5. Offentlige finanser og finanspolitik
Overskuddet på de offentlige finanser skønnes at vokse fra knap 22 mia. kr. (1,5 pct. af BNP) i 2004 til 25½ mia. kr. (1,7 pct. af BNP) i 2005. Et første summarisk skøn for den offentlige saldo i 2006 indebærer et overskud på godt 26¾ mia. kr. (1,7 pct. af BNP).
Den strukturelle saldo skønnes til 1,4 pct. af BNP i 2004 og 1,6 pct. af BNP i 2005 inklusive det midlertidige bidrag, som skyldes lavere skattefradrag afledt af Forårspakkens suspension af SP-bidraget. I 2006 er det strukturelle overskud beregnet til 1,3 pct. af BNP. Korrigeret for suspensionen af SP-bidraget er det strukturelle overskud ca. 1¼ pct. af BNP i årene 2004-2006.
Aktivitetsvirkningen af finanspolitikken skønnes til 0,5 pct. af BNP i 2004, hvilket bl.a. kan henføres til nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst. Hertil kommer et aktivitetsbidrag på 0,1 pct. af BNP som følge af Forårspakkens suspension af SP-bidraget og 0,1 pct. af BNP fra boligpolitiske initiativer - herunder boliginitiativerne i Forårspakken. På baggrund af blandt andet finansloven skønnes et neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2005.
Udgiftstrykket forventes at falde fra 54,3 pct. af BNP i 2004 til 52,4 pct. af BNP i 2006. De offentlige renteudgifter, det offentlige forbrug og indkomstoverførslernes falder som andel af BNP og bidrager til reduktionen af udgiftstrykket.
Skattetrykket forventes at falde fra 48,9 pct. af BNP i 2004 til 47,8 pct. af BNP i 2006. Personskatterne bidrager til lavere skattetryk i 2006 som følge af den forudsatte genindførelse af SP-bidraget, der fradrages i den skattepligtige indkomst. Endvidere bidrager skattestoppet samt et forventet fald i provenuet fra pensionsafkastskatten til at sænke skattestrykket.
Fortsatte overskud på statens og kommunernes samlede saldo bidrager til en reduktion af nettogælden i stat og kommuner fra ca. 21¾ pct. af BNP i 2004 til 18½ pct. af BNP i 2006. Samtidig ventes ØMU-gælden at falde fra ca. 41½ pct. af BNP i 2004 til omtrent 36¾ pct. af BNP i 2006.
5.1. Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at udgøre knap 22 mia. kr. i 2004 og 25½ mia. kr. i 2005, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til henholdsvis 1,5 pct. af BNP i 2004 og 1,7 pct. af BNP i 2005.
Tabel 5.1. Oversigt over offentlige finanser
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Mia. kr. --------- | ||||||
| Offentlig saldo 1) | 37,5 | 21,2 | 14,6 | 21,9 | 25,5 | 26,8 |
| Saldo fordelt på delsektorer: | ||||||
| Stat og kommuner | 15,5 | 7,7 | -0,9 | 10,5 | 12,7 | 14,2 |
| Sociale kasser og fonde 1) | 22,1 | 13,4 | 15,5 | 11,4 | 12,7 | 12,6 |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||||
| Offentlig saldo 1) | 2,8 | 1,6 | 1,0 | 1,5 | 1,7 | 1,7 |
| Nettorenteudgifter | 1,4 | 1,4 | 0,9 | 0,8 | 0,6 | 0,6 |
| Udgifter i alt | 54,2 | 54,6 | 54,9 | 54,3 | 53,0 | 52,4 |
| Indtægter i alt 1) | 57,1 | 56,1 | 55,9 | 55,8 | 54,7 | 54,1 |
| Skatter 1) | 49,9 | 48,9 | 48,7 | 48,9 | 48,1 | 47,8 |
| Andre indtægter | 7,2 | 7,2 | 7,2 | 6,9 | 6,6 | 6,3 |
| Strukturel offentlig saldo 1) | 1,6 | 1,1 | 1,5 | 1,4 | 1,6 | 1,3 |
1) I 2001 indgår Særlig Pensionsopsparing (SP) med bidrag svarende til ca. ½ pct. af BNP. Den enkelte indbetaler har fået godskrevet egne bidrag fuldt ud i 2001, men først fra og med 2002 bliver SP-bidraget regnet som privat opsparing i nationalregnskabet. Som følge af Forårspakken er SP-bidraget midlertidigt suspenderet i 2004 og 2005.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
I 2006 skønnes et overskud på den offentlige saldo på godt 26¾ mia. kr. svarende til 1,7 pct. af BNP. Dette skøn beror i overvejende grad på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken.
Forbedringen af den offentlige saldo fra 2003 til 2006 kan navnlig henføres til den ventede bedring af konjunkturerne. I samme periode udgør det beregnede overskud på den strukturelle saldo i størrelsesordenen 1¼-1½ pct. af BNP, jf. også afsnit 5.5.
Danmarks Statistik har nedrevideret overskuddet på den offentlige saldo i 2003 til 14,6 mia. kr. mod tidligere 16,9 mia. kr. Revisionen skyldes lavere nationalregnskabsmæssige indtægter fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag. Revisionen var i vidt omfang forventet og blev derfor indregnet allerede i augustprognosen.
Det offentlige overskud er opjusteret med 4½ mia. kr. i 2004 og nedjusteret med knap 4¼ mia. kr. i 2005 sammenlignet med skønnet i august, jf. også Budgetoversigt 3, december 2004.
Opjusteringen af saldoen i 2004 skyldes primært et højere skøn for de offentlige indtægter. Provenuet fra pensionsafkastskatten er således opjusteret med 4 mia. kr. i forhold til skønnet i augustvurderingen. Merindtægterne fra pensionsafkastskatten kan navnlig henføres til et større afkast af obligationer. De offentlige indtægter er desuden opjusteret med ca. 1¾ mia. kr. i 2004 som følge af et højere skøn for provenuet fra registreringsafgiften. Det skal ses i lyset af en markant vækst i bilkøbet i løbet af 2004. Omvendt er provenuet fra personskatter mv. og arbejdsmarkedsbidrag nedjusteret med 3 mia. kr., idet der ventes en mindre stigning i beskæftigelsen end i august.
På udgiftssiden er det nominelle offentlige forbrug opjusteret med 1½ mia. kr. i 2004. Opjusteringen hænger sammen med et forventet merforbrug i amter og kommuner, der er baseret på kvartalsvise indberetninger til Indenrigs- og Sundhedsministeriet og beskæftigelsesudviklingen i amter og kommuner fra 1.-3. kvartal 2003. Nationalregnskabet viser et afdæmpet forløb i det offentlige forbrug til og med 3. kvartal 2004. Det er således lagt til grund, at forbrugsudviklingen er undervurderet i de foreløbige nationalregnskabstal. Det gælder især udviklingen i den offentlige lønsum.
I modsat retning trækker en nedjustering af udgifterne til indkomstoverførsler på 2 mia. kr., der blandt andet dækker over lavere udgifter til aktivering, folkepension, revalideringsydelse og efterløn. Revisionen af udgifterne skal ses i lyset af et forventet lavere antal efterlønsmodtagere end i august.
I 2005 kan nedjusteringen af den offentlige saldo på knap 4¼ mia. kr. især henføres til en opjustering af de offentlige udgifter. Primært afledt af kommunale aftaleoverskridelser i 2005 er det nominelle offentlige forbrug opjusteret med knap 2 mia. kr. Aftaleoverskridelsen er som beregningsteknisk forudsætning indarbejdet i skønnet for det offentlige forbrug i 2005. Regeringen er i dialog med de kommunale parter om løsninger, der kan understøtte, at den kommunale forbrugsudvikling i 2005 afspejler aftalegrundlaget fra juni 2004, jf. også kapitel 1. Navnlig i lyset af de kommunale budgetter er de offentlige investeringer desuden opjusteret med 0,7 mia. kr. i 2005. Hertil kommer en opjustering af subsidierne på knap 0,7 mia. kr., der fortrinsvist kan henføres til forventede merudgifter til løntilskud til fleksjob.
Skønnet for de offentlige indtægter i 2005 er stort set uændret i forhold til augustvurderingen. Det dækker over forskydninger mellem de forskellige indtægtsposter. Provenuet fra pensionsafkastskatten og indkomstskatterne (personskatter mv. samt arbejdsmarkedsbidrag) er således nedjusteret med henholdsvis 3 mia. kr. og knap 2½ mia. kr. i 2005. De lavere indtægter fra pensionsafkastskatten kan henføres til et forventet lavere afkast på aktier og obligationer.
I modsat retning trækker en opjustering af provenuet fra registreringsafgiften på knap 2 mia. kr. og et merprovenu fra de kulbrintepligtige selskaber og overskudsdelingen fra Nordsø-aktiviteterne på godt 1½ mia. kr. set i lyset af et højere skøn for olieprisen. Hertil kommer en opjustering af momsprovenuet på godt 1 mia. som følge af opjusteringen af privatforbruget i 2005 og en tilsvarende opjustering af de offentlige renteindtægter og udbytter mv., der primært kan henføres til større udbytter mv. fra de statslige selskaber, herunder udtræk af et stiftertilgodehavende i Københavns Havn A/S på ¾ mia. kr.
Den offentlige nettogæld skønnes på baggrund af overskuddene på de offentlige finanser at falde fra 5,1 pct. af BNP i 2003 til at udgøre en nettofordring på 0,1 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Sammenhængen er dog ikke entydig, idet nettogælden opgøres til markedsværdi. Det indebærer, at der korrigeres for kursgevinster og kurstab.
Tabel 5.2. Oversigt over den offentlige gæld
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||||
| Offentlig nettogæld 1) | 6,4 | 7,6 | 5,1 | 3,0 | 1,5 | -0,1 |
| Nettogæld i stat og kommuner 2) | 26,0 | 24,9 | 23,5 | 21,8 | 20,0 | 18,4 |
| ØMU-gæld | 47,8 | 47,2 | 44,7 | 41,6 | 38,7 | 36,8 |
| Do. korrigeret for genudlån 3) | 47,3 | 46,3 | 43,6 | 40,4 | 37,5 | 35,5 |
| --------- Mia. kr. --------- | ||||||
| Offentlig nettogæld 1) | 85,3 | 103,8 | 70,6 | 43,8 | 22,3 | -1,0 |
| Nettogæld i stat og kommuner 2) | 345,1 | 339,3 | 328,5 | 318,0 | 305,3 | 291,1 |
| ØMU-gæld | 633,2 | 642,8 | 624,8 | 607,4 | 590,6 | 581,7 |
| Do. korrigeret for genudlån 3) | 627,4 | 630,3 | 610,2 | 589,4 | 571,7 | 561,0 |
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser.
2) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser ekskl. sociale kasser og fonde.
3) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde, herunder ATP. For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser. Danmarks Statistik opgør nettogælden med udgangspunkt i nationalregnskabet.
I beregningen af finanspolitikkens holdbarhed anvendes nettogælden i stat og kommuner (dvs. eksklusiv formuen i ATP), jf. afsnit 5.6. Det skyldes, at formuen i ATP allerede er disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger. Fra en finanspolitisk synsvinkel har ATP således karakter af en privat fond.
Overskuddene på statens og kommunernes saldo i årene 2004 til 2006 skønnes at reducere nettogælden i stat og kommuner fra 23½ pct. af BNP i 2003 til knap 18½ pct. af BNP i 2006.
I modsætning til den offentlige nettogæld er de øvrige offentlige gældsbegreber - ØMU-gælden og statsgælden - såkaldte bruttogældsbegreber, som ikke fuldt ud tager højde for aktivsiden i stat og kommuner. ØMU-gælden og statsgælden er derfor ikke velegnede til at belyse holdbarheden af de offentlige finanser. For en nærmere uddybning af opgørelsen af nettogælden, ØMU-gælden og statsgælden henvises til boks 5.1.
Boks 5.1. Offentlige gældsbegreber
Den offentlig nettogæld, ØMU-gælden og statsgælden dækker over forskellige gældsbegreber og dermed gældsopgørelsesmetoder. Helt overordnet kan den offentlige gæld opgøres enten netto (dvs. hele aktiv- og passivsiden indgår) eller brutto (dvs. fortrinsvis passivsiden indgår). Herudover kan gælden opgøres til markedsværdi eller til nominel værdi. Det førstnævnte har betydning for, om rent finansielle transaktioner i form af portepøljeomlægninger påvirker gældsopgørelsen. Det sidstnævnte har betydning for, om gælden påvirkes af kursbevægelser.
Den offentlige nettogæld opgøres til markedsværdi og omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde . Ses bort fra nettoformuen i sociale kasser og fonde, stort set svarende til den opsparede formue i ATP, fås den statslige og kommunale nettogæld (dvs. den offentlige nettogæld ekskl. sociale kasser og fonde). I staten udgøres passivsiden primært af statens obligationsgæld (inkl. Den Sociale Pensionsfonds statsobligationsbeholdning), mens aktivsiden udgøres af tilgodehavender vedrørende skatter og afgifter, statens indestående i Danmarks Nationalbank, realkreditobligationsbeholdningen i DSP, statslige aktieposter, fordringer som følge af genudlån m.v. I kommunerne udgøres passivsiden primært af obligationsgæld, mens aktivsiden udgøres af kommunernes beholdning af danske statsobligationer.
I ØMU-gælden indgår alene passivsiden i stat, kommuner og sociale kasser og fonde, idet dog sektorernes beholdninger af statsobligationer modregnes. ØMU-gælden opgøres nominelt, hvorfor kursreguleringer ikke foretages.
Statsgælden tager udgangspunkt i statens obligationsgæld (inkl. Den Sociale Pensionsfonds statsobligationsbeholdning), men inddrager i forhold til ØMU-gælden endvidere statens indestående i Nationalbanken og Den Sociale Pensionsfonds beholdning af realkreditobligationer. Statsgælden opgøres ligeledes nominelt.
Tabel a. Offentlig nettogæld, ØMU-gæld og statsgæld, ultimo 2003
| Offentlig nettogæld |
Offentlig nettogæld ekskl. fonde |
ØMU- gæld |
Statsgæld | |
| Staten: | 284,4 | 284,4 | 576,8 | 515,3 |
| Indenlandsk obligationsgæld | 611,0 | 611,0 | 611,0 | 611,0 |
| Udenlandsk obligationsgæld | 83,9 | 83,9 | 83,9 | 83,9 |
| Indestående i Nationalbanken | -40,9 | -40,9 | - | -40,9 |
| Den Sociale Pensionsfond: | ||||
| Statsobligationer | -118,1 | -118,1 | -118,1 | -118,1 |
| Andre værdipapirer | -20,6 | -20,6 | - | -20,6 |
| Udlån til statsgaranterede selskaber 1) | -14,7 | -14,7 | - | - |
| Øvrige nettopassiver og kurskorr. | -216,2 | -216,2 | - | - |
| Kommuner: | 44,1 | 44,1 | 64,9 | - |
| Samlet obligationsgæld | 70,2 | 70,2 | 70,2 | - |
| Beholdning af statsobligationer | -5,3 | -5,3 | -5,3 | - |
| Øvrige nettopassiver og kurskorr. | -20,8 | -20,8 | - | - |
| Sociale kasser og fonde: | -257,9 | - | -17,1 | - |
| Beholdning af statsobligationer | -18,0 | - | -18,0 | - |
| Øvrige nettopassiver og kurskorr. | -239,9 | - | 0,9 | - |
| Gæld i alt: | ||||
| Mia. kr. | 70,6 | 328,5 | 624,8 | 515,3 |
| Pct. af BNP | 5,1 | 23,5 | 44,7 | 36,8 |
1) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne skøn for 2004.
Udviklingen i nettogælden
Nettogælden følger i udgangspunktet den offentlige saldo, idet der dog korrigeres for kursgevinster og -tab. Selv om udviklingen i nettogælden på længere sigt svarer til udviklingen i den offentlige saldo, kan kursreguleringer have væsentlig betydning for gældsudviklingen i de enkelte år.
Eksempelvis vil en periode med rentestigninger medføre kursfald på den statslige obligationsgæld og deraf følgende fald i nettogælden i stat og kommuner. Samtidig kan nettoformuen i sociale kasser og fonde - hvoraf en del er placeret i obligationer - ventes at falde. Den samlede virkning på den offentlige nettogæld vil i det givne eksempel afhænge af kursfølsomheden på henholdsvis statsgælden og de sociale kasser og fondes obligationsbeholdning.
Ved beregningen af finanspolitikkens holdbarhed tages der udgangspunkt i den statslige og kommunale nettogæld. Nettoformuen i de sociale kasser og fonde indgår ikke, da den principielt allerede er disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger.
Markedsværdien af stat og kommuners finansielle aktiver og passiver - den statslige og kommunale nettogæld - er ækvivalent med markedets nutidsværdifastsættelse af de fremtidige betalingsstrømme knyttet til de finansielle aktiver og passiver. Anvendelsen af nettogælden er således - fraset mindre afvigelser mellem markedsforventningerne til renteudviklingen og den forudsatte renteudvikling i holdbarhedsberegningerne - konsistent med, at de fremtidige offentlige udgifter og indtægter i øvrigt i holdbarhedsberegningen tilbagediskonteres til nutidsværdi.
Derfor indebærer et fald i nettogælden i stat og kommuner i udgangspunktet en forbedring af holdbarheden. Alt andet lige vil holdbarheden blive forbedret med faldet i gælden omregnet til en annuitet. Det betyder, at et fald i gælden på 10 mia. kr. vil forbedre holdbarheden med ca. 260 mio. kr. svarende til 0,02 pct. af BNP. Der skal således indtræffe forholdsvis store bevægelser i nettogælden, før opgørelsen af finanspolitikken holdbarhed påvirkes mærkbart.
Det er imidlertid også væsentligt at inddrage den bagvedliggende årsag til en given kursregulering på den statslige og kommunale nettogæld i vurderingen af, hvorvidt de offentlige finansers holdbarhed reelt er forbedret. Dels kan kursfaldet vise sig at være kortvarigt og blive efterfulgt af en tilsvarende kursstigning. Og skulle kursfaldet vise sig permanent, kan det skyldes ændrede udsigter for eksempelvis vækst, inflation og realrente på lang sigt, som i givet fald kan føre til overvejelser om ændrede forudsætninger i holdbarhedsberegningen i øvrigt. Det skyldes, at markedets ændring af nutidsværdifastsættelse af de fremtidige betalinger knyttet til de finansielle aktiver og passiver ofte er en konsekvens af reviderede forventninger til netop vækst, inflation og realrente.
Udviklingen i ØMU-gælden
I modsætning til nettogælden følger ØMU-gælden ikke som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Da ØMU-gælden alene omfatter passivsiden i den offentlige sektor (korrigeret for danske statsobligationer), har en lang række finansielle transaktioner - som ikke påvirker nettogælden - betydning for ØMU-gældsudviklingen. For eksempel påvirkes ØMU-gælden af, i hvilket omfang statens, kommunernes og ATP's aktiver udgøres af statsobligationer eller andre aktiver, idet kun statsobligationer modregnes i ØMU-gælden. En omlægning af aktiverne i ATP fra statsobligationer til andre værdipapirer indebærer derfor en tilsvarende forøgelse af ØMU-gælden, selvom der blot er tale om en porteføljeomlægning fra et aktiv til et andet. Sådanne omlægninger - der typisk er motiveret ud fra hensyn til afkast og risiko - kan i det enkelte år og særligt på længere sigt indebære en betragtelig forøgelse af ØMU-gælden i forhold til udgangspunktet, uanset at den offentlige nettogæld er upåvirket.
Derudover korrigeres for periodiseringer af blandt andet skattebetalinger, idet tilgodehavende skat - som er indtægtsført i den offentlige saldo - ikke modregnes som et aktiv i ØMU-gældsopgørelsen og derfor skal fratrækkes. Desuden korrigeres for emissionskurstab ved obligationsudstedelse, idet ØMU-gælden er opgjort til nominel værdi.
ØMU-gælden skønnes at falde fra godt 44¾ pct. af BNP i 2003 til 36¾ pct. af BNP i 2006, svarende til et fald på 8 pct.enheder, jf. tabel 5.2. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, ventes ligeledes reduceret med 8 pct.enheder fra 2003 til 2006.
I forhold til augustvurderingen er skønnet for ØMU-gælden nedjusteret med 0,7 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.3. Nedjusteringen kan primært henføres til højere statslige overskud samt et større positivt bidrag fra periodiseringer og øvrige afgrænsninger.
Tabel 5.3. Skøn for ØMU-gælden i august- og decembervurderingen
| Pct. af BNP | 2004 |
| ØMU-gæld, december 2004 1) | 41,6 |
| ØMU-gæld, august 2004 1) | 42,3 |
| Ændring | -0,7 |
| Bidrag fra: | |
| Statens og kommuners saldo | -0,3 |
| Udlån 2) | 0,1 |
| BNP opjustering | -0,1 |
| Beholdningen af obligationer i DSP | 0,0 |
| Sociale kassers obligationsbeholdning | -0,1 |
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv. 3) | -0,3 |
1) ØMU-gælden opgjort med fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer. I augustvurderingen blev ØMU-gælden opgjort uden fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer skønnet til 43,7 pct. af BNP i 2004, svarende til en skønnet beholdning af statsobligationer i sociale kasser og fonde på 1,4 pct. af BNP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet, samt udlån til Danmarks Skibskreditfond.
3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at den nationalregnskabsmæssige opgørelse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægning af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen.
I en fremskrivning baseret på indeværende prognose reduceres ØMU-gælden til knap 29 pct. af BNP i 2010. I den oprindelige 2010-plan blev ØMU-gælden reduceret til 23,5 pct. af BNP i 2010, jf. En holdbar fremtid - Danmark 2010, januar 2001. De to nævnte ØMU-gældskvoter er imidlertid ikke umiddelbart sammenlignelige. Siden udarbejdelsen af den oprindelige 2010-plan er der således en række tekniske forhold uden betydning for de offentlige finanser og kravene til finanspolitikken, som har øget niveauet for ØMU-gælden. [1] Korrigeret for disse tekniske forhold kan ØMU-gælden opgøres til godt 25½ pct. af BNP i 2010. Gældsnedbringelsen er afstemt med, at finanspolitikken overordnet opfylder kravet om holdbarhed under de forudsætninger og mål, som er opstillet frem mod 2010, jf. afsnit 5.6.
5.2. De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk forventes at falde fra 54,3 pct. af BNP i 2004 til 52,4 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.4. Af det forudsatte fald i udgiftstrykket fra 2004 til 2006 på 1,9 pct. af BNP kan 1,4 pct.enheder henføres til de primære offentlige udgifter, mens godt 0,5 pct.enheder skyldes lavere renteudgifter.
Tabel 5.4. De offentlige udgifters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 54,2 | 54,6 | 54,9 | 54,3 | 53,0 | 52,4 |
| Primære udgifter | 50,2 | 50,9 | 51,4 | 51,1 | 50,2 | 49,7 |
| Offentligt forbrug | 25,9 | 26,3 | 26,6 | 26,4 | 26,0 | 25,8 |
| Offentlige investeringer 1) | 1,9 | 1,8 | 1,7 | 1,7 | 1,8 | 1,7 |
| Indkomstoverførsler | 17,3 | 17,5 | 18,1 | 17,9 | 17,5 | 17,2 |
| Subsidier | 2,2 | 2,2 | 2,1 | 2,2 | 2,1 | 2,1 |
| Øvrige primære udgifter | 2,9 | 3,0 | 2,9 | 2,9 | 2,9 | 2,9 |
| Renteudgifter | 4,0 | 3,7 | 3,4 | 3,2 | 2,8 | 2,6 |
1) De offentlige nyinvesteringer, dvs. ekskl. nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Der forudsættes et fald i det offentlige forbrugstryk på 0,6 pct.enheder fra 2004 til 2006. Det skal ses i sammenhæng med forudsætningen om aftagende vækst i det nominelle offentlige forbrug og den ventede konjunkturbestemte fremgang i den samlede økonomi.
Opjusteringen af det nominelle offentlige forbrug på 1½ mia. kr. i 2004 indebærer en forøgelse af realvæksten i det offentlige forbrug til 0,7 pct. mod 0,3 pct. i augustvurderingen. I lyset heraf og på baggrund af skønnet for det nominelle offentlige forbrug i 2005, der beregningsteknisk er baseret på finansloven og de kommunale budgetter for 2005, skønnes realvæksten i det offentlige forbrug til 0,6 pct. i 2005. Lægges det til grund, at den kommunale udgiftsudvikling i 2005 bringes i overensstemmelse med aftalegrundlaget fra juni, udgør realvæksten 0,2 pct. i 2005, hvilket skal ses i forhold til, at niveauet for det offentlige forbrug i 2004 er opjusteret, og at skønnet herfor er omgivet af større usikkerhed end normalt. I 2006 forudsættes realvæksten i det offentlige forbrug at udgøre 0,5 pct. på linje med de mellemfristede forudsætninger.
Den offentlige beskæftigelse skønnes at vokse med 4.000 personer i 2004. I forhold til augustvurderingen er skønnet for den offentlige beskæftigelsesvækst opjusteret med 2.000 personer. Det skal ses i lyset af beskæftigelsesudviklingen fra 1.-3. kvartal 2004. På linje med augustvurderingen skønnes væksten i den offentlige beskæftigelse til 2.500 personer i 2005. Den offentlige beskæftigelsesvækst antages også at udgøre 2.500 personer i 2006 i overensstemmelse med de mellemfristede forudsætninger.
De offentlige investeringers andel af BNP skønnes til 1,7 pct. i 2004 og 1,8 pct. i 2005, og forudsættes at udgøre 1,7 pct. i 2006. På baggrund af Finansloven for 2005 og kommunernes og amternes budgetter for 2005 er realvæksten i de offentlige investeringer opjusteret til 4,7 pct. i 2005 mod 2,0 pct. i august. I 2006 forudsættes realvæksten i investeringerne til 1,0 pct.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at udgøre 17,9 pct. af BNP i 2004. Indkomstoverførslernes andel af BNP falder til 17,5 pct. i 2005 og 17,2 pct. i 2006. Denne udvikling skal blandt andet ses i lyset af det forventede fald i ledigheden og en relativt moderat satsregulering. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2002 og 2003 er der fastlagt en satsregulering af indkomstoverførslerne på 2,9 pct. i 2004 og 2,0 pct. i 2005. I 2006 skønnes satsreguleringsprocenten til 2,1 pct. på baggrund af skønnet for de private lønstigninger i 2004.
De offentlige subsidier skønnes at udgøre 2,2 pct. af BNP i 2004. Fra 2004 til 2006 skønnes et marginalt fald i subsidiernes andel af BNP.
Renteudgifterne ventes at udgøre 3,2 pct. af BNP i 2004. I takt med gældsnedbringelsen forventes renteudgifternes andel af BNP at falde til 2,8 pct. i 2005 og 2,6 pct. i 2006. Faldet i renteudgifterne fra 2004 til 2005 skal desuden ses i lyset af omlægninger af lån til en lavere rente samt indregnede kurstab i 2004 i forbindelse med førtidige opkøb. Der er ikke budgetteret med effekter af førtidige opkøb i 2005 og 2006.
I Budgetoversigt 3, december 2004, er der redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3. De offentlige indtægter
Skattetrykket kan i 2003 opgøres til 48,7 pct. af BNP med udgangspunkt i den seneste offentliggjorte nationalregnskabsmæssige opgørelse af skatteindtægterne fra Danmarks Statistik, jf. tabel 5.5. Ifølge Danmarks Statistiks reviderede tal for de offentlige finanser i 2003 er personskatterne og arbejdsmarkedsbidraget nedjusteret med i alt 2,3 mia. kr. De reviderede tal fra Danmarks Statistik er på niveau med de oplysninger, der lå til grund for skønnene for 2004 og 2005 i augustvurderingen.
Tabel 5.5. De offentlige indtægters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||||
| Offentlige indtægter | 57,1 | 56,1 | 56,1 | 55,8 | 54,7 | 54,1 |
| Skattetryk | 49,9 | 48,9 | 48,7 | 48,9 | 48,1 | 47,8 |
| Personskatter mv. 1) | 22,5 | 22,1 | 22,0 | 21,5 | 21,4 | 21,1 |
| AM-bidrag | 4,5 | 4,5 | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,4 |
| Selskabsskatter | 3,1 | 2,9 | 2,8 | 3,0 | 3,0 | 3,2 |
| Pensionsafkastbeskatning | 0,1 | 0,1 | 0,4 | 0,9 | 0,5 | 0,5 |
| Moms | 9,7 | 9,7 | 9,7 | 9,7 | 9,7 | 9,6 |
| Afgifter og indirekte skatter | 7,8 | 7,9 | 7,7 | 7,8 | 7,6 | 7,5 |
| Øvrige skatter 2) | 2,2 | 1,7 | 1,7 | 1,6 | 1,6 | 1,5 |
| Renteindtægter | 2,6 | 2,3 | 2,5 | 2,3 | 2,2 | 2,1 |
| Øvrige indtægter 3) | 4,6 | 4,9 | 4,6 | 4,6 | 4,3 | 4,2 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (ordinært ATP-bidrag, bidrag til Særlig Pensionsopsparing i 2001, A-kassebidrag og efterlønsbidrag).
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC's olie- og gasindvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalties, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik for årene 2001-2003 og egne beregninger for 2004-2006.
Skattetrykket skønnes at stige med 0,2 pct.enheder til 48,9 pct. i 2004, idet nedsættelsen af personskatterne og virkningerne af skattestoppets nominalprincip mere end opvejes af højere forventede indtægter fra pensionsafkastskatten, højere selskabsskatteprovenu samt virkningen af suspensionen af SP-bidraget i medfør af Forårspakken (som indebærer fremrykket beskatning). I 2005 forventes skattetrykket at falde til 48,1 pct. af BNP blandt andet som følge af lavere skønnede indtægter fra pensionsafkastskatten. I 2006 skønnes skattetrykket at falde yderligere med 0,3 pct.enheder til 47,8 pct. af BNP. Det skal ses i lyset af, at suspensionen af SP-bidraget i 2004 og 2005 forudsættes ophævet, hvorved SP-bidraget igen fradrages i den skattepligtige indkomst. I perioden 2003-2006 som helhed skønnes skattetrykket at falde med i alt 0,9 pct.enheder.
I 2004 bidrager personskatterne til en reduktion af skattetrykket med 0,5 pct.enheder, jf. tabel 5.6. Indførelsen af beskæftigelsesfradraget og forhøjelsen af mellemskattegrænsen med 48.000 kr. i 2004 medfører et provenutab på 9,9 mia. kr. (2004-niveau). Det svarer til en reduktion af skattetrykket på 0,7 pct.enheder. Suspensionen af SP-bidraget i 2004 og 2005 medfører en fremrykning af beskatningen fra udbetalings- til optjeningstidspunktet. Dette skønnes at bidrage til en forbedring af de offentlige finanser med 3,9 mia. kr. i 2004 og 2005 (2004-niveau). Samlet set reduceres skattetrykket med i alt 0,4 pct.enheder som følge af personskattenedsættelsen og suspensionen af SP-bidraget. En moderat udvikling i lønsummen og overførselsindkomsterne i 2004 bidrager herudover til at reducere skattetrykket yderligere med 0,1 pct.enhed.
Den forudsatte genindførelse af SP-bidraget - som fradrages i den skattepligtige indkomst mv. - indebærer en skønnet reduktion af skattetrykket i 2006 med 0,3 pct.enheder.
Tabel 5.6. Ændring i skattetrykket
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||
| Skattetryk | 48,7 | 48,9 | 48,1 | 47,8 |
| Ændring i skattetryk | -0,1 | 0,2 | -0,8 | -0,3 |
| Heraf: - Personskatter mv. |
-0,1 | -0,5 | -0,1 | -0,3 |
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) | 0,0 | -0,7 | 0,0 | 0,0 |
| - AM-bidrag | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - Selskabsskatter | -0,1 | 0,2 | 0,0 | 0,2 |
| - Pensionsafkastbeskatning | 0,3 | 0,5 | -0,4 | 0,0 |
| - Moms | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - Afgifter og indirekte skatter | -0,2 | 0,0 | -0,1 | -0,1 |
| - Øvrige skatter | 0,0 | 0,0 | -0,1 | 0,0 |
Kilde: Egne beregninger.
Selskabsskatten forventes at bidrage til en stigning i skattetrykket på knap 0,4 pct.enheder fra 2003 til 2006. Det dækker over en stigning på ca. 0,2 pct.enheder fra 2003 til 2004 og tilsvarende fra 2005 til 2006. Stigningen fra 2003 til 2004 skyldes højere indtægter fra kulbrinteskat (udover selskabsskat af kulbrinteskattepligtige selskaber) og ordinære acontoskatter i 2004, der nationalregnskabsmæssigt henføres til indbetalingsåret. Det er fortsat usikkert, hvor stor en del af de høje selskabsskatteindbetalinger i november 2003, der kan henføres til øget skattepligtig indkomst i 2003 og dermed også omfanget af nettorestskatteafregningen i 2004. Indtægterne fra kulbrinteskat (og selskabsskat af kulbrinteskattepligtige selskaber) forventes at stige betydeligt fra 2004 til 2005. Det opvejes dog delvist af forventningen til lavere nettorestskatteafregning i 2005.
Stigningen i selskabsskatternes andel af BNP fra 2005 til 2006 på knap 0,2 pct.enheder skyldes nye regnskabsregler for de finansielle virksomheder. De ændrede regler indebærer, at hensættelser til tab på udlån og garantier forventes reduceret fra 1. januar 2005, hvilket forøger skattegrundlaget i 2005 (engangsvirkning). Selskabsskattetrykket skønnes at stige i 2006, da den øgede selskabsskat vedrørende 2005 nationalregnskabsmæssigt henføres til 2006. Der er ikke indregnet virkninger af evt. diskretionære tiltag med henblik på at neutralisere rentevirkningen af engangsprovenuet.
Fra og med 1. januar 2005 forventes de danske regler for international sambeskatning ændret i form af indførelse af et såkaldt globalpuljeprincip. Hermed vil det ikke længere være muligt at opnå fradrag for underskud i datterselskaber i den danske skat uden samtidig at lade overskudsgivende datterselskaber indgå i den danske skat. Provenugevinsten herfra skønnes at udgøre omkring 2 mia. kr. Samtidig sænkes selskabsskattesatsen fra de nuværende 30 pct. til 28 pct., hvilket isoleret set medfører et provenutab på ca. 2 mia. kr.
Pensionsafkastskatten bidrager til en stigning i skattetrykket på knap 0,1 pct.enhed fra 2003 til 2006. Stigningen i pensionsafkastskattens andel af BNP fra 2003 til 2004 på 0,5 pct.enheder skyldes primært, at provenuet fra pensionsafkastskatten i 2003 var mærkbart påvirket af fremført negativ skat som følge af kurstab på aktier i de foregående år. Reduktionen i pensionsafkastskattens andel af BNP fra 2004 til 2005 på 0,4 pct.enheder skyldes primært et forventet kurstab på obligationer i løbet af 2005 i takt med stigende renteniveau, samt forudsætningen om et forholdsvis beskedent aktieafkast i 2005.
Afgifterne bidrager til en reduktion i det samlede skattetryk på godt 0,2 pct.enheder fra 2003 til 2006. Dette kan primært henføres til skattestoppets nominalprincip, som reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.enhed om året, samt forventningen om moderat vækst i afgiftsgrundlaget for energi- og miljøafgifter. Bilkøbet ventes på den anden side at stige betydeligt især i 2004, men også i 2005. Det bidrager isoleret set til en stigning i skattetrykket på godt 0,2 pct.enheder i 2004 og 0,1 pct.enhed i 2005. Bortfaldet af 24-timers reglen fra 1. januar 2004 på cigaretter og spiritus reducerer provenuet i 2004 med knap 0,1 pct. af BNP, mens afgiftsnedsættelserne på spiritus og tobak med virkning fra 1. oktober 2003 isoleret set skønnes at være omtrent neutrale med hensyn til de offentlige finanser.
5.4. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Finanspolitikken - målt ved den ét-årige finanseffekt - skønnes at øge den økonomiske aktivitet svarende til 0,5 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.7. Aktivitetsbidraget kan primært henføres til nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst. Beregningen af finanseffekten er baseret på et revideret modelgrundlag i form af en ny version af ADAM-modellen fra Danmarks Statistik, jf. appendiks 5.1. Skønnet for finanseffekten er uændret i forhold til august.
Tabel 5.7. Bidrag til aktiviteten
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | |
| --------- Pct. --------- | ||||
| BNP-vækst | 1,0 | 0,5 | 2,4 | 2,4 |
| Ét-årig finanseffekt | 0,2 | 0,1 | 0,5 | 0,0 |
| --------- Pct.-enheder --------- | ||||
| Flerårige virkninger: | ||||
| - Flerårig finanseffekt 1) | 0,2 | 0,1 | 0,4 | 0,1 |
| - Opsparingsvirkninger 2) | -0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,1 |
| - Investeringstiltag mv. 3) | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,1 |
| - Stedfundne renteændringer 4) | 0,2 | 0,6 | 0,9 | 0,4 |
Anm.: Modelgrundlaget for finanseffektberegningen er revideret, jf. appendiks 5.1. Revisionen omfatter navnlig en genberegning af de modelbaserede multiplikatorer i lyset af en revideret ADAM-model fra Danmarks Statistik.
1) Den flerårige finanseffekt viser virkningen på BNP-væksten af finanspolitiske ændringer i både det pågældende år og de forudgående år (fra og med 2002).
2) Opsparingsvirkningen i 2002 er afledt af reduktionen af rentefradragets skatteværdi i forbindelse med Pinsepakken. I 2004 og 2005 dækker opsparingsvirkningerne over Forårspakkens suspension af SP-bidraget.
3) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier, som indgår i bidraget fra aktivitetsvirkning af finanspolitikken.
4) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til medio november 2004. Renten er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Udover aktivitetsvirkningen på 0,5 pct. af BNP fra den traditionelle finanspolitik skønnes suspensionen af SP-bidraget at øge den økonomiske aktivitet svarende til 0,1 pct. af BNP i 2004, jf. bidraget fra "Opsparingsvirkninger" i tabel 5.7. Hertil kommer aktivitetsvirkningen af boligpolitiske initiativer inklusive boliginitiativerne i Forårspakken, der ligeledes skønnes til 0,1 pct. af BNP.
På baggrund af finansloven samt kommuner og amters budgetter for 2005 skønnes et neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2005.
Den flerårige finanseffekt [2] viser, at finanspolitikken siden 2002 bidrager til at øge den økonomiske vækst både i 2004 og 2005. Den stedfundne renteudvikling fra og med 2002 bidrager ligeledes til højere økonomisk aktivitet i 2004 og 2005, jf. tabel 5.7. Det skal ses i sammenhæng med en gradvis indsnævring af outputgabet, således at dette skønnes at være svagt positivt i 2005. Dette peger i retning af, at kapacitetsgrænsen på arbejdsmarkedet kan blive afprøvet i løbet af 2005.
På nuværende tidspunkt er stramhedsgraden i finanspolitikken for 2006 endnu ikke fastlagt. Indeværende prognose bygger derfor i overvejende grad på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken i 2006, som er på linje med den mellemfristede 2010-fremskrivning. Den konkrete finanspolitiske prioritering for 2006 ventes at finde sted i løbet af 2005.
5.5. Den strukturelle offentlige saldo
Den offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturforhold og giver derfor ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i den underliggende offentlige saldo. Den strukturelle offentlige saldo er renset for disse forhold og anses derfor at være et bedre mål for, om finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.
Den faktiske offentlige saldo skønnes at udgøre 1,5 pct. af BNP i 2004, mens overskuddet i 2005 og 2006 som nævnt øges til 1,7 pct. af BNP navnlig i lyset af bedre konjunkturer. Overskuddet på den strukturelle saldo skønnes til omtrent 1½ pct. af BNP i 2004 og 2005, mens det strukturelle overskud for 2006 er beregnet til at udgøre godt 1¼ pct. af BNP. Eksklusive virkningerne af Forårspakkens suspension af SP-bidraget (som indebærer et lavere skattemæssigt fradrag i 2004 og 2005) udgør den strukturelle saldo omtrent 1¼ pct. af BNP i hele perioden 2004-06, jf. tabel 5.8.
Den strukturelle saldo vurderes at være omtrent på niveau med den faktiske saldo i 2004. Det afspejler på den ene side en konjunkturbetinget svækkelse af den faktiske saldo på anslået 0,4 pct. af BNP, mens de ventede indtægter fra selskabsskatter og pensionsafkastskat er henholdsvis ca. 0,4 og 0,1 pct. af BNP over et anslået normalniveau [3].
Tabel 5.8. Bidrag til den strukturelle offentlige saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||
| Faktisk saldo | 1,0 | 1,5 | 1,7 | 1,7 |
| Konjunkturer | 0,3 | 0,4 | -0,1 | -0,5 |
| Selskabsskat 1) | -0,2 | -0,4 | -0,1 | -0,2 |
| Pensionsafkastskat | 0,3 | -0,1 | 0,3 | 0,4 |
| Nettorentebetalinger og specielle poster | 0,0 | 0,0 | -0,2 | -0,1 |
| Strukturel saldo | 1,5 | 1,4 | 1,6 | 1,3 |
| Forårspakkens suspension af SP-bidraget | 0,0 | -0,3 | -0,3 | 0,0 |
| Strukturel saldo (ekskl. suspension af SP-bidraget) | 1,5 | 1,2 | 1,3 | 1,3 |
1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. Disse poster indgår i de specielle poster.
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 er den strukturelle saldo også på niveau med den faktiske saldo. Det afspejler blandt andet, at der ikke længere er et negativt saldobidrag fra svækkede konjunkturer. Herudover modsvares et skønnet lavt provenu fra pensionsafkastskatten (som vurderes 0,3 pct. af BNP under sit normalniveau) af midlertidigt større indtægter fra blandt andet Nordsø-aktiviteterne, jf. bidraget fra "nettorentebetalinger og specielle poster" på -0,2 pct. af BNP i tabel 5.8.
Den strukturelle saldo ligger i 2006 noget under det faktiske overskud. Det skal ses i lyset af de positive konjunkturudsigter, som skønnes at forøge det faktiske overskud med ca. 0,5 pct. af BNP, hvilket ikke påvirker den strukturelle saldo. Derimod vurderes indtægterne fra pensionsafkastskatten at være ca. 0,4 pct. af BNP lavere end et skønnet normal-niveau, blandt andet fordi de skønnede rentestigninger ventes at indebære faldende obligationskurser. Mindreindtægterne fra pensionsafkastskatten opvejes dog omtrent af ekstraordinært store indtægter fra selskabsskatten og de specielle poster.
Svækkelsen af den strukturelle saldo på 0,1 pct. af BNP fra 2003 til 2004 er væsentlig mindre end det som skatte- og afgiftsnedsættelserne og suspensionen af SP-bidraget tilsiger, jf. bidraget "Provenuer fra finanspolitikken" på 0,5 pct. af BNP i tabel 5.9. Denne mærkbare forskel skyldes blandt andet en trendmæssig reduktion af nettorenteudgifterne på 0,2 pct. af BNP i takt med nedbringelsen af den offentlige gæld målt i pct. af BNP. Hertil kommer, at væksten i BNP i høj grad er drevet af fremgang i privatforbruget, som giver nogle ekstraordinært store afgiftsindtægter (svarende til 0,2 pct. af BNP), der ikke i tilstrækkelig grad fanges i konjunkturrensningen af den faktiske saldo.
I 2005 forbedres den strukturelle saldo som følge af faldende forbrugs- og subsidietryk, jf. bidraget "Provenuer fra finanspolitikken" på 0,1 pct. af BNP, og fortsat faldende nettorenteudgifter, som også bidrager med 0,2 pct. af BNP. I modsat retning trækker negative bidrag fra udviklingen i de specielle poster.
Tabel 5.9. Ændring af den strukturelle offentlige saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||
| Strukturel saldo | 1,5 | 1,4 | 1,6 | 1,3 |
| Ændring i strukturel saldo | 0,4 | -0,1 | 0,2 | -0,3 |
| Bidrag til ændring: | ||||
| Provenuer fra finanspolitikken 1) | -0,1 | -0,5 | 0,1 | -0,1 |
| Strukturel beskæftigelse (målt i timer) | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Nettorentebetalinger | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,1 |
| Specielle poster 2) | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,2 |
| Efterspørgselssammensætning | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,0 |
| Andre forhold | 0,0 | 0,0 | -0,1 | -0,1 |
1) Bidraget er baseret på en ADAM beregning og kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af Forårspakkens suspension af SP-bidraget i 2004 og 2005 indregnet.
2) De specielle poster indeholder blandt andet bidrag fra offentlige drifts- og kapitaloverførsler, indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen, skatteværdien af nettopensionsindbetalinger samt indførelsen af SP og omlægningen heraf fra en kollektiv til en individuel ordning.
Kilde: Egne beregninger.
Reduktionen i den strukturelle saldo på 0,3 pct. af BNP i 2006 afspejler blandt andet, at suspensionen af SP-bidragene forudsættes ophævet. Omvendt vil et fortsat faldende offentligt forbrugstryk forbedre den strukturelle saldo, således at det samlede bidrag fra "Provenuer fra finanspolitikken" udgør -0,1 pct. af BNP. Herudover reducerer udviklingen i de specielle poster den strukturelle saldo med 0,2 pct. af BNP.
De ekstraordinære indtægter fra Nordsøen som følge af de aktuelt høje oliepriser påvirker ikke den strukturelle saldo nævneværdigt. Det skyldes, at beregningen af den strukturelle saldo er baseret på et langsigtet niveau for olieprisen, som er noget lavere end det nuværende prisniveau. Fluktuationer i olieprisen har derfor begrænset betydning for den strukturelle saldo. Olieprisen er inden for den seneste måned faldet med i størrelsesordenen 10 dollars, hvilket forstærkes af et fald i dollarkursen.
Det operationelle pejlemærke for en holdbar finanspolitik er gennemsnitlige overskud på de offentlige finanser i målintervallet 1½-2½ pct. af BNP. Det er den strukturelle saldo korrigeret for bidraget fra Forårspakkens suspension af SP, der skal sammenholdes med målintervallet. I perioden 2004-06 ligger den strukturelle saldo korrigeret for suspensionen af SP-bidraget omtrent ¼ pct. af BNP under målintervallet.
I forhold til den mellemfristede fremskrivning baseret på augustvurderingen er overskuddet på den strukturelle saldo i 2006 nedjusteret med ca. 0,4 pct. af BNP. Aftaleoverskridelsen i den kommunale sektor (i 2005) for så vidt angår offentligt forbrug og investeringer, der som beregningsteknisk forudsætning er lagt til grund for prognosen, bidrager i den sammenhæng til en reduktion af den strukturelle saldo med ca. 0,2 pct. af BNP, jf. også afsnit 5.1. Mérvæksten i investeringerne i 2005 modsvares af en beregningsteknisk forudsat nedsættelse af den reale investeringsramme fra 2 til 1 pct. årligt i perioden 2006-10. Samlet set reduceres overskuddet på de offentlige finanser i 2010 derfor kun med 0,1 pct. af BNP som følge af de højere udgifter i den kommunale sektor.
Herudover er der i decembervurderingen (i modsætning til kravforløbet i den mellemfristede fremskrivning fra august) ikke indregnet virkninger af nye endnu ikke besluttede beskæftigelsestiltag, som kan øge beskæftigelsen i 2006. I augustvurderingen - hvor 2006 endnu ikke var omfattet af selve konjunkturvurderingen - var der rent beregningsteknisk indregnet et bidrag til beskæftigelsen fra nye strukturtiltag på arbejdsmarkedet, hvilket isoleret set forbedrede den strukturelle saldo med ca. 0,2 pct. af BNP. I decembervurderingen er forudsat en tilsvarende større forbedring af den strukturelle saldo i den efterfølgende periode frem mod 2010 som følge af yderligere strukturtiltag på arbejdsmarkedet, jf. tabel 5.10.
Tabel 5.10. Ændring i den strukturelle saldo siden august
| 2004 | 2005 | 2006 | 2010 | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||||
| ØR04, august | 1,2 | 1,5 | 1,7 | 2,0 |
| ØR04, december | 1,4 | 1,6 | 1,3 | 1,9 |
| Forskel | 0,2 | 0,1 | -0,4 | -0,1 |
| Heraf bidrag fra | ||||
| Strukturel beskæftigelse | 0,0 | 0,1 | -0,2 | 0,0 |
| Offentlig forbrug og investeringer | -0,1 | -0,2 | -0,2 | -0,1 |
| Øvrig (nye provenuskøn mv.) | 0,3 | 0,2 | 0,0 | 0,0 |
5.6. De offentlige finansers holdbarhed
Den mellemfristede 2010-fremskrivning baseret på Økonomisk Redegørelse, august 2004 [4], opfyldte kravet om en holdbar finanspolitik forudsat stram udgiftsstyring og en varig fremgang i beskæftigelsen som følge af nye initiativer på 55-60.000 personer frem til 2010.
Det operationelle mål for finanspolitikken er at fastholde (strukturelle) offentlige overskud på 1½-2½ pct. af BNP i gennemsnit frem mod 2010. Med de opstillede mål for beskæftigelsen, og det opdaterede grundlag for konjunkturer og finanspolitik, kan det gennemsnitlige (strukturelle) overskud opgøres til 1,6 pct. af BNP fra 2003 til 2010. Det ligger inden for det opstillede målinterval, jf. tabel 5.11.
Tabel 5.11. Målinterval for offentlige overskud frem til 2010
| Gnst. 2003-10 | Målinterval | |
| --------- Pct. af BNP --------- | ||
| Strukturel offentlige saldo | 1,6 | 1½-2½ |
Kilde: Egne beregninger.
De kommunale budgetter for 2005 afspejler som nævnt offentlige merudgifter svarende til 0,1 pct. af BNP, når mérvæksten i investeringerne forudsættes modsvaret af en nedsættelse af den reale investeringsramme fra 2 til 1 pct. årligt i perioden 2006-10, jf. afsnit 5.5. Nedjusteringen af den offentlige saldo i 2010 på 0,1 pct. af BNP bevirker med uændrede forudsætninger en tilsvarende nedjustering af saldoen i årene fremover. Holdbarhedsindikatoren er derfor -0,1 pct. af BNP, hvilket er en marginal nedjustering i forhold til augustvurderingen, hvor tallet var 0,0 pct. af BNP.
Regeringen er i dialog med de kommunale parter om løsninger, der kan understøtte, at den kommunale forbrugsudvikling i 2005 afspejler aftalegrundlaget fra juni 2004. Lægges det til grund, at de kommunale udgifter i 2005 bringes i overensstemmelse med aftalegrundlaget kan holdbarhedsindikatoren opgøres til 0,0 pct. af BNP.
Appendiks 5.1
Justering af modelgrundlaget for finanseffektberegningen
I det modelgrundlag fra Danmarks Statistik, der blev anvendt i finanseffektberegningen i forbindelse med revisionen af metodegrundlaget i Finansredegørelse 2004, øges privatforbruget [5] på kort sigt med 0,3 mia. kr., når husholdningernes samlede disponible indkomst stiger med 1 mia. kr.
Danmarks Statistik har efterfølgende revideret modelgrundlaget. I den nye modelversion er gennemslaget på det samlede privatforbrug afledt af en stigning på 1 mia. kr. i husholdningernes samlede disponible indkomst estimeret til 0,4 mia. kr. Det højere gennemslag på privatforbruget i det nye modelgrundlag skyldes historiske datarevisioner af en række variabler, en revideret relation for bilkøbet og udeladelse af selskabernes disponible indkomster (på kort sigt) som forklarende variabel i forbrugsfunktionen. [6]
Med afsæt i det nye modelgrundlag fra Danmarks Statistik er de finanspolitiske multiplikatorer genberegnet på ny og indarbejdet i finanseffektberegningen. Som følge af det højere forbrugsgennemslag i det nye modelgrundlag er aktivitetsvirkningen af en reduktion i indkomstskatterne svarende til 1 promille af nominelt BNP øget fra 0,027 til 0,043 pct. af realt BNP, jf. tabel A5.1. Også multiplikatorerne for hovedparten af de øvrige udgifts- og indtægtsposter er forøget numerisk set. Dette skal ligeledes ses i lyset af det højere forbrugsgennemslag.
De højere multiplikatorer afledt af det nye modelgrundlag betyder, at finanseffekten revideres med op til 0,1 pct.-enhed numerisk i perioden 1996-2005, jf. tabel A5.2 (ændring fra 1. kolonne til 2. kolonne). Herudover gælder særskilt for 2004, at finanseffekten isoleret set er forøget med 0,1 pct.-enhed siden august som følge af nye skøn for de offentlige udgifter og indtægter, herunder primært opjusteringen af det offentlige forbrug (ændring fra 2. kolonne til 3. kolonne), jf. også appendiks 1.2.
I augustvurderingen skønnedes aktivitetsvirkningen af finanspolitikken til 0,5 pct. af BNP i 2004. Dette skøn var baseret på, at en stigning i husholdningernes samlede disponible indkomst på 1 mia. kr. som følge af varige skattenedsættelser øger det samlede privatforbrug med ½ mia. kr.
Tabel A5.1. 1.års multiplikatorer målt ved henholdsvis BNP og beskæftigelsen i FR2004 og ØRdec04
| Ændr. pr. promille af BNP | FR2004 | ØRdec04 | FR2004 | ØRdec04 |
| ------- Realt BNP ------- | ----- Beskæftigelse ------ | |||
| -----------Pct. ------------ | ------ 1.000 pers. ------- | |||
| Udgiftssiden | ||||
| Off. beskæftigelse | 0,096 | 0,107 | 4,1 | 4,5 |
| Off. varekøb (realt) | 0,089 | 0,096 | 1,0 | 1,2 |
| Off. lønninger | 0,007 | 0,014 | 0,1 | 0,1 |
| Off. investeringer (realt) | 0,078 | 0,080 | 1,1 | 1,5 |
| A-skattepligtige overførsler | 0,022 | 0,028 | 0,2 | 0,3 |
| Ikke-skattepligtige overførsler | 0,027 | 0,043 | 0,3 | 0,5 |
| Ikke-varefordelte subsidier | 0,024 | 0,020 | 0,3 | 0,3 |
| Indtægtssiden | ||||
| Moms | -0,047 | -0,046 | -0,5 | -0,6 |
| Selskabsskat | -0,015 | -0,012 | -0,1 | -0,1 |
| Personskat | -0,027 | -0,043 | -0,3 | -0,5 |
| Arbejdsmarkedsbidrag | -0,024 | -0,035 | -0,2 | -0,4 |
| Registreringsafgift | -0,078 | -0,114 | -0,6 | -1,1 |
| Giftskatter | -0,080 | -0,076 | -0,7 | -0,8 |
| Energi | -0,091 | -0,084 | -0,8 | -1,0 |
| Fødevarer | -0,071 | -0,067 | -0,7 | -0,8 |
Anm.: Multiplikatorerne er estimeret ved eksogen rente.
Kilde: Egne beregninger.
Tabel A5.2. Genberegnet finanseffekt, 1996-2005
| ØRaug04 (FR04-metode) |
ØRaug04 (nyt modelgrundlag) |
ØRdec04 (nyt modelgrundlag) | |
| 1996 | 0,6 | 0,7 | 0,7 |
| 1997 | -0,2 | -0,3 | -0,3 |
| 1998 | 0,1 | 0,2 | 0,2 |
| 1999 | 0,3 | 0,2 | 0,2 |
| 2000 | -0,1 | -0,1 | -0,1 |
| 2001 | 0,3 | 0,4 | 0,3 |
| 2002 | 0,2 | 0,3 | 0,2 |
| 2003 | 0,0 | 0,0 | 0,1 |
| 2004 | 0,31) | 0,4 | 0,5 |
| 2005 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
1) Beregnet med afsæt i et større forbrugsgennemslag blev finanseffekten i august skønnet til 0,5 pct. af BNP i 2004.
Kilde: Egne beregninger.
Fodnoter
[1] Det vedrører blandt andet ATP's beholdning af statsobligationer (der fradrages i opgørelsen af ØMU-gælden), en historisk oprevision af ØMU-gælden foretaget af Danmarks Statistik, genudlån til statsgaranterede enheder mv.
[2] De flerårige finanseffekter tager således højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som ændringen af finanspolitikken siden 2002.
[3] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (ekskl. kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP, mens et skønnet normalniveau for pensionsafkastskatten er baseret på et gennemsnitligt normalafkast på 6,5 pct., hvilket svarer til et skatteprovenu på i størrelsesordnen 0,7-0,8 pct. af BNP i perioden 2003-2006.
[4] Og Finansredegørelse 2004.
[5] Eksklusive forbrug af boliger.
[6] Selskabernes disponible indkomster er således insignifikante på kort sigt.
