4. Finanspolitikkens holdbarhed

4. Finanspolitikkens holdbarhed
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

4.1. Indledning

I dette kapitel vurderes de offentlige finansers langsigtede robusthed, i lyset af den gradvise stigning i befolkningens ældreandel, og kravene til finanspolitikken for at sikre finanspolitisk holdbarhed.

Udfordringen er blandt andet, at befolkningsaldringen vil lægge et betydeligt pres på de offentlige finanser efter 2010, hvor udgifter til overførsler og aldersbetinget offentligt forbrug ved gældende regler m.v. vil stige kraftigt. I retning af forbedrede offentlige finanser trækker højere skatteindtægter fra stigningen i de skattepligtige udbetalinger fra private pensionsordninger. Finanspolitikken er holdbar, hvis overskuddet på de offentlige finanser, herunder den forudsatte udvikling frem til 2010, er tilstrækkeligt til at rumme det beregnede fremtidige udgiftspres og rentebyrden af den nuværende offentlige gæld, uden at det på et tidspunkt bliver nødvendigt at foretage finanspolitiske stramninger.

Den isolerede virkning på de offentlige finanser af befolkningsaldringen de næste årtier kan med gældende regler m.v. forudses med rimelig sikkerhed, da næste generation af pensionister og erhvervsaktive allerede lever i dag. Der er imidlertid usikkerhed om en række centrale antagelser, såsom middellevetid og merrealrente (nominel rente fratrukket nominel vækst). Denne usikkerhed indebærer, at det fremtidige demografiske udgiftspres kan blive såvel større som mindre, end fremskrivningen lægger op til.

Især stigningen i middellevetiden har en betydelig effekt på kravene til finanspolitikken. Det gælder særligt ved en lav merrealrente, da den fremtidige demografiske udfordring som følge af stigende middellevetid i så fald vil veje tungere. Den forudsatte stigning i middellevetiden forklarer omtrent halvdelen af den demografiske udgiftsstigning. DREAM’s befolkningsprognose, som anvendes i Finansministeriets fremskrivninger, indebærer et forsigtigt skøn for stigningen i levetiden – særligt for kvinder – sammenlignet med f.eks. Velfærdskommissionens befolkningsprognose. Velfærdskommissionen forudsætter på sigt en stigning i levetiden for kvinder på godt 4 år mere end i DREAM-prognosen, mens stigningen i mænds levetid stort set er den samme.

Kravet til de offentlige finanser er derimod nogenlunde upåvirket af ændringer i fertilitet og indvandring med gældende regler m.v. under forudsætning af, at finanspolitikken er holdbar.

Med stram udgiftsstyring og flere i beskæftigelse frem mod 2010 sikres derfor, at det beløb, en nyfødt betaler i skat over livsforløbet, stort set modsvarer værdien af de ydelser, som modtages fra det offentlige. Øget fertilitet forbedrer således ikke den finanspolitiske holdbarhed, da gennemsnitsdanskeren, set over hele livsforløbet, har en omtrent neutral virkning på de offentlige finanser, når finanspolitikken som udgangspunkt opfylder kravet om holdbarhed. Øget fertilitet reducerer ældreandelen, men ikke forsørgerandelen.

Øget indvandring har ligeledes ikke væsentlig betydning for finanspolitikkens holdbarhed, hvis indvandringen er omtrent ligeligt fordelt på indvandrere fra henholdsvis mere udviklede og mindre udviklede lande. Det skyldes blandt andet, at det negative bidrag fra indvandreres relativt lave beskæftigelsesgrad blandt andet modvirkes af, at indvandrere ofte er yngre mennesker, som har en lang periode i den erhvervsaktive alder foran sig og i mindre grad har trukket på udgifter til børnepasning og uddannelse. En større nettoindvandring fra mindre udviklede lande vil imidlertid i et vist omfang belaste de offentlige finanser som følge af en i gennemsnit meget lav beskæftigelsesgrad.

Kravet til de offentlige finanser og den finanspolitiske holdbarhed styrkes ikke af øget produktivitetsvækst ved en given merrealrente. Øget produktivitetsvækst (og uændret merrealrente) medfører, at skattebasen og de offentlige udgifter stiger nogenlunde i samme takt, idet de offentlige udgifter ved gældende regler følger lønudviklingen. I forvejen antages en årlig realvækst på ca. 2 pct. i den private sektor, hvilket ikke bidrager til at løse den finanspolitiske udfordring.

Sammenlignet med de øvrige EU15-lande er Danmark godt rustet til at imødegå aldringens pres på de offentlige finanser. EU-kommissionen og Finansministeriets beregninger indikerer, at kun omtrent en tredjedel af EU15-landene har en holdbar finanspolitik – heriblandt Danmark – selv når der anlægges relativt optimistiske antagelser med hensyn til øget beskæftigelse i henhold til Lissabon-strategien. Afhængig af antagelserne blandt andet omkring beskæftigelse opgøres en nødvendig finanspolitisk stramning for EU15-landene på i gennemsnit 3-7 pct. af BNP for at forhindre en ukontrolleret stigning i den offentlige gæld på sigt.

Der er flere uafhængige institutioner, som vurderer de langsigtede finanspolitiske udfordringer, herunder f.eks. DREAM (Danish Rational Economic Agents Model), DØR (Det Økonomiske Råd) og Velfærdskommissionen (VFK). DØR og VFK baserer begge deres vurdering af finanspolitikkens holdbarhed på DREAM-modellen, om end DØR blandt andet benytter deres egen arbejdsstyrkefremskrivning, mens VFK blandt andet benytter en lavere merrealrente og en anden befolkningsprognose med en større stigning i middellevetiden – især for kvinder.

Institutionernes fremskrivninger angiver forskellige bud på finanspolitikkens holdbarhed, men indregner ikke konkrete svar på disse udfordringer. Forløbene kan derfor ikke umiddelbart sammenlignes med den mellemfristede fremskrivning til 2010, som netop er konstrueret, så den opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed på baggrund af forudsætninger om stram udgiftsstyring og en yderligere strukturpolitisk indsats frem til 2010, som kan øge beskæftigelsen.

4.2. Demografiske forudsætninger for fremskrivningen

Siden 1960 er antallet af personer i de normalt erhvervsaktive aldre (her afgrænset som de 18 til 64-årige) steget væsentligt i forhold til antallet af ældre og unge, jf. figur 4.1a. Selv om beskatningen er øget i perioden i takt med stigende udgiftstryk, har demografien og navnlig det faldende børnetal isoleret set styrket de offentlige finanser og i et vist omfang skjult omkostningen ved at udbygge velfærdsydelserne. Det faldende børnetal har således periodevist dæmpet væksten i de offentlige udgifter, men modstykket vil være lavere indtægter senere som følge af mindre arbejdsstyrke og beskæftigelse.

Figur 4.1a. Udvikling i aldersgrupper	Figur 4.1b. Ældre- og forsørgerkvote
Figur 4.1c. Middellevetid i DREAM’s og VFK’s prognose og EU15-gnst. i 2002	Figur 4.1d. Fertilitet og nettoindvandring

Anm.:  Ældrekvoten er defineret som antallet af personer ældre end 64 år i forhold til antallet i den arbejdsdygtige alder (15-64 år). Forsørgerkvoten er defineret som antallet af personer yngre end 15 år eller ældre end 64 år i forhold til antallet i den arbejdsdygtige alder.

Kilde:  DREAM’s befolkningsprognose (oktober 2003), Velfærdskommissionen (VFK), Eurostat samt egne beregninger.

Frem mod midten af næste århundrede vil den demografiske udvikling skifte karakter. Det historiske fald i børnetallet, i kombination med at de store efterkrigsårgange når pensionsalderen og en stigende middellevetid, vil medføre en kraftig stigning i ældrekvoten (antallet af personer ældre end 64 år i forhold til antallet i den arbejdsdygtige alder 15-64 år) og en samtidig stigning i den såkaldte forsørgerkvote (antallet af personer yngre end 15 år eller ældre end 64 år i forhold til antallet i den arbejdsdygtige alder), jf. figur 4.1b. Det vil sætte de offentlige finanser under pres.

Med de anvendte forudsætninger er der udsigt til en permanent stigning i ældreandelen, og at en større andel af befolkningen bliver meget gamle. Det afspejler forventningen om stigende levetid, og at fertiliteten kun antages at stige svagt fra det aktuelle niveau på 1,7 barn pr. kvinde, jf. figur 4.1c-d.

Den anvendte befolkningsprognose er udarbejdet af den uafhængige analyseenhed DREAM i oktober 2003 og afviger betydeligt fra DREAM’s 2002-prognose. Det skyldes primært, at ændringerne i udlændingeloven i 2002 er indarbejdet i fremskrivningen. Nettoindvandringen er således samlet reduceret med knap 3.000 personer årligt i forhold til DREAM’s 2002-prognose. Reduktionen i nettoindvandringen indebærer, at befolkningen i 2080 udgør 5,1 mio. personer mod 5,7 mio. personer i 2002-prognosen. Konsekvenserne for kravene til finanspolitikken er imidlertid af relativt begrænset omfang på trods af den betydelige reduktion i befolkningens størrelse, jf. boks 4.1.

Boks 4.1. Revisioner i DREAM’s befolkningsprognose og middellevetid

I DREAM’s seneste befolkningsprognose fra oktober 2003 er befolkningen knap 600.000 personer lavere i 2080 end i DREAM’s prognose fra november 2002, jf. figur a. Heraf kan knap 500.000 tilskrives ændringer i udlændingeloven, som skønnes at reducere den årlige nettoindvandring med ca. 3.000 personer. Den resterende forskel på 100.000 personer kan primært henføres til, at der i de seneste statistiske opgørelser (før ændringen i udlændingeloven) kom relativt flere indvandrere fra mere udviklede lande, som har en lavere fertilitet og større udvandringstilbøjelighed end indvandrere fra mindre udviklede lande. Ændringerne i udlændingeloven fra 2002 indebar en skærpelse af betingelserne for indvandring. Der gives bl.a. ikke længere opholdstilladelse til de facto flygtninge (flygtninge, der kan henvise til velbegrundet frygt for forfølgelse i hjemlandet, men som ikke er omfattet af flygtningekonventionen), familiesammenførte forældre over 60 år og asylansøgere fra danske repræsentanter i udlandet. I stedet blev begrebet ”flygtninge med beskyttelsesstatus” indført for flygtninge, som omfattes af de internationale konventioner.
Figur a. Befolkningen	Figur b. Arbejdstidskorr. forsørgerkvote
Kilde: DREAM samt egne beregninger.

Den nye befolkningsprognose medfører isoleret set en forbedring af holdbarheden på 0,2 pct. af BNP. Forbedringen skyldes primært faldet i indvandringen som følge af stramningen af udlændingeloven, der stort set kun vedrører indvandrere fra mindre udviklede lande. Det medfører et lille fald i den arbejdstidskorrigerede forsørgerkvote, som måler forholdet mellem antallet af personer uden for beskæftigelse og beskæftigelsen målt i timer, jf. figur b. De øvrige centrale forudsætninger om fertilitet og middellevetid er derimod stort set uændrede i forhold til 2002-prognosen, jf. tabel a.

Tabel a. Centrale forudsætninger i DREAM’s befolkningsprognoser, år 2100   Nov. 2002 Okt. 2003 Middellevetid for mænd, år 80,0 80,4 Middellevetid for kvinder, år 81,5 82,0 Samlet fertilitet, antal børn pr. kvinde 1,9 1,9 Nettoindvandring, 1.000 personer 9,7 6,8

Kilde: DREAM.

Mens skiftende befolkningsprognoser typisk indebærer store ændringer i befolkningstallet på 50-100 års sigt, er befolkningens relative sammensætning på aldersgrupper og dermed konsekvenserne for finanspolitikkens holdbarhed mere robust. For så vidt angår finanspolitikkens holdbarhed samler usikkerheden sig navnlig om udviklingen i den forventede levetid, især hvis merrealrenten (nominel rente fratrukket nominel vækst) er lav. Derimod har antagelsen om indvandring og antallet af fødsler relativt begrænset betydning, hvis finanspolitikken som udgangspunkt opfylder kravet om holdbarhed, jf. afsnit 4.5.

4.3. Det langsigtede offentlige udgiftspres

Overordnet er det langsigtede fremskrivningsforløb en modelbaseret videreførsel af den mellemfristede fremskrivning til 2010, blandt andet på baggrund af en række antagelser om de offentlige indtægter og udgifter. Der er således ikke taget stilling til specifikke mål for den overordnede økonomiske politik efter 2010. Fremskrivningen efter 2010 bygger på følgende beregningstekniske hovedprincipper:

·  Udgifter til nominelt offentligt forbrug følger lønudviklingen og det beregnede demografiske træk på de offentlige ydelser.

·  Offentlige overførsler reguleres med lønstigningen i den private sektor.

·  Erhvervsfrekvenser og befolkningsandele på diverse overførselsordninger opdelt på alder, køn og herkomst antages konstante. Den samlede ledighedsprocent er endvidere uændret.

·  Offentlige investeringer, subsidier og nettooverførsler til udlandet udgør en konstant andel af BNP.

·  Skattesatser fastholdes og punktafgifter m.v. reguleres med prisudviklingen.

Fremskrivningen indebærer, at statens og kommunernes primære strukturelle saldo (dvs. nettoindtægter renset for bidrag fra konjunkturerne og ekskl. rentebetalinger) svækkes med 2½ pct. af BNP frem til 2070, jf. figur 4.2a. De primære udgifter stiger med godt 4½ pct. af BNP fra 2003 til 2070, mens de primære indtægter samlet set stiger med godt 2 pct. af BNP.

Svækkelsen af saldoen bliver dæmpet med ca. 2 pct. af BNP frem mod 2070, fordi der frem mod 2010 er forudsat stram udgiftsstyring og en stigning i beskæftigelsen på 50-60.000 personer som følge af nye strukturpolitiske initiativer. Svækkelsen af den primære saldo for stat og kommuner afspejler i store træk udviklingen i den såkaldte arbejdstidskorrigerede forsørgerbrøk, som måler antallet af personer uden beskæftigelse i forhold til beskæftigelsen målt i timer, jf. figur 4.2b.

Figur 4.2a. Ændring i indtægts- og udgiftstryk samt svækkelse af strukturel primær saldo	Figur 4.2b. Svækkelse af strukturel primær saldo og den arbejdstidskorrigerede forsørgerkvote

Kilde:  Egne beregninger.

Den langsigtede svækkelse af den primære saldo svarer (med de anvendte rente- og vækstforudsætninger) til en fast årlig merudgift på 1,2 pct. af BNP med virkning fra 2003, jf. tabel 4.1. Den beregnede svækkelse af statens og kommunernes finanser skal ses i lyset af svage konjunkturer i 2003, som midlertidigt har reduceret overskuddet. Korrigeres for dette konjunkturbetingede bidrag, kan den strukturelle svækkelse opgøres til 3,1 pct. af BNP fra 2003 til 2070. Det svarer til en fast årlig merudgift på 1,8 pct. af BNP. Forskellen (på de nævnte 1,8 og 1,2 pct. af BNP) afspejler, at den forventede normalisering af konjunkturerne skønnes at styrke de offentlige finanser med 0,6 pct. af BNP[1].

Tabel 4.1. Fremskrivning af statens og kommunernes primære saldo

	Niveau	Ændring			Årligt
	2003	2003-10	2003-40	2003-70	bidrag1)
	Pct. af BNP
1. Primære udgifter	49,0	-1,8	3,9	4,6	1,4
- offentligt forbrug	24,3	-0,7	2,8	3,6	1,3
- indkomstoverførsler	17,8	-1,1	1,0	0,9	0,1
- offentlige investeringer	1,6	0,0	0,0	0,0	0,0
- subsidier	2,2	0,0	0,0	0,0	0,0
- øvrige udgifter	3,0	0,0	0,0	0,0	0,0
2. Primære indtægter	50,9	-1,7	1,4	2,2	0,2
- skatter	29,5	-1,1	2,0	2,7	0,8
- afgifter	17,1	-0,4	0,3	0,4	0,0
- obligatoriske bidrag	1,2	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1
- indtægter fra Nordsøen	0,7	0,0	-0,7	-0,7	-0,5
- øvrige indtægter	2,3	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1
3. Primær saldo (2-1)	1,9	0,1	-2,4	-2,5	-1,2
4. Konjunkturbidrag	-0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
5. Strukturel primær saldo (3-4)	2,5	-0,5	-3,0	-3,1	-1,8

Anm.:  Udgifter til indkomstoverførsler er opgjort ekskl. udbetalinger fra ATP, idet ATP fra en finanspolitisk synsvinkel kan sidestilles med en privat pensionsordning. Tilsvarende indeholder de obligatoriske sociale bidrag heller ikke ATP-indbetalinger. Bidrag til skatte- og udgiftstryk frem til 2010 svarer dermed ikke helt til de i kapitel 3 anførte ændringer. 

1)         Angiver nutidsværdien af frem­tidige ændringer omregnet til et konstant årligt bidrag i pct. af BNP med virkning fra 2003, dvs. virkningen på holdbarhedsindikatoren.

Kilde:  Egne beregninger.

Stigningen i skattetrykket (de primære indtægter) på godt 2½ pct. af BNP fra 2003 til 2070 er af teknisk karakter og skal blandt andet ses i lyset af stigende nettopensionsudbetalinger, som isoleret set (og ved uændrede skattesatser) øger skattetrykket med ca. 3 pct. af BNP. Samtidig vil stigningen i udbetalinger til folkepension, i forhold til nominelt BNP, indebære, at indtægterne fra skatter og afgifter vokser lidt hurtigere end nominelt BNP i perioden efter 2010. I modsat retning trækker de forudsatte reelle reduktioner af skattebelastningen frem mod 2010 i medfør af blandt andet skattestoppet og lavere skat på arbejdsindkomst.

Offentlige udgifter og indtægter i 2010-forløbet

Med den konkrete prioritering frem mod 2010 og de beregningstekniske forudsætninger i årene efter, øges udgifterne til offentligt forbrug med godt 3½ pct. af BNP frem mod 2070. Det afspejler, at serviceudgifterne til især ældre vokser mere end produktionen i takt med, at der bliver flere ældre og færre i de erhvervsaktive aldre. Målsætningen om realvækst i det offentlige forbrug på ca. ½ pct. årligt frem mod 2010 medfører, at udgifterne til offentligt forbrug falder med knap ¾ pct. af BNP i perioden 2003 til 2010.

Boks 4.2. Fremskrivning af offentligt forbrug

Der er stor forskel på hvilke og hvor mange individuelle offentlige serviceydelser, hver aldersgruppe modtager. De gennemsnitlige udgifter til offentlig service til ældre er højere end udgiften til børn og unge, mens personer i de erhvervsaktive aldre i gennemsnit trækker mindst på de offentlige serviceydelser, jf. figur a.
Figur a. Aldersfordelt individuelt offentligt forbrug i 2000, pr. person	Figur b. Individuelt offentligt forbrug på undergrupper, ændring i forhold til 2003
Kilde: Lovmodellen, DREAM samt egne beregninger.
De store offentlige udgifter til ældreservice skal ses i lyset af, at de ældre i gennemsnit har et dårligere helbred end resten af befolkningen. De ældre har derfor et særligt behov for pleje, som for en stor del varetages af det offentlige. Den offentlige service til børn og unge består især af uddannelse  og børnepasning.

De store offentlige udgifter til ældreservice skal ses i lyset af, at de ældre i gennemsnit har et dårligere helbred end resten af befolkningen. De ældre har derfor et særligt behov for pleje, som for en stor del varetages af det offentlige. Den offentlige service til børn og unge består især af uddannelse og børnepasning. Ved at sammenveje befolkningsudviklingen med de aldersfordelte udgifter på de enkelte delområder fås et mål for udviklingen i det demografiske træk på det individuelle offentlige forbrug. Fremadrettet korrigeres de aldersbetingede udgifter for at tage højde for virkningen af bedre sundhedstilstand. Udviklingen i det offentlige forbrug i pct. af BNP bestemmes af det beregnede demografiske træk på den offentlige service (dvs. stigningen i antallet af ”brugere”) og den beregnede vækst i enhedsudgiften på de offentlige ydelser (dvs. udgiften pr. ”bruger”). Enhedsudgiften følger nominelt BNP pr. arbejdstime (som nogenlunde svarer til lønudviklingen i den private sektor). Det indebærer, at det er forskellen mellem det reale demografiske træk og udviklingen i arbejdsudbuddet (i timer) – og dermed befolkningens sammensætning – som påvirker udviklingen i det offentlige forbrugs andel af BNP efter 2010. Frem til 2010 er forudsat en realvækst på ½ pct. pr. år. Med udsigten til en markant stigning i antallet af ældre vil der ske en betydelig stigning i udgifterne til individuelt forbrug efter 2010, jf. figur b. Udgifterne til kollektivt offentligt forbrug antages at følge den generelle befolkningsudvikling og lønudviklingen, således at den reale udgift pr. borger er uændret. Befolkningsfremskrivningen indebærer en faldende befolkning frem mod 2070, og det beregnede træk på det kollektive konsum vil derfor aftage. I forhold til BNP vil det kollektive forbrug dog øges, idet arbejdsudbudet i timer falder mere end befolkningen som helhed.

Størstedelen af stigningen i det offentlige forbrug stammer fra et stigende demografisk træk på individuel offentlig service – dvs. den del som direkte eller indirekte kan henføres til enkeltpersoner (sundhed, dag- og ældrepleje m.v.), jf. boks 4.2. Det individuelle offentlige forbrug, som udgør ca. ¾ af det samlede offentlige forbrug, forøges med knap 3 pct. af BNP fra 2003 til 2070, jf. figur 4.3a. Udgifterne til kollektivt offentligt forbrug (forsvar, politi m.v.) antages at følge lønudviklingen og befolkningens størrelse og forøges med godt ½ pct. af BNP fra 2003 til 2070, jf. figur 4.3b.

Udgifterne til overførsler (inkl. modregning af folkepensionens tillægsbeløb m.v., men før skat og afgifter) stiger med ca. 1 pct. af BNP frem til 2070. Det dækker over, at de beskæftigelsesmæssige bidrag fra forudsatte nye strukturpolitiske tiltag (på 50-60.000 personer frem til 2010) isoleret set reducerer udgifterne til overførsler med ca. 1 pct. af BNP frem til 2010 og en efterfølgende stigning på ca. 2 pct. af BNP frem til 2070, jf. figur 4.3c.

Figur 4.3a. Individuelt offentligt forbrug	Figur 4.3b. Kollektivt offentligt forbrug
Figur 4.3c. Indkomstoverførsler i alt (inkl. modregning, men før skat og afgifter)	Figur 4.3d. Folkepension og øvrige indkomstoverførsler ekskl. ATP-udbetalinger
Figur 4.3e. Skatteindtægter fra nettoudbetalinger fra pensionsordninger	Figur 4.3f. Strukturel primær saldo i stat og kommuner

Anm.:  Den vandrette (røde) linje angiver ændringen i pct. af BNP omregnet til en fast årlig ændring i forhold til 2003 (annuitet) i 2010-forløbet.

Kilde:  Egne beregninger.

Stigningen i overførselsudgifterne frem mod midten af næste århundrede skyldes navnlig, at folkepensionen øges med godt 3 pct. af BNP, mens øvrige overførsler falder med omkring 2 pct. af BNP – hovedsageligt i perioden frem til 2010, jf. figur 4.3d. Fremskrivningen indregner, at stigende udbetalinger fra pensionsordninger medfører en reduktion i de indkomstafhængige sociale ydelser. Med gældende regler for modregning af folkepensionens tillægsbeløb og boligydelse dæmpes stigningen i overførslerne isoleret set med knap 1 pct. af BNP frem mod 2070.

Skatteindtægterne fra nettopensionsudbetalingerne (dvs. kombinationen af fradrag for indbetalinger og beskatningen af udbetalinger) stiger med ca. 3 pct. af BNP frem til 2070 i takt med, at antallet af ældre øges, og at stadig flere pensionister har indbetalt til en pensionsordning i et helt arbejdsliv, jf. figur 4.3e. De stigende nettoskatteindtægter fra pensionsopsparing modsvares delvist af et forudsat fald i indtægterne fra olie- og gasindvinding i Nordsøen.

For at imødegå den gradvist tiltagende forringelse af statens og kommunernes finanser efter 2010 kræves betydelige overskud på statens og kommunernes primære saldo i årene frem mod 2010, jf. figur 4.3f. Dermed nedbringes nettorenteudgifterne, hvilket bidrager til at finansiere stigende demografisk betingede udgifter.

4.4. Den finanspolitiske udfordring og holdbarhed

Den langsigtede finanspolitiske udfordring knytter sig til, at stat og kommuners nettogæld skal forrentes, og at der er opbygget et velfærdssystem, som med gældende regler og praksis indebærer stigende fremtidige nettoudgifter i takt med, at der kommer flere ældre, som lever længere.

Den samlede gældspost, som både indregner statens og kommunernes nettogæld i 2003 og den beregnede stigning i de fremtidige nettoforpligtelser for den offentlige sektor (pensioner, sundhed, pleje osv.), kan i 2010-forløbet anslås til 91 pct. af BNP, jf. tabel 4.2. Heraf udgør statens og kommunernes nettogæld i 2003 ca. 25 pct. af BNP, mens resten angiver nutidsværdien af de fremtidige nettoudgiftsstigninger som følge af flere ældre m.v.[2] Størstedelen af disse forpligtelser vedrører de beregnede stigninger i de skattefinansierede udgifter til offentlig service.

Tabel 4.2. Nettogæld og fremtidige forpligtelser målt som nutidsværdi

	Stat og kommuners nettogæld	Fremtidige    nettoforpligtelser	Samlet       gældspost
	Pct. af BNP
1. 2010-forløb	25  (0,7)	66  (1,8)	91  (2,5)
- Bidrag fra stram udgiftsstyring		18  (0,5)
- Bidrag fra nye strukturtiltag		34  (1,0)
2. Forløb ekskl. bidrag fra stram     udgiftsstyring og nye strukturtiltag til 2010.	25  (0,7)	118  (3,3)	143  (4,0)

Anm.: Tallene i parentes angiver nutidsværdien af de fremtidige nettoforpligtelser omregnet til et konstant årligt bidrag (annuitet).

Kilde:  Egne beregninger.

I 2010-forløbet er der forudsat stigende beskæftigelse og stram udgiftsstyring. Det indebærer, at den samlede gældspost (inkl. fremtidige nettoforpligtelser) reduceres fra 143 pct. af BNP til de nævnte 91 pct. af BNP, hvoraf godt 2/3 af reduktionen skyldes den forudsatte stigning i beskæftigelsen frem til 2010, mens resten er en konsekvens af, at udgifterne til offentligt forbrug udgør en faldende andel af BNP frem mod 2010.

Hvis den samlede gældspost ikke skal øges fremadrettet, skal der opspares et beløb, som sikrer, at den implicitte forrentning af denne gældspost kan betales. I 2010-forløbet kan forrentningen på den samlede gældspost opgøres til 2,5 pct. af BNP i 2003[3]. Det svarer til det krav om (strukturelle) overskud på statens og kommunernes primære saldo, som stilles i 2003. Overskuddet sikrer dermed, at den samlede gældsforpligtelse ikke øges fra 2003 til 2004.

Størrelsen af de fremtidige nettoforpligtelser skal ses i sammenhæng med, at der er fradrag for indbetalinger til blandt andet private pensionsordninger, og at disse beløb først indkomstbeskattes på udbetalingstidspunktet. Det betyder, at pensionskasserne administrerer et statsligt aktiv i form af udskudte skattebetalinger. Værdien af dette aktiv kan anslås til 52 pct. af BNP i 2003. Aktivet medgår til at reducere de fremtidige offentlige forpligtelser i takt med, at de midler, der er indbetalt på ordningerne, gradvist udbetales.

Korrigeres statens og kommunernes nettogæld for værdien af de udskudte skattebetalinger, har stat og kommuner et tilgodehavende på ca. 27 pct. af BNP. Det kan ses som et alternativt og mere retvisende mål for den statslige finansielle gældsposition. Modstykket er, at de beregnede fremtidige nettoforpligtelser (ekskl. udskudt skat) udgør ca. 118 pct. af BNP målt i nutidsværdi, fordi de udskudte skattebetalinger er indregnet som et statsligt aktiv, jf. tabel 4.3.

Tabel 4.3. Nettogæld inkl. udskudt skat og samlet nettogældspost (inkl. fremtidige nettoforpligtelser)

	Pct. af BNP
1. Officiel nettogæld	25
2. Fremtidige nettoforpligtelser målt som nutidsværdi	66
2.1 Udskudte skatter	-52
2.2 Øvrig	118
3. Officiel nettogæld korrigeret for udskudte skatter (1+2.1)	-27
4. Samlet nettogældspost (1+2)	91

Kilde:  Egne beregninger.

Opgørelsen viser, at den finanspolitiske udfordring alene skyldes, at der på grund af fremtidige forpligtelser i forbindelse med pensioner og pleje m.v. kan forventes øget pres på de offentlige finanser, mens den statslige og kommunale sektor samlet set har formue, når værdien af de udskudte skattebetalinger medregnes. Samlet set kan den statslige strukturelle primære saldo opgøres til knap 4 pct. af BNP i 2003, når værdien af det statslige aktiv i form af udskudte skattebetalinger i pensionssektoren medregnes, jf. figur 4.4a.

Nedbringelsen af nettogælden og nettorenteudgifterne betyder, at befolkningsaldringens svækkelse af saldoen på længere sigt er forenelig med en holdbar (ikke-eksploderende) udvikling i gælden. Da statens og kommunernes primære saldo overstiger nettorenteudgifterne af gælden, vil nettogælden falde kraftigt og blive vendt til mindre offentlige tilgodehavender omkring 2020, jf. figur 4.4b.

Figur 4.4a. Strukturel primær saldo med og uden korrektion for udskudt skat	Figur 4.4b. Udvikling i gæld

Kilde:  Egne beregninger.

Holdbare overskud på de offentlige finanser

Statens og kommunernes strukturelle primære saldo udgør 2,5 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 4.4. Det modsvarer præcis det beløb, som skal sættes til side i 2003 for at finansiere rentebyrden på den offentlige nettogæld og de fremtidige nettoforpligtigelser[4]. Det indebærer, at den forudsatte finans- og strukturpolitik opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, og at den offentlige nettogæld, under de opstillede finanspolitiske forudsætninger m.v., vil være stabil på langt sigt.

Tabel 4.4. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo, 2003

	Pct. af BNP
1. Rentebyrde af nettogæld i stat og kommuner	0,7
2. Fremtidige merudgifter, netto	1,8
2.a Større primære udgifter	1,4
2.b Større primære indtægter	-0,2
2.c Konjunkturtilpasning	0,6
3. Krav til primær saldo i stat og kommuner (1+2)	2,5
4. Strukturel primær saldo i stat og kommuner	2,5
5. Holdbarhedsindikator (4-3)	0,0

Kilde: Egne beregninger.

De fremtidige nettomerudgifter, der gradvist vil svække den strukturelle primære saldo for staten og kommunerne, kan som nævnt omregnes til et fast årligt beløb på 1,8 pct. af BNP i 2003. Hertil kommer, at statens og kommunernes nettogæld på ca. 25 pct. af BNP i 2002 medfører en rentebyrde på ca. 0,7 pct. af BNP. Rentebyrden består af den del af renteudgifterne, der ikke ”udhules” af BNP-væksten, og som derfor kræver finansiering for at undgå, at gælden stiger som andel af BNP, jf. appendiks 4.2.

Kravene til den primære saldo for stat og kommuner i 2003 svarer til et strukturelt overskud på de samlede offentlige finanser på 1,7 pct. af BNP, jf. tabel 4.5. Det ligger inden for målintervallet på 1½-2½ for overskuddet på de offentlige finanser frem til 2010.

Tabel 4.5. Krav til den strukturelle offentlige saldo opgjort i 2003

	Pct. af BNP
1. Krav til strukturel primær saldo i stat og kommuner	2,5
2. Stat og kommuners nettorenteudgifter	-1,7
3. Strukturel saldo i sociale kasser og fonde	0,9
4. Krav til den strukturelle offentlige saldo (1+2+3)	1,7
5. Den strukturelle offentlige saldo	1,7
6. Holdbarhedsindikator (5-4)	0,0

Kilde: Egne beregninger.

4.5. De offentlige finansers langsigtede robusthed

Udviklingen i de offentlige finanser er følsom over for ændringer i blandt andet befolkningssammensætningen, beskæftigelse, middellevetid og renteniveau. Det skyldes "pay as you go"-elementet i den danske velfærdsmodel, og at der således blandt andet på grund af fordelingshensyn ikke er en aktuarmæssig sammenhæng mellem, hvad den enkelte modtager fra det offentlige og betaler til det offentlige over et livsforløb.

I det følgende er de offentlige finansers følsomhed illustreret ved at foretage ændringer i nogle af de centrale forudsætninger i fremskrivningen. Følsomheden angives som virkningen på finanspolitikkens holdbarhed. Det vil sige, at de afledte konsekvenser for de offentlige finanser, som typisk vil ske gradvist over mange år, omregnes til en permanent stramning, som hypotetisk gennemføres fra i dag for på sigt at sikre en stabil offentlig gæld i procent af BNP, jf. tabel 4.6.

Tabel 4.6. Følsomhedsanalyser. Virkning på holdbarhedsindikatoren.

	FM		FM 1,1%1)	DREAM            2)
Demografi:	Pct. af BNP
- Middellevetid øges gradvist 1 år, halv levetidskorrektion3)	-0,16		-0,30
- Middellevetid øges gradvist 1 år, ingen levetidskorrektion3)	-0,21		-0,38		-0,30
- Fertilitet øges 4.000 børn årligt fra holdbart udgangspunkt	-0,12		0,06		-0,20
- Fertilitet øges 4.000 børn årligt	-0,24		-0,06
- Levetid og fertilitet som VFK, inkl. levetidskorrektion3) i FM	0,02		-0,734)		-0,65
- Levetid og fertilitet som VFK med VFK’s merrealrente	-1,084)				-1,36
- Indvandring øges ca. 5.000 personer årligt
- med landefordeling som i dag	-0,07		-0,05		-0,20
- fra mindre udviklede lande	-0,31		-0,39		-0,61
- fra mere udviklede lande	0,06		0,13		0,02
Arbejdsmarked:
- Indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande opnår øk. adfærd som personer fra mere udviklede lande.	0,88				0,82
- Fald i den gnst. arbejdstid på 2¼ pct. (ca. 60.000 helårspers.)	-0,70
- Fald i aftalte (og gnst.) arbejdstid på 2¼ pct.	-0,50
- Mindre vækst i beskæftigelsen på 60.000 personer til 2010.	-1,02
- Tilbagetrækningsalder øges ½ år  (20.000 helårspersoner).	0,25
Centrale antagelser:
- Produktivitetsvækst øges med 1 pct.-enhed	-1,00				-1,80
- Nominel rente øges med 1 pct.-enhed	0,51				0,68
- Vækst og rente øges med 1 pct.-enhed, merrealrente uændret	-0,27				-1,26

Anm.:  Alle marginalanalyserne er lavet på et forløb, hvor øget beskæftigelse og udgiftsstyring frem til 2010 – i modsætning til 2010-forløbet – ikke indregnes, med undtagelse af analysen ”Fertilitet øges 4.000 børn årligt fra holdbart udgangspunkt”, som er lavet på 2010-forløbet.

1)         Marginalanalyser, hvor merrealrenten fra DREAM på 1,1 pct. er anvendt.

2)         Beregninger er foretaget på DREAM-modellen med en merrealrente på 1,1 pct.

3)         Levetidskorrektionen bevirker, at de ældrerelaterede udgifter delvist afhænger af restlevetiden (som et mål for sundhedstilstanden) og ikke kun af alderen.

4)         Ekskl. halv levetidskorrektion.

Kilde:  DREAM, Velfærdskommissionen (VFK) samt egne beregninger.

Beregningerne viser de offentlige finansers robusthed, men kan ikke ses som et pejlemærke for, hvordan finanspolitikkens stramhedsgrad frem til 2010 skulle tilpasses i tilfælde af ændrede forudsætninger. Eksempelvis er det ikke usandsynligt, at den gennemsnitlige arbejdstid sættes yderligere ned efter 2010. Det vil sætte de offentlige finanser under større pres end forudsat i 2010-fremskrivningen. Men hvis den planlagte finanspolitik frem mod 2010 blev strammet som følge af et muligt fremtidigt fald i arbejdstiden, skulle nulevende generationer betale for, at senere generationer holder mere fri. Det er ikke en del af prioriteringen i 2010-fremskrivningen.

Det er heller ikke usandsynligt, at væksten i efterspørgslen efter offentlig service – herunder pleje og sundhedsydelser – kan overstige den fremgang i udbuddet, som fastlægges af lønudviklingen, det demografiske træk og bidraget fra mulige teknologiske fremskridt. Det vil i så fald kræve større privat udbud, øget brugerbetaling, senere forhøjelser af beskatningen eller andre tiltag, som underliggende kan dæmpe presset på de offentlige finanser. Beregningsforudsætningerne i 2010-forløbet har den fortolkning, at senere generationer også her må foretage den nødvendige prioritering.

Øget middellevetid

Stigningen i antallet af ældre skyldes i betydeligt omfang den forudsatte gradvise stigning i befolkningens middellevetid. Middellevetiden for mænd forudsættes at stige med ca. 5 år frem til 2080, mens middellevetiden for kvinder forudsættes at stige med ca. 2½ år frem til 2080, jf. figur 4.5a.

Den forudsatte stigning i middellevetiden forklarer omtrent halvdelen af den beregnede stigning i de offentlige nettoudgifter frem mod 2070, jf. figur 4.5b. Det medfører isoleret set en forringelse af finanspolitikkens holdbarhed med ca. 0,7 pct. af BNP (10 mia. kr.) i forhold til et forløb med uændret middellevetid. Det svarer til, at en forøgelse af middellevetiden med 1 år isoleret set forringer de offentlige finanser med knap 0,2 pct. af BNP.

Figur 4.5a. Middellevetidsforudsætninger	Figur 4.5b. Svækkelse af primær saldo ved forskellig middellevetid

Kilde:  DREAM, Velfærdskommissionen (VFK) samt egne beregninger.

Den del af kravet til offentligt overskud i 2003, som skyldes stigende middellevetid svarer dermed til 0,7 pct. af BNP. Beløbet kan opdeles i et bidrag på 0,3 pct. af BNP, som følge af stigninger i det ældrerelaterede offentlige forbrug, og et bidrag på 0,4 pct. af BNP, som følge af at folkepensionister i gennemsnit får en højere pensionsydelse – set over livsforløbet – når restlevetiden øges og tilbagetrækningsalderen forudsættes uændret, jf. tabel 4.7.

Tabel 4.7. Krav til overskud på de offentlige finanser i 2003

	Pct. af BNP
Beregnet krav til strukturel primært overskud	2,5
Ved uændret levetid	1,8
Forskel	0,7
- Længere pensionsdækning	0,4
- Sundhed	0,3

Kilde:  Egne beregninger.

De offentlige finanser vil være mere robuste, hvis en stigning i levetiden ledsages af højere tilbagetrækningsalder. En stigning i tilbagetrækningsalderen på ½ år, der realiseres ved en højere erhvervsfrekvens for 60-62-årige, vil f.eks. betyde, at arbejdsstyrken øges med ca. 20.000 personer. Det vil forbedre den finanspolitiske holdbarhed med ca. ¼ pct. af BNP. Svækkelsen af de offentlige finanser, som følge af ét års øget middellevetid kan således neutraliseres af et løft i den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder på knap et ½ år[5].

Det må forventes, at tendensen til stigende gennemsnitlig levetid vil fortsætte fremover, men styrken i denne tendens er meget usikker. DREAM’s befolkningsprognose indebærer et forsigtigt skøn for stigningen i levetiden – særligt for kvinder – sammenlignet med andre befolkningsprognoser, jf. tabel 4.8.

Tabel 4.8. Ændring i middellevetiden for Danmark i forskellige prognoser

	Kvinder	Mænd
	Ændring 2000 til 2050, år
DREAM (benyttes bl.a. af Finansministeriet og DØR)	1,8	4,0
Velfærdskommissionen	4,5	4,0
Danmarks Statistik	4,8	6,5
Eurostat	3,5	4,2
FN	5,6	5,6

Kilde: DREAM, Velfærdskommissionen, Danmarks Statistik, Eurostat og FN.

Velfærdskommissionen (VFK) regner f.eks. med, at levetiden for kvinder på 80 års sigt er godt 4 år større end i 2010-fremskrivningen, mens stigningen i mænds levetid stort set er den samme i de to forløb. Det indebærer isoleret set en svækkelse af holdbarheden på 0,1 pct. af BNP. I VFK’s befolkningsprognose er fertiliteten endvidere reduceret, hvilket forbedrer holdbarheden med godt 0,1 pct. af BNP. Samlet er de offentlige finanser således stort set neutral over for de ændrede antagelser i middellevetid og fertilitet i VFK’s prognose, når Finansministeriets forudsætning om merrealrenten ligges til grund[6].

Effekten af at indregne VFK’s befolkningsprognose er imidlertid meget afhængig af renteforudsætningen. Antages f.eks. en merrealrente på 1,1 pct. svarende til forudsætningen i DREAM – og ikke 2,6 pct. som i Finansministeriets beregninger – vil holdbarheden i stedet svækkes med 0,7 pct. Det afspejler, at den fremtidige aldring, som følge af stigende middellevetid, vil veje tungere ved lav rente. Benyttes en merealrente på 0,7 pct., som i VFK’s beregninger, svækkes holdbarheden med 1,1 pct. af BNP, jf. tabel 4.6.

VFK’s forudsætning om levetid skal ses i lyset af, at den gennemsnitlige levetid for danske kvinder aktuelt er noget lavere end i resten af Europa, og at der derfor er et efterslæb, som måske indhentes. Det kan betyde, at det langsigtede pres på de offentlige finanser undervurderes ved brug af DREAM’s befolkningsprognose.

Middellevetid og udgifter til helbredsrelaterede serviceydelser

Den beregnede virkning af stigende levetid forudsætter, at den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder er uændret, men tager overordnet højde for, at nogle af de offentlige pleje- og sundhedsudgifter til ældre afhænger af den aldersspecifikke sundhedstilstand og ikke af alderen i sig selv.

En række danske og internationale analyser finder, at en stor del af udgifterne til sundhedsvæsen og plejehjem er koncentreret i årene op til den enkeltes dødstidspunkt[7]. Individbaserede registeroplysninger viser ligeledes, at antallet af sengedage på hospitalet i 1998 for personer, der døde i 1999, var 2-3 gange større end blandt de overlevende i de enkelte aldersgrupper. Tilsvarende var andelen i de enkelte aldersgrupper, der var på plejehjem i 1998, ca. 3 gange større for de, der døde året efter, end for de overlevende, jf. tabel 4.9.

Tabel 4.9. Gennemsnitligt antal sengedage på hospitalet og andel på plejehjem i 1998 opdelt på overlevende og døde i 1999

	65-69 år	70-74 år	75-79 år	80-84 år	85+ år
Gennemsnitligt antal sengedage på hospitalet
Overlevet i 1999	2,7	3,0	4,3	4,7	5,1
Død i 1999	17,5	12,6	12,4	9,8	10,0
Andel af aldersgruppen på plejehjem
Overlevet i 1999	0,3	1,0	1,6	4,2	11,0
Død i 1999	1,9	3,3	11,5	14,1	31,7

Kilde: Lovmodellen samt egne beregninger.

For visse pleje- og sundhedsydelser kan en forbedret aldersbetinget sundhedstilstand derfor isoleret set mindske det demografisk betingede pres på de offentlige udgifter. I fremskrivningen er det antaget, at de ældrerelaterede udgifter delvist afhænger af restlevetiden (som et mål for den gennemsnitlige sundhedstilstand) og ikke kun af alderen. Det restlevetidsafhængige og det aldersafhængige træk på det offentlige forbrug indgår hver især med halv vægt. Det medfører isoleret set en styrkelse af den finanspolitiske holdbarhed med ¼ pct. af BNP sammenlignet med et forløb, hvor det aldersafhængige træk på det offentlige forbrug indgik med fuld vægt. Regnereglen indebærer overordnet, at udgifterne reduceres med ca. 0,05 pct. af BNP (i nutidsværdi) ved en gennemsnitlig stigning i levetiden på 1 år – i forhold til et forløb, hvor de ældrerelaterede udgifter alene afhænger af alderen.

Øget fertilitet

En permanent stigning i fertiliteten på 4.000 børn årligt fra 2006 vil medføre en marginal svækkelse af den finanspolitiske holdbarhed på 0,1 pct. af BNP. Den marginalt negative effekt skal blandt andet ses i lyset af forudsætningen om gradvist stigende levetid, og at finanspolitikken som udgangspunkt antages at være holdbar.

En øget fertilitet medfører i en årrække højere udgifter til børnepasning og uddannelse. Det svækker de offentlige finanser og medfører større gæld. Efter ca. 16 år træder de første børn ind på arbejdsmarkedet. Det øger arbejdsstyrken og indebærer efterhånden en gradvis forbedring af de offentlige finanser, som er størst efter ca. 70 år, hvorefter finanserne igen svækkes i takt med, at pensionsalderen nås, og udgifter til pensioner og pleje sætter ind.

Det positive bidrag til arbejdsstyrken og de fremtidige indtægter opvejer dog  ved gældende regler m.v. ikke udgifterne til børnepasning, uddannelse og pensioner m.v. (målt i nutidsværdi), hvorfor holdbarheden af de offentlige finanser forringes marginalt, jf. figur 4.6b. På grund af de modsatrettede effekter på de offentlige finanser over tid vil virkningen på den finanspolitiske holdbarhed ikke være så afhængig af renteforudsætningen som i tilfældet med stigende levetid, jf. tabel 4.6.

Figur 4.6a. Fertilitet	Figur 4.6b. Virkning på primær saldo af 4.000 flere børn årligt

Kilde:  Egne beregninger.

Den historiske reduktion i fertiliteten, der nåede et lavpunkt på omkring 1,3 barn pr. kvinde i 1983 og siden er steget til ca. 1,7 i 2003, indebærer isoleret set en stigende forsørgerkvote fremadrettet. Den fremtidige stigning i de offentlige nettoudgifter bliver således større, end hvis fødselstallet historisk havde været højere. Modstykket er imidlertid lavere historiske udgifter til blandt andet skoler, dagpleje m.v., som isoleret set har medført en lavere offentlig gæld i dag og dermed lavere rentebyrde. Det historiske fald i fertiliteten har derfor formentlig haft relativt begrænset betydning for de samlede krav til finanspolitikken.

Øget indvandring

Virkningen af øget indvandring afhænger blandt andet af uddannelsesniveau, sprogkundskaber, familieforhold osv., men der er som udgangspunkt ikke grundlag for at forvente større positive bidrag til finanspolitikkens holdbarhed af øget indvandring.

En permanent stigning i indvandringen på 5.000 personer[8], med samme køn-, alders- og herkomstsammensætning m.v. som i 2001, skønnes at svække holdbarheden med knap 0,1 pct. af BNP, dvs. en omtrent neutral effekt[9].

Den beregnede virkning af øget indvandring svarer dermed nogenlunde til virkningen af øget fertilitet, selv om indvandrere i gennemsnit har lavere beskæftigelsesgrad end danskfødte og dermed isoleret set bidrager mindre til de offentlige finanser i de erhvervsaktive år, jf. figur 4.7a og 4.7b. Det skal ses i lyset af, at indvandrere typisk er unge mennesker i 20'erne, og at der derfor ikke skal afholdes udgifter til børnepasning, folkeskole m.v., men også at indtægterne i form af skat i gennemsnit falder før udgifterne til pension m.v. Desuden er der en vis genudvandring for indvandrere – særligt for indvandrere fra mere udviklede lande – hvilket reducerer trækket på de ældrerelaterede ydelser, jf. figur 4.7c.

Indvandrere fra mindre udviklede lande har i gennemsnit mindre erhvervsdeltagelse og højere ledighed end andre grupper Det kan blandt andet skyldes uddannelsesbaggrund, kulturelle mønstre, det relativt høje niveau for dagpenge og mindstelønninger i Danmark osv. Endvidere er der typisk flere børn i denne indvandrergruppe. Derfor er deres forbrug af serviceydelser til børnepasning og folkeskole større end for indvandrere fra mere udviklede lande.

Figur 4.7a. Aldersafhængige beskæftigelsesfrekvenser, 2003	Figur 4.7b. Aldersafhængige nettobidrag pr. person, 2000
Figur 4.7c. Aldersafhængig nettoindvandring, 2003	Figur 4.7d. Stigning i antal indvandrere ved 5.000 ekstra årlig indvandring ift grundforløbet

Kilde:  DREAM samt egne beregninger.

En stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande på 5.000 personer medfører derfor ifølge beregningerne en svækkelse af de offentlige finanser med i størrelsesordenen 0,3 pct. af BNP. Effekternes størrelsesorden skal ses i lyset af, at befolkningen på sigt øges med op mod 400.000 personer. Det er tre gange så mange, som hvis den årlige bruttoindvandring fra mere udviklede lande øges tilsvarende[10], jf. figur 4.7d.

Hvis en ændring i indvandringen fra mindre udviklede lande skulle have neutral virkning på de offentlige finanser kræves f.eks., at beskæftigelsesgraden for denne gruppe løftes fra et gennemsnit på 43 pct. (for 15-65-årige) til i størrelsesordenen 56 pct. Det svarer omtrent til den aktuelle beskæftigelsesgrad for indvandrere fra mere udviklede lande, som er ca. 58 pct., men er markant mindre end beskæftigelsesgraden for danskfødte, som er ca. 75 pct.

Samlet set vil en sådan stigning i beskæftigelsesgraden imidlertid medføre et mærkbart positivt bidrag til de offentlige finanser. Antages eksempelvis, at indvandrere (og efterkommere) fra mindre udviklede lande får samme beskæftigelsesgrad som indvandrere (og efterkommere) fra mere udviklede lande, så vil beskæftigelsen isoleret set øges med godt 28.000 personer på kort sigt og 52.000 på langt sigt. Det forbedrer de offentlige finanser permanent med 0,9 pct. af BNP, svarende til ca. 12 mia. kr. (2003-niveau), som følge af et større nettobidrag fra de personer, der er i landet og et stort set neutralt bidrag fra fremtidige indvandrere. Et sådant forløb er imidlertid næppe realistisk, da indvandrere fra mindre og mere udviklede lande har meget forskellig baggrund, f.eks. med hensyn til uddannelsesniveau.

EU-udvidelsen antages at medføre en begrænset merindvandring til Danmark på i omegnen af 40.000 personer frem til år 2030, svarende til gennemsnitligt ca. 1.500 personer om året. Dette er indregnet i fremskrivningen. Usikkerheden er imidlertid betydelig. Virkningen på de offentlige finanser vil være relativt begrænset, men formentligt svagt positiv med plausible forventninger til indvandrernes fremtidige erhvervsdeltagelse, familieforhold og hjemrejsesandsynlighed.

Da den forventede merindvandring er beskeden forventes ikke mærkbare omstillingsbehov på det danske arbejdsmarked. Der er indgået en aftale for at forhindre utilsigtet brug af sociale ordninger. Det drejer sig om kontanthjælp, børnepasningsorlov og sygedagpenge. Regelsættet medfører blandt andet, at arbejdstagere fra de nye EU-lande, i lighed med arbejdstagere fra de nuværende EU-lande, kan opholde sig i Danmark i en jobsøgningsperiode på op til 6 måneder uden opholds- og arbejdstilladelse. Endvidere gælder, at løn- og ansættelsesvilkår skal svare til det sædvanlige på det danske arbejdsmarked, hvis den enkelte ønsker at opnå arbejds- og opholdstilladelse. Tilladelsen vil som udgangspunkt bortfalde, hvis den pågældende mister sit job.

Arbejdstid og beskæftigelse

Siden 1950 er den gennemsnitlige årlige arbejdstid for lønmodtagere i industrien faldet med knap 30 pct., jf. figur 4.8a. Størstedelen af faldet er sket frem til 1975, hvorefter udviklingen er fladet noget ud. Siden starten af 1990’erne har den gennemsnitlige arbejdstid været omtrent uændret.

Frem til slutningen af 1970’erne blev faldet i den gennemsnitlige arbejdstid forstærket af en stigende deltidsfrekvens for kvinder, som skal ses i lyset af kvindernes stigende erhvervsdeltagelse. Siden slutningen af 1970’erne har deltidsfrekvensen for kvinder derimod været aftagende. Det har isoleret set trukket op i den gennemsnitlige arbejdstid, jf. figur 4.8b. Den femte (og sjette) ferieuge samt arbejdstidsnedsættelserne, der har reduceret den aftalte arbejdstid med godt 10 pct. siden starten af 1980’erne, er således i nogen grad blevet modsvaret af faldende deltidsfrekvens i samme periode.

Figur 4.8a. Aftalt og gnst. arbejdstid	Figur 4.8b. Deltidsfrekvens
Figur 4.8c. Gennemsnitlig arbejdstid for fuldtidsbeskæftigede	Figur 4.8d. Gennemsnitlig arbejdstid for deltidsbeskæftigede

Kilde:  ADAM’s databank og Danmarks Statistik.

De overenskomstmæssige arbejdstidsnedsættelser siden midten af 1980’erne fra 40 til 37 timers arbejdsuge har ikke umiddelbart afspejlet sig i lavere gennemsnitlig arbejdstid for henholdsvis deltids- og fuldtidsbeskæftigede, jf. figur 4.8c og 4.8d. Det kan indikere, at det alene er stigningen i antallet af feriedage, som trækker ned i den årlige arbejdstid, mens den faktiske ugentlige arbejdstid er omtrent uændret. Den gennemsnitlige arbejdstid for fuldtidsbeskæftigede ligger over den aftalte arbejdsuge på 37 timer. Det gælder især for mænd og afspejler, at nogle har overarbejde og bijob.

I 2010-fremskrivningen forudsættes, at arbejdstiden ikke falder yderligere ud over den reduktion, som følger af allerede aftalte overenskomster og ændringer i arbejdsstyrkens alderssammensætning. Sættes den gennemsnitlige arbejdstid yderligere ned efter 2010, indebærer 2010-forløbet, at senere generationer må foretage den nødvendige prioritering.

Et permanent fald i den gennemsnitlige arbejdstid på ca. 2¼ pct. ud over det forudsatte – hvilket omregnet svarer til arbejdsindsatsen for 60.000 helårspersoner eller omtrent svarende til de ikke-udmøntede krav til beskæftigelsen – svækker det finanspolitiske råderum med ca. 0,7 pct. af BNP, hvis det offentlige forbrug fastholdes, jf. tabel 4.10. Et tilsvarende fald i den aftalte – og gennemsnitlige – arbejdstid med fastholdt offentligt forbrug har en mindre effekt, fordi det samtidig medfører en reduktion i reguleringen af indkomstoverførslerne, hvorfor det finanspolitiske råderum svækkes med 0,5 pct. af BNP. Virkningen afspejler, at det offentlige forbrug ikke skaleres ned i takt med lavere skattegrundlag og produktion.

Effekten på finanspolitikkens holdbarhed af et fald i arbejdstiden er mindre end et tilsvarende fald i den private beskæftigelse. Det skyldes, at mindre beskæftigelse må antages modsvaret af en stigning i antallet af overførselsmodtagere og dermed i større overførselsudgifter. Hvis bidraget til beskæftigelsen fra nye strukturpolitiske initiativer på knap 60.000 personer ikke medregnes, svækkes det finanspolitiske råderum med i størrelsesordnen 1 pct. af BNP.

Tabel 4.10. Holdbarhedsvirkning hvis forudsætninger om arbejdstid og beskæftigelse svigter med fastholdt offentligt forbrug

	Pct. af BNP
Fald i gennemsnitlig arbejdstid på 2¼ pct.	-0,7
Fald i aftalt og gennemsnitlig arbejdstid på 2¼ pct.	-0,5
Krav til nye strukturpolitiske initiativer medregnes ikke	-1,0

Kilde:  Egne beregninger.

Øget produktivitetsvækst og rente

I fremskrivningen er der forudsat en nominel rente på 6½ pct. Renten svarer til et vægtet gennemsnit af renten på statsobligationer i perioden 1990-2003, jf. figur 4.9a. I samme periode lå den nominelle vækst i BNP på godt 4¼ pct. Merrealrenten (dvs. den nominelle statsobligationsrente fratrukket den nominelle vækst) har dermed udgjort ca. 2¼ pct. i gennemsnit siden 1990, men med tendens til fald i de senere år. Siden starten af 1970’erne har merrealrenten udgjort omtrent 3 pct. I de lange fremskrivninger er det antaget, at merealrenten svarer til ca. 2½ pct. Det er mere end det aktuelt lave niveau, men mindre end det historiske gennemsnit siden 1970’erne, jf. figur 4.9b og boks 4.3.

Den forudsatte merrealrente skal blandt andet ses i lyset af, at det dansk-tyske rentespænd aktuelt er forholdsvist lavt og under det niveau, som i gennemsnit skønnes normalt over længere perioder. Hertil kommer, at de aktuelle balanceproblemer og betydelige langsigtede finanspolitiske udfordringer både i USA og euroområdet peger på et opadgående pres på renteniveauet som følge af større underskud og gæld, måske navnlig når aldringen for alvor sætter ind, jf. kapitel 2.

Figur 4.9a. Vægtet gnst. rente på statsobligationer og nominel BNP-vækst	Figur 4.9b. Merrealrente

Kilde: Nationalbanken samt egne beregninger.

Boks 4.3. Merrealrenteforudsætninger i FM, VFK, DØR og DREAM

Merrealrenten (den vækst- og inflationskorrigerede rente) med konstant rente og vækst defineres som:   hvor i er den nominelle statsobligationsrente, a er produktivitetsvæksten, p er inflationen og g er den nominelle BNP-vækst.

Både DØR og VFK tager udgangspunkt i DREAM-gruppens model, som er på 5-års intervaller. I VFK benyttes en nominel rente på 25 pct. over fem år og en produktivitetsvækst og inflation begge på 10 pct. over fem år. Tages højde for rentes rente svarer en rente på 25 pct. over fem år til en årlig rente på ((1+0,25)^(1/5)-1) = 4,6 pct., mens den årlige produktivitetsvækst og inflation er lig 1,9 pct. I Finansministeriets fremskrivning er der på sigt forudsat en nominel rente på 6½ pct., en produktivitetsvækst på 2 pct. og en inflation på 1¾ pct. Merrealrenten i VFK’s beregninger er således knap 0,7 pct., mens den i Finansministeriets beregninger er 2,6 pct. DØR og DREAM benytter en merrealrente på 1,1 pct., jf. tabel a. Historisk har rente, vækst og inflation varieret betydeligt. Et vægtet gennemsnit af renten på statsobligationer med forskellig løbetid – som mål for statens finansieringsrente – var ca. 6½ pct. i perioden 1990-2003. Merrealrenten var i gennemsnit i denne periode 2,2 pct. Siden starten af 1970’erne har merrealrenten i gennemsnit ligget på 3 pct. Tabel a. Forudsætninger om rente, vækst og merrealrente i langsigtsligevægt   Nominel rente Nominel BNP-vækst Merrealrente    Pct. Finansministeriet 6,5 3,8 2,6 DØR og DREAM 4,4 3,2 1,1 Velfærdskommissionen 4,6 3,9 0,7 Årlig gnst. 1972-2003 10,9 7,3 3,0 Årlig gnst. 1990-2003   6,5 4,1 2,2 Kilde: ADAM’s databank samt egne beregninger. I DREAM-modellen svarer forrentningen af aktier til den nominelle statsobligationsrente på godt 4½ pct. tillagt en risikopræmie på knap 3 pct. Forretningen af pensionssektorens samlede formue, som er et vægtet gennemsnit af beholdningen af aktier og beholdningen af statsobligationer, udgør således ca. 6 pct. Risikopræmien forbedrer isoleret set holdbarheden af de offentlige finanser i DREAM-modellen. I teksten og tabel a refereres imidlertid til merrealrenten forstået som den nominelle statsobligationsrente fratrukket den nominelle vækst. Det er denne merrealrente for stat- og kommuners gæld, der afgør størrelsen af det beregnede stramningsbehov ved en given langsigtet ubalance mellem udgifter og indtægter.

Hvis den nominelle rente nedsættes med 1½ pct.-enhed, svarende til at merrealrenten nedsættes til 1 pct. i beregningerne, vil der i det opstillede 2010-forløb udestå en ekstra finans- (eller struktur-) politisk tilpasning på 1,4 pct. af BNP, jf. tabel 4.11. Et lavt renteniveau har dermed en tendens til at øge det offentlige finansieringsbehov. Det afspejler primært, at den offentlige sektor som udgangspunkt – og i det holdbare forløb i årene frem – har (stigende) nettoformue, når værdien af de udskudte skatter i pensionskasserne indregnes i opgørelsen. En lavere rente medfører mindre afkast på denne formue (målt i forhold til BNP) og dermed større krav om opsparing for at finansiere de fremtidige (primære) nettoudgifter. Modstykket hertil er, at omkostningerne ved at vente med at foretage en nødvendig tilpasning alt andet lige er mindre.[11]

Tabel 4.11. Holdbarhed i 2010-forløb ved forskellig rente-/vækstantagelser

	Pct.
Merrealrente	1,0	1,6	2,6	3,6	4,0
Nominel rente	4,9	5,5	6,5	7,5	7,9
Nominel vækst	3,8	3,8	3,8	3,8	3,8
	Pct. af BNP
Holdbarhedsindikator	-1,4	-0,7	0,0	0,5	0,7
	Pct.
Nominel rente	6,5	6,5	6,5	6,5	6,5
Nominel vækst	5,2	4,8	3,8	2,8	2,5
	Pct. af BNP
Holdbarhedsindikator	-1,8	-1,0	0,0	0,8	1,0
Holdbarhedsvirkning, hvis tilpasning udskydes 10 år ved et tilpasningsbehov på 1 pct. af BNP	-0,13	-0,23	-0,35	-0,49	-0,54
	Pct.
Vægtning af ubalancer efter 2050	62	47	29	18	15
Vægtning af ubalancer efter 2100	38	21	8	3	2

Anm.:  Permanente ændringer i rente- og vækstforudsætninger fra og med 2011.

Kilde:  Egne beregninger.

Et lavere renteniveau betyder, at den fjerne fremtid, som der er mere begrænset information om, kommer til at indgå med stor vægt i planlægningen. For eksempel vil en merrealrente på 2,6 pct. betyde, at betalinger, som falder efter 2050, vægter ca. 30 pct., mens betalinger efter år 2100 vægter med 8 pct. Med en merrealrente på 1 pct. er vægten på henholdsvis godt 60 pct. og knap 40 pct. Omvendt vil der udestå et tilpasningsbehov, hvis merrealrenten bliver mindre end forudsat i 2010-forløbet.

Rent teknisk vil en forudsætning om lavere (globalt) renteniveau i fremskrivningen vise sig ved en lavere rentebyrde på stat og kommuners nettogæld, mens det fremtidige skatteprovenu, som følge af stigende nettoudbetalinger fra pensionsopsparing, vil mindskes i pct. af BNP (på grund af den lavere merrealrente). Desuden vil de lavere pensionsudbetalinger (i pct. af BNP) indebære mindre modregning i de indkomstafhængige ydelser som f.eks. folkepensionens tillægsbeløb og boligydelsen, hvilket også svækker de offentlige finanser. Endelig vil lavere rente som nævnt give større vægt til de fremtidige udgiftsstigninger (diskontering), hvilket isoleret set også svækker den finanspolitiske holdbarhed. Det er udtryk for, at der med et lavere merrealrenteniveau skal spares mere op for at finansiere de fremtidige udgifter til pension og pleje.

Hvis det lavere renteniveau ledsages af lavere produktivitetsvækst (således at merrealrenten er uændret) skønnes en stort set neutral virkning på de offentlige finansers holdbarhed[12]. Både rentebyrde, fremtidigt provenu fra pensionsbeskatning og diskontering vil være omtrent uændret, jf. tabel 4.12. En lavere produktivitetsvækst under de opstillede udgifts- og indtægtsregler indebærer en omtrent parallel reduktion i de offentlige udgifter (primært som følge af, at overførsler og offentlige lønninger reguleres med lønudviklingen) og i de øvrige skatteindtægter.

Tabel 4.12. Virkning af øget produktivitetsvækst og rente med 1 pct.-enhed

	Øget produktivitetsvækst	Øget nominel rente	Øget produktivitets- vækst og rente (merrealrente uændret)
	Pct. af BNP
1) Offentligt konsum1)	0,0	0,0	0,0
2) Overførsler inkl. modregning og afgifter	-0,2	0,1	-0,1
3) Pension	-0,5	0,6	-0,1
4) Rentebyrde	0,2	-0,2	0,0
5) Diskontering	-0,5	0,1	-0,1
Holdbarhedsvirkning	-1,0	0,5	-0,3

1)         Det offentlige konsum udgør pr. definition en konstant andel af BNP ved ændringer i produktivitetsvæksten efter 2010.

Kilde:  Egne beregninger.

Højere produktivitetsvækst kan derfor heller ikke med gældende regler påregnes at styrke de offentlige finanser. Et løft i produktivitetsvæksten, som vil øge levestandarden og står som en central målsætning, trækker således i retning af en parallel stigning i offentlige udgifter og offentlige indtægter og vil – hvis renten ikke følger med op – reducere rentebyrden. Men det bliver (ved given rente) mere end opvejet af, at skatteprovenuet fra fremtidig beskatning af pensionsafkast reduceres som andel af BNP. Hertil kommer, at velstandsstigninger kan trække i retning af øget efterspørgsel efter offentlig service og mere fritid.

4.6. Finanspolitisk holdbarhed i EU15

Alle EU-lande vil, som Danmark, opleve en stigende ældreandel og tiltagende demografisk pres på de offentlige finanser i de kommende årtier. Den demografiske udfordring og rentebyrden af den nuværende offentlige gæld stiller derfor krav om finans- og strukturpolitiske initiativer og markant gældsnedbringelse, hvis niveauet for offentlige udgifter og beskatning skal bringes på et niveau, som sikrer en stabil (ikke-eksploderende) offentlig gældskvote på langt sigt (dvs. sikre finanspolitisk holdbarhed).

Selv når der anlægges relativt optimistiske antagelser, er det ifølge Finansministeriets beregninger kun fem EU-lande, som vurderes at have omtrent holdbare offentlige finanser, herunder Danmark. I gennemsnit svarer udfordringen til en finanspolitisk stramning for EU-landene under ét på ca. 3½ pct. af BNP[13] for at forhindre en ukontrolleret stigning i den offentlige gæld på sigt, jf. tabel 4.13 og boks 4.4. Beregningerne indregner blandt andet tilpasninger i pensionssystemernes indretning og tilnærmelsesvis fuld opfyldelse af de ambitiøse mål med hensyn til øget beskæftigelse i Lissabon-strategien[14].

Boks 4.4. Forudsætninger bag international sammenligning

Analysen i dette afsnit er baseret på en forenklet udgave af den metode, som er anvendt i de forrige afsnit. Endvidere er der forskel på såvel data som detaljeringsgraden i de fremskrivninger, der ligger til grund for beregningerne, idet data m.v. er valgt med henblik på at sikre sammenlignelighed på tværs af lande. Resultaterne for Danmark er derfor ikke umiddelbart sammenlignelig med resultaterne i de forudgående afsnit. De langsigtede virkninger på de offentlige finanser af de demografiske forskydninger er baseret på skøn udarbejdet af OECD samt EU’s Economic Policy Committee (EPC), der igen bygger på demografiske fremskrivninger fra Eurostat. For en række lande, hvor der forudsættes et betydeligt fald i den strukturelle ledighed, er der endvidere taget højde herfor i form af en korrektion af belastningen af de offentlige finanser. De indregnede langsigtede virkninger på de offentlige finanser er derfor lidt mindre end i de studier af ældrebyrden, der er anvendt. Den anvendte metode samt datakilder vedr. de langsigtede virkninger på de offentlige finanser er nærmere beskrevet i N. K. Frederiksen, Fiscal Sustainability in OECD Countries - December 2002, Finansministeriet, Marts 2003. Data for den strukturelle primære saldo for den samlede offentlige sektor og den offentlige sektors nettogæld stammer fra OECD Economic Outlook 74, december 2003.

Tabel 4.13. Finanspolitisk holdbarhed i EU15-landene, 2002

	Strukturel primær  saldo		Krav til strukturel primær saldo					Holdbarhedsindikator
Rentebyrde			Demografisk betinget nettoudgifter		I alt	FM1)	Kommissions beregninger
	Pct. af BNP
Belgien	5,8		2,0		4,1		6,1	-0,3	-0,3
Danmark	2,9		0,2		3,1		3,3	-0,4	0,6
Finland	4,7		-0,8		5,7		4,8	-0,1	1,8
Frankrig	-0,6		0,7		3,9		4,6	-5,2	-0,8
Grækenland	4,4		2,1		9,8		11,9	-7,6	-3,3
Holland	0,2		0,8		5,1		5,9	-5,7	-2,2
Irland	-2,6		0,7		5,2		5,9	-8,6	-2,2
Italien	2,8		1,9		1,1		2,9	-0,1	0,7
Luxembourg	-		-		-		-	-	0,1
Portugal	0,3		1,1		3,6		4,7	-4,4	0,4
Spanien	2,4		0,8		6,2		7,1	-4,7	-1,3
Sverige	1,4		-0,1		3,7		3,6	-2,2	-0,2
Tyskland	-0,4		0,9		3,1		4,0	-4,4	-2,6
UK	-0,1		0,6		1,5		2,1	-2,2	-2,4
Østrig	2,0		0,9		4,0		4,9	-2,8	-0,3
EU15 gnst	0,9		1,0		3,3		4,2	-3,4	-1,3

1)         Finansministeriets beregninger baseret på en forenklet udgave af den metode, som er anvendt i de forrige afsnit med henblik på at sikre sammenlignelighed på tværs af lande. Resultaterne for Danmark er derfor ikke umiddelbart sammenlignelig med resultaterne i de forudgående afsnit.

Kilde:  OECD, EPC, EU-kommissionen samt egne beregninger.

Finanspolitisk holdbarhed forudsætter et gennemsnitligt primært overskud svarende til godt 4 pct. af BNP for EU15-landene under ét opgjort i 2002. Men det faktiske overskud var imidlertid kun på 0,9 pct. af BNP. Cirka en fjerdedel af det nødvendige overskud knytter sig til rentebyrden som følge af den udestående offentlige gæld, mens tre-fjerdedele kan henføres til konsolideringsbehovet i lyset af de demografiske udgiftsstigninger.

I et flertal af EU-landene er der derfor behov for en væsentlig finanspolitisk konsolidering. I en række lande (Frankrig, Holland, Portugal, Spanien, Tyskland og Østrig) skønnes behovet for varige forbedringer af de offentlige finanser at udgøre 3-5 pct. af BNP og op til 8 pct. af BNP for Grækenland og Irland.

Kravene til finanspolitikken er således i de fleste andre lande betydeligt større end i Danmark. Årsagerne hertil er for det første, at den strukturelle primære saldo i de andre lande er ringere, svarende til i gennemsnit ca. 2 pct. af BNP i 2002.

For det andet er rentebyrden vedrørende den offentlige nettogæld væsentlig større i de fleste andre EU-lande.

For det tredje er den beregnede fremtidige stigning i de offentlige netto-udgifter mindre i Danmark end i de fleste andre EU-lande. Det afspejler, at de demografiske forskydninger i retning af højere ældreandel typisk er mere markante end i Danmark, jf. figur 4.10a. Herudover vil den private pensionsopsparing i Danmark (samt Holland og i et vist omfang Sverige) på sigt øge de offentlige indtægter som modstykke til den historiske forringelse af de offentlige finanser knyttet til fradragene for indbetalingerne.

I modsat retning trækker imidlertid, at der i en række lande er lav erhvervsdeltagelse (særligt blandt kvinder og ældre) og høj ledighed, hvorfor der i disse lande umiddelbart er et større potentiale for – gennem målrettede tiltag i arbejdsmarkedspolitikken – at aflaste de offentlige finanser gennem lavere udgifter til overførsler og øgede skatteindtægter, jf. figur 4.10b.

Figur 4.10a. Ældrekvote i 2000 og 2050 (efter stigende demografisk forskydning)	Figur 4.10b. Beskæftigelsesgrad i 2002 (efter faldende beskæftigelsesgrad i alt)

Kilde:  EPC og Eurostat structural indicators.

Betydningen af indregnede beskæftigelsesstigninger og pensionsreformer

De betydelige krav til større beskæftigelse – der som nævnt er indregnet i tabel 4.13 – vurderes i gennemsnit at kunne medføre en aflastning af finanspolitikken med knap 2 pct. af BNP i gennemsnit. I lande, der i udgangspunktet har lavest strukturel beskæftigelsesgrad, herunder Italien, Spanien og Grækenland, er virkningen 3-4 pct. af BNP, jf. tabel 4.14.

I andre lande, hvor erhvervsdeltagelsen i udgangspunktet er lav eller ledigheden høj (herunder blandt andet Finland, Frankrig, Tyskland, Spanien, Italien og Finland), er der også indregnet en markant stigning i det strukturelle beskæftigelsesniveau. Det medvirker til at afdæmpe kravet til den finanspolitiske konsolidering, men stiller omvendt store krav til strukturforbedringer på arbejdsmarkedet. Samlet er det forudsat, at ledigheden i EU falder med 2½ pct.-enheder, mens erhvervsdeltagelsen blandt 15-64-årige i gennemsnit øges med 4 pct.-enheder.

Faldende gennemsnitlig kompensationsgrad i pensionssystemet bidrager endvidere til at mindske det opgjorte krav til finanspolitisk konsolidering med 1,6 pct. af BNP i gennemsnit. I blandt andet Danmark aflastes de offentlige finanser på sigt automatisk gennem modregningsreglerne, mens den relativt beskedne udgiftsstigning i UK i høj grad skyldes, at de offentlige pensioner forudsættes reguleret med prisstigningstakten. Det indebærer, at kompensationsgraden over tid falder kraftigt. Endelig har et lille antal lande – herunder Sverige og Italien – omlagt de offentligt finansierede pensionsordninger således, at kompensationsgraden løbende reduceres, eller tilbagetrækningsalderen forøges, i takt med stigningen i den forventede levetid.

Tabel 4.14. Finanspolitisk holdbarhed uden realisering af målsætninger

	Holdbarhed i grundforløb	Marginalvirkning af uændret		Holdbarhed ved uændret beskæf.-frekv. og pension
Beskæftigelsesfrekvens		Pension1)
	Pct. af BNP
Belgien	-0,3	-0,7	-0,5	-1,5
Danmark	-0,4	-1,3	0,2	-1,5
Finland	-0,1	-0,6	-0,2	-0,9
Frankrig	-5,2	-1,3	-2,3	-8,8
Grækenland	-7,6	-3,6	4,1	-7,1
Holland	-5,7	-2,6	1,2	-7,1
Irland	-8,6	-0,2	0,0	-8,8
Italien	-0,1	-2,9	-5,3	-8,3
Portugal	-4,4	-1,7	-1,2	-7,3
Spanien	-4,7	-3,2	0,0	-7,9
Sverige	-2,2	-0,1	-1,3	-3,6
Tyskland	-4,4	-3,1	-0,5	-8,0
UK	-2,2	0,4	-1,8	-3,6
Østrig	-2,8	-1,6	-2,6	-7,0
EU15 gnst.	-3,4	-1,9	-1,6	-6,9

1)         Virkning af forudsatte ændringer i dækningsgrad og gennemsnitlig pensionssats.

Kilde:  OECD, EPC samt egne beregninger.

Ved uændret ledighed, erhvervsdeltagelse og pensionstilsagn fordrer finanspolitisk holdbarhed permanente budgetforbedringer på knap 7 pct. af BNP i EU15 i gennemsnit, jf. tabel 4.14.

4.7. Sammenligning af holdbarhedsberegninger

Finansministeriet (FM) og den uafhængige analyseenhed DREAM udarbejder begge vurderinger af finanspolitikkens holdbarhed. Endvidere foretager Det Økonomiske Råd (DØR) og Velfærdskommissionen (VFK) vurderinger af finanspolitikkens holdbarhed med udgangspunkt i DREAM-gruppens model og beregninger, men indlægger derefter egne forudsætninger på forskellige områder, såsom arbejdsstyrke, rente, vækst og befolkning.

I FM foretages opgørelserne både med udgangspunkt i ADAM-baserede fremskrivninger og på baggrund af et modelapparat, der er opbygget gennem de seneste år, og som medregner de samme aldersbetingede udgifter og indtægter og benytter samme befolkningsprognose som DREAM-gruppen. DREAM-gruppen anvender den generelle ligevægtsmodel DREAM, som inddrager adfærd og blandt andet er opbygget med det formål at kunne belyse finanspolitikkens holdbarhed og fordelingen mellem generationer.

DREAM’s seneste fremskrivning peger på et stramningsbehov på 1,9 pct. af BNP. DØR beregner ligeledes et stramningsbehov på 1,9 pct. af BNP, mens VFK’s centrale forløb viser et stramningsbehov på 3,7 pct. af BNP, jf. tabel 4.15.

Institutionernes fremskrivninger angiver forskellige bud på finanspolitikkens holdbarhed, men indregner ikke mulige svar på disse udfordringer. Forløbene hos DREAM, DØR og VFK kan derfor ikke umiddelbart sammenlignes med den mellemfristede fremskrivning til 2010. FM’s 2010-fremskrivning er netop konstrueret, så den opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed på baggrund af forudsætninger om stram offentlig udgiftsstyring og en yderligere strukturpolitisk indsats frem til 2010, som vil øge beskæftigelsen med 50-60.000 personer.

Hvis de forudsatte strukturforbedringer på arbejdsmarkedet og den offentlige forbrugsstyring frem til 2010 ikke indregnes – i modsætning til 2010-forløbet – kan stramningsbehovet i FM’s beregninger opgøres til 1,5 pct. af BNP. Indregnes endvidere øvrige forhold, vil stramningsbehovet øges til ca. 1,9 pct. af BNP, hvoraf en større offentlig investeringsvækst svarende til DØR’s forløb frem til 2010 forklarer 0,2 pct. af BNP. Størstedelen af den umiddelbare forskel mellem 2010-fremskrivningen og DØR’s beregning er således, at DØR ikke indregner virkningerne af de mål og krav, som regeringen har opstillet frem mod 2010, jf. tabel 4.15.

Tabel 4.15. Vurdering af kravene til de offentlige finanser, pct. af BNP

Finansministeriets 2010-forløb	0,0
- Krav til beskæftigelsesfremgang på 50-60.000 personer til 2010	-1,0
- Krav fra stram offentlig forbrugsstyring til 2010	-0,5
- Andre forhold, herunder lavere offentlig investeringsvækst til 2010	-0,4
DØR (Dansk Økonomi, forår 2004, maj 2004)	-1,9
- Ekskl. DØR’s arbejdsstyrkefremskrivning	0,2
- Ekskl. DØR’s konjunkturtilpasning	-0,3
- Ekskl. DØR’s skattestop (frem til 2010 i stedet for 2011)	0,1
DREAM (april 2004)	-1,9
- Inkl. VFK’s merrealrente (større vægt på fremtidigt udgiftspres)	-0,6
- Inkl. VFK’s befolkningsprognose (levetid øget og fertilitet reduceret)	-1,4
- Inkl. VFK’s senere stramning (stramning i 2017 i stedet for 2007)	-0,2
- Inkl. VFK’s andre forhold	0,4
Velfærdskommissionen (Analyserapport, maj 2004)	-3,7

Anm.: Dekomponeringen af forskellene mellem Finansministeriets 2010-forløb og DØR-fremskrivningen er baseret på egne beregninger. Forskellene mellem DØR og DREAM er baseret på DØRs beregninger. Forskellene mellem DREAM og VFK er baseret på VFK-beregninger. DØR, DREAM og VFK foretager alle en finanspolitiske tilpasning via det kollektive offentlige forbrug.

Kilde: DREAM, Det Økonomiske Råd, Velfærdskommissionen samt egne beregninger.

Både DØR og VFK benytter DREAM-modellen til deres vurdering af kravene til finanspolitikken, men har på en række områder benyttet egne forudsætninger.

DØR benytter deres egen arbejdsstyrkefremskrivning, som isoleret set øger arbejdsstyrken med 35.000 personer i forhold til DREAM-gruppens beregninger. Ifølge DØR forbedrer dette holdbarheden med knap ¼ pct. af BNP. Endvidere foretager DØR en tilpasning til deres seneste konjunkturvurdering (konjunkturtilpasning), hvilket isoleret set forværrer holdbarheden med knap 0,3 pct. af BNP. Endelig forudsættes i DØR’s fremskrivning, at skattestoppet videreføres til 2010 og ikke 2011 som i DREAM. Samlet set er disse ændrede forudsætninger i DØR’s fremskrivning neutrale i forhold til DREAM’s grundforløb, jf. tabel 4.15.

I forhold til DREAM benytter VFK en merrealrente, som er ca. ½ pct.-enhed lavere end DREAM, hvorved den fremtidige demografiske udfordring vejer tungere.

VFK benytter ydermere deres egen befolkningsprognose, hvor middellevetiden for kvinder øges med yderligere 4 år frem mod 2080, mens middellevetiden for mænd er omtrent uændret i forhold til DREAM’s befolkningsprognose, som benyttes af FM og DØR.Fertiliteten holdes endvidere konstant i VFK’s prognose fordelt på herkomst – i stedet for som i DREAM’s prognose at nærme sig 1,9 barn pr. kvinde i gennemsnit. Det betyder, at den samlede fertilitet i VFK’s prognose stort set er konstant på ca. 1,7 barn pr. kvinde i gennemsnit.

Herudover udskydes den beregnede finanspolitiske tilpasning fra 2007 til 2017 i VFK’s forløb. Den lavere merrealrente medfører et større krav om opsparing for at finansiere de fremtidige nettoudgifter, når middellevetiden øges. Modstykket hertil er, at omkostningerne ved at afvente med at foretage en nødvendig tilpasning alt andet lige er mindre.

VFK foretager en række yderligere justeringer i DREAM’s grundforløb. Blandt andet er erhvervsfrekvensen for efterkommere fra mindre udviklede lande reduceret, hvilket forværrer holdbarheden med ca. 0,7 pct. af BNP. Det opvejes imidlertid af øgede erhvervsfrekvenser som følge af et generelt øget uddannelsesniveau og reduceret satsregulering og skattegrænser som følge af øget pensionsbidrag.

Samlet set medfører VFK’s tilpasninger i DREAM-modellen en forværring af holdbarheden med ca. 1,8 pct. af BNP sammenlignet med DREAM’s grundforløb.

I appendiks 4.3 foretages en grundig sammenligning af DREAM’s og Finansministeriets holdbarhedsberegning. Vurderingen af de langsigtede krav til finanspolitikken er overordnet på linje, når kravene til strukturforbedringer og udgiftsstyringen i FM’s forløb frem til 2010 ikke indregnes. Der er imidlertid underliggende forskelle både med hensyn til indregnet udmøntet økonomisk politik, udgangsår, adfærdsvirkninger og fremskrivningsprincipper, som vanskeliggør en sammenligning.

---

[1] Styrkelsen af de offentlige finanser dækker primært over, at ledigheden i 2003 på 5,9 pct. antages at tilpasse sig niveauet for den anslåede strukturelle ledighed på 5,5 pct. frem mod 2006, og at niveauet fra pensionsafkastskatten er noget under det skønnede strukturelle niveau.

[2] På sigt – når forsørgerkvoten er stabiliseret – vil den offentlige nettogæld og den samlede nettogældspost være ens.

[3] Svarende til en merrealrente (nominel rente fratrukket nominel vækst) på 2,8 pct. ganget den samlede gældspost på 91 pct. af BNP.

[4] For revisioner af holdbarhedsindikatoren siden Konvergensprogram, november 2003, jf. appendiks 4.1.

[5] Afhænger blandt andet af rente- og vækstforudsætninger.

[6] Det skal bemærkes, at resultatet også er følsomt overfor rente-vækst konstellationen ved en given merrealrente.

[7] Blandt andet Jacobzone, S. m.fl. Is the health of older persons in OECD countries improving fast enough to compensate for population ageing? OECD Economic studies (2000/30) og Arendt, J. m.fl. Kan forbedringer i ældres levevilkår lette forsørgerbyrden? Nationaløkonomisk Tidsskrift (2002/140).

[8] Den reelle årlige indvandring er på langt sigt 5.600 personer som følge af afledte familiesammenføringer.

[9] De beregnede marginalvirkninger på de offentlige finanser ved øget indvandring er mere negative end i tidligere beregninger. Det skyldes primært, at indvandringen stiger mere som følge af, at familiesammenføringseffekten ikke tidligere var inkluderet i beregningerne, og at der nu blandt andet tages højde for, at indvandrere har højere ledighed end gennemsnittet.

[10] Den større stigning i antal indvandrere fra mindre udviklede lande på sigt skyldes tre faktorer. For det første er antallet af familiesammenførte ægtefæller større blandt indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande. For det andet er genudvandringssandsynligheden lavere for indvandrere fra mindre udviklende lande. For det tredje antages denne gruppe at have en højere fertilitet.

[11] Der er ikke – som følge af ikke-lineariteter i diskonteringen af de fremtidige nettoudgifter – symmetri ved ændringer i rente og vækst. Ikke-lineariteter i nutidsværdiformlen kan eksemplificeres ved et simpelt tilfælde, hvor der antages konstant merrealrente (jf. PDF-udgaven) og offentlig primær saldo i pct. af BNP (p_t=p). Nutidsværdien af saldostrømmen (NPV(p)) kan så opskrives som: Jf. PDF-udgaven. Differentieringen viser, at ændringen i nutidsværdien afhænger af niveauet for merrealrenten. Endvidere gælder, at ændringen i nutidsværdien afhænger af rente-vækst konstellationen ved en given merrealrente i det mere realistiske tilfælde, hvor den primære saldo afhænger af renten og væksten. Endelig bemærkes, at en merrealrente gående mod 0 (for givet p) bevirker en eksploderende nutidsværdi.

[12] I beregningerne tages ikke højde for, at højere produktivitetsvækst og en tilsvarende stigning i den nominelle rente medfører en samtidig stigning i realrenten (dvs. rente fratrukket inflation), som kan have betydning for investeringer m.v. Desuden er der ikke indregnet mulige værdireguleringer af initialformuen som følge af ændrede rente og vækstforudsætninger, men virkningernes betydning skønnes relativt begrænset.

[13] EU-kommissionen (marts 2004) skønner, at finanspolitikken i EU15-landene i gennemsnit kræver en finanspolitisk tilpasning i størrelsesordenen 1,3 pct. af BNP. Beregningerne i EU-kommissionen er således mere optimistiske end Finansministeriets beregninger, men for de enkelte lande – bortset fra Finland – kvalitativt ens. Forskellen hænger blandt andet sammen med, at EU-kommissionens beregninger er baseret på de enkelte landes konvergensprogrammer, hvor der i en række lande forudsættes en mere gunstig udvikling i de offentlige finanser i de kommende år.

[14] Lissabon-målsætningen er opnåelse af en samlet beskæftigelsesgrad på 70 pct. for 15-64 årige inden 2010. Den nuværende gennemsnitlige beskæftigelsesgrad i EU15-landene er 64 pct.