Vi samler statistik ved hjælp af cookies for at forbedre brugeroplevelsen.

Vi begynder dog først, når du klikker dig videre til næste side.

Læs mere om cookies
Forrige19  af  25Næste

5. Ledighed og beskæftigelsespolitik i EU


5. Ledighed og beskæftigelsespolitik i EU
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

5.1. Indledning

I 1990’erne har en række, navnlig mindre, EU-lande nedbragt ledigheden betydeligt, mens flere af de store lande synes at være fastlåst i en situation med høj ledighed, jf. afsnit 5.2.

Den betydelige variation i den strukturelle ledighed på tværs af landene kan tilskrives forskelle i den måde arbejdsmarkedspolitikken er indrettet på, men kan også være påvirket af regulering og konkurrence på produktmarkederne, indretningen af skattesystemerne og den måde, det private arbejdsmarked er organiseret på.

Høje kompensationsgrader i dagpengesystemet vil isoleret set øge strukturledigheden, men virkningen af et højt dagpengeniveau afhænger af de øvrige regler og institutioner på arbejdsmarkedet. For eksempel vil aktiv arbejdsmarkedspolitik, stramme rådighedsregler, fleksible afskedigelsesregler og krav om beskæftigelse, før der kan modtages dagpenge, reducerer strukturledigheden og dermed dæmpe virkningen af høje kompensationsgrader, jf. afsnit 5.3.

Nogle EU-lande fører en relativt ensartet arbejdsmarkedspolitik. Landene kan derfor med udgangspunkt i statistiske kriterier inddeles i fire arbejdsmarkedspolitiske regimer, jf. afsnit 5.4.

Det såkaldte skandinaviske regime består af Danmark, Holland og Sverige. Arbejdsmarkedspolitikken er baseret på et generøst dagpengesystem kombineret med en aktiv arbejdsmarkedspolitik understøttet af relativt stramme formelle rådighedskrav samt en lav til gennemsnitlig grad af jobbeskyttelse.

Det angelsaksiske regime består af Storbritannien og Irland, som begge er lande med lav dagpengekompensationsgrad, få formelle rådighedskrav og relativt beskeden jobbeskyttelse.

Det centraleuropæiske regime består af Belgien, Finland, Tyskland og Østrig. Landene fører en relativt passiv arbejdsmarkedspolitik og har en gennemsnitlig til høj grad af jobbeskyttelse. Dagpengekompensationen varierer i landene.

Det sydeuropæiske regime består af Frankrig, Italien, Spanien, Portugal og Grækenland. I disse lande er jobbeskyttelsen høj, arbejdsmarkedspolitikken relativt passiv og kompensationsgraderne på et gennemsnitligt niveau.

Strukturledigheden og langtidsledigheden er lavest i det skandinaviske og det angelsaksiske regime. Det skandinaviske regime adskiller sig primært fra det angelsaksiske ved at have en aktiv arbejdsmarkedspolitik og strammere rådighedsregler for at modvirke tendensen til lav rådighed og jobsøgning på grund af høje kompensationsgrader. Arbejdsmarkedspolitikken i det skandinaviske regime afspejler præferencer for en mere lige indkomstfordeling, men er samtidig dyrere end den angelsaksiske model på grund af højere udgifter til aktivering og dagpenge, jf. afsnit 5.5.

I EU sker der i stigende grad en overvågning og benchmarking af arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken. Det sker med henblik på løbende overvågning af landenes resultater med hensyn til blandt andet opfyldelsen af de såkaldte Lissabon-målsætninger. Kun Danmark, Sverige og Storbritannien opfylder i dag målsætningerne for beskæftigelsesfrekvensen for kvinder, ældre og befolkningen under ét, jf. afsnit 5.6.

5.2. Udviklingen i ledighed

Ledigheden i Europa begyndte at stige i begyndelsen af 1970’erne efter den første oliekrise. Frem til midten af 1990’erne har der været tendens til, at ledigheden efter hvert tilbageslag er nået op på et nyt og højere niveau. Ledigheden i de 15 EU-lande nåede et historisk toppunkt i 1994.

Siden 1994 er ledigheden i de 15 EU-lande under ét faldet med omkring 3 pct.-enheder målt ved den standardiserede ledighedsprocent, jf. figur 5.1a. Det kan primært tilskrives bedre konjunkturer.

De konjunkturmæssige bevægelser i ledigheden i EU-landene siden 1994 har ud over en vis forsinkelse været meget lig udviklingen i USA, hvor ledigheden faldt med 3½ pct.-enheder i perioden fra 1992 til 2000. Ledigheden i EU-landene under ét har dog siden midten af 1980’erne været væsentlig større end i USA.

Figur 5.1a. Standardiseret ledighed, 1980-2003

Figur 5.1b. Strukturel ledighed i EU, USA og Danmark, 1980-2003

Anm.: Frem til og med 1989 indgår Vesttyskland, og fra 1990 og fremefter indgår det forenede Tyskland i Euroområdet.

Kilde: Eurostat og OECD, Main Economic Indicators.

Ledigheden er steget de senere år i begge regioner som følge af den internationale afmatning. I Danmark er ledigheden ligeledes steget efter at have nået et historisk lavt niveau i 2001, jf. figur 5.1a. Ledigheden i Danmark er stadig lav i historisk perspektiv, omtrent på samme niveau som i USA og markant under niveauet i EU under ét.

Den standardiserede ledighed opgøres efter ensartede principper i alle lande og er derfor mere velegnet til internationale sammenligninger end ledighedstallene opgjort efter de nationale definitioner.

Den standardiserede ledighed er interviewbaseret og angiver hvor mange personer, der er uden arbejde, aktivt jobsøgende og har mulighed for at tiltræde et job inden for 14 dage. Det standardiserede ledighedsniveau for Danmark er lavere end det officielle danske ledighedstal (den registrerede ledighed), hvilket blandt andet kan henføres til, at ikke alle registrerede ledige er aktivt jobsøgende eller kan tiltræde et job inden for 14 dage, jf. boks 5.1.

En væsentlig del af ledigheden skyldes forhold, der ikke ændres med konjunkturerne, og som derfor har strukturel karakter. Det strukturelle niveau for ledigheden defineres typisk som det ledighedsniveau, der er foreneligt med en konstant løn- eller prisstigningstakt på mellemlangt sigt, givet de eksisterende strukturer i økonomien, navnlig på arbejdsmarkedet (adgang til dagpenge, jobbeskyttelse, uddannelsesmatch m.v.).

Den strukturelle ledighed kan derfor påvirkes ved ændringer i regler og praksis f.eks. i arbejdsmarkedspolitikken og angiver samtidig en beregnet grænse for, hvor meget den faktiske ledighed kan bringes ned på varig basis med traditionelle finans- og pengepolitiske virkemidler.

Den strukturelle ledighed i USA – målt ved OECD’s NAIRU indikator – faldt lidt i løbet af 1980’erne og igen i sidste halvdel af 1990’erne og ligger nu omkring 5 pct. af arbejdsstyrken[1], jf. figur 5.1b.I EU steg den strukturelle ledighed fra ca. 6 pct. af arbejdsstyrken i starten af 1980’erne til knap 9 pct. i midten af 1990’erne. Siden er den strukturelle ledighed i EU forblevet på det høje niveau, muligvis med tendens til et svagt fald efter 1996, som navnlig kan tilskrives reformskridt i flere små EU-lande, herunder Danmark, jf. afsnit 5.4.

Det niveau for ledigheden, som overordnet kan tilskrives strukturelle forhold, er dermed markant højere i EU under ét end i USA. Det kan blandt andet tilskrives mere gunstige dagpengesystemer og en mere træg løndannelse i Europa, højere jobbeskyttelse i nogle EU-lande samt, at der – blandt andet som følge af disse forhold – er en højere faglig og geografisk mobilitet på det amerikanske arbejdsmarked.


Boks 5.1. Den standardiserede og registrerede ledighed

Den standardiserede ledighed opgøres efter den definition af ledighed som anvendes i International Labour Organization (ILO) under FN. For at tælle som ledig skal man være uden arbejde, være aktiv jobsøgende og kunne tiltræde et job inden for 14 dage. Hvis en person har blot 1 times beskæftigelse i referenceperioden, tæller personen som beskæftiget. Den standardiserede ledighed er interviewbaseret og er behæftet med stikprøveusikkerhed.

Den registrerede ledighed adskiller sig fra den standardiserede ved at være baseret på registerkørsler og totaltællinger. Den registrerede ledighed omfatter dagpengemodtagere samt kontanthjælpsmodtagere, der er tilmeldt Arbejdsformidlingen (AF).

Den registrerede ledighed udgjorde i Danmark 171.000 helårspersoner i 2003, mens den standardiserede ledighed (her målt ved AKU-ledigheden) udgjorde 158.000 helårspersoner1, jf. tabel a. AKU-ledigheden afviger fra den standardiserede ledighed opgjort af Eurostat, der opgør antallet af ledige i alderen 15-74 år. Forskellen udgør godt 3.000 ledige i 2003.

Tabel a. Registrerede ledige og AKU-ledige 15-66-årige i Danmark, 2003

 

Registreret ledige

AKU-ledige 1)

I alt

171.000

158.000

Heraf

 

 

-   Ledige dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere

171.000

89.000

     - dagpengemodtagere

146.000

83.000

     - kontanthjælpsmodtagere

24.000

7.000

-   Personer under uddannelse

-

22.000

-   Øvrige uden beskæftigelse

-

47.000

  - heraf 15-49-årige

 

38.000

        50-59-årige

 

7.000

       60-66-årige

 

1.000

Anm.:   Stikprøveusikkerheden på AKU-undersøgelsen er ca. +/- 14.000 personer, hvorfor den standardiserede ledighed kan siges at ligge mellem 144-172.000 personer i 2003.

1)         Gennemsnit af 1. til 4. kvartal.

Kilde:   Danmarks Statistik, Statistiske Efterretninger, specialkørsel samt egne beregninger.

Persongrupperne i de to statistikker er forskellige. I AKU-ledigheden indgår personer, som angiver at være jobsøgende (studerende og øvrige 15-66-årige uden beskæftigelse), selvom de ikke er tilmeldt AF og derfor ikke indgår i den registrerede ledighed. Omvendt tæller registrerede ledige (AF-tilmeldte), der til AKU oplyser, at de ikke søger job, ikke som ledige i de standardiserede tal.

AKU-opgørelsen peger på, at det ikke er alle registrerede ledige (AF-tilmeldte), der umiddelbart er klar til og indstillet på at få et job. Det kan blandt andet være en konsekvens af adgangen til feriedagpenge og supplerende dagpenge, som begrænser lediges rådighed, såfremt den ledige f.eks. har en forventning om at vende tilbage til samme arbejdsgiver efter en kortere ledighedsperiode.

Ledighedsniveauet for EU dækker over betydelige forskelle inden for EU-området. I en række navnlig mindre EU-lande er ledigheden på niveau med eller lavere end i USA, f.eks. Danmark, Holland og Portugal. Strukturproblemerne i EU er særlig knyttet til de store kontinental- og sydeuropæiske lande som f.eks. Frankrig, Italien, Spanien og Tyskland, jf. figur 5.2a.

I de fleste lande er niveauet for den faktiske ledighed kun lidt større end den beregnede strukturelle ledighed. Det understøtter, at ledigheden i EU aktuelt i vidt omfang har strukturel karakter, men at de senere års afmatning har medført reduceret kapacitetsudnyttelse. En mindre del af ledigheden er derfor aktuelt konjunkturbetinget.

Figur 5.2a. Standardiseret og strukturel ledighed, 2003

Figur 5.2b. Ændring i standardiseret ledighed i EU efter udgangsniveau for ledighed, 1994-2003

Anm.:  Der er anvendt 2002-tal for den standardiserede ledighed for Italien, Holland, Grækenland og Storbritannien. For Danmark, Irland, Østrig og Storbritannien er ændringen i ledigheden i figur 5.2b beregnet fra 1993, hvor ledigheden topper i disse lande.

Kilde: OECD, Economic Outlook og Main Economic Indicators.

Spanien, Finland og Irland har nedbragt den faktiske ledighed meget markant siden midten af 1990’erne, jf. figur 5.2b. Det kraftige fald i ledigheden var muliggjort af, at ledigheden i disse lande var meget høj i 1994 – mellem 15 og 20 pct. af arbejdsstyrken.

Ledigheden er desuden nedbragt betydeligt i Danmark, Holland, Storbritannien og Sverige. I nogle af landene, herunder Danmark og Holland, er der gennemført reformer af arbejdsmarkedspolitikken, som har bidraget til faldet i ledigheden. Endelig er ledigheden steget i enkelte EU-lande, herunder Tyskland[2].

5.3. Politik og institutioners betydning for ledigheden

De betydelige forskelle på den strukturelle ledighed i de forskellige lande kan blandt andet tilskrives forskelle i den måde arbejdsmarkedspolitikken er indrettet på, men påvirkes f.eks. også af regulering og konkurrence på produktmarkederne, niveauet for jobbeskyttelse, indretningen af skattesystemerne og den måde, det private arbejdsmarked er organiseret på.

Der er blandt andet belæg for, at høj understøttelse under ledighed, lange dagpengeperioder, passiv arbejdsmarkedspolitik og svage rådighedskrav isoleret set øger den strukturelle ledighed. Tilsvarende vil høj jobbeskyttelse tendere mod at øge strukturledigheden. Det fremgår af tabel 5.1, som viser resultatet af en statistisk analyse, der forsøger at forklare forskelle i den strukturelle ledighed med en række indikatorer for instrumenter og institutioner på arbejds- og  produktmarkederne, jf. boks 5.2 og appendiks 5.3.

Analysen inddrager oplysninger for 19 OECD-lande over en længere årrække og angiver, hvordan de forskellige forhold i gennemsnit på tværs af OECD-landene påvirker strukturledigheden. Mens den kvalitative sammenhæng mellem institutioner m.v. og ledighed (dvs. fortegnet) typisk kan fastlægges ret præcist, skal virkningernes estimerede styrke tolkes mere forsigtigt[3]. Det skyldes blandt andet, at indikatorerne angiver grove pejlemærker for blandt andet indretningen af arbejdsmarkedspolitikken, og at der er tale om gennemsnitsbetragtninger på tværs af lande, som ikke tager højde for samspillet mellem forskellige arbejdsmarkedspolitiske instrumenter[4].

Tabel 5.1. Virkninger af arbejdsmarkedspolitik og institutioner på faktisk og strukturel ledighed

 

Virkning på ledighedsprocent

 

Fortegn

Effekt1)

Højere bruttokompensationsgrad

      + ***

Ca. 0,5-1,5

Længere dagpengeperiode

      + 2)

Ca. 0,5 2)

Stærkere rådighedskrav

      - **

-

Højere udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik3)

      - **

Ca. 0,15-0,30

Højere beskæftigelseskrav

      - *

Ca. 0,5

Stærkere jobbeskyttelse

      + *

-

Mere centrale lønforhandlinger

      - ***

-

Lønmodtageres forhandlingsstyrke

      + ***

-

Højere samlede skatter på arbejdskraften4)

      + **

-

Anm.:  *** angiver, at koefficienten er signifikant på et 1 pct. niveau, ** på et 5 pct. niveau, og * på et 10 pct. niveau. Ingen angivelse: Insignifikant. Ud over de angivne variable er inkluderet afvigelsen fra HP-trenden i logaritmen til BNP (realt), i nogle tilfælde realrenten samt landedummyer. Jf. boks 5.2 og appendiks 5.3 for nærmere dokumentation af resultaterne.

1)         Effekten er angivet for de indikatorer, hvor ændringen har en umiddelbar fortolkning. Tallene angiver effekten i pct.-     enheder på den faktiske ledighed ved:

i)  En ændring på 10 pct.-enheder i kompensationsgraden.

ii)  Forlængelse af dagpengeperioden med 1 år.

iii)  Stigning i udgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik på 1 pct.-enhed af BNP pr. enhed ledighed, svarende til ca. ½ mia. kr. under danske forhold.

iv)  Skærpelse af beskæftigelseskravet med 26 uger.

Effekterne er beregnet med udgangspunkt i danske forhold.

2)         Længden af dagpengeperioden er uden særskilt statistisk betydning. Det skyldes formentlig, at længden af dagpengeperioden indgår indirekte i OECD’s summariske mål for kompensationsgraden, jf. appendiks 5.1, og at effekten af længere dagpengeperiode formentlig er indregnet i virkningen af kompensationsgraden.

3)         Per ledig i forhold til BNP per person i arbejdsstyrken, jf. boks 5.2.

4)         Resultatet er opnået fra en estimation på tidsperioden 1963-99, mens indikatoren ikke har statistisk betydning for ledigheden over perioden 1983-99.

Kilde:  Egne beregninger.



Boks 5.2. Indikatorer for arbejdsmarkedspolitik og institutioner

Det er undersøgt, hvorvidt forskelle i arbejdsmarkedspolitikken m.v. kan forklare forskelle i ledigheden mellem 19 OECD-lande og udviklingen i ledigheden i de enkelte lande i perioden 1983-1999 ved at estimere sammenhængen mellem den standardiserede ledighed og en række arbejdsmarkedspolitiske indikatorer og et mål for konjunktursituationen. Det er udnyttet, at der for flere indikatorer findes oplysninger både på tværs af lande og over tid.

Der er forskelle mellem landene, som ikke kan forklares ved forskelle i de anvendte indikatorer. Disse inddrages ved et landespecifikt konstantled, jf. appendiks 5.3. I analysen indgår følgende indikatorer (jf. appendiks 5.1 for uddybende beskrivelse):

Samlet dagpengekompensation: OECD-indikator konstrueret som gennemsnittet af bruttokompensationsgraden for arbejdsløshedsunderstøttelse for to indkomstniveauer (66,7 og 100 pct. af en gennemsnitsindustriarbejder) og tre familietyper over en 5-årig periode. Korrigeret for Danmark, jf. appendiks 5.1.

Varighed af dagpenge: Indeks beregnet ud fra bruttokompensationsgraden. Hvis bruttokompensationsgraden er uændret over 5-årsperioden, er indekset lig 1, mens det er lig 0, hvis der ikke udbetales arbejdsløshedsunderstøttelse efter 1 år.

Rådighedskrav i dagpengesystemet: Indeks beregnet af Finansministeriet. Antager værdier fra 1 til 5 stigende i værdi med styrken af rådighedsreglerne, jf. appendiks 5.2.

Beskæftigelseskrav i dagpengesystemet: Indeks beregnet på baggrund af krav til forudgående beskæftigelse og optjeningsperiode. Indikator er forholdet mellem beskæftigelseskravet og optjeningsperioden. For Danmark har indekset i 1999 for eksempel værdien 1/3 som følge af krav om 52 ugers beskæftigelse inden for 3 år.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik: Der anvendes et rent kvantitativt mål for den aktive politik givet som udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik per ledig i forhold til BNP per person i arbejdsstyrken.

Jobbeskyttelse: Indeks for rangordningen af landene efter graden af jobbeskyttelse.

Produktmarkedsregulering: Indeks dannet af OECD for graden af regulering af produktmarkederne. Indekset er stigende med graden af regulering.

Samlede skatter på arbejdskraften: Summen af skat pålagt lønindkomst, arbejdsgivere og forbrug i procent af relevante indkomstbegreber.

Lønmodtagernes forhandlingsposition: Antallet af aktive fagforeningsmedlemmer i forhold til antallet af beskæftigede lønmodtagere.

Konjunktur: Log af realt BNP, afvigelse fra HP-trend (l = 100). Endepunktproblemerne vedr. HP-filteret er minimeret, da afvigelserne er beregnet for en noget længere periode end anvendt i analysen.

Beregningerne peger (i gennemsnit) på, at en reduktion af den gennemsnitlige kompensationsgrad på 10 pct.-enheder isoleret set kan reducere den strukturelle ledighed med ca. 0,5-1,5 pct.-enhed, jf. tabel 5.1.

Den negative virkning på ledigheden afspejler blandt andet, at høj arbejdsløshedsunderstøttelse mindsker tilskyndelsen til at arbejde og kan føre til højere lønninger, fordi fagforeninger muligvis ved et højt dagpengeniveau tillægger risikoen for at blive ledig mindre betydning i lønforhandlingerne. Endvidere kan høje dagpenge og mindstelønninger medføre risiko for, at flere med relativt få kvalifikationer ikke kan få job på ordinære vilkår og derfor fastholdes i ledighed (lavproduktivitetsfælden).

Virkningen af et højt dagpengeniveau afhænger af de øvrige regler og institutioner på arbejdsmarkedet. For eksempel vil strukturledigheden ifølge beregningerne isoleret set mindskes, hvis en høj kompensationsgrad kun kan oppebæres i relativ kort tid. En kort dagpengeperiode mindsker således risikoen for langtidsledighed og kan mindske mulige insider-outsider problemer. Tilsvarende kan større krav om beskæftigelse, før der kan modtages dagpenge, dæmpe strukturledigheden. Reduktionen af den danske dagpengeperiode fra 5 til 4 år samt udvidelsen af beskæftigelseskravet fra 26 til 52 uger i sidste halvdel af 1990’erne kan ifølge beregningerne have reduceret strukturledigheden med måske op til 1 pct.-enhed[5]

For svage krav om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet – eller hvis passende krav ikke håndhæves af sanktioner – kan medføre højere strukturledighed. Det opadgående pres på strukturledigheden, som skyldes høje dagpenge, kan derfor modgås af stramme rådighedsregler eller korte dagpengeperioder. Det kan sikre, at ledige og personer, der har høj ledighedsrisiko, har høj jobsøgningsintensitet og er interesserede i at tage jobs, som geografisk, fagligt eller lønmæssigt måske ikke lever helt op til ønskerne.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik kan ifølge beregningerne medvirke til at reducere strukturledigheden og kan dermed ligeledes kompensere for et højt dagpengeniveau, jf. figur 5.3a. En forhøjelse af udgifterne til aktivering på 1 pct. ledsages således ifølge beregningerne af en reduktion af ledigheden på omkring 0,1-0,2 pct.-enheder, jf. tabel 5.1.


Figur 5.3a. Ledighed og udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik per ledig i forhold til BNP per person i arbejdsstyrken, 1999

Figur 5.3b. Jobbeskyttelse 1998 og ændring i ledigheden i EU, 1994-2003

Figur 5.3c. Strukturel ledighed og jobbeskyttelse i EU, 2003

Figur 5.3d. Jobbeskyttelse og produktmarkedsregulering, 1998.

Anm.: Indekset for jobbeskyttelse i figur 5.3c går fra 0 til 100 (højere værdi angiver højere beskyttelse). Indekset er dannet af Verdensbanken og findes på:            http://rru.worldbank.org/DoingBusiness/default.aspx 
OECD-indekset i figur 5.3b og 5.3d afviger fra dette, da Verdensbankens indeks ikke findes for 1998, hvor indekset for produktmarkedsregulering er dannet. OECD-indekset er ikke opgjort for 2003. Begge indeks er opgjort efter nogenlunde samme metode.

Kilde:  OECD, Economic Outlook og Main Economic Indicators¸ Nicoletti, G., S. Scarpetta og O. Boylaud, Summary indicators of product market regulation with an extension to employment protection legislation, OECD Economics Department working paper No. 226, 2002 samt J. Botero, S. Djankov, R.L. Porta, F. Lopez-de-Silanes og A. Shliefer, The regulation of labor, 2003, NBER Working Paper No. 9756 samt Verdensbanken.

Virkningerne af den aktive arbejdsmarkedspolitik er sandsynligvis størst i lande med høje kompensationsgrader, da der navnlig i disse lande er behov for en modvægt til de høje kompensationsgrader, som sikrer lediges rådighed for arbejdsmarkedet. I Danmark er kompensationsgraden høj for lavtlønnede men lavere end i andre lande for højtlønnede, og den aktive arbejdsmarkedspolitik har således størst betydning for lavtlønnede grupper.

Udgiftsmålet for aktiveringsindsatsen er imidlertid meget simpelt og tager ikke højde for, at virkningen vil afhænge af de aktiveringsredskaber, der tages i anvendelse. Navnlig privat jobtræning har således vist sig som et effektivt instrument, mens f.eks. uddannelsesaktivering hidtil har haft mindre synlige virkninger i form af højere arbejdsmarkedstilknytning efter endt aktivering. Endvidere kan virkningen af aktiveringsindsatsen for bruttoledigheden (ledige og aktiverede) være mindre, jf. boks 5.3.

Boks 5.3 Opgørelse af ledige og aktiverede i arbejdsstyrken

Aktiverede tæller ikke som ledige i Danmarks Statistiks definition af den registrerede ledighed. I nærværende statistiske analyse anvendes standardiserede ledighedstal, som skønnes at være mere robust over for ændringer i aktiveringsomfanget end den registrerede ledighed. Den standardiserede ledighed opgøres ud fra spørgeskemaundersøgelser, hvor interviewpersonerne spørges, om de er uden arbejde, om de er aktivt jobsøgende, og om de kan tiltræde et job inden 14 dage, jf. boks 5.1.

Aktiverede i støttet beskæftigelse med løntilskud til arbejdsgivere opgøres som beskæftigede, og ændringer i omfanget af denne foranstaltning vil påvirke opgørelsen af den standardiserede ledighed. Endvidere er der på tværs af lande stor variation i andelen af udgifterne til aktiv arbejdsmarkedspolitik, der anvendes på jobtræning.

I Danmark skal ledige i uddannelsesaktivering stå til rådighed for arbejdsmarkedet på samme måde som dagpengemodtagere. I princippet indgår denne gruppe i den standardiserede ledighed på lige fod med dagpengemodtagere. Da der er registreret ledige, der ikke står til rådighed i flg. AKU-statistikken, jf. boks 5.1, indikerer det, at det samme gør sig gældende blandt aktiverede. Rådighedskravene under aktivering er strammet i flere lande, hvilket ligeledes kan påvirke opgørelsen, dog i retning af en lidt højere standardiseret ledighed.

I 2000 udgjorde antallet af aktiverede i Sverige 2,1 pct. af arbejdsstyrken, mens det i Danmark var 1,8 pct.  af arbejdsstyrken, der var i aktivering (dagpengemodtagere). Hvis det som en beregningsteknisk forudsætning lægges til grund, at andelen af aktiverede, der står til rådighed, svarer til andelen blandt ledige, jf. boks 5,1, vil forskellen i aktiveringsomfanget bidrage til at forklare 0,1 pct.-enhed af forskellen i den standardiserede ledighed på 1,4 pct.-enheder.

Endelig er der belæg for, at aktiveringen i Danmark navnlig styrker jobsøgningen blandt de ledige  i særdeleshed når aktiveringstidspunktet nærmer sig[6]. Det skyldes, at visitation til aktivering i sig selv kan indebære et test af lediges rådighed. Det er derfor måske især denne motivationseffekt, der bidrager til at reducere strukturledigheden.

Regler for beskyttelse af lønmodtagere i relation til ansættelsesforhold, afskedigelser m.v. (jobbeskyttelsesregler) har væsentlig betydning for arbejdsmarkedets funktionsmåde. Høje omkostninger og stramme regler ved afskedigelse mindsker rotationen på arbejdsmarkedet og reducerer antallet af jobåbninger og jobnedlæggelser[7].

Høj jobbeskyttelse har derfor ikke entydig effekt på ledigheden, men trækker i retning af større langtidsledighed og dermed større risiko for insider-outsider problemer, som isoleret set kan øge strukturledigheden. En særskilt beregning peger således på, at lande med høj jobbeskyttelse har vanskeligere ved at nedbringe ledigheden efter et konjunkturtilbageslag, og at ledigheden derfor med større sandsynlighed kan bide sig fast på et højere niveau, jf. boks 5.4. Der er også en partiel tendens til, at lande med et højt jobbeskyttelsesniveau har haft vanskeligt ved at nedbringe ledigheden fra 1994 til 2003, jf. figur 5.3b.

Samlet set peger beregningerne på, at højere jobbeskyttelse alt i alt medfører højere strukturel ledighed, når der tages hensyn til de øvrige forhold, der kan påvirke den strukturelle ledighed, jf. tabel 5.1. Verdensbanken har i 2003 offentliggjort nye tal for jobbeskyttelsen i landene. Tallene er konstrueret efter samme principper som OECD’s opgørelse fra 1998, jf. figur 5.3b. De nye tal viser, at der også er en partiel tendens til, at lande, som har høj jobbeskyttelse, har høj (målt) strukturledighed med Portugal som en tilsyneladende ”outlier”, jf. figur 5.3c.

Boks. 5.4 Jobbeskyttelse og persistens i ledigheden

Regler for jobbeskyttelse kan påvirke hastigheden. hvormed ledigheden tilpasses, for eksempel efter et konjunkturtilbageslag. Ledighedens persistens – dvs. tendensen til, at ledigheden fastholdes på et givent niveau – repræsenteres ved parameteren a i AR-modellen
     


hvor ut angiver ledighedsprocenten til tiden tu et konstantled og e residualet i modellen. En høj parameter angiver høj persistens (langsom tilpasning).

Tilpasningen i ledigheden er langsommere i lande med høj jobbeskyt­telse, jf. figur a. Portugal afviger dog fra dette mønster, hvilket kan skyldes andre forhold, der ikke er taget højde for i den simple sammenligning. Konklusionen understøttes af en OECD undersøgelse, der tager højde for flere forhold vedrørende dagpengesystemet og institu­tionerne på arbejdsmarkedet.1

Analysen indikerer, at lande med høj jobbeskyttelse har vanskeligere ved at nedbringe ledigheden efter et konjunk­turtilbageslag, sandsynligvis fordi virksom­heder er tilbageholdne med at ansætte ny arbejdskraft. På den anden side stiger ledigheden langsommere i starten af en lavkonjunktur, formentlig fordi virksom­hederne beholder arbejdskraften længere tid, for eksempel fordi jobbeskyttelses­reglerne kan fordre længere opsigelses­varsler

Figur a. Tilpasningskoefficient i ledigheden og jobbeskyttelse

 

 

 

 

 

 

Anm.: Tilpasningskoefficienten er estimeret for perioden 1963-1999. Jobbeskyttel­ses­­indekset refererer til 1998.

Kilde: Jf. appendiks 5.1 samt egne beregninger.

1.  Scarpetta, S., Assessing the role of labour market policies and institutional settings on unemployment: A cross-country study, OECD economic studies No. 26, 1996/I.



Høj produktmarkedsregulering og lav produktmarkedskonkurrence kan medføre højere avancer og priser og dermed lavere reallønninger mere bredt. Det indebærer i almindelige lønforhandlingsmodeller for arbejdsmarkedet højere ledighed som følge af højere lønpres fra lønmodtagerne, der ønsker at genoprette reallønnen. Den højere ledighed reducerer lønmodtagernes forhandlingsstyrke og indebærer dermed mindsket pres for at genoprette indkomstfordelingen.

Lande med høj produktmarkedsregulering har typisk også høj jobbeskyttelse, jf. figur 5.3db, og fænomenerne kan virke indbyrdes forstærkende. Der er en partiel sammenhæng mellem produktmarkedsregulering og strukturel ledighed i slutningen af 1990’erne, jf. appendiks 5.3[8].

Løndannelsen i de enkelte lande har betydning for både niveauet af den strukturelle ledighed og tilpasningen i den faktiske ledighed ved ændringer i konjunkturerne. Andelen af fagforeningsmedlemmer i landene kan give en meget grov indikation af lønmodtagersidens forhandlingsstyrke. En styrkelse af forhandlingspositionen kan indebære et større lønpres og dermed højere ledighed.

Beregningerne indikerer endvidere, at mere centraliserede lønforhandlinger indebærer lavere ledighed. Det kan skyldes, at der i centraliserede lønforhandlinger i højere grad tages hensyn til udviklingen på det samlede arbejdsmarked. Det er imidlertid en almindelig opfattelse, at decentrale lønforhandlingsmodeller som i f.eks. USA, ligeledes har en gunstig virkning for strukturledigheden, mens mellemformer i højere grad indebærer øget lønpres, og dermed bidrager til en højere strukturledighed.  Disse effekter har imidlertid vist sig vanskelige at eftervise empirisk i denne type analyse.

Endelig indikerer analysen, at en stigning i de samlede skatter på arbejdskraft kan medføre større lønpres og derigennem højere ledighed på kortere sigt, mens der på langt sigt – det vil sige når lønnen før skat i høj grad er tilpasset skatteforhøjelsen – er tale om et begrænset gennemslag[9]

5.4. Arbejdsmarkedspolitiske regimer

Ud fra indikatorerne for landenes førte arbejdsmarkedspolitik er det ved hjælp af statistiske metoder muligt at udpege grupper af lande, der fører en relativt ensartet arbejdsmarkedspolitik. En klynge-analyse viser, at de 14 EU-lande[10] kan opdeles i 4 regimer, som er karakteriseret ved den førte arbejdsmarkedspolitik, jf. figur 5.4 og boks 5.5[11].

Regime A – det skandinaviske regime – består af Holland, Danmark og Sverige. Regime A er karakteriseret ved, at den aktive arbejdsmarkedspolitik prioriteres højt kombineret med høje kompensationsgrader i dagpengesystemet. Arbejdsmarkedspolitikken understøttes ved stramme rådighedskrav og i europæisk målestok relativt få restriktioner på virksomhedernes ansættelses- og afskedigelsespolitik. Målt på de arbejdsmarkedspolitiske instrumenter er landene i regime A relativt homogene[12].

Regime B – det angelsaksiske regime – består af Storbritannien og Irland. Disse lande fører en politik, der i højere grad baserer sig på den enkeltes økonomiske tilskyndelse til at søge job. Begge lande har således en lav dagpengekompensationsgrad. Det muliggør, at landene opretholder få formelle rådighedskrav. Endvidere har landene en relativt lav grad af jobbeskyttelse. Den aktive arbejdsmarkedspolitik er imidlertid relativt forskellig i de to lande, idet Irland har valgt en aktiv strategi, mens Storbritannien har valgt kun at føre aktiv arbejdsmarkedspolitik i begrænset omfang.

Regime C – det centraleuropæiske regime – består af Belgien, Finland, Tyskland og Østrig. Regime C er karakteriseret ved, at alle landene har en relativt høj grad af jobbeskyttelse og fører en relativt passiv arbejdsmarkedspolitik. Variationen mellem landene i dette regime er større end i de øvrige regimer, og landene har således både en varierende dagpengekompensationsgrad og varierende formelle krav til rådighed.

Regime D – det sydeuropæiske regime – består af Frankrig, Italien, Spanien, Portugal og Grækenland. Regime D er karakteriseret ved et gennemsnitligt niveau for dagpengekompensationsgraden, stramme formelle rådighedskrav, passiv arbejdsmarkedspolitik samt høj jobbeskyttelse.

Figur 5.4. Karakteristik af regimer

Regime

Politik

Lande

Regime A

Det skandinaviske regime

·  Høj kompensationsgrad

·  Stramme formelle rådighedsregler (krav om rådighed)

·  Aktiv arbejdsmarkedspolitik

·  Lav til gennemsnitlig jobbeskyttelse

Holland

Danmark

Sverige

Regime B

Det angelsaksiske regime

·  Lav kompensationsgrad

·  Få formelle rådighedskrav

·  Varierende arbejdsmarkedspolitik

·  Begrænset jobbeskyttelse

Storbritannien

Irland

Regime C

Det centraleuropæiske

regime

·  Varierende kompensationsgrad

·  Varierende krav til rådighed

·  Passiv arbejdsmarkedspolitik

·  Gennemsnitlig til høj jobbeskyttelse

Belgien

Finland

Tyskland

Østrig

Regime D

Det sydeuropæiske regime

·  Gennemsnitlig kompensationsgrad

·  Stramme formelle rådighedskrav (sank­tioner)

·  Passiv arbejdsmarkedspolitik

·  Høj jobbeskyttelse

Frankrig

Italien

Spanien

Portugal

Grækenland1)

Anm.:  Regimernes indeks er beregnet ud fra et simpelt gennemsnit af indikatorerne for de pågældende landes arbejdsmarkedspolitik, jf. boks 5.4.

1)         Grækenland indgår ikke i den statistiske analyse på grund af manglende oplysninger, men det vurderes, at Grækenland tilhører regime D.

Kilde: Egne beregninger.

Boks 5.5. Klynge-analyse af arbejdsmarkedspolitikken

Der er gennemført en statistisk klynge-analyse af arbejdsmarkedspolitikken i EU-landene med udgangspunkt i indikatorerne for bruttokompensationsgraden over 5 år, jobbeskyttelse, udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik samt rådigheds- og beskæftigelseskrav. Bruttokompensationsgraden målt over 5 år tager højde for varigheden af dagpengesystemet. For at gøre indikatorerne sammenlignelige er alle skaleret, så de har samme spredning (standardiserede indikatorer).

Der findes flere metoder til at danne statistiske klynger, og der er anvendt flere beslægtede metoder for at undersøge, om resultaterne er robuste over for ændringer i metoden. Her præsenteres resultaterne af to analyser. I den ene metode tages udgangspunkt i, at landene kan inddeles i f.eks. 4 regimer. Det enkelte land fordeles herefter i det af de fire regimer, det pågældende land ligner mest målt på middelværdien af indikatorerne i klyngen ved hjælp af en iterativ proces (partitions-metoden). Der er anvendt flere forskellige mål for afstanden mellem det enkelte land og gennemsnittet af landene i regimet. Tabel a viser resultaterne, hvis det lægges til grund, at der er 4 regimer.

I den anden metode udgør hvert land sin egen ”klynge” i udgangspunktet, og landene sammensættes i større og større klynger afhængig af afstanden mellem indikatorerne i de enkelte klynger, indtil alle lande er placeret i samme klynge (hierarkisk metode). Der kan anvendes flere afstandsmål. Resultatet af én sådan analyse fremgår af figur a. Læst nedefra vil de lande med mest ensartet arbejdsmarkedspolitik først danne grupper. Således ligner Spanien og Frankrig mere hinanden end Irland og Storbritannien.

Resultatet af analysen er, at Belgien og Finland synes at være tættere på de sydeuropæiske landes regime end det centraleuropæiske, Østrig og Tyskland. I teksten er det imidlertid valgt at placere Belgien og Finland i det centraleuropæiske regime (regime C), da landene på en række indikatorer, der ikke er inddraget i den statistiske analyse, i højere grad fører samme politik som landene i regime C end landene i regime D. For eksempel finder OECD, at Belgien og Finland tilhører samme klynge som Østrig og Tyskland i et studie af jobbeskyttelse og produktmarkedsregulering1.

Tabel a. Resultat af partitionsmetoden

Figur a. Resultat af hierarkisk metode

Regime A 

DK, NLD, SWE

 

 

 

 

 

 

Anm.:   Jf. tabel a.

Kilde:   Egne beregninger.

Regime B 

IRE, UK

Regime C 

AUT, DEU

Regime D 

BEL, FIN, FRA, ITA, PRT, ESP

Anm.:  Grækenland indgår ikke i analysen på grund af manglende data. Som afstandsmål er anvendt den Euklidiske afstand.

Kilde: Egne beregninger.

1. Nicoletti, Scarpetta og Boylaud, Summary indicators of product market regulation with an extension to employment protection legislation, OECD WP No. 226, 2002.

Den strukturelle ledighed i regimerne

Der er en klar rangordning af regimerne, når det gælder den strukturelle ledighed. Det skandinaviske regime (A) har den laveste strukturelle ledighed, det angelsaksiske (B) den næstlaveste. Herefter følger det centraleuropæiske og det sydeuropæiske regime, jf. figur 5.5a.                                                                                         

Figur 5.5a Strukturel ledighed, 2003

Figur 5.5b. Ændring i standardiseret og strukturel ledighed, 1994-2003

Anm:   Det benyttede mål for strukturledighed er OECD’s mål for NAIRU.

Kilde:  OECD, Eurostat samt egne beregninger.

Den lidt lavere strukturelle ledighed i regime A (Danmark, Holland og Sverige) end i regime B (Irland og England) skal ses i sammenhæng med den aktive arbejdsmarkedspolitik, som via motivationseffekten øger lediges jobsøgning og bidrager til at styrke lediges kompetencer. Endvidere stiller landene i regime A stærkere krav til lediges rådighed, jf. afsnit 5.5. De negative virkninger af højt dagpengeniveau kompenseres således af en aktiv arbejdspolitik og strammere rådighedsregler.

En del af forskellen skyldes formentlig en teknisk virkning som følge af, at aktiverede med lav rådighed kan reducere det målte niveau for den standardiserede ledighed, jf. boks 5.3.

Det høje dagpengeniveau i regime A indebærer imidlertid en risiko for, at den potentielle løn for nogle lavtuddannede ikke står mål med de mindstelønninger, der blandt andet afhænger af de højere dagpengeniveauer, og at det derfor kan være mere vanskeligt for denne gruppe at opnå ordinær beskæftigelse.

Arbejdsmarkedspolitikken i regime A er mere udgiftskrævende end politikken i regime B som følge af udgifter til aktivering og de direkte udgifter til høje dagpenge. Disse merudgifter afspejler præferencer for en mere lige indkomstfordeling og om at undgå ”working-poor” fænomener. Målt på ginikoefficienten og andelen af befolkningen med indkomster under almindeligt anvendte lavindkomstgrænser er indkomstfordelingen således væsentlig mere lige i regime A-landene end i Irland og England, jf. Fordeling og incitamenter 2004.

I lande med en kombination af relativt høje kompensationsgrader og høj jobbeskyttelse er strukturledigheden relativ høj (regime D og C).[13] Det indikerer, at landene i regime C og D vil kunne forbedre deres resultater ved i højere grad at basere beskæftigelsesindsatsen på de instrumenter, der karakteriserer regime A eller B[14].  Ledighedsniveauet i Italien og Tyskland dækker over betydelige regionale forskelle – høj ledighed i Syditalien samt Øst- og Nordtyskland – hvilket udgør et særskilt problem i disse lande. 

Landene i regime A er – med undtagelse af Sverige – de lande, der sammen med Irland har nedbragt strukturledigheden mest ifølge OECD’s NAIRU indikator, jf. figur 5.5b.

Ledighedsfaldet i Spanien, Finland, Sverige og Storbritannien har primært været konjunkturbetinget. I Sverige steg ledigheden fra knap 2 pct. i 1989 til ca. 9-10 pct. af arbejdsstyrken i midten af 1990’erne, blandt andet forårsaget af en konjunkturmedløbende skattenedsættelse og efterfølgende overophedning samt sammenbruddet af handlen med Østeuropa efter Berlinmurens fald[15]. Kun en mindre del af ledigheden i 1994 var således strukturel. Siden er den makroøkonomiske situation forbedret, hvilket muliggjorde faldet i den faktiske ledighed.

Reduktionen af ledigheden i Frankrig kan formentlig blandt andet henføres til en betydelig reduktion i arbejdsgivernes sociale bidrag siden midten af 1990’erne, der kan have bidraget til en stigning i beskæftigelsen med op til 2 pct. og dermed en reduktion i ledigheden[16]. Grækenland og Tyskland har omvendt oplevet en stigning i den strukturelle ledighed.

Det kan ud fra analysen i afsnit 5.3 med betydelig usikkerhed beregnes, at reduktionen i strukturledigheden i regime A og B overvejende synes at være en konsekvens af en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik, jf. figur 5.6a. En væsentlig del af faldet i den faktiske ledighed synes derimod – med undtagelse af regime A – at skyldes andre forhold, herunder relativt gode konjunkturer og andre ændringer på arbejdsmarkederne.

Figur 5.6a. Bidrag til ændring i ledighed fra arbejdsmarkedspolitik, 1994-99

Figur 5.6b. Bidrag til ændring i ledighed fra arbejdsmarkedspolitik, 1994-99

Anm.: Bidragene er beregnet som de faktiske ændringer i indikatorerne multipliceret med den estimerede koefficient for indikatoren, jf. anmærkningerne til tabel 1 i appendiks 5.3. Der er kun beregnet et bidrag fra ændringer i rådighedsreglerne for DK, da der ikke er kendskab til eventuelle ændringer i rådighedsreglerne i de øvrige lande i perioden 1994-99. Rådighedsindikatoren for Danmark i 1993 er fra Finansministeriet, Availability criteria in OECD countries, 1998, Ministry of Finance Working Paper.

Kilde: Egne beregninger.

Målt ud fra ændringer i arbejdsmarkedspolitikken synes de største strukturforbedringer at være forekommet i Holland og Danmark, jf. figur 5.6b. Ud over øget fokus på aktiv arbejdsmarkedspolitik kan strukturforbedringen henføres til skærpede optjenings- og rådighedskrav.

Hollands arbejdsmarkedspolitik blev i 1980’erne og 1990’erne fremhævet, fordi Holland allerede i 1980’erne fik nedbragt ledigheden væsentligt. Det skete blandt andet ved en kombination af løntilbageholdenhed og reformer i dagpengesystemet. Siden midten af 1990’erne har Holland ført en aktiv arbejdsmarkedspolitik med særlig fokus på støttet beskæftigelse, jf. boks 5.6.

Boks 5.6. Den hollandske model

Holland er blevet fremhævet som model for arbejdsmarkedspolitikken, fordi Holland i 1980’erne og 1990’erne opnåede gode resultater vedr. beskæftigelse og ledighed. Den strukturelle ledighed blev således reduceret fra ca. 8 pct. i 1988 til 6,6 pct. i 1993 og til ca. 4 pct. i 2001 og beskæftigelsesfrekvensen øget med 20 pct.-enheder fra 1982 til 2002, jf. afsnit 5.5. Årsagen til Hollands succes i denne periode skyldes flere forhold:

·  Løntilbageholdenhed: I 1982 indgik arbejdsmarkedets parter en aftale om begrænsning af lønkravene, bort­fald af prisregulering af lønningerne og reduktion i arbejdstiden uden lønkompensation (Wassenar-aftalen). Hertil kom en fastfrysning af mindstelønnen, der faldt relativt fra 61 pct. af gennemsnitslønnen i 1980 til 47 pct. i 2000. Realværdien af mange sociale ydelser faldt, da ydelserne fulgte mindstelønnen.

·  Arbejdstidsregler og jobbeskyttelse: Delvis som led i aftalen blev ansættelses- og afskedigelsesprocedurerne strømlinet og arbejdstidsreglerne gjort mere fleksible, så de i højere grad promoverede deltidsarbejde. En væsentlig del af stigningen i beskæftigelsesfrekvensen skyldes således vækst i deltidsjob og en samtidig stigning i kvinders erhvervsfrekvens fra et lavt niveau.

·  Dagpengereformer: I 1987 gennemførtes en reform af dagpengesystemet, hvor blandt andet den maksimale kompensations­grad blev sænket fra 80 til 70 pct. Den gennemsnitlige kompensationsgrad faldt fra 71 pct. i 1980 til 56 pct. i 2002. Der indførtes sanktioner i dagpengesystemet, og i 1996 blev reglerne skærpet. Andelen af ledighedsberørte, som blev ramt af sanktioner, steg fra 16 pct. i 1995 til 35 pct. i 1997. I Danmark er andelen ca. 5 pct. Evalueringer af ændringen i 1996 viser, at skærpelsen af sanktionerne har øget lediges overgang til beskæftigelse betydeligt.

·  Aktiv arbejdsmarkedspolitik: Siden midten af 1990’erne har Holland ført en aktiv arbejdsmarkedspolitik med særlig fokus på direkte jobskabelse i form af støttet beskæftigelse. 40 pct. af udgifterne vedrører således støttet beskæftigelse, jf. afsnit 5.3. Jobtræning i den private sektor har en større effekt end f.eks. uddannelse, hvilket kan bidrage til at forklare det fortsatte fald i ledigheden.

Kilde:  van Ours, J.C., Has the Dutch miracle come to an end?, Discussion Paper 2003-32, Tilburg University, OECD, Employment Outlook, 2000, Kap. 4.

Reduktionen i strukturledigheden i regime B kan overvejende henføres til en reduktion i Irland. Navnlig øget fokus på en aktiv arbejdsmarkedspolitik kan have bidraget hertil[17].

Langtidsledighed i regimerne

Landene i regime A og B samt Østrig har relativt lave niveauer for langtidsledigheden, mens langtidsledigheden er betydelig større i landene i regime C og D, jf. figur 5.7a.  Det er sandsynligvis blandt andet en konsekvens af en høj jobbeskyttelse i disse lande.

Figur 5.7a. Langtidsledighed i regimerne, 2002

Figur 5.7b. Ændring i langtidsledigheden og standardiseret ledighed, 1994- 2002

Anm:   Langtidsledighedsprocenten er defineret ved andelen af arbejdsstyrken, der har været ledige i mere end 1 år. De angivne gennemsnit er simple (uvægtede) gennemsnit for landene i regimerne.

Kilde: Eurostat samt egne beregninger.

Isoleret set er langtidsledigheden typisk også højere i lande med gunstige dagpengesystemer. Omvendt kan en aktiv politik mindske langtidsledigheden teknisk, fordi færre vil tælle som ledige, dels fordi aktive tilbud motiverer ledige til at søge ordinær beskæftigelse og øger aktiveredes kompetencer til specifikke job, jf. figur 5.7b. Sammen med det lavere niveau for jobbeskyttelse forklarer det formentlig den lave langtidsledighed i landene i regime A, som har gunstige dagpengesystemer.

EU-landene har med enkelte undtagelser reduceret den langvarige ledighed siden midten af 1990’erne, jf. figur 5.7b. Det er til dels en naturlig følge af, at den langvarige ledighed er mere konjunkturfølsom end den andel af ledigheden, som har kortere varighed. Den langvarige ledighed følger derfor typisk udviklingen i den faktiske ledighed, jf. figur 5.7b.

5.5. EU-landenes arbejdsmarkedspolitik

I det følgende beskrives arbejdsmarkedspolitikken i de enkelte EU-lande ud fra de overordnede indikatorer, der har vist særlig betydning for den strukturelle ledighed, jf. afsnit 5.3[18].

Dagpengesystemet

Dagpengesystemerne i EU landene er sammensat af en række elementer, der fastlægger rammerne for den indkomsterstatning, den enkelte kan opnå i forbindelse med ledighed, og de vilkår, den enkelte skal opfylde for at være berettiget til dagpenge.

Af særlig betydning for strukturledigheden er:

·  Størrelsen af dagpengene i forhold til lønnen (kompensationsgraden).

·  Længden af den periode, ledige kan modtage dagpenge og eventuelle tilsvarende ydelser efter dagpengeperiodens ophør.

·  Muligheden for kompensation i forbindelse med kortvarig eller delvis ledighed, ferie m.v.

·  Optjeningsregler, rådighedskrav og sanktioner i forbindelse med manglende rådighed.

Disse aspekter påvirker, som nævnt, lediges jobsøgning og løndannelsen. Indretningen af dagpengesystemet har desuden betydning for ledighedens struktur, herunder andelen af korttids- og langtidsledige.

Endelig har særlige ydelser – så som dagpengeret for selvstændige og dimittender, mulighed for supplerende dagpenge samt feriedagpenge – betydning både for ledighedens niveau og struktur. Det skønnes således, at udbygningerne af dagpengesystemet siden 1960’erne isoleret set kan have øget det strukturelle ledighedsniveau i Danmark med 1¼-2½ pct. af arbejdsstyrken[19].

Bruttokompensationsgraden angiver dagpengenes størrelse i forhold til lønnen (før skat)[20]. Holland, Danmark og Sverige har sammen med de sydeuropæiske lande de højeste gennemsnitlige kompensationsgrader, jf. figur 5.8a. Omvendt har Storbritannien, Irland og de centraleuropæiske lande de laveste kompensationsgrader.

Figur 5.8a. Bruttokompensationsgraden første ledighedsår, 19991)

Figur 5.8b. Indeks for maksimal varighed af understøttelsesperioden2)

Anm.:  De 4 vandrette linier angiver simple gennemsnit for landene i det pågældende regime. Den stiplede vandrette linie angiver et simpelt gennemsnit for de 14 EU-lande.  Indikatorerne er ikke opgjort for Grækenland.

1)         Bruttokompensationsgraden opgøres som kompensationsgraden før skat i før­ste ledigheds­år målt som et gennemsnit over tre familietyper og to indkomstniveauer (2/3 og 100 pct. af lønnen for en gennemsnitlig industriarbejder). For Italien angiver kompensationsgra­den for 1999 en særlig ’mobilitets-ydelse’, som kun udbetales til ledige, der fyres under kollektive fyringsrunder.

2)         Indekset for understøttelsesperioden er baseret på nettokompensations­graderne i de første fem ledighedsår, jf. appendiks 5.1. Nettokompensationsgraden er anvendt som mål for varigheden. Det skyldes, at OECD’s mål for bruttokompensationsgraden ikke tager højde for, at ledige i nogle lande overgår til andre typer af offentlig forsørgelse – f.eks. en ydelse i forbindelse med aktivering – efter en kort periode. Det er blandt andet tilfældet i Sverige, hvor ledige aktiveres efter ca. 1 års ledighed og derfor ikke længere er berettiget til dagpenge.

Kilde:  OECD, Benefits and Wages 1999 og Stephen Nickell, A Picture of European Unemployment: Succes and Failure, tabel 8, konferencepapir, 2002.

I Danmark er kompensationsgraden især høj for lavtlønnede (90 pct. af lønnen). Det indebærer som nævnt en risiko for, at lediges lønkrav ikke står mål med kvalifikationerne – formelle eller i form af joberfaring – og at insider-outsider problemerne øges for lavtuddannede. I Danmark har ungeindsatsen og den målrettede opfølgning i forbindelse med ”Flere i arbejde” haft sigte på at øge jobsøgningen bland personer med lav potentiel løn.

Det er vanskeligt at opstille et mål for den maksimale understøttelsesperiode, der er relevant i forhold til at evaluere betydningen af dagpengesystemet for strukturledigheden. Det skyldes, at ledige i nogle lande med en kort dagpengeperiode overgår til andre ydelser, som kan have nogenlunde samme betydning for strukturledigheden, og at deltagelse i aktivering i nogle lande genoptjenes ved deltagelse i aktivering.

Der er dog en klar tendens til, at den maksimale formelle understøttelsesperiode er kortest i de sydeuropæiske lande og længst i Danmark, Belgien og Storbritannien, jf. figur 5.8b.

En række lande har en venteperiode, inden der kan modtages dagpenge. Venteperioden varierer mellem 3 og 7 dage, jf. tabel 5.1.

Tabel 5.3. Venteperioder i dagpengesystemerne, 2003

Venteperiode

Lande

Ingen

AUT, BEL, DK, DEU, ITA, NLD, PRT, ESP

3 dage

IRE, UK

5 dage

SWE

6 dage

GRE

7 dage

FRA, FIN

Anm.:  Der er i nogle lande specielle forhold tilknyttet effektueringen af venteperioden.

Kilde:  EU Kommissionen, MISSOC database.

Endelig stiller de fleste lande krav til forudgående beskæftigelse for at opnå dagpenge. Kravet varierer fra fire måneder inden for 8 måneder (FRA) til to års forudgående beskæftigelse (UK). Det danske optjeningskrav er 52 uger inden for 3 år ved første dagpengeperiode.

Op gennem 1980’erne blev Sveriges arbejdsmarkedspolitik ofte fremhævet, især for sin aktive arbejdsmarkedspolitik. I 1990’erne oplevede Sverige en kraftig stigning i ledigheden, som nødvendiggjorde omlægninger i aktiveringssystemet. I 2000/01 gennemførte Sverige derfor en dagpengereform, der indebar, at ydelsen sættes ned med ledighedsperiodens længde, og at dagpengeretten ikke længere genoptjenes ved deltagelse i aktivering, jf. boks 5.7.  Der er endnu ikke konkrete vurderinger af effekten af omlægningerne.

Boks 5.7. Svensk dagpengereform 2000/01

Det svenske dagpengesystem er sammensat af en grundforsikring og en frivillig tillægsforsikring. Den samlede ydelsesperiode er 300 dage.

I 2000 og 2001 blev der gennemført en række ændringer. Nogle af elementerne var, at

·  ledige skal deltage i udarbejdelse af en individuel handlingsplan for at være berettiget til dagpenge,

·  der blev indført en aktiveringsgaranti efter senest 27 måneder (600 dage) for personer med risiko for langvarig ledighed,

·  ydelsesperioden kan forlænges med op til yderligere 300 dage, hvis a-kassen skønner, at pågældende ledige ikke er i fare for langvarig ledighed og derfor ikke skal tilbydes aktivering under aktiveringsgarantien,

·  ret til dagpenge genoptjenes ikkelængere ved deltagelse i aktivering, dog indgår perioder med støttet beskæftigelse i opfyldelsen af beskæftigelseskravet,

·  udbetalingsprofilen for dagpengenes størrelse er ændret, så der gives en lidt højere støtte de første 100 dage end tidligere. Der udbetales maksimalt 730 SEK per dag de første 100 dage – efter en karensperiode på 5 dage – og højst 680 SEK de næste 200 dage. I grundforsikringen udbetales 320 SEK per dag,

·  i de første 100 dage kan ledige begrænse deres søgning til eget geografiske og faglige område. Herefter er der et større krav om mobilitet,

·  ydelsen reduceres ved afslag på job eller aktivering, hvor afslag tidligere indebar helt bortfald af dagpengene. Til gengæld styrkes testen af lediges rådighed,

·  indtil 1999 havde Sverige et kvantitativt mål for andelen i aktivering. Det blev afløst af et mål om, at mindst 70 pct. af de, der afslutter et erhvervsrettet tilbud, skal have fundet et job inden for 90 dage.

I Holland indførtes i 2002 et nyt enstrenget system for jobformidling af ledige dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere. Jobformidlingen blev samlet i et center, der står for rådighedsvurderingen, jobformidling m.v., mens aktiveringsindsatsen købes hos eksterne aktører. Aktørerne belønnes ud fra opfyldelsen af kontraktfastsatte resultater. Det er for tidligt at vurdere effekten af det hollandske jobformidlingssystem.

Rådighedsregler og sanktioner

Rådighedsreglerne fastsætter bestemmelser for, hvad ledige skal gøre for at stå til rådighed for arbejdsmarkedet og dermed være berettiget til dagpenge. Rådighedsregler dækker over flere aspekter såsom jobsøgning, rådighed under aktivering, krav til faglig og geografisk mobilitet. I landene mødes ledige i varierende grad med sanktioner ved for eksempel afvisning af tilbud om job eller aktivering, selvforskyldt ledighed og manglende jobsøgning.

Rådighedskrav og en konsekvent håndhævelse heraf kan medvirke til at reducere den strukturelle ledighed ved at øge lediges jobsøgning og kan dermed modvirke tendensen til lavere jobsøgning i lande, der har et højt dagpengeniveau.

Med Flere i arbejde blev kravet til faglig mobilitet i Danmark udvidet, så alle ledige skal acceptere ”rimeligt” arbejde fra første ledighedsdag – forstået som alt arbejde den pågældende kan varetage – hvor det tidligere først gjaldt efter 3 måneders ledighed. Kravet til maksimal daglig transporttid blev ligeledes udvidet.

Med Flere i arbejde stoppes dagpengeudbetalingen i 3 uger ved afslag på job eller aktiveringstilbud, mens retten til dagpenge mistes ved afslag to gange inden for 12 måneder, indtil et beskæftigelseskrav på 300 timer inden for 10 uger er opfyldt. Sanktionen ved selvforskyldt ledighed blev reduceret fra 5 til 3 uger, så sanktionen nu svarer til sanktionen ved afslag på tilbud.

Finansministeriet har tidligere gennemført en spørgeskemaundersøgelse om rådighedsreglerne i OECD-landene. Undersøgelsen er gentaget, og der er beregnet en indikator for den samlede stramhed af krav og sanktioner vedr. rådighed i de enkelte lande i 2004, jf. appendiks 5.2.

Både formelle krav og styrken af sanktionerne indgår i indikatoren, da stærke rådighedskrav næppe i sig selv vil reducere den strukturelle ledighed, såfremt de ikke følges af passende sanktioner. Erfaringer fra Holland tyder på, at øget anvendelse af sanktioner har bidraget til en betydelig stigning i antallet af ledige, der finder ordinær beskæftigelse[21]

En række af de lande, der har relativt høje kompensationsgrader, har samtidig et samlet stramt rådighedssystem – formelle krav og sanktioner – sandsynligvis for at sikre en høj jobsøgning trods relativt høje dagpengeniveauer. Det gælder f.eks. Danmark, Holland og Portugal, der har nogle af de strammeste rådighedskrav samlet set, jf. figur 5.9a.

Omvendt stiller Storbritannien og Irland, som har relativt lave dagpenge­kompen­sa­tions­grader, mindre krav til de lediges rådighed. I de lande sikrer de relativt lave dagpengeniveauer i sig selv et vist jobsøgningsniveau.

Figur 5.9a. Rådighedsindikator, 2004

Figur 5.9b. Rådighedsindikator, 1997

Figur 5.9c Krav om rådighed, 2004

Figur 5.9d Hårdhed af sanktioner, 2004

Anm.: Indikatoren for krav om rådighed er beregnet som et vægtet gennemsnit af indikatoren for spørgsmål 1-5, mens indikatoren for hårdheden af sanktioner er beregnet som et vægtet gennemsnit af indikatoren for spørgsmål 6-8 jf. appendiks 5.2. Rådighedsindikatoren er ikke opgjort for Spanien, Italien og Grækenland i 1997 samt Grækenland i 2004.

Kilde: Spørgeskemaundersøgelser fra 1997 og 2004 samt egne beregninger.

I forhold til undersøgelsen i 1997, jf. figur 5.9b, har flere lande strammet rådighedskravene, herunder Holland, Irland og Østrig. Omvendt har navnlig Sverige mindsket rådig­heds­­kravene i forbindelse med dagpengereformen fra 2000/01. Dette er dog sket fra et relativt højt niveau.

Danmark var i starten af 1990’erne blandt landene med de svageste krav til lediges rådighed, men er i dag i gruppen med de stærkeste krav, jf. figur 5.9a og 5.9b. Modstykket til en fastholdelse af den høje kompensationsgrad i dagpengesystemet i forbindelse med arbejdsmarkedsreformerne har således i væsentlig grad været et øget fokus på lediges rådighed.

Variationen i indikatoren for samlet stramhed af rådighedsforhold dækker over en noget større variation, hvad angår formelle rådighedskrav henholdsvis sanktioner i tilfælde af manglende efterlevelse af reglerne.

Der er en tendens til, at de sydeuropæiske lande (inkl. Frankrig) har relativt svage formelle krav til lediges rådighed, mens styrken af sanktionerne er relativt stærke, jf. figur 5.9c og d. Omvendt er de formelle krav om rådighed stærkere i lande som Østrig, Danmark, Holland og Sverige. Disse lande har – med undtagelse af Holland – relativt svage sanktioner.

Ledige i Østrig skal eksempelvis fremvise en jobansøgning til et job hver uge, mens personer, der selv har opsagt deres job, kan modtage dagpenge allerede efter 4 uger. I Italien er der omvendt ikke noget krav om jobsøgningsaktiviteter, mens personer, der selv har opsagt deres job, som udgangspunkt ikke har mulighed for at modtage dagpenge.

Indikatorerne beskriver ikke, i hvilken grad reglerne og sanktionerne håndhæves i praksis.

Den aktive arbejdsmarkedspolitik

Den aktive arbejdsmarkedspolitik (ALMP) er en samlet betegnelse for de tiltag, der direkte iværksættes over for ledige med henblik på at fremskynde vejen til ordinær beskæftigelse.

Aktiv frem for passiv arbejdsmarkedspolitik indgår som et centralt element i den samlede europæiske beskæftigelsesstrategi og var ligeledes en af de væsentlige anbefalinger i OECD’s Jobs Strategy fra 1994.

Aktivering er ikke i sig selv en hensigtsmæssig politik, hvis ikke indsatsen tilrettelægges med det primære mål at skaffe ledige hurtigst muligt i job. Før 1990’ernes arbejdsmarkedsreformer havde Danmark som nu en høj aktiveringsindsats. Men systemet var i høj grad tilrettelagt med henblik på, at ledige ikke skulle falde ud af dagpengesystemet. Således blev retten til dagpenge genoptjent ved deltagelse i aktivering, hvilket indebar en effektiv forlængelse af dagpengeperioden. Det danske system før 1993 var derfor i høj grad passivt på trods af et højt aktiveringsniveau. Sverige afskaffede først i 2001 muligheden for at genoptjene retten til dagpenge i forbindelse med deltagelse i aktivering, jf. boks 5.5.

Det er vanskeligt at måle effekten af den aktive arbejdsmarkedspolitik for lediges arbejdsmarkedstilknytning. Det skyldes blandt andet, at udsigten til aktivering styrker lediges jobsøgning, inden det planlagte aktiveringsforløb starter[22]. Denne motivationseffekt medfører, at de, der faktisk aktiveres, i gennemsnit kan have dårligere forudsætninger for at finde job.

Ressourceanvendelsen i forbindelse med den aktive arbejdsmarkedspolitik giver et indtryk af den vægt landene tillægger den aktive – frem for passive – arbejdsmarkedspolitik.

Holland anvender flest ressourcer på aktiv arbejdsmarkedspolitik i EU, hvilket skyldes en betydelig stigning siden midten af 1990’erne, jf. figur 5.10a og b. Herudover anvender også Danmark og Irland relativt mange ressourcer ligeledes som en konsekvens af udviklingen de seneste år. Italien, Storbritannien, Grækenland og Spanien samt Finland og Tyskland er de lande, der anvender relativt færrest ressourcer på aktiv arbejdsmarkedspolitik.

Figur 5.10a. Aktiv arbejdsmarkedsudgiftsandelen af BNP i forhold til ledighedsgraden, 2001

Figur 5.10b. Ændring i aktiv arbejdsmarkedsudgiftsandelen af BNP i forhold til ledighedsgraden, 1994-2001

Anm.: Aktive udgifter er eksklusive udgifter til revalidering (ekskl. Italien). Der er for Danmark anvendt tal for 2000, Grækenland for 1998 og Portugal for 2000, som er de senest tilgængelige oplysninger i OECD’s database for arbejdsmarkedsstatistik. For Italien er der anvendt 1996-tal i stedet for 1994-tal.

Kilde: OECD, Labour Force Statistics og Main Economic Indicators.

Nogle af de lande, der har de største udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik, er samtidig de lande, der har en høj kompensationsgrad og/eller en lang ydelsesperiode, f.eks. Danmark og Holland. Disse lande kan således have særligt behov for at prioritere den aktive arbejdsmarkedspolitik højt med henblik på at sikre en tilstrækkelig grad af rådighed.

Omvendt har lande med relativt lave kompensationsgrader ikke samme behov for at anvende den aktive arbejdsmarkedspolitik til at teste lediges rådighed, og motivationseffekten af aktivering i disse lande er sandsynligvis lavere.

Indikatoren måler kun ressourceanvendelsen og tager ikke hensyn til fordelingen af ressourcer på aktiveringsredskaber.

En tilsyneladende ens udvikling i udgifter til aktiv arbejdsmarkedspolitik kan dække over forskellig politik. Nogle lande vælger at lægge indsatsen primært på støttet beskæftigelse, mens andre lande vælger at anvende ressourcer på uddannelse, som i gennemsnit er en noget dyrere aktiveringsform.

Eksempelvis anvender både Irland og Danmark relativt mange ressourcer på aktiv arbejdsmarkedspolitik, og begge lande har haft en stigning i udgifterne over perioden fra 1994-2001. Danmark et af de lande, som anvender flest ressourcer på uddannelse, og i 2000 var det således omkring 65 pct. af de samlede ressourcer, der blev anvendt hertil[23]. Denne andel har de seneste år været lavere som følge af et ønske om i højere grad at prioritere jobtræning frem for uddannelsesaktivering.

Irland har valgt at prioritere støttet beskæftigelse frem for uddannelse. Således deltog 30 pct. af de knap 80.000 aktiverede i december 2002 i kommunal jobtræning (Community Em­ploy­ment), og over 50 pct. af de irske udgifter til aktiv arbejds­markeds­politik blev anvendt hertil i 2000[24].

Sverige har som et af de eneste lande reduceret udgifterne til aktiv arbejdsmarkedspolitik betydeligt. Det er imidlertid sket fra et højt niveau og skal ses i sammenhæng med, at den betydelige stigning i ledigheden i midten af 1990’erne lagde et betydeligt pres på det svenske aktiveringssystem. Det svenske system byggede således på en kort dagpengeperiode på ca. 1 år, og at alle ledige efter udløb af denne skulle aktiveres. Den kraftigt stigende ledighed gjorde det vanskeligt at aktivere alle, ligesom udgifterne steg. I dag er aktiveringsgarantien efter 27 måneder, jf. boks 5.4.

I Danmark var der før Flere i arbejde krav om, at ledige i aktivperioden skulle aktiveres i mindst 75 pct. af tiden i den tidligere aktivperiode. Dette indebar et betydeligt aktiveringsomfang. Med Flere i arbejde blev 75 pct.-kravet ophævet og indsatsen forsøgt målrettet lediges individuelle behov, jf. boks 5.8.

Boks 5.8. Flere i arbejde

Med Flere i Arbejde blev den aktive arbejdsmarkedspolitik i løbet af 2003 omlagt. Blandt hovedelementerne i reformen er:

·  Det tidligere 75 pct.-krav afskaffes og erstattes af mere fleksibel tilrettelæggelse af aktivering som skal opfylde minimumskrav vedr. hyppigheden af aktive tilbud.

·  Indsatsen baseres på en individuel handlingsplan og kontakter mellem den ledige og AF hver 3. måned.

·  Fremrykning af den aktive indsats, således at denne kan igangsættes, når det skønnes mest hensigtsmæssigt.

·  Øget fokus på den virksomhedsrettede indsats frem for uddannelsesaktivering.

·  En forenkling af redskabsviften til at omfatte 3 instrumenter: Vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og løntilskud.

·  En harmonisering af reglerne for hhv. forsikrede og ikke-forsikrede ledige.

Jobbeskyttelse - omkostninger og regler ved ansættelse og afskedigelse

I flere EU-lande er der lovbestemte regler for, hvornår og hvordan virksomheden kan reducere deres medarbejderstab. I Danmark er disse forhold fortrinsvist reguleret i overenskomsterne.

Der er stor forskel på graden af jobbeskyttelse i EU-landene. I Danmark, Storbritannien og Østrig er reglerne meget lempelige, mens jobbeskyttelsen i de sydeuropæiske lande er betydelig, jf. figur 5.11a.

Figur 5.11a. Indeks for jobbeskyttelse, 2003

Figur 5.11b Jobbeskyttelse og langtidsledighed i procent af samlet ledighed, 2002

Anm.:     Jf. anmærkning til figur 5.3.

Kilde:     Jf. figur 5.3 og OECD, Economic Outlook.

Et højt niveau for jobbeskyttelsen indebærer som nævnt primært lavere rotation på arbejdsmarkedet. Det medfører, at langtidsledigheden typisk udgør en højere andel af den samlede ledighed i lande med et højt beskyttelsesniveau, jf. figur 5.11b.

De ugunstige effekter af høj jobbeskyttelse synes at ramme de fleste grupper på arbejdsmarkedet med undtagelse af midaldrende mænd[25]. Høj jobbeskyttelse kan endvidere hæmme mulighederne for at integrere randgrupper på arbejdsmarkedet, herunder indvandrere.

Endelig er der i mange lande forskellige niveauer af jobbeskyttelse i faste job og i tidsbegrænsede job, og lande som Spanien og Frankrig har i 1980’erne og 1990’erne liberaliseret anvendelsen af tidsbegrænsede job men fastholdt et nogenlunde uændret niveau for beskyttelsen i faste stillinger.

5.6. Beskæftigelse og særlige grupper

For at forbedre strukturerne på de europæiske arbejdsmarkeder og skabe råderum til at håndtere den stigende ældreandel i befolkningen sker der i stigende grad en overvågning og benchmarking af arbejdsmarkeds- og beskæftigelsespolitikken i EU-landene.

EU-kommissionen overvåger løbende beskæftigelsespolitikken i medlemslandslande og giver på baggrund heraf anbefalinger til de enkelte landes beskæftigelsespolitik på baggrund af blandt andet de såkaldte Lissabonmålsætninger, jf. boks 5..

Boks 5.9. Beskæftigelsespolitikken i EU

Der sker en overvågning og benchmarking af beskæftigelsespolitikken i EU inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi fra 1997, også kaldet Luxembourgprocessen. Formålet er at bidrage til at realisere tre overordnede målsætninger om fuld beskæftigelse, kvalitet og produktivitet i arbejdet samt  et rummeligt arbejdsmarked. Det skal ske gennem fastlæggelse af fælles mål, periodisk afrapportering og gensidig overvågning samt udveksling af viden om gode eksempler på vellykkede tiltag.

Det vigtigste element i strategien er de årlige beskæftigelsesretningslinjer. Kommissionen udarbejder forslag til retningslinjerne som efterfølgende godkendes på Det Europæiske Råd og i Ministerrådet. I 2004 dækker beskæftigelsesretningslinjerne ti områder.

På baggrund af retningslinjerne udarbejder landene hvert år de såkaldte "nationale handlingsplaner for beskæftigelse" (NAP’er), hvor der redegøres for den nationale gennemførelse og strategi i beskæftigelsespolitikken i forhold til de vedtagne retningslinjer. Disse handlingsplaner danner efterfølgende grundlag for Kommissionens årlige fælles beskæftigelsesrapport. NAP’erne og Kommissionens beskæftigelsesrapport er imidlertid ikke bindende, og der sker derfor ikke en egentlig koordinering af beskæftigelsespolitikken.

Lissabonmålsætningerne om højere beskæftigelse

Et vigtigt element i beskæftigelsesstrategien er realiseringen af de såkal­dte Lissabon-målsætninger. Lissabon-strategi­en udspringer af et ekstra­ordinært møde i Det Europæiske Råd om beskæftigelse, økonomiske reformer og social samhørighed afholdt i foråret 2000.

Inden for denne ramme blev man enige om en række konkrete målsætninger. Blandt andet fastsattes kvantitative målsætninger om en samlet beskæftigelsesfrekvens i EU på 70 pct. i 2010, en beskæftigelsesfrekvens blandt kvinder i EU på 60 pct. i 2010 og en beskæftigelsesfrekvens i EU blandt ældre (55-64 år) på 50 pct. i 2010. Danmark lever allerede op til disse målsætninger om beskæftigelsesfrekvensen på nuværende tidspunkt. 

EU-landene har blandt andet sat som mål, at den overordnede beskæftigelsesfrekvens i EU skal udgøre 70 pct. i 2010. Landene i regime A samt Storbritannien opfylder i dag denne målsætning, mens de fleste sydeuropæiske lande samt Belgien ligger væsentligt under målet, jf. figur 5.12a.

Figur 5.12a. Beskæftigelsesfrekvens, 2002

Figur 5.12b. Beskæftigelsesfrekvens

Anm.:  For Østrig er der anvendt 2001-tal.

Kilde: OECD, Labour Force Statistics og ADAM’s databank.

Fælles for landene med lavere beskæftigelsesgrader er, at kvindernes deltagelse på arbejdsmarkedet er lille. Kulturelle mønstre har væsentlig betydning for beskæftigelsesfrekvensen, herunder i hvilket omfang pasningen af ældre er en familieforpligtelse, som det for eksempel er tilfældet i flere af landene i regime D. Endvidere er kvinders deltagelse høj i regime A-landene – for Hollands vedkommende blandt andet som følge af en høj deltidsfrekvens. Det understøttes blandt andet af muligheden for børneorlov og gode pasningsmuligheder.

Beskæftigelsesfrekvensen i EU ligger ca. 6 pct.-enheder under Lissabonmålsætningen, og er stadig noget under niveauet i USA, jf. figur 5.12b. Flere lande ligger dog på eller over niveauet med USA – herunder Danmark.

Enkelte lande har oplevet en betydelig stigning i beskæftigelsesfrekvensen fra et meget lavt niveau, f.eks. Spanien og Irland, mens lande som Danmark, Sverige, Holland og Storbritannien har øget beskæftigelsesfrekvensen i mindre omfang men fra et i forvejen højt udgangsniveau.

Flere af landene i regime D har søgt at øge beskæftigelsesfrekvensen og reducere strukturledigheden gennem en reduktion i jobbeskyttelsen i tidsbegrænsede job[26]. Erfaringerne har imidlertid været blandede. Stigningen i omfanget af tidsbegrænsede stillinger i nogle af landene har således ikke medført en tydelig reduktion i ledigheden, og arbejdsgiverne synes således at have substitueret tidsbegrænsede job for tidsubegrænsede stillinger. Det skyldes sandsynligvis, at de fleste lande  har opretholdt et højt beskyttelsesniveau i faste stillinger[27].

Tidsbegrænsede stillinger kan medvirke til at integrere randgrupper på arbejdsmarkedet, ligesom et vist niveau af tidsbegrænsede stillinger kan være  vigtig for fleksibiliteten på arbejdsmarkedet, særligt i lande, der har et relativt højt jobbeskyttelsesniveau samlet set[28].

En reduktion i strukturledigheden vil kunne yde et yderligere bidrag til at opfylde Lissabonmålsætningerne, men for mange lande er det nødvendigt at øge deltagelsen på arbejdsmarkedet

Unge

I 2002 var ca. 15 pct. af de unge 15-24-årige i EU ledige. Til sammenligning var 7 pct. af de 25-54-årige ledige og tilsvarende for de ældre 55-64 årige på arbejdsmarkedet, jf. figur 5.13a.

Figur 5.13a. Ledighed i EU-15 fordelt på aldersgrupper

Figur 5.13b. Merledighed for unge, 1994 og 2002

Anm.:  I figur 5.13b er der benyttet 2001-tal for Østrig.

Kilde: OECD, Labour Force Statistics.

Unge på arbejdsmarkedet oplever således en betydelig merledighed i forhold til både kernegruppen og de ældre på arbejdsmarkedet. En del af de unges merledighed er en naturlig følge af, at mange unge afslutter en uddannelse, og at dette skifte ofte indebærer en kortere eller længere periode med ledighed.

Initiativer, der påvirker de generelle omkostninger ved ny ansættelser indebærer endvidere, at unge bliver mindre attraktive for virksomhederne, fordi unge ofte har relativt få kvalifikationer og kort erfaring. Omvendt vil specifikke aldersregler for mindsteløn, afskedigelsesregler m.v., som tager hensyn til, at unge har relativt få kvalifikationer, kunne medvirke til at forbedre unges beskæftigelsesmuligheder[29].

På tværs af regimer og lande i EU har der i perioden fra 1994 til 2002 været en reduktion af de unges merledighed, jf. figur 5.13b. Det skyldes blandt andet forbedringen af konjunkturerne. Ledigheden for unge er således særlig konjunkturafhængig, da unge ofte kun har en løs tilknytning til virksomheden, og da virksomhederne ikke har investeret i oplæringen af unge i samme grad som ældre medarbejdere. Endvidere kan vanskelighederne ved at overgå fra uddannelse til beskæftigelse forstærkes i en lavkonjunktur.

De unge i landene i regime D har fortsat en relativ høj merledighed i forhold til de øvrige lande. De lande, hvor de unge kun oplever en lille merledighed i forhold til andre på arbejdsmarkedet, er kendetegnet ved en aktiv beskæftigelsespolitik. Irland, Storbritannien og Danmark kan fremhæves som lande, som har haft positive resultater med særlige tiltag for unge[30].

Danmarks særlige ungeindsats, hvor unge ledige under 25 år får nedsat dagpengene og har ret og pligt til et uddannelses- eller aktiveringstilbud inden for de første 6 måneder af ledighedsperioden, er et eksempel på, at det gennem en aktiv arbejdsmarkedspolitik og effektive rådighedsregler er lykkedes at nedbringe ungeledigheden.

I Irland har et arbejdsgiverløntilskud (Market oriented program) skabt positive resultater for unge ledige. Tilsvarende har ”New Deal for Young People” i Storbritannien fra 1998 resulteret i en stigning i afgangen fra ledighed til beskæftigelse for unge mænd, primært som følge af et arbejdsgiverløntilskud og udvidede jobsøgningskrav.

I Holland er der som i Danmark en særlig lav ungdomsmindsteløn på 85 pct. af mindstelønnen og en særlig ungeindsats.

Ældre

Samlet set har gruppen af ældre 55-64-årige på arbejdsmarkedet en markant lavere be­skæftigelsesandel end de 15-64-årige i EU. Det skyldes både, at flere i den ældre aldersgruppe har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet, og at en større andel af de ældre kvinder, i forhold til de yngre kvinder, aldrig har været på arbejdsmarkedet.

Udviklingen fra 1980 til 2002 viser, at beskæftigelsesandelen er reduceret med 10 pct.-enheder i forhold til andre aldersgrupper. Det dækker dels over et fald i de ældres beskæftigelses­andel på 3 pct.-enheder og dels over en stigning i den øvrige befolknings beskæftigelsesgrad med godt 7 pct.-­en­heder over perioden, jf. figur 5.14a.

Figur 5.14a. Beskæftigelsesfrekvens for EU15 fordelt på aldersgrupper

Figur 5.14b. Merbeskæftigelsesandel for 55-64 årige mænd, 1994 og 2002

Anm.:  Merbeskæftigelsesandelen er målt som forskellen mellem beskæftigelsesfrekvensen for 55-64-årige  og 15-64-årige mænd. For Østrig er anvendt 2001-tal.

Kilde: OECD, Labour Force Statistics.

Holland, Italien, Belgien og Østrig er de lande, som har den største andel af tidligt tilbagetrukne målt på mindrebeskæftigelsen for mænd mens der i Sverige og Irland kun i mindre grad er forskel på beskæftigelsesandelen for 55-64-årige sammenlignet med mænd under ét, jf. figur 5.14b[31].

Hollands lave erhvervsdeltagelse for ældre mænd er primært et resultat af tilbagetrækningspolitikken i 1970’erne og 1980’erne. Der introduceredes såkaldte arbejdsgiver-tilbage­træk­nings­ordninger, som gav ældre på arbejdsmarkedet tilskyndelse til at trække sig tidligt tilbage med en høj kompensationsgrad på 80-90 pct. af tid­ligere indkomst.

Siden 1994 er erhvervsdeltagelsen øget, og Holland har for nyligt vedtaget en udfasning af skattefradragsretten for disse tilbagetrækningsordninger og indført skattemæssig belønning til pensionsordninger, der indeholder incitamenter til senere tilbagetrækning.

Sverige har den højeste beskæftigelsesandel for de 55-64-årige (relativt set), hvilket til dels skyldes beskæftigelsen blandt de 60-64-årige, der er betydeligt højere end i Danmark. I 1998 indførtes en pensionsreform, der reelt indeholdt en afskaffelse af den obligatoriske pensionsalder (61 år) og gav den enkelte stærkere tilskyndelse til at udskyde tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. Således mindskes pensionen, hvis den enkelte vælger at trække sig tilbage fra arbejdsmarkedet før 65-årsalderen.  Pensionernes dækningsgrad er således lavere end de danske tilbagetrækningsordninger for de 60-64-årige.

Beskæftigelsesandelen blandt ældre er forbedret i Danmark. Det skyldes en kraftig stigning i beskæftigelsen for de 50-59-årige som følge af blandt andet udfasningen af overgangsydelsen. Beskæftigelsesfrekvensen blandt de 60-66-årige er kun steget lidt, formentlig som følge af øget tilgang til efterlønnen.

Spanien klarer sig relativt godt for så vidt angår ældres erhvervsdeltagelse. Dette afspejler blandt andet, at Spanien har ført en aktiv politik for at fastholde ældre længere på arbejdsmarkedet. Ældre har i Spanien mulighed for fleksibel tilbagetrækning. Ord­ninger, der gav mulighed for tidlig tilbagetrækning, er endvidere blevet afskaffet. Endelig betaler ældre i arbejdsstyrken over 65 år mindre pensionsbidrag og opnår andre begunstigelser[32].

Indvandrere fra lande udenfor EU

Beskæftigelsesandelen for indvandrere fra ikke-EU lande lå i gennemsnit ca. 10 pct.-enheder under beskæftigelsesandelen for nationale EU-borgere i 2002, men er dog indsnævret med ca. 2½ pct.-enheder siden 1997, jf. figur 5.15a.

Det er ikke i alle lande, at indvandrere fra lande uden for EU har en beskæftigelsesandel, der er markant lavere end de nationale EU-borgere i det enkelte land. Eksempelvis har Spanien, Grækenland og Portugal større beskæftigelsesandel blandt denne gruppe end for andre beskæftigede, jf. figur 5.15b.

Selvom landene i det sydeuropæiske regime har en høj grad af beskæftigelse blandt registrerede udlændinge, har landene samtidig store problemer med illegal indvandring. Det betyder, at der er stor måleusikkerhed på de registrerede beskæftigelsesgrader, og formentlig ligger de faktiske beskæftigelsesgrader denne indvandrergruppe noget under det registrerede i disse lande.

Figur 5.15a. Beskæftigelsesandel for EU15 fordelt på herkomst

Figur 5.15b. Mindrebeskæftigelsesandel for indvandrere fra ikke-EU lande, 2002

Anm.:  Mindrebeskæftigelsesandelen for indvandrere er beregnet som rullende år på basis af kvartalstal for den senest kendte års-periode, som for de fleste lande dækker hele 2002. For enkelte lande er det senest kendte kvartalstal 2. kvartal 2002.

Kilde: Eurostat, Labour Force Survey.

Omvendt har indvandrere uden for EU formentlig også lettere ved at konkurrere på arbejdsmarkeder med relativt høj lønspredning. Således er mindrebeskæftigelsesgraden mindst i regime D og B, hvor landene netop er karakteriseret ved en relativ høj lønspredning. I regime A er mindstelønningerne og den generelle kompensationsgrad høj, hvilket vanskeliggør integrationen af denne gruppe på arbejdsmarkedet. Starthjælpen indebærer dog et styrket incitament til at søge ordinær beskæftigelse for gruppen af indvandrere. Mindrebeskæftigelsen for indvandrere i for eksempel Danmark skal imidlertid ses i sammenhæng med, at beskæftigelsesgraden for danskere er blandt de højeste o verden.

Gennem de senere år har mange lande gennemført stramninger af love og regler for immigration, ophold og beskæftigelse for udlændinge. De fleste reformer har været målrettet en opstramning af grænsekontrol, regelforenkling og hurtigere asylsagsbehandling m.v.[33]

Fokus er nu på integrationen af de udlændinge, som allerede er bosiddende i landene, samt udlændinge, der planlægger ophold i landene af længere varighed. Eksempelvis er der både i Italien og Grækenland store årgange af børn af indvandrere – i Italien var der i 1999 120.000 udlændingebørn, som gik i skole. For at sikre uddannelse til alle udlændingebørn har begge lande opstartet særlige skoleprogrammer.



[1] Amerikanske estimationer af NAIRU’en i USA viser typisk et større fald i sidste halvdel af 1990’erne end OECD’s beregninger, jf. Mankiw, N.G., and L. Ball, The NAIRU in Theory and Practice, Journal of Economic Perspectives 16, 2002, ss. 115-36 og Gordon, R.J., Foundations of the goldilocks economy: supply shocks and the time-varying NAIRU, Brookings Papers on Economic Activity, 1998, no. 2, ss 297-346.

[2] Udviklingen i Tyskland kan blandt andet ses i lyset af, at lønningerne i det tidligere Østtyskland efter genforeningen hurtigt blev tilpasset til vesttysk niveau, mens produktiviteten ikke i samme grad blev styrket. Det kan bidrage til et relativt højt ledighedsniveau, specielt blandt befolkningsgruppen fra det tidligere Østtyskland.

[3] De estimerede sammenhænge svarer dog nogenlunde til resultaterne fra andre internationale undersøgelser, f.eks. Nickell, R., L. Nunziata, W. Ochel og G. Quintini, The Beveridge curve, unemployment and wages in the OECD countries from the 1960 to the 1990s i P. Aghion, R. Frydman, J. Stiglitz, and M. Woodford (red.), Knowledge, Information, and Expectations in Modern Macroeconomics: In Honor of Edmund S. Phelps, 2003, Princeton University Press.

[4] Den empiriske model angiver den isolerede virkning af ændringer i kompensationsgrad m.v., men tager ikke højde for eventuel interaktion mellem forskellige instrumenter.

[5] Dagpengesystemet kan bidrage til et bedre match mellem udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft, men i gunstige dagpengesystemer – i form af høj ydelse og lange dagpengeperioder uden effektiv rådighedsafprøvning – er de negative strukturvirkninger dominerende.

[6] Jf. f.eks. Geerdsen, L.P., Does labour market training motivate job search? A study of incentive effects of compulsory ALMP in the Danish UI system, SFI Working Paper 23: 2002.

[7] Jf. f.eks. O.J. Blanchard og P. Portugal (2001), What hides behind an unemployment rate: comparing Portuguese and U.S. labor markets, American Economic Review 91(1), s. 185-207.

[8] Indikatoren for produktmarkedsregulering er opgjort i 1998.  En række lande har gennemført betydelige liberaliseringer i 1980’erne og 1990’erne. Det indebærer, at indikatoren ikke er dækkende for hele perioden, og at det derfor ikke er muligt at inddrage indikatoren i den statistiske analyse, jf. appendiks 5.3.

[9] De samlede skatter på arbejdskraft angiver indkomstskatter, forbrugsskatter og arbejdsgiveres sociale bidrag i forhold til relevante indkomstbegreber som de angives i nationalregnskabet, jf. appendiks 5.1. Begrebet er et tillempet mål for skattekilen – dvs. forholdet mellem lønnen, arbejdsgiverne betaler (inkl. sociale bidrag m.v.), og lønnen, lønmodtagerne modtager efter skat – som er en bedre indikator for skattesystemets betydning for ledigheden.

[10] De 15 ”gamle” EU-lande ekskl. Luxembourg.

[11] Madsen, Munch-Madsen og Langhoff-Roos (2003), How well do European Employment Regimes Manage Social Exclusion?, (kap. 10 i Muffels, Ruud J. A. (ed.) (2003) Social Exclusion in European Welfare States) foretager også en klynge-analyse af de EU-landene. Hertil anvendes blandt andet landenes angivelser af beskæftigelsespolitikken fra de nationale beskæftigelsesplaner (NAP’er). Deres analyse peger på 3 klynger: 1) NLD, DNK, SWE, FIN, 2) UK, IRE, AUT, DEU, FRA , 3) PRT, BEL, ITA, SPA, GRC.

[12] Holland og Sverige har dog en gennemsnitlig grad af jobbeskyttelse mens Danmark har en lav jobbeskyttelse.

[13] Portugal er en velkendt undtagelse.

[14]Østrig (C) og Portugal (D) klarer sig bedre end de øvrige lande i de respektive regimer. For så vidt angår Portugal er det velkendt, at landet klarer sig væsentlig bedre end f.eks. Spanien, men at det er vanskeligt at give en dækkende forklaring herpå, jf. blandt andre Blanchard, O.J. og J.F. Jimeno, Structural Unemployment. Spain and Portugal, American Economic Review 85, papers and procedings, 1995, ss. 212-18.

[15] Holmlund, B., The rise and fall of Swedish unemployment, papir præsenteret på Cesifö conference om den europæiske arbejdsløshed, 2002.

[16] Jf. Pisani-Ferry, J., Employment and Unemployment in France: What Lessons?, papir præsenteret på Cesifö conference om den europæiske arbejdsløshed, 2002.

[17] Andre arbejdsmarkedspolitiske tiltag og andre forhold i øvrigt, som det ikke har været muligt at inddrage i den empiriske analyse, jf. afsnit 5.3, kan have bidraget til faldet i den strukturelle ledighed, der ifølge OECD’s NAIRU indikator har været noget større end ændringerne i de arbejdsmarkedspolitiske indikatorer umiddelbart kan forklare.

[18] Både OECD og EU samler oplysninger om beskæftigelsespolitikken. OECD offentliggør løbende beskrivelser af regelsæt vedr. understøttelsessystemer og beregninger af kompensationsgrader i serien Benefits and Wages. EU-Kommissionen har opbygget en database over regler vedr. social beskyttelse (MISSOC). Endelig samler EU’s beskæftigelseskomité, EMCO, en lang række kvantitative indikatorer for beskæftigelsespolitikken, som til dels bygger på oplysninger indhentet fra medlemslandene regeringer (angivet i de nationale handlingsplaner, jf. boks 5.5). Oplysningerne fra landene er mere detaljerede, men det vurderes, at indikatorerne i flere tilfælde er usikre og dækker over forskelle i opgørelsesmetoder landene imellem. Indikatorerne er derfor ikke anvendt i dette kapitel.

[19] Jf. Finansredegørelse 98/99.

[20] Bruttokompensationsgraden er anvendt frem for nettokompensationsgraden, da OECD’s opgørelse af sammenlignelige nettokompensationsgrader inddrager kontanthjælpsydelser, som ikke er inddraget i dette kapitel. Endvidere viser beregninger på danske tal, at kompensationsgraden kun i mindre grad er påvirket af indkomstbeskatningen, idet det alene er progressionen i indkomstbeskatningen, som har betydning for kompensationsgraden, jf. Fordeling og incitamenter 2004.

[21] Jf. Abbring, J.H., G.J. van den Berg and J.C. van Ours (1997), The effect of unemployment insurance sanctions on the transition rate from unemployment to employment, arbejdspapir, Tinbergen Institute, Amsterdam/Rotterdam.

[22] Jf. f.eks. Geerdsen, L.P., Does labour market training motivate job search? A study of incentive effects of compulsory ALMP in the Danish UI system, SFI Working Paper 23: 2002.

[23] Der er ikke 2001-tal for Danmark i OECD’s database.

[24] Jf. National beskæftigelsesplan for Irland for 2003 (afsnit 2.13-2.14).

[25] OECD, Employment Outlook, 1999.

[26] Tidsbegrænset beskæftigelse dækker vikarstillinger, tidsbegrænsede kontrakter, sæsonarbejde m.v. Spanien liberaliserede anvendelsen af tidsbegrænset beskæftigelse i 1980’erne, og andelen af den samlede beskæftigelse steg kraftigt med knap 20 pct.-enheder fra 1985 til 1994. Andelen er desuden steget med 5-10 pct.-endheder i Finland, Frankrig, Italien, Holland, Portugal og Sverige. Andelen har være nogenlunde uændret i Danmark.

[27] Spanien har dog søgt at lempe jobbeskyttelsen i faste job, men det har vist sig vanskeligt at nedbringe den høje andel af tidsbegrænset beskæftigelse.

[28] Jf. OECD, Employment Outlook, 2002, kap. 3 samt artikler fra symposium om tidsbegrænsede job trykt i Economic Journal 112, Juni, 2002.

[29] Jf. Jimeno og D. Rodríguez-Palenzuela, Youth unemployment in the OECD: Demographic shifts, labour market institutions, and macroeconomic shocks, FEDEA Working Paper 2002-15, Universidad de Alcalá de Henares.

[30] Jf. Martin, J. P. og D. Grubb (2001): What works and for whom, IFAU – office of labour market policy evaluation, WP2001:14.

[31] For at isolere effekten af den tidlige tilbagetrækning bortses der fra kvinder.

[32] Jf. John P. Martin (2004) “Reflections on the OECD Jobs Strategy and the European Employment Strategy and Preliminary lessons from the OECD’s older worker thematic review”, EMCO meeting februar 2004.

[33] Jf. OECD, Trends in International Migration, (2001).




Forrige19  af  25Næste