1. Sammenfatning og konklusioner

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

1.1. Indledning

Efter to år med stigende ledighed i forbindelse med den internationale afmatning er udviklingen tilsyneladende vendt. Beskæftigelsesfaldet synes at være bremset op i 2003, og ledigheden er lidt lavere end ved indgangen til 2004. Samtidigt er renterne meget lave, væksten i udlandet er i fremgang, og finanspolitikken bidrager markant til at styrke privatforbruget og vende udviklingen på arbejdsmarkedet.

Det er vurderingen, at ledigheden kan falde med omkring 25.000 personer gennem 2004, med størst styrke i andet halvår, og udvise et yderligere fald i 2005, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2004.

Forårspakken blev besluttet i et klima med stigende ledighed og vil sammen med de øvrige finanspolitiske beslutninger for 2004 give et markant vækstbidrag både i år og i 2005. Dermed falder de besluttede skattenedsættelser på et tidspunkt med ledig kapacitet i økonomien. Målene for kapacitetsudnyttelse peger med nogen usikkerhed på, at produktionen i 2003 var 1-1½ pct. under en normalsituation, men ledigheden er stadig væsentligt lavere end under tidligere konjunkturtilbageslag.

Opsparingen er i historisk sammenhæng høj og privatforbruget har ligget relativt fladt i en årrække frem til midten af sidste år. Det giver plads til et forbrugsdrevet opsving. Suspensionen af de Særlige Pensionsindbetalinger i 2004 og 2005 skal ses i sammenhæng med, at den tvungne opsparing oprindeligt blev indført som et konjunkturpolitisk instrument med sigte på at bremse høj vækst i privatforbruget.

Skattenedsættelserne fra 2004 blev besluttet for at styrke arbejdsudbuddet og har derfor et strukturelt sigte, mens indfasningen afspejler de kortsigtede hensyn til beskæftigelsen.

Finanspolitikken for 2004 er en central drivkraft bag det ventede fald i ledigheden og vil, blandt andet med baggrund i det høje opsparingsniveau og lave renter, trække i retning af større inflationspres i løbet af 2005. Vendingen på arbejdsmarkedet indebærer, at marginalgruppers jobmuligheder styrkes, og at udfordringerne mere entydigt knytter sig til at øge arbejdsudbuddet og fastholde finanspolitikkens langsigtede sammenhængskraft. Forårspakkens vækstbidrag dæmpes i løbet af 2005 og er negative i både 2006 og 2007. Det kan isoleret set dæmpe risikoen for knaphedsbetingede lønstigninger.

På et par års sigt kan renteforhøjelser også dæmpe væksten. En udvikling i fortsat fase med euroområdet, som indebærer renteforhøjelser og større eksport i takt med forventet fremgang i blandt andet Tyskland, kan understøtte et balanceret forløb.

Med lønstigninger lidt over udlandets og en svækket dollar, hvilket kun delvist modgås af en relativt god produktivitetsudvikling, er konkurrenceevnen forringet. Det dæmper eksporten, som imidlertid over de seneste år har vist sig ret robust over for det internationale tilbageslag. Tabet af markedsandele i 2003, som målt i værdier er begrænset, er således mere end opvejet af gevinster i de foregående år. Samlet er der ikke tegn på akutte konkurrenceevneproblemer, og dansk økonomi fremstår robust og gearet til et moderat opsving.

De offentlige finanser er blevet påvirket af den konjunkturmæssige tilbagegang, men svækkelsen har været mindre end i de fleste andre EU-lande. Blandt EU-landene havde Danmark det næststørste overskud på de offentlige finanser i 2003, og der forventes overskud både i 2004 og 2005. Sammenlignet med Danmark er udestår iI de fleste andre EU-lande udestår et større behov for finans- og strukturpolitiske tilpasninger for at sikre de offentlige finansers robusthed i forhold til befolkningens aldring. På grund af et lavere beskæftigelsesniveau har disse lande imidlertid også et større potentiale for – gennem målrettede tiltag i arbejdsmarkedspolitikken – at aflaste de offentlige finanser i kraft af lavere udgifter til overførsler og øgede skatteindtægter.

Regeringens 2010-plan opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed. Frem mod 2010 sigtes efter en varig fremgang i beskæftigelsen på ca. 2 pct. og en udvikling i de offentlige udgifter, der i gennemsnit holdes inden for planens rammer. Det sikrer i henhold til den opdaterede 2010-fremskrivning, at der ikke udestår tilpasningsbehov efter 2010.

Som i andre lande er vækstmulighederne på mellemfristet sigt begrænset af, at den demografiske udvikling trækker i retning af en faldende arbejdsstyrke. Med de gennemførte reformer på arbejdsmarkedet (Flere i Arbejde og Lavere skat på arbejdsindkomst) og den konstaterede lavere tilgang til tilbagetrækning kan det underliggende vækstpotentiale frem mod 2010 anslås til godt 1½ pct. i gennemsnit. Medregnes yderligere 50-60.000 beskæftigede som følge af nye initiativer kan det underliggende vækstpotentiale øges til 1,8 pct. Den underliggende vækst kan styrkes blandt andet som følge af initiativer inden for rammerne af Vækst med Vilje.

I udlandet fremstår udsigterne samlet set mindre optimistiske, når der anlægges en horisont, som rækker lidt ud over det aktuelle opsving. I USA er balanceproblemerne taget væsentligt til på grund af store finanspolitiske lempelser, og den aktuelle finanspolitik fremstår uholdbar. Pengepolitikken er også historisk lempelig.

Den aggressive økonomiske politik i USA har dæmpet tilbageslaget, men på bekostning af et stort behov for genopretning. I fravær af konsolidering eller renteforhøjelser vil mulighederne for at reagere på uventet tilbagegang være begrænsede. Flere forhold af midlertidig karakter har dæmpet de lange renter i USA, herunder den lempelige pengepolitik. Når disse midlertidige forhold ophører med at virke, må de lange renter ventes at stige. Tendensen kan forstærkes, hvis konsolideringen foregår langsomt og dermed øger den offentlige gæld. Det kan på sigt få mærkbar betydning for produktion og indkomster også i andre lande.

De største EU-lande har også store underskud på de offentlige finanser, og mange lande i EU er tæt på eller har passeret 3-pct. grænsen for offentlige underskud. Det afspejler manglende konsolidering i de gode år frem til 2000 og for flere af de store landes vedkommende strukturelt svage arbejdsmarkeder, som har medført en høj strukturel ledighed og svækker de offentlige finanser mærkbart. Processen med at forbedre strukturerne på arbejdsmarkedet er gået forholdsvist langsomt de senere år, hvor interessen i mange lande mest har samlet sig om at gennemføre reformer af pensionssystemerne for at sikre konsistens blandt andet i forhold til den stigende levetid.

Samlet konkluderes i Finansredegørelsen, at:

• Dansk økonomi er som udgangspunkt robust. Der er udsigt til en pæn BNP-vækst, faldende ledighed og opsparingsbalancerne er relativt sunde. Der er således grundlag for at rette fokus på de mere langsigtede udfordringer.

• Den opdaterede 2010-fremskrivning viser, at de offentlige finanser er holdbare under forudsætning af stram udgiftsstyring og nye initiativer på arbejdsmarkedet, som sikrer en varig stigning i beskæftigelsen på 50-60.000 personer. Det er stort set uændret i forhold til Konvergensprogram 2003, november 2003.

• Forskelle i vurderingen af kravene til de offentlige finanser i forhold til andre institutioner, herunder Det Økonomiske Råd, afspejler primært, at de i deres beregninger ikke indarbejder de krav om stram udgiftsstyring og fremgang i beskæftigelsen via nye initiativer, som er indregnet i 2010-planen. Det sikrer, at finanspolitikken er holdbar.

• Sammenlignet med de øvrige EU-lande er Danmark godt rustet til at imødegå presset på de offentlige finanser som følge af befolkningens aldring.

• Det er i Danmark, i forhold til andre europæiske lande, lykkedes at nedbringe både den strukturelle og faktiske ledighed væsentligt. Den skandinaviske model – med fokus på aktiv arbejdsmarkedspolitik og stramme rådighedsregler og optjeningskrav, som modvirker de negative virkninger på jobsøgningen af relativt høje kompensationsgrader i dagpengesystemet – har (sammen med den angelsaksiske model, som mere entydigt baserer sig på den enkeltes økonomiske tilskyndelse til at søge job) opnået de bedste resultater i forhold til at nedbringe ledighed og langtidsledighed. Lande med fleksible afskedigelsesregler har endvidere typisk lavere strukturledighed.

I kapitel 2 belyses centrale temaer med betydning for den nuværende økonomiske situation med fokus på opsparing, outputgab og strukturel ledighed, globalisering og beskæftigelse, og de historiske erfaringer med stabiliseringspolitikken. Kapitel 3 præsenterer en opdateret mellemfristet fremskrivning til 2010, mens kapitel 4 sætter fokus på finanspolitikkens holdbarhed og de offentlige finansers langsigtede robusthed. Endelig beskriver kapitel 5 sammenhængen mellem arbejdsmarkedspolitik og ledighed i EU-landene. Finansredegørelsen er baseret på talgrundlaget fra Økonomisk Redegørelse, maj 2004.

1.2. Om baggrunden for den økonomiske situation

Ledigheden er forholdsvis lav i historisk og international sammenhæng, og stigningen siden 2001 har været begrænset i forhold til tidligere konjunkturtilbageslag. Niveauet for beskæftigelsen er faldet med 25-30.000 personer gennem de seneste par år, men beskæftigelsesfrekvensen er højere end i euro-området og på niveau med USA, jf. figur 1.1a.

Produktionen var i 2003 med nogen beregningsmæssig usikkerhed omkring 1-1½ pct. under det anslåede niveau for kapacitetsudnyttelsen, som er afstemt med stabil inflation, jf. figur 1.1b. Det konjunkturbetingede produktionsefterslæb forventes indhentet med vækstrater på henholdsvis 2,2 og 2,5 pct. i 2004 og 2005, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2004.

Figur 1.1a. Ledighed og beskæftigelse i Danmark, euroområdet og USA, 2003	Figur 1.1b. Outputgab – beregningsusikkerhed

Kilde: Eurostat, OECD, ADAM’s databank samt egne beregninger.

De vækstdrivende forhold omfatter blandt andet et lavt renteniveau, nye lånemuligheder og innovationer på realkreditmarkedet, høj privat opsparing, fortsatte stigninger i huspriserne og en markant fremgang i realindkomsterne på grund af skattenedsættelserne. Udviklingen i dollarkursen kan fortsat trække i modsat retning, mens stigninger i olieprisen delvist modvirkes af en stærk euro. Energipriserne er siden 1980 faldet i reale termer og udgør i dag en lavere andel af virksomhedernes omkostninger og privatforbruget. Konjunkturforløbet afhænger blandt andet af væksten i euro-området og renteudviklingen, herunder at følsomheden over for renteændringer kan være forøget.

Finanspolitikken for 2004 skønnes at give et aktivitetsbidrag på godt ½ pct.-enhed i 2004, navnlig som følge af Forårspakken og skattenedsættelserne i begyndelsen af året. Den anslåede aktivitetsvirkning er dermed blandt de største i de seneste ti år.

Genberegnede finanseffekter understøtter, at finanspolitikken historisk har trukket i retning af at stabilisere konjunkturerne, jf. figur 1.2a, men der er også tilfælde, hvor indsatsen er kommet for tidligt eller for sent – eller kan have været skævt doseret. De finanspolitiske justeringer i 1998 bidrog til at forlænge opsvinget og sikre en blødere landing, end fx. I Holland, hvor konjunkturmedløbende finanspolitik bidrag til et meget hurtigt omslag med høj inflation og efterfølgende problemer med 3 pct. grænsen for underskud, jf. figur 1.4.landing.

Figur 1.2a. BNP-effekt af finanspolitikken de sidste tre år og outputgab	Figur 1.2b. Lønudviklingen i Danmark, Euro-området og udlandet ialt

Anm.: I figur 1.2a angiver finanseffekten (blå søjler) den beregnede første-års aktivitetsvirkning af finanspolitikken, mens de røde søjler angiver de forsinkede virkninger på BNP af de foregående to års finanspolitik, jf. kapitel 2.

Kilde: Eurostat, ADAM’s databank samt egne beregninger.

Lønstigningerne er fortsat højere end i udlandet, herunder euro-området, jf. figur 1.2b. Det er delvist modgået af højere produktivitetsvækst. Samtidig har dollarfaldet svækket konkurrenceevnen i forhold til producenter i USA og lande, hvis valuta følger dollaren. Prisstigningerne er relativt lave, understøttet af en række særlige forhold, herunder afgiftsnedsættelserne på mineralvand, spiritus og cigaretter pr. 1. oktober 2003.

Den strukturelle ledighed, som angiver en beregnet grænse for, hvor meget ledigheden varigt kan nedbringes med traditionelle finanspolitiske virkemidler, skønnes i 2003 til 5,5 pct. af arbejdsstyrken, dvs. ca. ½ pct.-enhed under det faktiske ledighedsniveau i 2003. De relativt høje lønstigninger fremstår derfor ikke presbetingede. Skønnet for den strukturelle ledighed er behæftet med usikkerhed, som dog er reduceret ved at inddrage information om kapacitetsudnyttelsen i industrien i bestemmelsen af det konjunkturbetingede inflationspres. Frem mod 2005 forventes faldende ledighed at teste kapacitetsgrænserne.

Konjunkturmæssigt og navnlig på grund af udsigterne for arbejdsmarkedet er der ikke behov for yderligere aktivitetsbidrag fra den økonomiske politik.

Den samlede opsparing er siden begyndelsen af 1990’erne øget markant og overstiger niveauet i de fleste lande i Vesteuropa og Nordamerika, jf. figur 1.3a. Den væsentligste forklaring er styrkelsen af de offentlige finanser og at den private opsparing er understøttet af nedsættelser af rentefradraget og udbredelsen af private pensionsordninger. Erhvervsinvesteringerne i pct. af BNP er højere end i euroområdet, men sammenligninger af offentlige og private investeringer på tværs af landegrænser vanskeliggøres af afgrænsningsproblemer. De sunde opsparings- og investeringsbalancer i Danmark står i kontrast til betydelige uligevægte på betalingsbalancen og skarpt forværrede offentlige finanser blandt de større industrilande siden 2000, især i USA, jf. figur 1.3b.

Figur 1.3a. Den samlede opsparing i Danmark, euro-området og USA	Figur 1.3b. Offentlig finansiel opsparing i Danmark, euro-området og USA

Kilde: OECD, ADAM’s databank samt egne beregninger.

Den internationale handel og arbejdsdeling kan påvirke beskæftigelsen i Danmark, men nettoeffekterne er små i forhold til den samlede jobomsætning og antallet af jobnedlæggelser. Der er målt ved relativ ledighed og lønspredning ikke tegn på, at globaliseringen i 1980’erne og 1990’erne har svækket jobmulighederne for lavtuddannede, blandt andet som følge af et stigende gennemsnitligt uddannelsesniveau og reformer på arbejdsmarkedet. Hvis den internationale konkurrence i stigende grad breder sig til faggrupper med højere uddannelsesmæssig baggrund, vil risikoen for et uddannelsesmæssigt mis-match formentlig være mindre, men udviklingen vil fortsat stille krav til fleksibilitet og omstillingsevne på arbejdsmarkedet, herunder i løndannelsen. Gode rammevilkår og velfungerende kapitalmarkeder, som blandt andet understøtter opstart af nye virksomheder, er med til at sikre høj omstillingsevne.

1.3. Dansk økonomi til 2010

Den opdaterede 2010-fremskrivning opstiller overordnede finans- og strukturpolitiske målsætninger frem mod 2010 og beskriver nogle af de vigtigste forudsætninger for en stabil økonomisk udvikling med stigende beskæftigelse og nedbringelse af den offentlige gæld.

Forløbet indebærer lav og stabil inflation, høj privat opsparing, gradvis afvikling af udlandsgælden og betydelig vækst i husholdningernes disponible realindkomster, blandt andet i kraft af skattestoppet og den gennemførte nedsættelse af skatten på arbejdsindkomst.

Fremskrivningen til 2010 opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed. Det vil sige, at reglerne for regulering af overførslerne og det niveau for offentlige serviceudgifter og beskatning, som nås i 2010, under de opstillede forudsætninger vil kunne fastholdes i årene efter 2010, uden at den offentlige gæld vokser ukontrolleret. Det forudsætter en underliggende styrkelse af de offentlige finanser frem mod 2010 i kraft af en stram udgiftsstyring og nye strukturelle initiativer på arbejdsmarkedet, som varigt øger beskæftigelsen med 50-60.000 personer, jf. boks 1.1.

Boks 1.1. Finanspolitiske forudsætninger frem til 2010

Overskud på de offentlige finanser på i gennemsnit 1½-2½ pct. af BNP. Det er afstemt med en holdbar finanspolitik og indebærer en markant reduktion af den offentlige gæld i pct. af BNP fra 2000 til 2010. Fremgang i erhvervsdeltagelsen og nedbringelse af den strukturelle ledighed. Det forudsætter yderligere strukturelle initiativer, som varigt kan øge beskæftigelsen med 50-60.000 personer. Skattestop og lavere skat på arbejdsindkomst. Det medfører en samlet reduktion af skattebelastningen på ca. 1¼ pct. af BNP fra 2003 til 2010. Realvækst i det offentlige forbrug på 0,7 pct. i 2004 og 0,5 pct. om året i perioden 2005-10.

Fremskrivningen indebærer overskud på statens saldo i en længere årrække –også efter 2010 – og en markant reduktion af statens og kommunernes samlede nettogæld. Gældsnedbringelsen bidrager via lavere renteudgifter til at finansiere fremtidige udgifter til pension og pleje til flere ældre, der lever længere. Gældsnedbringelsen er en betingelse for, at niveauet for beskatning kan fastholdes efter 2010 med den indretning af velfærdssystemerne, som der overordnet sigtes efter frem mod 2010. Gældsnedbringelsen sikrer også manøvremuligheder i tilfælde af større tilbageslag og forudsætter tilbageholdende finanspolitik i perioder med gode konjunkturer.

Kravene til finanspolitikken indebærer, at de relativt store nulevende generationer af erhvervsaktive via statslig opsparing skal bidrage til at finansiere fremtidige udgifter til deres egen folkepension og pleje. Disse udgifter skal afholdes de næste ca. 40 år, hvor der vil være relativt flere ældre og færre erhvervsaktive. Det beskæftigelsesmæssige grundlag for at fastholde dækning og kvalitet af de offentlige ydelser vil derfor være mærkbart svagere end i dag.

Den samlede statslige opsparing frem mod 2010 skal ses i sammenhæng med, at der samtidig opbygges et statsligt aktiv i pensionssektoren i form af udskudte skattebetalinger.

Reglerne om fradrag for pensionsindbetalinger og beskatning på udbetalingstidspunktet indebærer således en (teknisk) forringelse af de statslige finanser, som udgjorde omkring 18 mia. kr. i 2003^[1]. Modstykket hertil er såkaldte udskudte skattebetalinger, som administreres i pensionssektoren og vil styrke de offentlige finanser i fremtiden, når pensionerne udbetales.

Samlet kan den statslige opsparing dermed opgøres til ca. 2 pct. af BNP (eller knap 30 mia. kr.) i gennemsnit hvert år frem mod 2010, når værdien af det statslige aktiv i form af udskudte skattebetalinger i pensionssektoren medregnes, jf. tabel 1.1.

Tabel 1.1. Statslig opsparing i gennemsnit fra 2003 til 2010

	Mia. kr. (2003-niveau)	Pct. af BNP
Overskud i stat og kommuner	9,8	0,7
Udskudt skat fra fradragsberettigede nettoindbetalinger	18,6	1,3
Samlet opsparing	28,4	2,0
Samlet krav til opsparing som følge af aldring m.v.	28,4	2,0
Heraf sfa. stigende levetid efter 2003	9,8	0,7
- pensioner	5,6	0,4
- sundhed og pleje	4,2	0,3

Kilde: Egne beregninger.

Disse midler medgår til at finansiere aldringen efter 2010, herunder navnlig at den gennemsnitlige levetid forventes at stige. Forudsætningerne om gradvist stigende levetid indebærer isoleret set et beregnet opsparingsbehov på omkring 0,7 pct. af BNP frem mod 2010. Heraf kan mere end halvdelen tilskrives, at den tid som tilbringes på pension – med gældende regler – forventesfor-udsættes at stige i takt med den stigende levealder.

Gældsnedbringelsen medgår i fremskrivningen blandt andet til at finansiere, at de offentlige serviceudgifter målt i forhold til modtagergrundlaget vil kunne stige i takt med lønningerne (dvs. uændrede udgiftsstandarder), uden at beskatningen af den grund skal øges.

Der er ikke truffet beslutninger om eller politisk taget stilling til den konkrete prioritering mellem service, skat og overførsler efter 2010. De opstillede mål frem mod 2010 sigter efter, at finanspolitikken overordnet skal kunne fastholdes efter 2010, og at senere generationer får nogenlunde samme muligheder for at prioritere mellem skat, service og overførsler som i dag, om end velstandsniveauet givetvis vil være højere. I forhold til tidligere år er der tale om relativt snævre rammer for vækst i de offentlige serviceudgifter – også efter 2010.

Det er muligt, at produktiviteten kan fortsætte med at stige nogenlunde i det hidtidige tempo. Det vil i så fald indebære, at forbrugsmulighederne pr. indbygger måske kan være mere end dobbelt så høje i 2050 som i dag, selv om der bliver færre erhvervsaktive. Med gældende regler vil velstandsfremgangen blive fordelt nogenlunde ligeligt på beskæftigede og ikke beskæftigede, jf. tabel 1.2.

Tabel 1.2. BNP pr. indbygger og folkepension pr. modtager, 2003-2050.

	2003	2010	2020	2030	2040	2050
	1.000 kr. (2003-priser)
BNP pr. indbygger	259	295	345	386	443	541
BNP pr. beskæftiget	514	576	684	806	949	1.138
Folkepension pr. modtager	91	99	118	139	165	198

Kilde: Egne beregninger.

Ændringerne i befolkningssammensætningen er derfor ikke et velstandsproblem, men en finanspolitisk og prioriteringsmæssig udfordring, der vedrører fordelingen af den stigende velstand. Bringes gælden ikke ned, inden det demografiske udgiftspres for alvor sætter ind, vil konsekvensen på grund af de snævre fremadrettede udgiftsrammer og i forvejen høj beskæftigelse mest sandsynligt blive et opadgående pres på beskatningen. Stigningen i beskatningen og den afledte mindrevækstmindre fremgang i privatforbruget skal i så fald bæres af de relativt færre erhvervsaktive, uden at de kan forvente tilsvarende forbedringer af de ydelser, som de vil modtage fra det offentlige.

Højere velstand og produktivitet er en central målsætning, men kan ikke forventes at mindske presset på de offentlige finanser. Det skyldes blandt andet, at højere velstand kan øge ønskerne om mere fritid – og dermed lavere arbejdstid. Historisk er der ikke belæg for, at højere velstand automatisk skulle medføre en indskrænkning af velfærdssystemerne eller give større opbakning til at gennemføre reformer af for eksempel overførselssystemerne. Det kan blandt andet afspejle, at tilfredshed og villighed til at give afkald på rettigheder afhænger af relativ velstand og forbrugsmuligheder i forhold til andre befolkningsgrupper og ikke så meget af den absolutteså meget af den absolutte købekraft.

Risikoen ved at planlægge efter muligheden for højere beskatning knytter sig blandt andet til, at skattebaserne i fremtiden kan blive mere mobile og følsomme overfor beskatning. Det kan i sig selv medføre provenutab og øger omkostningerne ved at fastholde og navnligt øge beskatningen fremover.

Beskæftigelsen og finanspolitikken frem til 2010

Fremskrivningen indregner en samlet stigning i beskæftigelsen på 60.000 personer fra 2003 til 2010, hvoraf hovedparten som nævnt forudsætter en yderligere strukturpolitisk indsats, jf. tabel 1.3. Beskæftigelsen skønnes omtrent uændret frem mod 2010 i fravær af yderligere strukturpolitiske initiativer.

Tabel 1.3. Bidrag til stigning i beskæftigelse, 1.000 personer

	Ændring 2003-10
Demografisk bidrag	-53
Allerede gennemførte initiativer	41
- heraf Flere i arbejde og skattenedsættelser1)	20
Strukturel beskæftigelse uden yderligere initiativer	-12
Krav til nye strukturpolitiske initiativer	58
Konjunkturbidrag	15
2010-forløb	60

Anm.: Som følge af afrunding kan stigningen i beskæftigelsen afvige fra summen af bidragene.

1) Skattenedsættelserne skønnes at øge det effektive arbejdsudbud (målt ved større erhvervsdeltagelse og højere gennemsnitlig arbejdstid) svarende til i alt ca. 10.000 personer.

Kilde: Egne beregninger.

Den demografiske udvikling trækker isoleret set i retning af et fald i beskæftigelsen på knap 55.000 personer frem til 2010. Allerede gennemførte initiativer, herunder Flere i Arbejde og skattenedsættelserne med fuld indfasning allerede i 2004, samt en observeret lavere tilgang til førtidig tilbagetrækning vurderes at modgå det demografiske fald i beskæftigelsen med et bidrag på i størrelsesordenen 40.000 personer. Hertil kommer, at en normalisering af de aktuelt svækkede konjunkturer forudsættes at øge beskæftigelsen med 15.000 personer.

Regeringen har meldt ud, at beskæftigelsesmålsætningerne skal nås i en gradvis proces blandt andet ved styrket integration af indvandrere, hurtigere gennemløb i uddannelsessystemet, mere fleksibel tilbagetrækning og et mere rummeligt og fleksibelt arbejdsmarked. Den forudsatte fremgang i beskæftigelsen indebærer en varig styrkelse af de offentlige finanser på i størrelsesordenen 1 pct. af BNP.

Målsætningen om realvækst i det offentlige forbrug på ca. ½ pct. pr. år frem til 2010 medfører faldende udgiftstryk og dermed en styrkelse af de offentlige finanser på 0,5 pct. af BNP. Den forudsatte beskæftigelsesfremgang og stramme udgiftsstyring indebærer dermed samlet set en styrkelse af de offentlige finanser på 1,5 pct. af BNP, som sikrer, at den mellemfristede fremskrivning opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed. Forløbet forudsætter, at opbremsningen i udgiftsvæksten i 2003 styrkes yderligere frem mod 2010.

Rammen for det offentlige forbrug giver plads til realvækst i forhold til modtagergrundlaget, som samlet svarer til et beløb på omkring 9 mia. kr. fra 2003 til 2010 (ca. 0,6 pct. af BNP), jf. tabel 1.4. Det er lidt mere end i Konvergensprogram 2003, fordi væksten i modtagergrundlaget er revideret ned som følge af en ny befolkningsprognose. Indsatsen for at styrke produktivitet og effektivitet i den offentlige sektor medfører vækst i udbuddet af den offentlige service ud over bidraget fra flere ressourcer.

Tabel 1.4. Udviklingen i det offentlige forbrug, 2003-10

	Gennemsnitlig realvækst	Akkumulerede realt forbrug ift. bruger grundlaget (demografisk træk)
	Pct.	Pct. af BNP	Mia. kr. 2004-niveau
FR04-forløb	0,5	0,6	9
Konvergensprogram 2003	0,5	0,5	7¾

Kilde: Egne beregninger.

Beslutningen om at nedsætte beskatningen af arbejdsindkomst blev truffet i foråret 2003 med det formål at styrke arbejdsudbuddet. Skattenedsættelserne, som indebærer et umiddelbart provenutab på 0,7 pct. af BNP, er under forudsætning af den nævnte stigning i beskæftigelsen finansieret inden for de rammer, som er opstillet frem mod 2010. Samlet set anvendes samme beløb på lavere arbejdsindkomstbeskatning, skattestop og offentlig service, som der var afsat inden for den skattemæssige sikkerhedspulje og vækstrammen for offentlige udgifter i den tidligere regerings 2010-plan "En Holdbar Fremtid, Danmark 2010", januar 2001. Prioriteringen er imidlertid lagt om fra offentligt forbrug til lavere skat – og dermed større privat forbrug. Vækstrammen for offentligt forbrug er således sat ned fra 1 pct. til 0,7 pct. i 2004 og ½ pct. i 2005, men er uændret ½ pct. i årene fra 2006 til 2010.

Initiativerne i Forårspakken, som sigter mod at styrke opsvinget og sikre en hurtigere nedbringelse af ledigheden, er gennemført uden at svække gældsnedbringelsen frem mod 2010 eller finanspolitikkens langsigtede sammenhængskraft. Forårspakken indebærer blandt andet, at de besluttede skattenedsættelser, som var planlagt indfaset fra 2004 til 2007, fuldt ud gennemføres allerede i 2004 samtidig med, at indbetalinger til Særlig Pensionsopsparing suspenderes i 2004 og 2005. Desuden fremrykkes støttet byggeri og offentlige investeringer, og aktiveringen styrkes.

Det strukturelle offentlige overskud, som er renset for virkningerne af konjunkturudsving, skønnes at falde fra 1,7 pct. af BNP i 2003 til 1,3 pct. af BNP i 2004, primært som følge af de besluttede skattenedsættelser med fuld virkning fra 2004. I 2005 ventes den strukturelle saldo at stige til 1,4 pct. af BNP blandt andet som følge af en forudsat lav vækst i de offentlige forbrugsudgifter og fortsat faldende nettorenteudgifter.

Frem mod 2010 styrkes den strukturelle saldo gradvist og når op på 2 pct. af BNP ved udgangen af årtiet, dvs. midt i målintervallet for gennemsnitlige overskud frem mod 2010, jf. tabel 1.5. Profilen afspejler blandt andet, at de besluttede skattenedsættelser falder tidligere i forløbet end i tidligere fremskrivninger, mens stram udgiftsstyring og højere beskæftigelse gradvist forbedrer de offentlige finanser i årene efter.

I fremskrivningen svarer overskuddet på de offentlige finanser til 1,6 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010. Det sikrer ifølge beregningerne finanspolitikkens holdbarhed. Overskuddet ligger inden for, men i den nedre ende af målintervallet for gennemsnitlige offentlige overskud, som er på 1½-2½ pct. af BNP. Målintervallet er opstillet af hensyn til den usikkerhed, der knytter sig til at beregne de langsigtede krav til finanspolitikken.

Tabel 1.5. Strukturel offentlig saldo, netto- og ØMU-gæld

	2000	2003	2004	2005	2010	2003-10
	Pct. af BNP	Gnst.
Strukturel saldo	1,8	1,7	1,3	1,4	2,0	1,6
Faktisk saldo	2,5	1,2	1,2	1,7	2,0	1,6
						Ændring
Nettogæld i stat og kommuner	29,2	22,9	21,5	19,6	12,4	-10,5
ØMU-gæld	50,1	44,8	42,6	39,8	29,8	-15,0

Anm.: Suspensionen af SP-indbetalingerne indebærer som følge af lavere skattemæssige fradrag medfører en forbedring af den offentlige saldo (og den strukturelle offentlige saldo) på 0,3 pct. af BNP i 2004 og 2005, som modsvares af lavere fremtidigt skatteprovenu af pensionsudbetalinger. Korrigeret for suspensionen af SP- indbetalingerne forudsætter en holdbar finanspolitik et gennemsnitligt overskud på 1½ pct. af BNP fra 2003 til 2010.

Kilde: Egne beregninger.

Overskuddet i stat og kommuner (som svarer til det offentlige overskud eksklusiv fonde, herunder ATP) betyder, at statens og kommunernes nettogæld nedbringes fra godt 29 pct. af BNP i 2000 til ca. 12½ pct. af BNP i 2010. Samtidig kan den offentlige ØMU-gæld falde fra knap 50 pct. af BNP i 2000 til knap 30 pct. af BNP i 2010. Reduktionen af ØMU-gælden er på linje med tidligere fremskrivninger. Niveauet for den offentlige ØMU-gæld frem mod 2010 er påvirket af en historisk oprevision af ØMU-gælden for perioden 1992-2002 på gennemsnitligt ca. 2½ pct. af BNP.

1.4. De offentlige finansers robusthed

Den langsigtede finanspolitiske udfordring knytter sig til, at stat og kommuner har nettogæld, som skal forrentes, og at der fremover med gældende regler m.v. er en række forpligtelser i form af pensioner, udgifter til pleje m.v. til flere ældre. Samlet kan denne gældsforpligtelse opgøres til 91 pct. af BNP, hvoraf nettogælden udgør ca. 25 pct. af BNP, mens den beregnede fremtidige stigning i de offentlige nettoforpligtelser andrager ca. 66 pct. af BNP, jf. tabel 1.6.

Den forudsatte stigning i beskæftigelsen frem mod 2010 og kravet om stram udgiftsstyring reducerer den samlede gældsforpligtelse fra 143 pct. af BNP til ca. 91 pct. af BNP. Det afspejler, at stram udgiftsstyring og højere beskæftigelse reducerer de fremtidige nettoforpligtelser. Omvendt vil skattenedsættelserne på arbejdsindkomst isoleret set trække i retning af større fremtidige nettoforpligtelser.

Det krav til overskud i stat og kommuner, som sikrer en langsigtet holdbar finanspolitik, svarer i princippet til forrentningen af den samlede gældspost. Opsparingen sikrer dermed, at der – fra den ene periode til den næste – ikke sker en stigning i de samlede offentlige forpligtelser. Dette krav til overskud på den strukturelle primære saldo for stat og kommuner er på ca. 1,9 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010. Det svarer til et krav om overskud på de offentlige finanser, som også omfatter fonde (herunder ATP) og rentebetalinger, på de nævnte 1,6 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010.

Tabel 1.6. Nettogæld og fremtidige forpligtelser målt som nutidsværdi

	Stat og kommuners nettogæld	Fremtidige nettoforpligtelser	Samlet gældspost
	Pct. af BNP
2010-forløb	25 (0,7)	66 (1,8)	91 (2,5)
Reduktion i forpligtelser s.f.a.:
- stram udgiftsstyring		18 (0,5)
- større beskæftigelse		34 (1,0)

Anm.: Tallene i parentes angiver nutidsværdien af de fremtidige nettoforpligtelser omregnet til et konstant årligt bidrag (annuitet).

Kilde: Egne beregninger.

Ændringer i f.eks. levetid og rente påvirker de offentlige forpligtelser og medfører derfor også ændringer i kravene til finans- og strukturpolitikken på længere sigt. Derimod har øget fertilitet mere begrænset betydning for kravene til de offentlige finanser. Det skyldes, at gennemsnitsdanskeren, set over hele livsforløbet, omtrent bidrager lige så meget til de offentlige finanser som vedkommende modtager, men det forudsætter, at finanspolitikken er holdbar. Øget indvandring har i gennemsnit også relativt begrænset betydning. Virkningen af indvandreres relativt lave gennemsnitlige beskæftigelsesgrad udlignes stort set af, at indvandrere ofte er yngre personer, som har en lang erhvervsperiode foran sig og i mindre grad har trukket på udgifter til børnepasning og uddannelse.

Andre institutioners vurderinger af krav til finanspolitikken

Udover Finansministeriet udarbejder Det Økonomiske Råd (DØR), Velfærdskommissionen (VFK) og den uafhængige analyseenhed DREAM vurderinger af de langsigtede krav til finanspolitikken^[2].

Alle institutioner indregner virkningerne af de besluttede skattenedsættelser og skattestop. Beregningerne indebærer overskud på de offentlige finanser nogle år frem og bygger blandt andet på forudsætninger om, at reglerne for tilbagetrækning og planlagte skattesatser fastholdes uændrede på længere sigt. På det lange sigt svarer fremskrivningsprincipperne dermed overordnet til de beregningstekniske regler, som 2010-fremskrivningen bygger på efter 2010.

På den baggrund beregner DØR og VFK et såkaldt stramningsbehov på henholdsvis 1,9 pct. af BNP og 3,7 pct. af BNP, jf. tabel 1.7. Disse stramningsbehov er udtryk for, at der på længere sigt, og primært efter 2010, opstår et stigende pres på de offentlige finanser, som kræver større indtægter eller lavere vækst i udgifterne end forudsat.

Et stramningsbehov på 1 pct. af BNP angiver eksempelvis, at udgifterne til offentligt forbrug pr. modtager i en periode på 10 år skal stige med y pct. pr. år i stedet for x pct. pr. år. Stramningsbehovet er ikke et mål for, hvordan statsfinanserne eller de offentlige finanser ser ud i dag eller i 2010.

De øvrige institutioner indregner ikke de krav om stram udgiftsstyring og fremgang i beskæftigelsen, som er en del af 2010-planen. Forskellen mellem 2010-fremskrivningen, som indebærer, at finanspolitikken er holdbar, og DØR’s beregnede stramningsbehov kan stort set alene tilskrives, at DØR ikke indregner virkningerne af de mål og krav, som er opstillet i 2010-planen. Det gælder også DREAM-gruppens beregninger.

DØR, DREAM og Finansministeriet har derfor overordnet nogenlunde samme vurdering af de langsigtede krav til finans- og strukturpolitikken.

VFK når frem tilVFK peger på en større langsigtet udfordring end de øvrige institutioner. Det afspejler navnlig kombinationen af, at VFK anvender en lavere rente og vækst (lavere merrealrente), og at de anvender andre befolkningsantagelser,merrealrente (det vil sige forskellen mellem nominel rente på statens gæld og nominel BNP-vækst) og en anden befolkningsudvikling, herunder en lavere fertilitet og større stigning i den gennemsnitlige levetid, navnlig for kvinder, jf. boks 1.2et lavere antal fødsler. Hvis.

Tabel 1.7. Vurdering af kravene til de offentlige finanser, pct. af BNP

Finansministeriets 2010-forløb	0,0
- Krav til beskæftigelsesfremgang på 50-60.000 personer til 2010	-1,0
- Krav fra stram offentlig forbrugsstyring til 2010	-0,5
- Andre forhold, herunder lavere offentlig investeringsvækst til 2010	-0,4
DØR (maj 2004)	-1,9
- Ekskl. DØR’s arbejdsstyrkefremskrivning	0,2
- Ekskl. DØR’s konjunkturtilpasning	-0,3
- Ekskl. DØR’s skattestop (frem til 2010 i stedet for 2011)	0,1
DREAM (april 2004)	-1,9
- Inkl. VFK’s merrealrente (større vægt på fremtidigt udgiftspres)	-1,3
- Inkl. VFK’s merrealrente (større vægt på fremtidigt udgiftspres)	-0,6
- Inkl. VFK’s befolkningsprognose (levetid øget og fertilitet reduceret)	-0,7
- Inkl. VFK’s befolkningsprognose (levetid øget og fertilitet reduceret)	-1,4
- Inkl. VFK’s senere stramning (stramning i 2017 i stedet for 2007)	-0,2
- Inkl. VFK’s andre forhold	0,4
VFK (maj 2004)	-3,7

Anm.: Dekomponeringen af forskellene mellem Finansministeriets 2010-forløb og DØR-fremskrivningen er baseret på egne beregninger. Forskellene mellem DØR og DREAM er baseret på DØRs beregninger. Forskellene mellem DREAM og VFK er baseret på VFK-beregninger.

Kilde: DREAM, VFK, DØR og egne beregninger.

Boks 1.2. Samspil mellem forudsætningerne om levetid, vækst og rente

I 2010-forløbet vil finanspolitikkens holdbarhed isoleret set svækkes med 0,1 pct. af BNP, hvis VFK’s befolkningsforudsætninger indregnes. I beregningen er merrealrenten 2,6 pct. Anvendes i stedet rente- og vækstforudsætninger som i VFK's beregninger (svarende til en merrealrente på 0,7 pct.), vil holdbarheden svækkes med ca. 1,1 pct. af BNP. Det afspejler blandt andet, at stigende levetid får større betydning, når merrealrenten er lavere. Kombinationen af vækst og rente, ved given merrealrente, kan også have betydning for resultatet, jf. kapitel 4. Tabel a. Marginalvirkning på krav til finanspolitikken af VFK’s befolkningsprognose ved forskellig merrealrente, pct. af BNP Levetid og fertilitet som i VFK’s prognose med FM’s merrealrente1) -0,1 Levetid og fertilitet som i VFK’s prognose med VFK’s merrealrente2) -1,1 Marginalvirkningen af VFK’s befolkningsprognose med Finansministeriets merrealrente er 0,0 pct., hvis der korrigeres for, at visse offentlige pleje- og sundhedsudgifter til ældre afhænger af den aldersspecifikke sundhed og ikke af alderen som sådan. VFK’s beregninger anslår marginalvirkningen til –1,4 pct. af BNP, hvilket er på linie med de her beregnede –1,1 pct. af BNP. Kilde: Egne beregninger.

En lavere merrealrente betyder blandt andet, at der skal spares mere opindebærer blandt andet større krav om statslig opsparing for at finansiere en given fremtidig udgiftsstigning (fordi afkastet på opsparingen er mindre) og dermed, at den mere fjerne fremtid, som der er mere begrænset information om, kommer til at indgå med større vægt i opgørelsen.

En merrealrente på 2,6 pct.,– som i Finansministeriets beregninger,– betyder eksempelvis, at betalinger, som falder efter 2050, vægter knap 30 pct., mens betalinger efter år 2100 vægter med 8 pct. Der skal altså spares 0,8 pct. af BNP op om året i al fremtid for at finansiere en betaling på 10 pct. af BNP fra år 2100 og i årene efter.

Med en merrealrente på 0,7 pct.– som i VFK’s beregninger– er vægtene på henholdsvis knap 70 pct. og godt 50 pct. Der skal altså spares 5 pct. af BNP op om året i al fremtid for at finansiere en betaling på 10 pct. af BNP fra år 2100 og i årene efter. VFK’s opgørelse er dermed mere følsom overfor antagelser, som har stor betydning på meget langt sigt, herunder eksempelvis udviklingen i levetiden. Det sætter fokus på betydningen af usikkerhed om beregningsforudsætningerne.

Under de forudsætninger om befolkningsudviklingen og merrealrenten, som anvendes af VFK, vil der således også udestå et senere tilpasningsbehov i 2010-fremskrivningen (i forhold til de profiler for vækst i udgifter og indtægter, som er forudsat), som kan opgøres til ca. 2 pct. af BNP, navnlig fordi den forudsatte stigning i den gennemsnitlige levetid vil veje tungere.

Dermed bliver presset på de offentlige finanser større end forudsat i 2010-fremskrivningen, hvis det viser sig, at VFK får ret i sine rente- og vækstantagelser. Presset vil vise sig gradvist, navnlig efter 2010 og dermed give tid til at overveje handlemulighederne og foretage justeringer. En merrealrente på 0,7 pct. vil samtidig betyde, at omkostningerne ved at vente med at foretage justeringer alt andet lige er mere begrænsede. Med afsæt i 2010-planen vil det således – med VFK’s antagelser om rente og levetid – koste op til 0,2 pct. af BNP, hvis holdbarheden f.eks. bringes i fuld balance i 2020.

Den planlagte gældsreduktion frem mod 2010 er udtryk for en politisk prioritering, som sigter på at sikre balance mellem nulevende og senere generationer. Strategien og kravene til overskud tilpasses løbende, for eksempel som følge af nye beslutninger. Tempoet i gældsnedbringelsen skal imidlertid ses i lyset af, at udviklingen i blandt andet levetiden ikke kan forudses præcist. Samtidig vil renteforudsætningerne som nævnt påvirke balancen mellem opsparing og fremtidige udgifter.

Den planlægningsmæssige risiko kan ikke elimineres, men kan mindskes med større sammenhæng mellem den enkeltes betaling til det offentlige og de ydelser, som modtages i løbet af et liv. Det kan ske ved at indbygge automatik, for eksempel som i Sverige, hvor man med den seneste pensionsreform har søgt at reducere de offentlige finansers følsomhed overfor stigende levetid. Men det kan også ske diskretionært, hvis det viser sig, at presset på de offentlige finanser bliver større end forudsat.

Holdbarheden i Danmark og i andre EU-lande

Sammenlignet med de øvrige EU15-lande er Danmark relativt godt rustet til at håndtere udfordringerne med flere ældre. Beregninger peger på, at kun 5 ud af 15 lande har en omtrent holdbar finanspolitik – heriblandt Danmark – selv når der anlægges relativt optimistiske antagelser om, at EU-landene indfrier de ambitiøse Lissabon-målsætninger om højere beskæftigelse. I gennemsnit beregnes et stramningsbehov på godt 3 pct. af BNP for EU-landene, jf. tabel 1.8. Beregningerne bygger på nogle beskæftigelseskrav, som for de øvrige EU-lande er mindst lige så ambitiøse som kravene i 2010-planen.

Tabel 1.8. Holdbarhedsindikatorer for EU15-landene i 2003, pct. af BNP

BEL	FIN	FRA	GRC	NLD	IRE	ITA	LUX	PRT	ESP	SWE	DEU	UK	AUT	EU15
-0,3	-0,1	-5,2	-7,6	-5,7	-8,6	-0,1	0,1	-4,4	-4,7	-2,2	-4,4	-2,2	-2,8	-3,4

Anm.: Holdbarhedsindikatoren for Danmark opgjort på tilsvarende vis svarer til –0,4 pct. af BNP, idet metode og datagrundlag afviger fra principperne i 2010-fremskrivningen for at sikre sammenlignelighed på tværs af lande.

Kilde: Egne beregninger og EU-Kommissionens beregninger for Luxembourg.

Kravene til finanspolitikken er således i de fleste andre lande betydeligt større end i Danmark. Det skyldes, at den beregnede fremtidige stigning i ældreandelen er mindre i Danmark end i de fleste andre EU-lande, blandt andet fordi stigningen i levetiden forudsættes noget mindre end i de andre lande. Desuden har Danmark større overskud på de offentlige finanser, og den offentlige gæld er lavere. Endelig har andre lande typisk ikke i samme omfang opbygget aktiver i form af udskudte skattebetalinger i pensionssektoren.

I modsat retning trækker, at der i en række lande er lav erhvervsdeltagelse (særligt blandt kvinder og ældre) og høj ledighed. Disse lande har derfor et noget større potentiale for – gennem målrettede tiltag i arbejdsmarkedspolitikken – at aflaste de offentlige finanser gennem lavere udgifter til overførsler og øgede skatteindtægter. Det kan medvirke til at afdæmpe kravet til finanspolitisk konsolidering, men stiller omvendt store krav til strukturforbedringer på arbejdsmarkedet.

1.5. Ledighed og arbejdsmarkedspolitik i EU

Ledigheden i EU under ét har siden starten af 1980’erne været markant højere end i USA. Det høje ledighedsniveau i EU kan i vidt omfang tilskrives svagere strukturer på arbejdsmarkedet i en række af de store EU-lande. I flere af de mindre lande, herunder blandt andet Danmark, Sverige, Holland og Irland, er ledigheden på niveau med eller mindre end i USA. Det er blandt andet en følge af de reformer af arbejdsmarkedspolitikken, som landene har gennemført de seneste ca. 10 år.

De betydelige forskelle på den strukturelle ledighed i EU-landene kan således blandt andet tilskrives forskelle i den måde, arbejdsmarkedspolitikken er indrettet på, men påvirkes også af f.eks. regulering og konkurrence på produktmarkederne, beskatning og den måde, det private arbejdsmarked er organiseret på.

Høj arbejdsløshedsunderstøttelse, lange dagpengeperioder, passiv arbejdsmarkedspolitik og svage rådighedskrav vil isoleret set øge den strukturelle ledighed. Tilsvarende kan høj jobbeskyttelse medføre højere strukturledighed. Det fremgår af tabel 1.9, som viser delresultater fra en statistisk analyse, der forsøger at forklare forskelle i ledigheden med en række indikatorer for instrumenter og institutioner på arbejds- og produktmarkederne.

Tabel 1.9. Kvalitative virkninger af beskæftigelsespolitik og institutioner på faktisk og strukturel ledighed

Højere dagpengekompensation	+
Længere dagpengeperiode	+
Stærkere rådighedskrav	-
Højere udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik	-
Længere beskæftigelseskrav for dagpengeret	-
Stærkere jobbeskyttelse	+

Kilde: Egne beregninger.

Analysen inddrager oplysninger for 19 OECD-lande over en længere årrække og angiver, hvordan forskellige forhold i gennemsnit på tværs af OECD-landene påvirker strukturledigheden. Mens den kvalitative sammenhæng mellem institutioner m.v. og strukturledighed (dvs. fortegnet) typisk kan fastlægges ret præcist, skal virkningernes estimerede størrelsesorden tolkes mere forsigtigt. Det skyldes blandt andet, at indikatorerne angiver grove pejlemærker for indretningen af arbejdsmarkedspolitikken, og at der er tale om gennemsnitsbetragtninger på tværs af lande, som ikke tager højde for samspillet mellem forskellige beskæftigelsespolitiske instrumenter.

Den negative virkning på ledigheden af højere dagpengekompensation afspejler blandt andet, at høj arbejdsløshedsunderstøttelse mindsker tilskyndelsen til jobsøgning og kan føre til højere lønninger, fordi lønmodtagerne måske tillægger risikoen for at blive ledig mindre betydning i lønforhandlingerne.

Virkningen af et højt dagpengeniveau afhænger imidlertid af de øvrige regler og institutioner på arbejdsmarkedet. For eksempel vil strukturledigheden isoleret set mindskes, hvis der er stramme rådighedsregler, korte dagpengeperioder og en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Det kan sikre, at ledige (og personer med høj ledighedsrisiko) har høj jobsøgning og er interesserede i at tage jobs, som geografisk, fagligt eller lønmæssigt måske ikke helt lever op til ønskerne.

Lav jobbeskyttelse kan bidrage til at reducere ledigheden. Lav jobbeskyttelse reducerer langtidsledigheden og kan mindske risikoen for, at perioder med høj ledighed udvikler sig til en mere permanent tilstand. Det er karakteristisk, at lande med lav ledighed – og lav langtidsledighed – typisk har et lavere niveau for jobbeskyttelse end lande med høje ledighedsgrader.

Med udgangspunkt i indikatorerne for landenes arbejdsmarkedspolitik er der ved hjælp af statistiske metoder udpeget grupper af lande, der fører en relativt ensartet arbejdsmarkedspolitik. Denne analyse viser, at de 14 EU-lande^[3] kan opdeles i 4 arbejdsmarkedspolitiske regimer.

Regime A – det skandinaviske regime – består af Holland, Danmark og Sverige. Regime A er karakteriseret ved, at den aktive arbejdsmarkedspolitik prioriteres højt samt høje kompensationsgrader i dagpengesystemet. Beskæftigelsespolitikken understøttes af stramme rådighedskrav og, navnlig i det danske tilfælde, af relativt få restriktioner på virksomhedernes afskedigelsespolitik (lav jobbeskyttelse). Målt på de beskæftigelsespolitiske instrumenter er landene i regime A relativt homogene.

Regime B – det angelsaksiske regime – består af Storbritannien og Irland. Regime B er karakteriseret ved lande, som fører en politik, der baserer sig på den enkeltes økonomiske tilskyndelse til at søge job. Begge lande har således en lav dagpengekompensationsgrad. Dette muliggør, at landene opretholder få formelle rådighedskrav. Endvidere har landene en relativt lav grad af jobbeskyttelse. Den aktive arbejdsmarkedspolitik er imidlertid forskellig i de to lande, idet Irland har valgt en aktiv strategi, mens Storbritannien har valgt kun at føre aktiv arbejdsmarkedspolitik i relativt begrænset omfang.

Regime C – det centraleuropæiske regime – består af Belgien, Finland, Tyskland og Østrig. Regime C er karakteriseret ved, at alle landene har en relativt høj grad af jobbeskyttelse og fører en relativt passiv arbejdsmarkedspolitik. Variationen mellem lande i dette regime er større end i de øvrige regimer og landene har således både en varierende dagpengekompensationsgrad og varierende formelle krav til rådighed.

Regime D – det sydeuropæiske regime – består af Frankrig, Italien, Spanien, Portugal og Grækenland. Regime D er karakteriseret ved et gennemsnitligt niveau for dagpengekompensationsgraden, stramme formelle rådighedskrav, passiv arbejdsmarkedspolitik samt relativt høj jobbeskyttelse.

Der er en ret klar rangordning af regimerne, når det gælder den strukturelle ledighed. Det skandinaviske regime (A) og det angelsaksiske regime (B) har lavest ledighed. Herefter følger det centraleuropæiske og det sydeuropæiske regime, jf. figur 1.4a. Den samme rangorden gælder for så vidt angår langtidsledigheden, jf. figur 1.4b.

Figur 1.4a. Strukturel ledighed, 2003	Figur 1.4b. Langtidsledighed

Anm: Det benyttede mål for strukturledighed er OECD’s mål for NAIRU.

Kilde: OECD, Eurostat samt egne beregninger.

Den strukturelle ledighed i regime A (Danmark, Holland og Sverige) er nogenlunde på niveau med ledigheden i regime B (Irland og England). Det skal ses i sammenhæng med den aktive arbejdsmarkedspolitik, som via motivationseffekten øger lediges jobsøgning og rådighed og bidrager til at styrke lediges kompetencer. Endvidere stiller landene i regime A stærkere krav til rådighed. De negative virkninger af højt dagpengeniveau imødegås således af en aktiv arbejdspolitik og strammere rådighedsregler. Derimod er det vanskeligere at kompensere for, at personer med lavere kvalifikationer kan have svært ved at finde jobs, hvis dagpengeniveauet og mindstelønningerne ligger højt. Blandt andet i Danmark er der derfor, navnlig for unge, som systematisk har lavere potentiel timeløn end ældre, gennemført specifikke ydelsesreduktioner, som øger tilskyndelsen til at arbejde og tage uddannelse.

Arbejdsmarkedspolitikken i regime A er mere udgiftskrævende end i regime B som følge af udgifter til aktivering og de direkte udgifter til et relativt generøst dagpengesystem. Disse merudgifter afspejler samtidig præferencer for en mere lige indkomstfordeling og for at undgå "working-poor" fænomener. Indkomstfordelingen er således væsentlig mere lige i landene i regime A end i regime B.

Kombinationen af relativt høje kompensationsgrader, høj jobbeskyttelse og en forholdsvis passiv arbejdsmarkedspolitik er et ugunstigt policy-mix (regime D og C). Landene i regime C og D vil således formentlig kunne reducere strukturledigheden, blandt andet ved i højere grad at basere arbejdsmarkedspolitikken på de instrumenter, der karakteriserer regime A eller B.

---

[1] Overskuddet på statens finanser ville dermed ved uændret finanspolitik have været tilsvarende større i disse år, hvis beskatningen skete på indbetalingstidspunktet og ikke på udbetalingstidspunktet.

[2] DØR og VFK anvender DREAM-gruppens model og grundlag, men indregner andre forudsætninger på flere centrale områder. I Finansministeriet bruges et andet modelapparat end i de øvrige institutioner, men samme befolkningsgrundlag som i DØR og DREAM.

[3] De 15 ”gamle” EU-lande ekskl. Luxembourg.