrugsstøtten. Med reformen indføres nye principper for tildeling af landbrugsstøtte, som på kort sigt skønnes at medføre øgede offentlige udgifter til administration, jf. boks 7.3.

Boks 7.3. Landbrugsreformen

I juni 2003 vedtog EU’s landbrugsministre en reform af den fælles landbrugspolitik. Dermed videreførtes den reformpolitik, der blev påbegyndt i 1992 og fortsatte med den såkaldte Dagsorden 2000. I oktober 2002 fastlagde Det Europæiske Råd rammerne for udgifterne til landbrugspolitikkens søjle I (direkte støtte og markedsudgifter) i 2007-2013. Reformen havde blandt andet til formål at etablere landbrugspolitikken på et mere bæredygtigt og markedsorienteret grundlag.

For at sikre overholdelsen af udgiftsloftet fra oktober 2002 indeholdt landbrugsreformen en mekanisme, der skal sikre finansiel disciplin, såkaldt degressivitet. Hvis udgifterne budgetmæssigt ikke overholder det årligt fastsatte loft, vil den direkte støtte blive reduceret. Udgiftsloftet fra oktober 2002 indebærer nominelle udgiftsstigninger på maksimalt én pct. pr. år. Dermed vil udgifterne som andel af EU’s BNI falde betydeligt. Det er også i overensstemmelse med, at landbruget i fremtiden vil udgøre en stadig mindre del af den samlede økonomi.

Landbrugsreformen medfører desuden en yderligere styrkelse af landdistriktspolitikken. Midlerne skaffes ved at reducere den direkte støtte til landmændene. 80 pct. af de derved tilvejebragte midler fra danske landmænd stilles til rådighed for det danske landdistriktsprogram med skønsmæssigt 134 mio. kr. i 2006, 188 mio. kr. i 2007 og 246 mio. kr. fra 2008 og frem. Aktivering af de ekstra EU-midler kræver national medfinansiering. Hvis man fra dansk side – i lyset af de nye muligheder – vælger at anvende de ekstra EU-midler, kan dette således medføre tilsvarende offentlige merudgifter til national medfinansiering.

Reformen indebærer en afkobling af den direkte støtte, dvs. støtten gøres uafhængig af den enkelte landmands produktion. En sådan afkobling reducerer de incitamentsproblemer, som kan medføre overproduktion. Ligeledes har et sigte med afkoblingen været at skabe et enklere støttesystem. Et yderligere element i reformen er indførelse af et princip om, at støtten i højere grad skal betinges af, om en række EU-bestemmelser inden for miljø, dyrevelfærd, fødevaresikkerhed og arbejdsmiljø overholdes.

Der vil i forbindelse med implementeringen af landbrugsreformen være behov for etablering af et nyt IT-system til udbetalingen af direkte støtte. Omkostninger hertil og til andre administrative tilpasninger i forbindelse med implementeringen af landbrugsreformen forventes at være betydelige.

Økonomiske konsekvenser som følge af gennemførelse af målsætninger og retningslinjer

Det er ikke alene gennem den formelle EU-regulering, at EU-samarbejdet kan have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor.

Politiske målsætninger – inden for eksempelvis den såkaldte Lissabon-strategi – kan have økonomiske konsekvenser, især hvis målsætningerne har karakter af offentlige udgiftsmål eller fastlægger mål, som kan være tæt knyttet til offentlige udgifter, jf. boks 7.4.[4]

For eksempel vedtog EU’s stats- og regeringschefer på Det Europæiske Råds møde i Barcelona 2002 en målsætning om, at EU’s samlede udgifter til forskning og udvikling og innovation – det vil sige de offentlige og private udgifter tilsammen – skal nærme sig 3 pct. af BNP i 2010, jf. boks 4.4 i kapitel 4. Formålet er at styrke vækstpotentialet i EU.

Da målsætningen vedrører EU som helhed, er der forholdsvis vide rammer for medlemslandenes selvstændige prioritering. Desuden indebærer målsætningen ikke en retlig forpligtelse for det enkelte medlemsland til at øge de offentlige udgifter. Målsætningen kan dog indebære en politisk forpligtelse til at bidrage til målsætningens gennemførelse og kan dermed indirekte være en beslutning, som berører den indenlandske økonomisk-politiske prioritering i medlemslandene.

Boks 7.4. Lissabon-strategien

På en række politikområder giver traktaten ikke grundlag for at gennemføre egentlig EU-regulering. I stedet er der på disse områder et politisk snarere end retligt forpligtende samarbejde, især centreret omkring den såkaldte Lissabon-strategi og de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer.

Som led i Lissabon-strategien, der blandt andet er en plan for strukturreformer i EU, har EU’s stats- og regeringschefer fastlagt en række konkrete målsætninger for EU som helhed. Enkelte af disse målsætninger har karakter af offentlige udgiftsmål eller fastlægger mål, som kan være tæt knyttet til offentlige udgifter, jf. tabel a.

Tabel a. Eksempler på målsætninger i Lissabon-strategien

Målsætning	Vedtaget
Børnepasningstilbud for mindst 90 pct. af alle børn fra tre år til den skolepligtige alder og for mindst 33 pct. af børn under tre inden udgangen af 2010.	Barcelona 2002
De samlede udgifter til forskning og udvikling og innovation i EU bør øges med henblik på at nærme sig 3 pct. af BNP senest i 2010. To tredjedele af de nye investeringer bør komme fra den private sektor¹⁾.	Barcelona 2002
En elektricitetssammenkobling på mindst 10 pct. af medlemslandenes installerede produktionskapacitet senest i 2005.	Barcelona 2002
Alle skoler skal senest ved udgangen af 2001 være koblet til internettet.	Lissabon 2000
En halvering i 2010 af antallet af 18-24-årige, der kun har uddannelse på folkeskoleniveau, og som ikke er i gang med yderligere uddannelse eller erhvervsuddannelse.	Lissabon 2000

1) På Det Europæiske Råds møde i Bruxelles i oktober 2003 blev formuleringen af denne målsætning udvidet til også at omfatte teknologisk innovation og udvikling af human kapital, jf. boks 4.4 i kapitel 4.

7.3. Økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af ny EU-regulering vurderet de seneste fem år

En gennemgang af økonomiske konsekvensvurderinger[5] af alle EU-sager forelagt Folketingets Europaudvalg op til møder i EU’s ministerråd i perioden november 1997-juni 2003 viser, at hovedparten af ny EU-regulering ikke har økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Således vurderes kun i ca. en ottendedel af alle EU-sager, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I 85 pct. af disse sager er nettovirkningen på de offentlige finanser en merudgift eller mindre indtægt, jf. boks 7.5.

Boks 7.5. Økonomiske konsekvenser af EU-reguleringens gennemførelse for den offentlige sektor i Danmark

I 12 pct. af alle EU-sager på dagsordenen til ministerrådsmøder i perioden november 1997 – juni 2003 er det vurderet, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I 70 pct. af sagerne er det vurderet, at der ikke er økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, mens en konsekvensvurdering ikke fremgår af de resterende 18 pct., jf. figur a. Især på miljøområdet har ny EU-regulering i sagens natur økonomiske konsekvenser, mens det kun i forholdsvis begrænset omfang er tilfældet for sager på ECOFIN-området.
Figur a. Andel sager med økonomiske konsekvenser, november 1997-juni 2003	Figur b. Nettovirkning i sager med anførte økonomiske konsekvenser, november 1997-juni 2003

Anm.: I figur a vises den gennemsnitlige anvendelse af konsekvensvurderinger på hvert ministerrådsområde i hele perioden november 1997-juni 2003. De ændringer i den årlige anvendelse, som har fundet sted indenfor hvert ministerrådsområde i perioden, vises ikke. Kategorien ”Ingen konsekvensvurdering” dækker over sager, hvor de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ikke er nævnt eller hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering. Kilde: Se appendiks 7.1.

Boks 7.5. Økonomiske konsekvenser af EU-reguleringens gennemførelse for den offentlige sektor i Danmark (fortsat)

I ca. 85 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser er nettovirkningen merudgifter og mindre indtægter, jf. figur b. Det er især på miljøområdet og ministerområdet for landbrug og fiskeri, at ny EU-regulering er vurderet til at medføre merudgifter og mindre indtægter for den offentlige sektor.

Ses alene på sager med merudgifter, synes sager på ministerrådsområdet for transport, telekommunikation og energi samt sager på Ministerrådet for Konkurrenceevne i særlig grad at medføre væsentlige merudgifter, jf. figur c.

Hyppigheden og størrelsen af de økonomiske konsekvenser på de forskellige ministerrådsområder er naturligvis tæt knyttet til, hvorvidt der på et område traktatligt er eksklusiv EU-kompetence, blandet kompetence eller ligefrem eksklusiv national kompetence.

Figur c. Kvalitativ størrelse af konsekvenser i sager med merudgifter, november 1997-juni 2003

Anm.: ”Væsentlige merudgifter”, ”Merudgifter” og ”Begrænsede merudgifter” dækker over lignende kvalitativ betegnelse i samlenotatet eller henholdsvis beløb over 100 mio. kr., beløb mellem 5 og 100 mio. kr. samt beløb under 5 mio. kr.

Kilde: Se appendiks 7.1.

Der eksisterer ikke en samlet opgørelse af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark af ny EU-regulering, og det har ikke været mulig at foretage en sådan på basis af denne gennemgang, jf. boks 7.6.

Boks 7.6. Gennemgang af konsekvensvurderinger

På baggrund af konsekvensvurderinger, som de fremgår af de såkaldte samlenotater¹⁾ oversendt til Folketingets Europaudvalg, med blandt andet vurderinger af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af forslag til ny EU-regulering, er undersøgt dels de vurderede konsekvenser og dels praksis med hensyn til anvendelsen af konsekvensvurderinger.

I gennemgangen er alene set på økonomiske konsekvenser ved at gennemføre ny EU-regulering. Således indgår økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget ikke. Det har ikke været muligt at opgøre de samlede økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af ny EU-regulering i Danmark. Det skyldes blandt andet, at der primært er angivet kvalitative skøn i konsekvensvurderingerne.

Da konsekvensvurderingerne er foretaget inden forslagenes endelige vedtagelse i EU, kan det endeligt vedtagne forslag afvige fra det forslag, der ligger til grund for en konsekvensvurdering. Det er ikke muligt at korrigere for denne fejlkilde i forhold til især omfanget af konsekvenser af et givet forslag.

Metode og datagrundlag er nærmere beskrevet i appendiks 7.1.

1) Den danske EU-procedure, herunder samlenotater, er nærmere beskrevet i boks 7.7.

En gennemgang af de kvantitative skøn viser, at der for så vidt angår EU-beslutninger behandlet i 2003 (1. halvår)[6] er anført økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor på i alt ca. 275 mio. kr., heraf ca. 65 mio. kr. i form af merudgifter til drift og ca. 210 mio. kr. i form af etableringsudgifter, jf. figur 7.3. For så vidt angår sager behandlet i 2001 og 2002, var der i 2002 anført konsekvenser på i alt 70 mio. kr., heraf 15 mio. kr. i form af merudgifter til drift, og i 2001 konsekvenser på i alt ca. 475 mio. kr., heraf ca. 400 mio. kr. i form af merudgifter til drift. Til sammenligning voksede de offentlige serviceudgifter i perioden 1992-2002 årligt realt med et beløb, der ville svare til omtrent 8 mia. kr. i 2003-priser.[7]

Den forholdsvis kraftige variation i de økonomiske konsekvenser behandlet i de enkelte år, både i samlet omfang og i fordelingen på merudgifter til henholdsvis drift og etablering, skyldes enkelte store sager. De forholdsvis store merudgifter til drift ved forslag behandlet i 2001 hidrørte således næsten udelukkende fra et forslag til et nyt direktiv vedrørende krav om uddannelse af chauffører til gods- og passagertransport.[8]

Figur 7.3. Merudgifter for den offentlige sektor som følge af ny EU-regulering, 2001-2003 (1. halvår)

Anm.: 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003. I figuren vises de forventede fremtidige årlige merudgifter til drift samt de forventede fremtidige samlede merudgifter til etablering, der hidrører fra sager behandlet i det pågældende år. Det har ikke været muligt at angive den årlige udgiftsvirkning.

Kilde: Se appendiks 7.1.

Driftsudgifter forekommer hyppigere end etableringsudgifter. I en del sager forekommer både drifts- og etableringsudgifter og netop disse sager synes i perioden i højere grad at have haft væsentlige merudgifter end de øvrige sager, jf. tabel 7.1. Sager, som alene medfører merudgifter på driften, synes at have de mindste økonomiske konsekvenser. Driftsudgifter – der opgives som årlig udgift i en uspecificeret periode – kan dog ofte have større samlet budgetvirkning end tilsvarende etableringsudgifter, der kan være fordelt over en årrække.[9]

Tabel 7.1. Sager vedrørende EU-beslutninger med merudgifter fordelt på udgiftsart, november 1997-juni 2003

	Etablerings-udgift	Etableringsudgift og driftsudgift	Drifts- udgift	Udgiftsart ikke oplyst¹⁾	I alt
Antal sager i alt.	14	17	67	68	166
Fordeling af sager på størrelse af konsekvenser:	pct.
- begrænsede udgifter.	22	18	25	46	33
- merudgifter.	64	47	69	51	59
- væsentlige merudgifter.	14	35	3	3	7
I alt.	100	100	100	100	100

Anm.: I tabellen er indeholdt både kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger. Se i øvrigt anmærkning til figur c i boks 7.5.

1) I en række sager er anført økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, uden at der gøres rede for, hvorvidt der er tale om driftsudgifter eller etableringsudgifter.

Kilde: Se appendiks 7.1.

7.4. Prioriteringsprocessen og konsekvensvurderinger af EU-regulering

Det er først og fremmest gennem finansloven og aftalerne om den kommunale økonomi, at de økonomiske rammer for den offentlige sektor og dermed den overordnede økonomisk-politiske prioritering for det kommende år fastlægges. Med vedtagelsen af finansloven tager Folketinget formelt set alene stilling til det kommende års bevillinger, selvom finansloven også indeholder budgetoverslag for de følgende tre år.

I forhold til den etårige cyklus, som karakteriserer de primære instrumenter i den overordnede økonomisk-politiske prioritering, er der en særlig udfordring med hensyn til at sikre integrationen af EU-beslutninger.

Det skyldes, at der både er et nationalt og et europæisk beslutningsniveau involveret i den politiske proces i forhold til ny EU-regulering, jf. boks 7.7. Det kan indebære, at der går flere år, fra ny EU-regulering er vedtaget i EU, til den implementeres i Danmark, fx gennem dansk lovgivning. Da de økonomiske konsekvenser ofte i et vist omfang er fastlagt allerede ved vedtagelsen af ny EU-regulering i EU, er der i praksis truffet beslutning om eventuelle økonomiske konsekvenser flere år, inden den nye regulering implementeres og får udgifts- eller indtægtsvirkning for den offentlige sektor i Danmark. Dermed adskiller EU-afledte udgifter sig fra andre udgiftspolitiske beslutninger, hvor der er en tættere sammenhæng mellem beslutning og virkning i relation til den overordnede økonomisk-politiske prioriteringscyklus, herunder finanslovsprocessen.

Gennemførelsen i Danmark af ny EU-regulering indgår i den overordnede økonomisk-politiske prioritering via den danske lovproces, finanslovprocessen og eventuelt i kommuneforhandlingerne.[10] Muligheden for at påvirke den faktiske udgiftsmæssige konsekvens er imidlertid ofte begrænset, når beslutningen først er truffet på EU-niveau.[11]

Den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering og dens gennemførelse i Danmark finder i disse tilfælde hovedsageligt sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Boks 7.7. Den danske EU-procedure, stiliseret

Forud for vedtagelsen af en retsakt – for eksempel et direktiv eller en forordning – ligger et ofte flerårigt forløb, begyndende med at Kommissionen fremsætter et forslag. Sideløbende med at der i EU forhandles om forslaget, informerer regeringen Folketinget om forslagets faktuelle indhold, herunder også forslagets økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor.

Det sker først i et såkaldt grundnotat, som skal fremsendes til Folketingets Europaudvalg senest fire uger efter forslagets fremsendelse til Rådet. Grundnotater udarbejdes for alle direktivforslag, grøn- og hvidbøger samt øvrige kommissionsforslag til retsakter, som regeringen skønner er væsentlige.

Derudover fremsendes såkaldte samlenotater (også kaldet aktuelle notater) forud for hvert ministerrådsmøde. Den minister, der skal deltage i et ministerrådsmøde i EU, forelægger kort forinden punkterne på ministerrådsmødets dagsorden for Folketingets Europaudvalg på et møde, jf. figur a. Forud for forhandlinger i EU’s Ministerråd om vedtagelser af større rækkevidde forelægger regeringen mundtligt et forhandlingsoplæg for udvalget. Såfremt der ikke i udvalget konstateres flertal imod forhandlingsoplægget, forhandler regeringen på dette grundlag i EU.

Figur a. Den danske EU-procedure, stiliseret

Ressortministerierne forventes som udgangspunkt selv at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger.[12] Sammen med en tidlig sammentænkning af de økonomiske konsekvenser af ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitik, bidrager det til, at EU-beslutninger kan integreres i prioriteringsprocessen. Ikke mindst hvis det samtidig sikres, at grundlaget herfor – i form af systematisk anvendelse af konsekvensvurderinger – er tilstede. Alt andet lige kan det forventes, at konsistensen i den økonomisk-politiske prioritering styrkes, hvis et forslag til ny EU-regulering indarbejdes i prioriteringsprocessen før vedtagelse i EU, selv om det ofte er adskillige år før beslutningen får udgiftsvirkning i Danmark.

Krav til konsekvensvurderinger af ny EU-regulering

Generelt kan konsekvensvurderinger medvirke til at styrke beslutningsgrundlaget i forhold til ny regulering og herunder sikre det bedst mulige grundlag for udgiftsprioriteringen. Konsekvensvurderinger af blandt andet de økonomiske konsekvenser indgår blandt de instrumenter, der i dag er til rådighed, når ny EU-regulering skal vurderes i Danmark.

I forhold til forslag om ny EU-regulering, hvor der ofte er mulighed for at forhandle om den konkrete indretning af et forslag, medvirker vurderinger til at sikre klarhed om de konsekvenser, forskellige kompromismuligheder måtte have i forhold til særlige danske forhold, herunder den danske lovgivning og indretningen af den offentlige sektor. Denne viden kan desuden styrke grundlaget for, at man fra dansk side undervejs i forhandlingsforløbet så vidt muligt kan påvirke et forslag i en retning, der er i Danmarks interesse.

Derudover medvirker konsekvensvurderinger til at sikre, at den danske stillingtagen til forslag til ny EU-regulering – og dermed ofte også til fremtidig dansk lovgivning – sker på det bedst tilgængelige grundlag. Samtidig sikres et grundlag for, at ny EU-regulering – på linje med al øvrig regulering i Danmark – kan indgå i den overordnede økonomisk-politiske prioritering, herunder også den udgiftspolitiske prioritering.

Det er et krav, at alle lovforslag i Danmark gennemgår en konsekvensvurdering, som skal fremgå af bemærkningerne til lovforslaget.[13] For så vidt angår konsekvensvurderinger i Danmark af forslag til ny EU-regulering, indgår disse i notater til Folketingets Europaudvalg.[14] Konsekvensvurderinger anvendes derudover også i et vist omfang ved forslag til politiske beslutninger i EU, der ikke har form af retsakter, for eksempel politiske målsætninger eller retningslinjer.[15]

Overordnet er der et vist sammenfald mellem kravene til indholdet af henholdsvis konsekvensvurderinger oversendt til Folketingets Europaudvalg i forbindelse med forslag til ny EU-regulering (i samlenotater og grundnotater) og konsekvensvurderinger i forbindelse med fremsættelsen af lovforslag for Folketinget. Kravene ved vurderingen af ny EU-regulering er mindre detaljerede end de tilsvarende krav til vurderinger i bemærkninger til lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt, jf. boks 7.8.

For så vidt angår nye lovforslag med væsentlige økonomiske, administrative eller personalemæssige konsekvenser for staten, kommuner eller amtskommuner er det et krav, at den påtænkte løsning tages op til forhandling med Finansministeriet på det tidligst mulige tidspunkt. Dermed sikres særlig opmærksomhed på, at disse konsekvenser inddrages i den overordnede økonomisk-politiske prioritering.

I bemærkningerne til nye lovforslag er der desuden krav om, at et skema med fastlagt indhold skal udfyldes, blandt andet med en opgørelse af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor angivet som udgifter på finansloven og de kommunale budgetter for det finansår, hvor loven træder i kraft og de efterfølgende år.[16] [17] Dermed er konsekvensvurderingen direkte anvendelig i forhold til udgiftsvirkningen på kommende finanslove. Skemaet medvirker desuden til at sikre, at alle relevante aspekter af lovforslagets konsekvenser er indbefattet i vurderingen. Det skal således eksplicit fremgå, hvis et lovforslag ikke har økonomiske konsekvenser.

Boks 7.8. Formelle krav til konsekvensvurderinger ved ny EU-regulering og ved fremsættelse af lovforslag

Kravene til udarbejdelse af bemærkninger til lovforslag er fastlagt i et cirkulære fra Statsministeriet. Kravene til udarbejdelse af samlenotater er fastlagt i beretninger fra Folketingets Europaudvalg.

Tabel a. Krav til konsekvensvurderinger for så vidt angår den offentlige sektor

Krav til økonomiske konsekvensvurderinger
EU-regulering	For så vidt det er relevant i forbindelse med det pågældende forslag og foreligger oplyst på tidspunktet for notatets fremsendelse til Europaudvalget, skal konsekvenser for de offentlige finanser belyses. Endvidere belyses konsekvenser for samfundsøkonomien. Desuden kan indgå en belysning af andre væsentlige økonomiske konsekvenser: beskæftigelse, arbejdsmarked samt små- og mellemstore virksomheder.
Lovforslag	Bør indeholde et skøn over økonomiske konsekvenser for stat, amtskommuner og kommuner. Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses. De økonomiske konsekvenser bør angives som udgifterne på finansloven eller de kommunale budgetter for såvel det finansår, hvor loven skal træde i kraft, som for de efterfølgende år. Ved beregning af de økonomiske konsekvenser bør anvendes de retningslinjer om pris- og lønudvikling, som fremgår af Finansministeriets økonomi-administrative vejledning. Hvis det er muligt, bør skønnet underbygges nærmere. Tekniske beregningsforudsætninger bør ikke angives men bør foreligge så detaljeret som muligt og i en form, så de kan sendes til for eksempel Finansministeriet eller de kommunale parter i forbindelse med de pågældende instansers vurdering af de økonomiske konsekvenser. For statslige merudgifter bør sådanne beregninger indeholde oplysninger om, på hvilke finanslovskonti de pågældende udgifter eller indtægter vil skulle opføres.

Boks 7.8. Formelle krav til konsekvensvurderinger ved ny EU-regulering og ved fremsættelse af lovforslag (fortsat)

Krav til administrative konsekvensvurderinger
EU-regulering	For så vidt det er relevant i forbindelse med det pågældende forslag og foreligger oplyst på tidspunktet for notatets fremsendelse til Europaudvalget, skal konsekvenser for offentlige myndigheders administration belyses.
Lovforslag	Lovforslagets bemærkninger bør indeholde et skøn over de administrative konsekvenser for stat, amtskommuner og kommuner. Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i bemærkningerne. I forbindelse med opgørelsen af de administrative konsekvenser for staten bør der lægges særlig vægt på, om forslaget medfører oprettelse af nye administrative myndigheder eller væsentlige udvidelser af allerede eksisterende myndigheder. I disse tilfælde skal der anføres skøn over de forventede mer-/mindreudgifter til administration, herunder til personale, IT-systemer og lokaler mv.

Kilde: Europaudvalget, Beretning afgivet af Europaudvalget den 27. september 1996, septemer 1996; Justitsministeriet, Vejledning om lovkvalitet, september 2000; Statsministeriet, Cirkulære om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv., Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998.

Vurderinger af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i forbindelse med forslag til ny EU-regulering er forholdsvis udbredte. I mere end tre fjerdedele af de EU-sager på ministerrådsmøder i perioden november 1997-juni 2003, som er forelagt Folketingets Europaudvalg, er de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor vurderet, og anvendelsen af konsekvensvurderinger er stigende, jf. boks 7.9.

Boks 7.9. Anvendelsen af økonomiske konsekvensvurderinger for den offentlig sektor af ny EU-regulering

I 80 pct. af alle EU-sager, som blev forelagt Folketingets Europaudvalg forud for et møde i EU’s ministerråd i perioden november 1997-juni 2003, indgik en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i samlenotatet. Tendensen går i retning af hyppigere anvendelse af konsekvensvurderinger. Særligt for så vidt angår sager på Ministerrådet for Konkurrenceevnes område blev der i perioden foretaget en økonomisk konsekvensvurdering, jf. figur a.
Figur a. Anvendelse af konsekvensvurderinger på de enkelte rådsformationers område, november 1997-juni 2003¹⁾	Figur b. Årlig anvendelse af konsekvensvurderinger, 1997-2003 (1. halvår)²⁾

Anm.: Kategorien ”Ingen konsekvensvurdering” dækker over sager, hvor de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ikke er nævnt eller hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering. 1) I figur a vises den gennemsnitlige anvendelse af konsekvensvurderinger på hvert ministerrådsområde i hele perioden november 1997-juni 2003. De ændringer i den årlige anvendelse, som har fundet sted indenfor hvert ministerrådsområde i perioden, vises ikke. 2) 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003. Kilde: Se appendiks 7.1. I 1998 og i 1999 var anført en konsekvensvurdering i ca. 70 pct. af alle sager, mens konsekvensvurderinger var anført i mere end 80 pct. af alle sager i 2000, 2001, 2002 og første halvdel af 2003, jf. figur b.

I godt tre fjerdedele af konsekvensvurderingerne foretaget i de seneste fem år angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af de i udgifts- og indtægtssammenhæng mere præcise kvantitative vurderinger er stigende, jf. boks 7.10.

Boks 7.10. Anvendelsen af kvalitative og kvantitative skøn i de økonomiske konsekvensvurderinger for den offentlig sektor af ny EU-regulering

Økonomiske konsekvenser er hovedsageligt angivet kvalitativt. Det vil sige, at de berørte områder i den offentlige sektor er nævnt, og det samlede omfang af de økonomiske konsekvenser er angivet med betegnelser som ”begrænsede”, ”væsentlige”, ”ikke væsentlige” eller lignende. I 19 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor angives et kvantitativt udgifts- eller indtægtsskøn, jf. figur a. Kvantitative konsekvensvurderinger er hyppigst anvendt i sager på miljøområdet og på ministerrådsområdet for transport telekommunikation og energi, men er fx mindre anvendt i sager på Ministerrådet for Konkurrenceevnes område eller på ministerrådsområdet for beskæftigelse og socialpolitik.
Figur a. Anvendelsen af kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger på de enkelte rådsformationers område, november 1997-juni 2003	Figur b. Årlig anvendelse af kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger i sager med anførte konsekvenser, 1998-2003 (1. halvår)¹⁾

1) 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003. Kilde: Se appendiks 7.1. Kvantitative skøn i konsekvensvurderingerne har dog fundet stigende anvendelse. Hvor kvantitative vurderinger i 1999 og 2000 blev anvendt i godt 10 pct. af EU-sager, har de i 2001-2003 været anvendt i op imod en fjerdedel af alle foretagne konsekvensvurderinger, jf. figur b.

Desuden anvendes i et vist omfang betingede konsekvensvurderinger, hvor fx konsekvenserne af alternative muligheder for et forslags endelige udformning vurderes. I ca. 30 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser er anvendt betingede konsekvensvurderinger, jf. figur 7.4. Heraf er hovedparten betinget på den konkrete udformning af forslaget og resten på den senere gennemførelse i Danmark. I yderligere knap 40 pct. af sagerne angives konsekvenserne som forholdsvis sikre. I de resterende ca. 30 pct. er det oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering på grund af usikkerhedsfaktorer eller flere mulige konsekvenser opregnes, uden at betingelserne for deres realisering er anført.

Årsagen til den udbredte anvendelse af betingede konsekvensvurderinger kan være, at der ofte sker væsentlige ændringer i forslag til ny EU-regulering under forhandlingsforløbet. Ofte begrænser usikkerheden sig til få helt konkrete parametre så som størrelsen af en minimumsafgift eller lignende, hvorfor betingede konsekvensvurderinger i disse tilfælde kan gøre konsekvensvurderingerne mere retvisende.

Figur 7.4. Bestemthedsgrad af konsekvensvurderinger, november 1997-juni 2003

Anm.: Kategorien ”Øvrige” dækker over sager, hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering på grund af usikkerhedsfaktorer eller hvor mulige konsekvenser opregnes uden at betingelserne for deres realisation er anført.

Kilde: Se appendiks 7.1.

Appendiks 7.1. Gennemgang af forslag til nye EU-beslutninger

På grundlag af konsekvensvurderinger af forslag til nye EU-beslutninger i samlenotater oversendt til Folketingets Europaudvalg har Finansministeriet foretaget en undersøgelse af EU-reguleringens økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Desuden er anvendelsen af konsekvensvurderingerne undersøgt.

Analysen indeholder sager indeholdt i samlenotater fremsendt til Folketingets Europaudvalg i perioden november 1997-juni 2003. Perioden er valgt, da den stemmer overens med Folketingets elektroniske arkiv. På grund af den korte del af 1997, som er medtaget i undersøgelsen, er dette år ikke særskilt behandlet i kapitlet. Dog er sagerne fra 1997 inkluderet i søjlen for ”Alle” i figurerne. Omvendt er sager fra 2003 særskilt behandlet, selv om kun 1. halvår indgår.

Det bemærkes, at enkelte rådsformationer ikke er medtaget i undersøgelsen. Dette drejer sig om Rådet for almindelige anliggender og eksterne forbindelser (udenrigsministre), Rådet for retlige og indre anliggender (justitsministre) samt Rådet for uddannelse, ungdom og kultur (undervisningsministre).[18]

Undersøgelsen bygger på i alt ca. 2.500 dagsordenspunkter, heraf ca. 1.500 unikke sager, forelagt for Folketingets Europaudvalg i samlenotater. Hvor samme sag er behandlet på flere ministerrådsmøder, er undersøgelsen baseret på konsekvensvurderingen i det seneste samlenotat.

Kun økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor relateret til gennemførelse af EU-regulering i Danmark er medtaget i gennemgangen. Økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget er registreret som ”ingen konsekvenser”.

Enkelte samlenotater fra Folketingets Europaudvalg har ikke været tilgængelige i elektronisk form, særligt tidligt i undersøgelsesperioden. Sager vurderet i disse notater er som udgangspunkt ikke inkluderet i undersøgelsen. Det vurderes dog ikke at have afgørende betydning for undersøgelsens resultater, da antallet af disse sager er forholdsvis begrænset.

[1] Et eksempel på EU-regulering, der indfører national medfinansiering af EU-programmer, er landbrugsreformen, jf. boks 7.3.

[2] Dvs. hvor medlemslandene i traktaten har tillagt EU kompetence på det pågældende område.

[3] Aktiviteten på de nævnte områder afspejler blandt andet arbejdet med EU’s indre marked og den fælles landbrugspolitik.

[4] Lissabon-strategien er behandlet nærmere i kapitel 4 i Finansministeriet, Samarbejdet om den Økonomiske Politik i EU, 2003.

[5] Der foretages konsekvensvurderinger – blandt andet konsekvenser for lovgivning, offentlig økonomi og administration og samfundsøkonomien – i de såkaldte grundnotater og samlenotater, som oversendes til Folketingets Europaudvalg i forbindelse med behandlingen af forslag til ny EU-regulering, jf. boks 7.7. Nærværende kapitels gennemgang af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af forslag til ny EU-regulering fokuserer alene på de økonomiske konsekvensvurderinger.

[6] 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003.

[7] Gennemsnitlig realvækst 1992-2002 omregnet til 2003-niveau. De statslige serviceudgifter er i Budgetredegørelse 2004 defineret som de statslige udgifter til drift, anlæg og tilskud fratrukket renteudgifter, overførsler til EU samt overførsler fra Den Sociale Pensionsfond, jf. kapitel 2.

[8] Selv om den sidste egentlige drøftelse på ministerrådsniveau fandt sted i 2001, blev forslaget – med visse ændringer – først vedtaget endeligt i 2003. Direktivets bestemmelser om uddannelse af chauffører til personbefordring træder i kraft i 2008, mens godstransportdelen træder i kraft i 2009.

[9] Den anførte driftsudgift må forventes at indebære en tilsvarende årlig merudgift på finansloven. En tilsvarende etableringsudgift må derimod forventes enten at være fordelt over en årrække eller blot indebære merudgifter i et enkelt år.

[10] Det er først og fremmest de statslige udgifter og indtægter, som påvirkes af ny EU-regulering. I det omfang amter og kommuner påvirkes, kompenseres de via DUT-systemet.

[11] Det gælder især EU-forordninger, der har direkte retsvirkning, og til en vis grad EU-direktiver, hvor rammerne for gennemførelse i national lovgivning kan være ret snævre.

[12] Finansministeriets Budgetvejledning 2001, maj 2001.

[13] Se Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, for en undersøgelse af konsekvensvurderinger foretaget i forbindelse med alle nye lovforslag i periode 1997-2001.

[14] EU-regulering er ofte genstand for flere konsekvensvurderinger: En første konsekvensvurdering foretages i forbindelse med Folketingets behandling af forslaget inden dets vedtagelse i EU. En yderligere konsekvensvurdering kan ske i forbindelse med implementeringen af den vedtagne EU-regulering i Danmark gennem dansk lovgivning.

[15] Som led i opfølgningen på sin handlingsplan om ”Bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer” foretager Kommissionen konsekvensanalyser af udvalgte nye forslag og initiativer. Kommissionens konsekvensanalyser indeholder blandt andet en analyse af de økonomiske konsekvenser. Der vil dog stadig være behov for en særskilt vurdering af gennemførelsesomkostningerne for de offentlige myndigheder i Danmark, hvor særlige danske forhold inddrages.

[16] Statsministeriets Cirkulære om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv., Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998, paragraf 13 + bilag.

[17] Angivelse af udgiftsvirkning over en flerårig periode er typisk ikke anvendt i konsekvensvurderinger foretaget i forbindelse med forslag til ny EU-regulering.

[18] Undersøgelsen har fokus på direkte konsekvenser af EU-regulering, herunder som følge af nødvendiggjorte lovændringer i Danmark. Det er vurderingen, at undersøgelsen medtager de i denne sammenhæng væsentligste områder. Udeladelsen af det retlige område er begrundet i Danmarks retlige forbehold.

Forrige7 af 12Næste

Top

Indholdsfortegnelse