5. Offentlige finanser og finanspolitik
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
Overskuddet på den offentlige saldo skønnes at udgøre 17,4 mia. kr. i 2004 og 29,7 mia. kr. i 2005 svarende til henholdsvis 1,2 og 2,0 pct. af BNP.
Den strukturelle offentlige saldo skønnes til 1,2 pct. af BNP i 2004 og 1,5 pct. af BNP i 2005 inklusive det midlertidige bidrag, som skyldes lavere skattemæssige fradrag i forbindelse med den midlertidige suspension af SP-bidraget. Udviklingen skal ses i lyset af, at de besluttede skattenedsættelser gennemføres allerede i 2004, mens forudsætningen om stram udgiftsstyring og nye strukturtiltag på arbejdsmarkedet gradvist styrker de offentlige finanser frem mod 2010, således at finanspolitikken opfylder kravet om holdbarhed.
Aktivitetsvirkningen af finanspolitikken skønnes til 0,5 pct. af BNP i 2004. Hertil kommer en aktivitetsvirkning på 0,1 pct. af BNP som følge af den midlertidige suspension af SP-bidraget samt virkningen af regeringens boligpolitiske initiativer på 0,1 pct., inklusive boliginitiativerne i Forårspakken. Finanslovforslaget og kommuneaftalerne for 2005 indebærer et neutralt aktivitetsbidrag i 2005.
Udgiftstrykket skønnes at falde fra 54,9 pct. af BNP i 2003 til 53,0 pct. af BNP i 2005. Det skyldes især et lavere renteudgiftstryk samt forudsatte fald i de offentligt forbrugsudgifter og indkomstoverførsler i pct. af BNP.
Skattetrykket forventes at falde fra 48,9 pct. af BNP i 2003 til 48,4 pct. af BNP i 2005. Personskatterne bidrager til en reduktion i skattetrykket på 0,4 pct.enheder i 2004 som følge af indførelse af beskæftigelsesfradraget og forøgelsen af mellemskattegrænsen. I modsat retning trækker, at provenuet fra pensionsafkastskatten ventes forøget efter meget lave provenuer i 2001-2002.
Fortsatte overskud på statens og kommunernes samlede saldo bidrager til et fald i statens og kommunernes nettogæld fra godt 23½ pct. af BNP i 2003 til godt 20 pct. af BNP i 2005. ØMU-gælden skønnes at falde fra 46 pct. af BNP i 2003 til 41 pct. af BNP i 2005. Niveauet for ØMU-gælden er opjusteret i lyset af nye retningslinjer fra EU's statistiske kontor Eurostat, hvorefter ATP’s beholdning af statsobligationer ikke længere fradrages i gælden.
5.1. Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af det forventede forløb i samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at udgøre 17,4 mia. kr. i 2004 og 29,7 mia. kr. i 2005, jf. tabel 5.1.De skønnede overskud svarer til henholdsvis 1,2 pct. af BNP i 2004 og 2,0 pct. i 2005.
Tabel 5.1. Oversigt over den offentlige saldo
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Mia. kr. |
Den offentlige saldo 1) |
32,5 |
37,5 |
21,2 |
16,9 |
17,4 |
29,7 |
Saldoen fordelt på delsektorer: |
|
|
|
|
|
|
Stat og kommuner |
13,2 |
15,5 |
7,7 |
1,4 |
6,4 |
19,1 |
Sociale kasser og fonde 1) |
19,3 |
22,1 |
13,4 |
15,5 |
11,0 |
10,6 |
|
Pct. af BNP |
Den offentlige saldo 1) |
2,5 |
2,8 |
1,6 |
1,2 |
1,2 |
2,0 |
De samlede udgifter |
53,9 |
54,2 |
54,6 |
54,9 |
54,4 |
53,0 |
Heraf nettorenteudgifter |
1,8 |
1,4 |
1,4 |
0,9 |
0,9 |
0,7 |
De samlede indtægter, 1) heraf: |
56,5 |
57,1 |
56,1 |
56,1 |
55,6 |
54,9 |
Skatter 1) |
49,6 |
49,9 |
48,9 |
48,9 |
48,9 |
48,4 |
Andre indtægter |
6,9 |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
6,7 |
6,5 |
Den strukturelle offentlige saldo 1) |
1,4 |
1,8 |
1,1 |
1,5 |
1,2 |
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1) I 2000-2001 indgår Særlig Pensionsopsparing (SP) med indbetalinger svarende til ca. ½ pct. af BNP. Den enkelte indbetaler har fået godskrevet egne indbetalinger fuldt ud i 2001, men først fra og med 2002 bliver SP-indbetalingerne regnet som privat opsparing i nationalregnskabet. Som følge af Forårspakken er SP-indbetalinger midlertidigt suspenderet i 2004 og 2005.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Forbedringen af den offentlige saldo fra 2003 til 2005 kan navnlig henføres til den ventede gunstigere konjunktursituation.
Det offentlige overskud er nedjusteret med knap ¾ mia. kr. i 2004 og opjusteret med godt 3½ mia. kr. i 2005 sammenlignet med skønnet i maj, jf. også Budgetoversigt 2, august 2004.
Nedjusteringen af saldoen i 2004 skyldes primært et højere skøn for de offentlige udgifter end skønnet i majvurderingen. Afledt af kommuneaftalerne for 2005, herunder reguleringer som følge af afvigelser i pris- og lønudviklingen i forhold til det forudsatte forløb på aftaletidspunktet i juni 2003, og en højesteretsdom vedr. fleksjob er det nominelle offentlige forbrug opjusteret med 1,7 mia. kr. i 2004. Hertil kommer øgede indkomstoverførsler til A-dagpenge og kontanthjælp som følge af justeringen af ledighedsskønnet samt en stigning i udgifterne til førtidspension forårsaget af et højere skøn for antallet af førtidspensionister. I modsat retning trækker øgede offentlige indtægter. Navnlig som følge af højere skøn for olieprisen er selskabsskatteprovenuet fra især kulbrinteskatten og de kulbrinteskattepligtige selskaber samt de øvrige indtægter fra Nordsø-aktiviteterne opjusteret med 1,8 mia. kr. I forhold til majvurderingen er provenuet fra moms og afgifter opjusteret med ca. ½ mia. kr. Det højere provenuskøn for moms og afgifter dækker over en opjustering af provenuet fra registreringsafgiften fra erhvervenes bilkøb på ca. 1 mia. kr. og en nedjustering af momsprovenuet på godt ½ mia. kr., der skal ses i lyset af en mere afdæmpet prisudvikling end ventet i maj.
I 2005 kan opjusteringen af den offentlige saldo på godt 3½ mia. kr. primært henføres til en opjustering af de offentlige indtægter. Selskabsskatteprovenuet – primært fra de kulbrinte-skattepligtige selskaber – og de øvrige indtægter fra Nordsøaktiviteterne er således opjusteret med 3,8 mia. kr.
På den offentlige udgiftsside bidrager en nedjustering af de offentlige subsidier og de offentlige indkomstoverførsler desuden til forbedringen af den offentlige saldo. Nedjusteringen af subsidierne på godt 1 mia. kr. skyldes blandt andet, at den budgetterede nominelle vækst i udgifterne til fleks- og skånejob og det støttede byggeri er mindre end forudsat i majvurderingen, hvor skønnet hovedsageligt var baseret på beregningstekniske forudsætninger. De offentlige indkomstoverførsler er nedjusteret med 0,6 mia. kr. i forhold til majvurderingen, hvilket primært kan henføres til nedjusteringen af satsreguleringsprocenten til 2,0 pct. mod 2,6 pct. i majvurderingen. I modsat retning trækker en opjustering af det nominelle offentlige forbrug på 1,4 mia. kr. afledt af kommuneaftalerne for 2005, jf. ovenfor.
Den offentlige nettogæld kan på baggrund af overskuddene på de offentlige finanser i årene 2004 og 2005 beregningsteknisk skønnes at udvise et fald fra 4,7 pct. af BNP i 2003 til 1,2 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger således som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Sammenhængen med den offentlige saldo er dog ikke entydig, da nettogælden opgøres til markedsværdi, hvorfor aktiver og passiver justeres ved kursændringer.
Den offentlige nettogæld – som opgøres af Danmarks Statistik med udgangspunkt i nationalregnskabet – omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde, herunder ATP. For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
I opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed anvendes nettogælden i stat og kommuner (dvs. eksklusive sociale kasser og fonde), jf. afsnit 5.6. Det skyldes, at formuen i ATP allerede er disponeret i form af fremtidige pensionsudbetalinger. Fra en finanspolitisk synsvinkel har ATP således karakter af en privat fond.
Tabel 5.2. Oversigt over den offentlige gæld
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Pct. af BNP |
Offentlig nettogæld 1) |
8,7 |
6,4 |
7,6 |
4,7 |
3,3 |
1,2 |
Do. ekskl. sociale kasser og fonde 1) |
29,2 |
26,0 |
24,9 |
23,7 |
22,3 |
20,1 |
ØMU-gæld |
52,3 |
49,2 |
48,8 |
45,9 |
43,7 |
40,9 |
Do. korrigeret for udlån 2) |
52,0 |
48,8 |
47,9 |
44,9 |
42,5 |
39,6 |
|
Mia. kr. |
Offentlig nettogæld 1) |
110,7 |
85,3 |
103,8 |
65,4 |
48,0 |
18,3 |
Do. ekskl. sociale kasser og fonde 1) |
372,8 |
345,1 |
339,3 |
331,1 |
324,7 |
305,6 |
ØMU-gæld |
669,0 |
652,1 |
664,2 |
641,9 |
634,8 |
622,3 |
Do. korrigeret for udlån 2) |
665,4 |
646,3 |
651,7 |
627,3 |
617,6 |
601,8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser.
2) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Ørestadsselskabet og Danmarks Skibskreditfond.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Overskuddene på statens og kommunernes saldo i årene 2003 til 2005 vil alt andet lige tilsige et fald i den statslige og kommunale nettogæld (dvs. den offentlige nettogæld eksklusive sociale kasser og fonde) på godt 3½ pct. af BNP fra godt 23½ pct. af BNP i 2003 til godt 20 pct. af BNP i 2005.
I modsætning til den offentlige nettogæld er de øvrige offentlige gældsbegreber, ØMU-gælden og statsgælden, såkaldte bruttogældsbegreber, som ikke tager højde for aktivsiden i stat og kommuner. ØMU-gælden og statsgælden er derfor ikke velegnede til at belyse holdbarheden af de offentlige finanser. For en nærmere uddybning af opgørelsen af ØMU-gælden og statsgælden henvises til Budgetoversigt 2, august 2004.
ØMU-gælden skønnes at falde fra knap 46 pct. af BNP i 2003 til knap 41 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.2. Det svarer til et fald på 5 pct.enheder. Korrigeres for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Ørestadsselskabet og Danmarks Skibskreditfond), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, er der tale om en reduktion på 5,3 pct. af BNP i samme periode.
I forhold til majvurderingen er ØMU-gælden opjusteret med 1,1 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.3.
Tabel 5.3. Skøn for ØMU-gælden i maj- og augustvurderingen
Pct. af BNP |
2004 |
ØMU-gæld, august 2004 |
43,7 |
ØMU-gæld, maj 2004 |
42,6 |
Ændring |
1,1 |
Bidrag fra: |
|
Statistisk revision som følge af ny behandling af ATP |
1,4 |
Statens og kommuners saldo |
0,1 |
Udlån1) |
0,0 |
Historisk BNP revision |
-0,1 |
Beholdningen af statsobligationer i DSP |
-0,1 |
Periodisering mv. 2) |
-0,2 |
1) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Ørestadsselskabet og Danmarks Skibskreditfond.
2) Periodisering mv. dækker over, at den nationalregnskabsmæssige opgørelse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen.
Opjusteringen kan primært henføres til en historisk revision af ØMU-gældsniveauet, som Danmarks Statistik har foretaget siden maj-vurderingen på baggrund af nye retningslinjer fra det fælleseuropæiske statistikbureau, Eurostat. For Danmark indebærer de nye retningslinjer, at ATP’s beholdning af statsobligationer ikke længere kan fradrages i ØMU-gælden, jf. boks 5.1. Det medfører en gennemsnitlig opjustering af ØMU-gælden i perioden 1992-2003 på ca. 19 mia. kr., svarende til 1,7 pct. af BNP. I majvurderingen blev ATP’s beholdning af statsobligationer skønnet til at andrage 1,4 pct. af BNP, jf. tabel 5.3.
Derudover bidrager en mindre nedjustering af det statslige og kommunale overskud til opjusteringen af gældsniveauet. I modsat retning trækker en historisk opjustering af BNP, en mindre forøgelse af beholdningen af statsobligationer i DSP samt periodiseringer mv.
Boks 5.1. Behandling af ATP i EU-indberetning af ØMU-gæld og saldo
Som led i Stabilitets- og Vækstpagten foretager Danmark indberetning af offentlig gæld (ØMU-gælden) og offentlige overskud til EU-Kommissionen under proceduren om uforholdsmæssigt store budgetunderskud (Excessive Deficit Procedure eller EDP). EDP-indberetningen foretages to gange årligt med tidsfrist inden 1. marts hhv. 1. september. Næste indberetning med frist 1. september 2004 dækker perioden 2000-2004.
Det fælleseuropæiske statistikbureau, Eurostat, der udstikker retningslinjer for EDP-indberetningerne, har efter høring af diverse eksperter besluttet, at offentligt forvaltede fuldt bidragsfinansierede pensionskasser med fastlagte bidrag uden offentlige garantier og med individuelt øremærkede, aktuarmæssigt neutrale udbetalinger fremover skal bogføres som private pensionsordninger i nationalregnskabet. I Danmarks tilfælde betyder det, at ATP fremover i EDP-indberetningerne skal behandles som en privat ordning, og dermed at ATP’s beholdning af statsobligationer ikke længere skal fradrages ved gældsopgørelsen, svarende til den måde Særlig Pensionsopsparing i dag indgår i nationalregnskabet.
Beslutningen indebærer en oprevision af ØMU-gælden med gennemsnitligt 19 mia. kr. eller 1,7 pct. af BNP årligt i perioden 1992-2003. I indberetningsperioden 2000-2004 skønnes beslutningen at give anledning til et niveauløft på 1,6 pct. af BNP i gennemsnit. Tilsvarende skønnes den ændrede behandling af ATP at indebære offentlige overskud på EDP-form, som er 1,0 pct. af BNP lavere i gennemsnit i årene 2000-2004, jf. tabel a.
Saldoen på EDP-form har hidtil adskilt sig fra saldoen i nationalregnskabet ved at indregne nettorenteindtægter fra statens rente- og valutaswaps og ved en forskellig håndtering af indtægterne ved salg af statens UMTS-licenser. Fremover vil saldobegreberne også afspejle forskelle i placeringen af ATP i henholdsvis privat (EDP-saldo) og offentligt (nationalregnskabet) regi. Danmarks Statistik har dog annonceret, at man på et senere tidspunkt ligeledes foretager en ændret kategorisering af ATP i det danske nationalregnskab.
Både for saldoen på EDP-form og for saldoen på nationalregnskabsform er der historisk (dvs. frem til og med 2003) tale om officielle serier opgjort af Danmarks Statistik.
En ændret kategorisering af ATP i nationalregnskabet har ikke betydning for vurderingen af den finanspolitiske holdbarhed og kravene til finanspolitikken, idet der i holdbarhedsberegningen er korrigeret for, at ATP’s formue allerede er disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger, jf. kapitel 3 i Finansredegørelse 2004. Ændringen vil medføre en teknisk nedjustering af overskuddet på de offentlige finanser og af målintervallet for gennemsnitlige offentlige overskud til 2010, hvorfor målintervallet for nødvendige offentlige overskud formentlig vil udgøre ca. ½-1½ pct. af BNP mod nu 1½-2½ pct. af BNP.
Tabel a. ØMU-gæld og offentlig saldo på hhv. EDP- og nationalregnskabsform
|
2000 |
2003 |
2004 |
2000-04
Gnst. |
|
Pct. af BNP |
ØMU-gæld |
52,3 |
45,9 |
43,7 |
|
ØMU-gæld før ATP-korrektion |
50,1 |
44,7 |
42,3 |
|
Forskel |
2,2 |
1,2 |
1,4 |
1,6 |
Offentlig saldo på EDP-form |
1,7 |
0,3 |
0,7 |
|
Offentlig saldo på EDP-form før ATP-korr. |
2,6 |
1,4 |
1,4 |
|
Forskel |
-0,9 |
-1,1 |
-0,7 |
-1,0 |
Offentlig saldo på nationalregnskabsform |
2,5 |
1,2 |
1,2 |
|
Kilde: Danmarks Statistik og egne skøn for 2004 |
5.2. De offentlige udgifter
Der skønnes et fald i det offentlige udgiftstryk fra 54,9 pct. af BNP i 2003 til 53,0 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.4. Af det forventede fald i udgiftstrykket fra 2003 til 2005 på ca. 1,9 pct. af BNPkan ca. 1,2 pct. af BNP henføres til lavere primære offentlige udgifter,mens ca. 0,6 pct. af BNP skyldes lavere renteudgifter.
Tabel 5.4. De offentlige udgifters sammensætning
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Pct. af BNP |
Offentlige udgifter (udgiftstryk) |
53,9 |
54,2 |
54,6 |
54,9 |
54,4 |
53,0 |
Primære udgifter |
49,6 |
50,2 |
50,9 |
51,4 |
51,3 |
50,2 |
Offentligt forbrug |
25,3 |
25,9 |
26,3 |
26,6 |
26,4 |
26,0 |
Offentlige investeringer 1) |
1,7 |
1,9 |
1,8 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
Indkomstoverførsler |
17,3 |
17,3 |
17,5 |
18,1 |
18,1 |
17,5 |
Subsidier |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
2,1 |
2,2 |
2,1 |
Renteudgifter |
4,3 |
4,0 |
3,7 |
3,4 |
3,1 |
2,8 |
1) De offentlige nyinvesteringer, dvs. ekskl. nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Der skønnes et fald i det offentlige forbrugstryk på 0,6 pct.enheder fra 2003 til 2005. Det skal ses i sammenhæng med forudsætningen om aftagende vækst i det offentlige forbrug og den konjunkturbestemte fremgang i den samlede økonomi.
Nye tal fra Danmarks Statistik for det offentlige forbrug i 2003, der afspejler indarbejdelsen af de endelige regnskabstal for forbruget i amter og kommuner, viser en realvækst på 1 pct. i 2003 mod ½ pct. i den opgørelse fra Danmarks Statistik, der lå til grund i majvurderingen. De højere offentlige forbrugsudgifter i 2003 trækker i retning af en nedjustering af realvæksten i det offentlige forbrug i 2004, forudsat et uændret nominelt offentligt forbrug i 2004. I modsat retning trækker opjusteringen af det nominelle offentlige forbrug i 2004 afledt af kommuneaftalerne for 2005 og en højesteretsdom vedr. forsikringsforhold for fleksjob. Samlet set nedjusteres den offentlige forbrugsvækst dermed til 0,3 pct. i 2004 mod 0,7 pct. i maj.På baggrund af Finanslovforslaget for 2005 og kommuneaftalerne for 2005 skønnes realvæksten i det offentlige forbrug i 2005 som i maj til 0,5 pct. på linje med de mellemfristede forudsætninger.
Den offentlige beskæftigelse skønnes at vokse med 2.000 personer i 2004. I forhold til majvurderingen er skønnet for den offentlige beskæftigelsesvækst nedjusteret med 1.000 personer, hvilket skal ses i sammenhæng med nedjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug i 2004. På linje med majvurderingen skønnes væksten i den offentlige beskæftigelse til 2.500 personer i 2005.
De offentlige investeringers andel af BNP udgør 1,7 pct. i 2003 og skønnes ligeledes at udgøre 1,7 pct. i 2004 og 2005.Som følge af de reviderede regnskabstal for 2003 for amter og kommuner, der viste et højere niveau for de kommunale investeringer end opgjort af Danmarks Statistik i maj, er realvæksten i de offentlige investeringer i 2004 nedjusteret til 4,5 pct. mod 8,3 pct. i maj. På baggrund af Finanslovforslaget for 2005 og kommuneaftalerne for 2005 skønnes realvæksten i de offentlige investeringer til 2,0 pct.i 2005.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at udgøre 18,1 pct. af BNP i 2004, hvilket er uændret i forhold til 2003. Indkomstoverførslernes andel af BNP skønnes at falde til 17,5 pct. i 2005, hvilket blandt andet skal ses i lyset af det forventede fald i ledigheden og en relativ afdæmpet vækst i satsreguleringen. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2002 og 2003 er der fastlagt en satsregulering af indkomstoverførslerne på 2,9 pct. i 2004 og 2,0 pct. i 2005.
De offentlige subsidier skønnes at udgøre 2,2 pct. af BNP i 2004. I forhold til 2003 er der tale om en lille stigning, som blandt andet skyldes øgede udgifter til fleks- og skånejob. Fra 2004 til 2005 skønnes et marginalt fald i subsidierne målt i forhold til BNP.
Renteudgifterne udgør 3,4 pct. af BNP i 2003. I takt med gældsnedbringelsen forventes renteudgifternes andel af BNP at falde til 3,1 pct. i 2004 og 2,8 pct. i 2005. Faldet i renteudgifterne fra 2004 til 2005 skal desuden ses i lyset af omlægninger af lån til en lavere rente samt indregnede kurstab i 2004 i forbindelse med førtidige opkøb. Der er ikke budgetteret med effekter af førtidige opkøb i 2005.
I Budgetoversigt 2, august 2004, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3. De offentlige indtægter
Danmarks Statistiks seneste offentliggjorte tal viser et skattetryk i 2003 på 48,9 pct. i 2003. Skattetrykket forventes at falde marginalt i 2004, idet virkningen af personskattelettelserne i 2004 og generelt faldende afgiftstryk næsten opvejes af suspensionen af SP-bidraget (der begrænser de skattemæssige fradrag), forventede højere indtægter fra selskabsskatter, herunder kulbrinteskat, samt fra pensionsafkastskat. Skattetrykket forventes at falde til 48,4 pct. i 2005, blandt andet på grund af lavere bidrag fra selskabsskatten samt generelt faldende afgiftstryk, jf. tabel 5.5.
Siden majvurderingen har Danmarks Statistik nedjusteret kildeskatterne i 2003 med 0,8 mia. kr. De nyeste oplysninger fra Skatteministeriet vedrørende de til dato slutlignede selvangivelser viser umiddelbart, at personskatterne skal nedjusteres yderligere med omkring 1½ mia. kr. i 2003, svarende til et skattetryk på 48,8 pct. i 2003. Fremskrivningen af personskatterne for 2004 og 2005 baserer sig på disse seneste oplysninger fra Skatteministeriet, hvorved skønnene for personskatterne i 2004 og 2005 umiddelbart reduceres tilsvarende.
Personskatterne bidrager til en reduktion i skattetrykket på 0,4 pct.enheder i 2004. Det svarer til det umiddelbare provenutab som følge af skattenedsættelser og SP-suspension i Lavere skat på arbejdsindkomst og Forårspakken. Provenutabet som følge af nedsættelse af arbejdsindkomstbeskatningen og den midlertidige suspension af SP skønnes således samlet set til 6 mia. kr. i 2004 og 2005, og herefter 9,9 mia. kr. (2004-niveau), jf. boks 5.2, Økonomisk Redegørelse, maj 2004. Indførelsen af beskæftigelsesfradraget og forhøjelsen af mellemskattegrænsen med 48.000 kr. får fuld virkning fra og med 2004. Provenutabet herved er 9,9 mia. kr. (2004-niveau). Samtidig suspenderes SP-bidraget i 2004 og 2005, hvormed de skattemæssige fradrag herfor bortfalder. Dette skønnes umiddelbart at forbedre de offentlige finanser med 3,9 mia. kr., således at det samlede provenutab er 6 mia. kr. i 2004 og 2005.
Personskatterne bidrager endvidere til et fald i skattetrykket i 2005 på 0,2 pct.enheder, hvilket blandt andet kan henføres til en forholdsvis moderat vækst i lønsummen, et højere forventet kapitalafkast af virksomhed (der beskattes som kapitalindkomst med en gennemsnitlig lavere sats end lønindkomst), skattestoppets loft over ejendomsvurderingen samt engangsindtægter i 2004 vedrørende kapitalpensionsafgiften.
Selskabsskatten forventes at bidrage med en stigning i skattetrykket på godt 0,1 pct.enhed fra 2003 til 2005. Det dækker over en stigning på godt 0,2 pct.enheder fra 2003 til 2004 og et efterfølgende fald på knap 0,1 pct.enhed til 2005. Stigningen fra 2003 til 2004 skyldes primært et højere bidrag fra kulbrinteskat (udover selskabsskat af kulbrinteskattepligtige selskaber) og ordinære acontoskatter i 2004, der indtægtsføres i indbetalingsåret. Det er fortsat usikkert hvor stor en del af de høje selskabsskatteindbetalinger i november 2003, der kan henføres til øget skattepligtig indkomst i 2003 og dermed også omfanget af nettorestskatteafregning i 2004. Kulbrinteskatten forventes at udvise en stigning også fra 2004 til 2005, hvilket dog delvist opvejes af forventningen til lavere nettorestskatteafregning.
Tabel 5.5. De offentlige indtægters sammensætning
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
| Pct. af BNP |
|
|
|
|
|
|
| Offentlige indtægter |
56,5 |
57,1 |
56,1 |
56,1 |
55,6 |
54,9 |
| Skattetryk |
49,9 |
49,9 |
49,9 |
49,9 |
49,9 |
49,9 |
|
Personskatter mv. 1) |
22,3 |
22,3 |
22,1 |
22,1 |
21,8 |
21,6 |
|
AM-bidrag |
4,4 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
|
Selskabsskatter |
2,4 |
3,1 |
2,9 |
2,8 |
3,0 |
2,9 |
|
Pensionsafkastbeskatning |
0,8 |
0,1 |
0,1 |
0,4 |
0,6 |
0,7 |
|
Moms |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,6 |
|
Afgifter og indirekte skatter |
7,7 |
7,8 |
7,9 |
7,7 |
7,6 |
7,6 |
|
Øvrige skatter 2) |
2,3 |
2,2 |
1,7 |
1,7 |
1,6 |
1,6 |
|
Renteindtægter |
2,7 |
2,8 |
2,6 |
2,8 |
2,5 |
2,3 |
|
Øvrige indtægter 3) |
4,1 |
4,3 |
4,7 |
4,4 |
4,3 |
4,2 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (ordinært ATP-bidrag, bidrag til Særlig Pensionsopsparing i perioden 1999 til 2001, A-kassebidrag og efterlønsbidrag).
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasindvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalties, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik for årene 2000-2003 og egne beregninger for 2004-2005.
Pensionsafkastskatten bidrager til en stigning i skattetrykket på knap 0,3 pct.enheder fra 2003 til 2005. Det skyldes primært, at provenuet fra pensionsafkastskatten i 2003 (og i mindre omfang i 2004) var påvirket af fremføring af negativ skat som følge af kurstab på aktier i de foregående år, jf. tabel 5.6.
Afgiftstrykket bidrager til en reduktion i det samlede skattetryk på knap
0,2 pct. enheder fra 2003 til 2005. Dette kan primært henføres til skattestoppets nominalprincip, som reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.enhed om året, samt forventningen om moderat vækst i afgiftsgrundlaget for energi- og miljøafgifter. Bilkøbet ventes at stige betydeligt i 2004 og 2005 svarende til en samlet forøgelse af afgiftstrykket på godt 0,1 pct.enhed i perioden, mens bortfaldet af 24-timers reglen fra 1. januar 2004 på cigaretter og spiritus reducerer provenuet i 2004 med knap 0,1 pct. af BNP.
Tabel 5.6. Ændring i skattetrykket i 2003-2005
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
Pct.enhed af BNP |
Skattetryk |
48,9 |
48,9 |
48,4 |
Ændring i skattetryk |
|
-0,1 |
-0,4 |
Heraf:
- Personskatter mv |
|
-0,4 |
-0,2 |
- AM-bidrag |
|
0,0 |
0,0 |
- Selskabsskatter |
|
0,2 |
-0,1 |
- Pensionsafkastbeskatning |
|
0,2 |
0,0 |
- Moms |
|
0,0 |
0,0 |
- Afgifter og indirekte skatter |
|
-0,1 |
-0,1 |
- Øvrige skatter |
|
0,0 |
-0,1 |
Kilde: Egne beregninger.
5.4. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Aktivitetsvirkningen af finanspolitikken skønnes i 2004 til 0,5 pct. af BNP og kan primært henføres til nedsættelsen af skat på arbejdsindkomst, jf. tabel 5.7. Skønnet er baseret på, at en stigning i husholdningernes samlede disponible indkomst på 1 mia. kr. som følge af varige skattenedsættelser øger det samlede privatforbrug med ½ mia. kr. Det er en større virkning end i det seneste modelgrundlag (ADAM) fra Danmarks Statistik, hvor den kortsigtede forbrugsvirkning er på ¼ mia. kr., jf. Finansredegørelse 2004.
Finanseffekten med større forbrugsgennemslag[1] er i 2004 ca. 0,1 pct.enhed mindre, end når opgørelsen baseres på grundlaget for majredegørelsen. Det skyldes nedjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer i 2004, der delvist kan henføres til højere offentligt forbrug og investeringer i 2003 end opgjort af Danmarks Statistik i maj. Finanspolitikken er samlet set mere lempelig i 2003 og 2004 end skønnet i maj, men profilen for aktivitetsvirkningen er ændret, således at en større del af aktivitetsvirkningen vedrører 2003.
Udover aktivitetsvirkningen på 0,5 pct. af BNP skønnes suspensionen af SP-bidraget at bidrage til aktiviteten med 0,1 pct. af BNP, jf. bidraget fra ”Opsparingsvirkninger” i tabel 5.7, mens aktivitetsvirkningen af regeringens boligpolitiske initiativer inklusive boliginitiativerne i Forårspakken ligeledes skønnes til 0,1 pct. af BNP. Hertil kommer, at de seneste års rentefald også bidrager betydeligt til væksten i 2004 og 2005.
Finanseffekten, der er baseret på Danmarks Statistiks officielle modelversion og dermed et lavere forbrugsgennemslag, skønnes til 0,3 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.7.
Tabel 5.7. Bidrag til aktiviteten
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Pct. |
BNP-vækst |
2,8 |
1,6 |
1,0 |
0,5 |
2,2 |
2,5 |
Ét-årig finanseffekt med større forbrugsgennemslag 1) |
-0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,0 |
0,5 |
0,0 |
Ét-årig finanseffekt |
-0,1 |
0,3 |
0,2 |
0,0 |
0,3 |
0,0 |
|
Pct.enheder |
Flerårige virkninger: |
|
|
|
|
|
|
- Opsparingsvirkninger |
-0,5 |
-0,4 |
-0,2 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
- Investeringstiltag mv. 2) |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
- Stedfundne renteændringer 3) |
0,6 |
-0,1 |
0,5 |
0,6 |
0,8 |
0,4 |
Anm.: Metodegrundlaget for finanseffektberegningen er revideret, jf. Finansredegørelse 2004. Revisionen omfatter navnlig en genberegning af de modelbaserede multiplikatorer i lyset af en revideret ADAM-model. De genberegnede multiplikatorer viser generelt lavere førsteårsvirkninger af finanspolitikken og afspejler dermed, at økonomien på helt kort sigt er blevet mindre følsom over for finanspolitiske ændringer.
1) For varige indkomstskatteændringer.
2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier, som indgår i bidraget fra aktivitetsvirkning af finanspolitikken.
3) Opgjort som de isolerede virkninger på væksten af renteudviklingen fra 1993 og frem til medio august 2004. Renten er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
De senere års afmatning og stigningen i ledigheden har medført, at outputgabet i 2003 med nogen beregningsmæssig usikkerhed anslås at være faldet til ca. -1¼ pct. Sammen med et stort overskud på betalingsbalancen giver det som udgangspunkt plads til en vækst, som overstiger potentialet, og positive vækstbidrag fra finanspolitikken. Outputgabet skønnes indsnævret i 2004 og svagt positivt i 2005, hvor stigningen i lønomkostningerne fortsat er højere end i udlandet, jf. figur 5.1a. og 5.1b.
Dansk økonomi er vækstmæssigt omtrent i fase med euroområdet, men lønstigningstakten er fortsat større i Danmark. Den noget større lønstigningstakt modsvares delvist af en større vækst i produktiviteten. De seneste års stigning i den effektive valutakurs har dog svækket lønkonkurrenceevnen.
EU-kommissionen forventer fortsat et betydeligt negativt outputgab i euroområdet i 2005, jf. figur 5.1a. Et relativt stærkere opsving i Danmark i 2004 og 2005 kan derfor føre til, at den rente, der importeres fra euroområdet i kraft af kronens binding til euroen forbliver forholdsvis lav, hvilket kan skærpe kravene til finanspolitikken.
Figur 5.1a. Outputgab i Danmark og euroområdet |
Figur 5.1b. Stigning i lønomkostningerne i Danmark og udlandet (fremst.virks.) |
|
|
Kilde: Danmarks Statistik, EU-Kommissionen og egne beregninger.
På baggrund af Finanslovforslaget og kommuneaftalerne for 2005 skønnes et neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2005, hvilket skal ses i lyset af, at ledighedsniveauet i 2005 kan ligge tæt på og måske lidt under det skønnede strukturelle niveau.
5.5. Den strukturelle offentlige saldo
Den offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturforhold og giver derfor ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i den underliggende offentlige saldo. Den strukturelle offentlige saldo er renset for disse forhold og anses derfor som et bedre mål for, om finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.
Den faktiske offentlige saldo skønnes at udgøre 1,2 pct. af BNP i 2004. I 2005 øges overskuddet som nævnt til 2,0 pct. af BNP navnlig i lyset af bedre konjunkturer, mens den strukturelle saldo skønnes til 1,2 pct. af BNP i 2004 og 1,5 pct. af BNP i 2005 inklusive det midlertidige bidrag på 0,3 pct. af BNP, som følger af suspension af SP-bidraget (lavere skattemæssigt fradrag), jf. tabel 5.8.
Den strukturelle saldo vurderes at være omtrent på niveau med den faktiske saldo i 2004. Det afspejler på den ene side en konjunkturbetinget svækkelse af den faktiske saldo på anslået 0,1 pct. af BNP, og at indtægterne fra pensionsafkastskatten er ca. 0,2 pct. af BNP lavere end et skønnet normalniveau. I modsat retning trækker, at et stort selskabsskatteprovenu i forhold til et anslået normalt niveau vurderes at øge den faktiske saldo med ca. 0,4 pct. af BNP.
Tabel 5.8. Bidrag til den strukturelle offentlige saldo
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
Pct. af BNP |
Faktisk offentlig saldo |
1,2 |
1,2 |
2,0 |
Konjunkturer |
0,4 |
0,1 |
-0,6 |
Selskabsskat |
-0,2 |
-0,4 |
-0,1 |
Pensionsafkastskat |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
Nettorentebetalinger og specielle poster |
-0,2 |
0,1 |
0,1 |
Strukturel offentlig saldo |
1,5 |
1,2 |
1,5 |
Midlertidig SP-suspension |
0,0 |
-0,3 |
-0,3 |
Strukturel offentlig saldo, korr. for SP-suspension |
1,5 |
0,9 |
1,2 |
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 ligger den strukturelle saldo noget under den faktiske saldo, hvilket skyldes, at den ventede bedring af konjunkturudsigterne, som skønnes at forøge den faktiske saldo med ca. 0,6 pct. af BNP, ikke påvirker den strukturelle saldo. Derimod vurderes indtægterne fra pensionsafkastskatten at være ca. 0,2 pct. af BNP lavere end et skønnet normal-niveau, blandt andet fordi de anslåede rentestigninger ventes at indebære faldende obligationskurser.
Det er den strukturelle saldo korrigeret for det positive bidrag fra den midlertidige SP-suspension, der skal sammenholdes med målintervallet på 1½-2½ pct. af BNP for gennemsnitlige overskud på de offentlige finanser, som udgør det operationelle pejlemærke for en holdbar finanspolitik. I 2004 og 2005 ligger den strukturelle saldo korrigeret for SP-suspension henholdsvis 0,6 og 0,3 pct. af BNP under målintervallet. Modstykket hertil er en betydelig forbedring af den strukturelle saldo i den efterfølgende periode frem mod 2010 som følge af en stram udgiftsstyring og yderligere strukturtiltag på arbejdsmarkedet. Det sikrer, at den forudsatte finanspolitik præcist opfylder kravet om holdbarhed, og at den offentlige saldo i perioden 2003 til 2010 i gennemsnit vil ligge inden for målintervallet.
Svækkelsen af den strukturelle saldo på 0,3 pct. af BNP fra 2003 til 2004 skyldes især skatte- og afgiftsnedsættelserne, jf. bidraget ”Provenuer fra finanspolitikken” på 0,8 pct. af BNP i tabel 5.9.
Omvendt vil reduktionen af nettorenteudgifterne i takt med nedbringelsen af den offentlige gæld i pct. af BNP og større indtægter fra Nordsø-aktiviteterne i lyset af den høje oliepris forbedre den strukturelle saldo med henholdsvis 0,2 og 0,3 pct. af BNP[2]. Hertil kommer, at høj vækst i privatforbruget relativt til BNP-væksten bidrager til en forbedring af den strukturelle saldo, idet det ikke i tilstrækkelig grad opfanges i konjunkturrensningen. Det afspejler et større afgiftsindhold i privatforbruget relativt til de andre efterspørgselskomponenter.
Tabel 5.9. Ændring af den strukturelle offentlige saldo
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct. af BNP |
|
Strukturel saldo |
1,5 |
1,2 |
1,5 |
|
Ændring i strukturel saldo |
0,4 |
-0,3 |
0,3 |
|
Bidrag til ændring: |
|
|
|
|
Provenuer fra finanspolitikken 1) |
0,0 |
-0,8 |
0,3 |
|
Strukturel beskæftigelse |
0,1 |
0,0 |
-0,2 |
|
Nettorentebetalinger |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
|
Specielle poster 2) |
0,0 |
0,1 |
0,0 |
|
Efterspørgselssammensætning |
0,0 |
0,3 |
0,1 |
|
Andre forhold |
0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
1) Bidraget er baseret på en ADAM beregning og kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er den midlertidige SP-suspension indregnet i bidraget fra finanspolitikken.
2) De specielle poster indeholder blandt andet bidrag fra offentlige drifts- og kapitaloverførsler, indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen, skatteværdien af nettopensionsindbetalinger samt indførelsen af SP og omlægningen heraf fra en kollektiv til en individuel ordning.
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 forbedres den strukturelle saldo som følge af faldende forbrugs- og subsidietryk, jf. bidraget ”Provenuer fra finanspolitikken” på 0,3 pct. af BNP, og fortsat faldende nettorenteudgifter. Til gengæld vil blandt andet en skønnet svækkelse af det strukturelle effektive arbejdsudbud – primært som følge af lavere gennemsnitlig arbejdstid – reducere den strukturelle saldo med 0,2 pct. af BNP.
Den strukturelle saldo forbedres lidt mere fra 2004 til 2005 i forhold til majvurderingen, hvilket blandt andet skal ses i lyset af større indtægter fra Nordsø-aktiviteter som følge af højere oliepriser. Der er dog kun tale om en midlertidig forbedring af den strukturelle saldo, idet oliepriserne i et mellemfristet perspektiv er forudsat at falde til et skønnet langsigtet niveau på omtrent 25-27 USD pr. tønde (2004-priser) mod et skønnet niveau for 2004 på 36 USD pr. tønde. Det vil indebære en svækkelse af den strukturelle saldo frem mod 2010.
5.6. De offentlige finansers holdbarhed
For at staten og kommunerne opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, kræves et overskud i stat og kommuner, som med den forudsatte finans- og strukturpolitik kan dække de anslåede fremtidige offentlige nettoforpligtigelser, der følger af aldringen mv. og rentebyrden af stat og kommuners nettogæld.
De fremtidige forpligtelser, der gradvist vil belaste stat og kommuners saldo, kan omregnes til en fast årlig belastning på 1,6 pct. af BNP i 2003, givet forudsætningerne om stram udgiftsstyring og øget strukturel beskæftigelse på 50-60.000 personer frem til 2010[3], jf. Finansredegørelse 2004. Derudover medfører statens og kommunernes nettogæld en rentebyrde på 0,7 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 5.10.
Tabel 5.10. Krav til den strukturelle offentlige saldo
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
---------- Pct. af BNP --------- |
1. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo |
2,3 |
1,9 |
2,1 |
- heraf fremtidige nettoforpligtelser bl.a. sfa. aldring |
-1,6 |
-1,3 |
-1,5 |
- heraf rentebyrde på offentlig nettogæld |
-0,7 |
-0,6 |
-0,6 |
+ Stat og kommuners strukturelle nettorenteudgifter |
-1,7 |
-1,5 |
-1,2 |
+ Strukturel saldo i sociale kasser og fonde |
0,9 |
0,8 |
0,8 |
2. Krav til den strukturelle offentlige saldo |
1,5 |
1,2 |
1,5 |
3. Den strukturelle offentlige saldo |
1,5 |
1,2 |
1,5 |
4. Holdbarhedsindikator (3-2) |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Anm.: Den strukturelle saldo og de fremtidige nettoforpligtelser er genberegnet i denne redegørelse. Disse er omtrent uændrede i forhold til Finansredegørelse 2004.
Kilde: Egne beregninger.
De fremtidige nettoforpligtelser inkl. rentebyrden af gælden stiller således samlet set krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo om et overskud på 2,3 pct. af BNP i 2003. Kravet til stat og kommuners strukturelle primære saldo svarer til et overskud på den samlede strukturelle offentlige saldo på 1,5 pct. af BNP.
Den strukturelle offentlige saldo fratrukket kravet til saldoen – den såkaldte holdbarhedsindikator – er præcis 0,0 pct. af BNP i 2003 under forudsætning af, at 2010-forløbet realiseres. I 2004 og 2005 er holdbarhedsindikatoren også præcis 0,0 pct. af BNP som i 2003[4]. Det angiver, at der ikke udestår en finans- eller strukturpolitisk stramning (eller lempelse) efter 2010 i forhold til det forudsatte.
Det operationelle mål for finanspolitikken er at fastholde offentlige overskud på 1½-2½ pct. af BNP i gennemsnit frem mod 2010. Det nødvendige gennemsnitlige (strukturelle) overskud, som ifølge beregningerne præcist opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, er på 1,7 pct. af BNP og ligger således tæt på den nedre grænse af målintervallet.
Den strukturelle saldo skønnes i 2004 og 2005 at ligge i underkanten af målintervallet. Det skal ses i lyset af, at de besluttede skattenedsættelser gennemføres allerede i 2004, mens forudsætningen om stram udgiftsstyring og yderligere strukturelle tiltag på arbejdsmarkedet gradvist styrker de offentlige finanser frem mod 2010.
[1] Virkningen på privatforbruget som følge af en reduktion af personbeskatningen afhænger blandt andet af, om indkomstfremgangen opfattes som permanent eller midlertidig. En skattereduktion, der opfattes som permanent, vurderes således at have en større kortsigtseffekt på privatforbruget end en midlertidig skattereduktion.
[2] Indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen indgår under ”specielle poster” i tabel 5.9.
[3] Efter 2010 bygger fremskrivningen på beregningstekniske forudsætninger, som indebærer, at den samlede økonomiske politik, korrigeret for befolkningsmæssige ændringer, virker omtrent neutralt på de offentlige finanser.
[4] I 2004 afspejler det lavere bidrag fra de fremtidige nettoforpligtelser, at provenuvirkningen af skattenedsættelserne mv. i 2004 ikke længere indgår som et fremtidigt indtægtstab, men som en svækkelse af den strukturelle saldo.
