6. Beskæftigelses- og socialområdet
6. Beskæftigelses- og socialområdet
Der indgås en række aftaler mellem borgere og offentlige myndigheder inden for det, der med en samlebetegnelse kan kaldes beskæftigelses- og socialområdet. Den altovervejende del af disse aftaler finder sted i kommunalt regi.
En stor del af disse aftaler i kommunalt regi vedrører overførselsindkomster[57]. I forbindelse med udbetaling af overførselsindkomster stilles der typisk en række krav, som en borger skal leve op til for at modtage overførselsindkomst. Det kan dreje sig om, at borgeren skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet, at borgeren skal deltage i aktiveringstilbud, og at borgeren skal indgå i et løbende opfølgningsforløb hos kommunen, hvor fx borgerens arbejdsevne og mulighed for at komme i beskæftigelse drøftes. På den måde indgås der en række aftaler mellem borgere og myndigheder, som knytter sig til borgerens modtagelse af overførselsindkomst.
En anden stor del af aftalerne i kommunalt regi forekommer i forbindelse med sagsbehandling, hvor der træffes afgørelse om tilbud efter serviceloven. Det kan fx dreje sig om tildeling af hjælpemidler eller tilrettelæggelse af forebyggende foranstaltninger så som familiebehandling og praktisk, pædagogisk eller anden støtte i hjemmet. Der er dog en del af de aftaler, som forekommer i forbindelse med sagsbehandling efter serviceloven, som arbejdsgruppen på et tidligt tidspunkt har vurderet ikke er relevante at tage i betragtning i forbindelse med en evt. udeblivelsesbetaling. Det drejer sig om aftaler med meget svage grupper, hvor de offentlige myndigheders opsøgende funktion er af væsentlig betydning, fx narkomaner, sindslidende eller alkoholikere. Desuden behandles dagtilbud til børn efter serviceloven særskilt i kapitel 8.
Disse to overordnede typer af aftaler i kommunalt regi vil blive behandlet hver for sig i dette kapitel. Afsnit 6.3. omhandler således aftaler i kommunalt regi vedrørende overførselsindkomster, mens afsnit 6.4. omhandler aftaler vedrørende tilbud efter serviceloven.
6.2. Undersøgelse af udeblivelser på beskæftigelses- og socialområdet
Ved arbejdsgruppens nedsættelse forelå der ikke noget materiale, der kunne belyse i hvor stort omfang borgere udebliver fra aftaler i kommunalt regi. Den Sociale Ankestyrelse har derfor på opdrag fra Arbejdsgruppen vedr. betaling ved udeblivelse fra aftaler med det offentlige gennemført en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne med henblik på at afdække omfanget af udeblivelser i forbindelse med aftaler mellem borgere og myndigheder inden for beskæftigelses- og socialområdet.
Den Sociale Ankestyrelse stilede spørgeskemaundersøgelsen til alle landets 271 kommuner, hvoraf 232 kommuner svarede på et eller flere af spørgsmålene inden for social- og beskæftigelsesområdet. Dette svarer til en besvarelsesprocent på 87. Kommuner, der ikke har besvaret spørgeskemaet, er geografisk fordelt over hele landet. Samlet set betragtes den høje svarprocent som en indikator på en høj troværdighed i undersøgelsen.
Tabel 6.1. Hvor stor en procentdel af kommunerne registrerer udeblivelser? Fordelt efter sagstype
|
Sagsbehandlings- og sagsforberedende møder hos kommunen |
Øvrige aftaler foranlediget af forvaltningen | ||
|
Andel af kommuner, der registrerer udeblivelser i pct. | |||
|
Tilbud efter serviceloven |
50 |
Undersøgelses- og behandlingsforløb |
61 |
|
Ressourceprofil |
61 |
Arbejdsprøvning |
61 |
|
Individuelt kontaktforløb |
64 |
Aktiverings- og undervisningsforløb |
61 |
|
Sygedagpenge |
59 |
Hjælpemidler |
60 |
|
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004 | |||
Som det fremgår af tabel 6.1., gennemfører omkring 60 pct. af kommunerne registrering af udeblivelser fra aftaler med offentlige myndigheder inden for social- og beskæftigelsesområdet. Derfor er en del af kommunernes besvarelser baseret på skøn frem for konkrete registreringer. Samtidig har flere af de registrerende kommuner bemærket, at registreringen ikke foregår centralt. I en del af kommunerne foretager den enkelte sagsbehandler således registreringen i den konkrete sag. Dette øger sandsynligheden for, at der vil være tale om en uensartet registrering.
Eventuelle eksisterende sanktionsmuligheder ved udeblivelse gennemgås i de relevante afsnit. Dog gælder det generelt for den lovgivning indenfor beskæftigelses- og socialområdet, som administreres af kommunerne, at retssikkerhedslovens § 11b giver mulighed for, at borgeren indirekte kan blive sanktioneret, hvis denne ikke møder frem til aftalte møder/undersøgelser eller medbringer ønsket materiale.
Retssikkerhedslovens § 11 slår fast, at myndigheden kan anmode personer, der søger om eller får hjælp om at medvirke til at fremskaffe de oplysninger, som er nødvendige for at behandle borgerens sag. Hvis borgeren ikke medvirker, kan myndigheden afgøre sagen om hjælp på det foreliggende grundlag. Dette vil i de fleste situationer være til borgerens ugunst, hvorved den indirekte sanktion opnås. Der kan dog tænkes situationer, hvor borgerens manglende medvirken til at indhente oplysninger kan være til borgerens fordel. Det må antages, at myndigheden først kan anvende § 11b, når myndigheden har sikret sig, at borgerens udeblivelse skyldes, at borgeren ikke ønsker at medvirke til sagens oplysning.
6.3. Aftaler vedrørende overførselsindkomster
Der indgås en række aftaler mellem borgere og kommuner i forbindelse med udbetaling af overførselsindkomster. Det er i reglen en forudsætning for udbetaling af overførselsindkomster, at borgerne deltager i møder.
Kommunernes aftaler med borgerne i forbindelse med overførselsindkomster tager afsæt i forskellige sagstyper og lovgivninger. Hovedparten af aftalerne ligger dog inden for følgende områder:
· Sagsforløb inden for sygedagpengeloven
· Sagsforløb i forbindelse med udarbejdelse af en ressourceprofil efter arbejdsevnemetoden
· Individuelle kontaktforløb efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats
· Arbejdsprøvning
· Lægeundersøgelser
· Aktiverings- og undervisningsforløb.
Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse er derfor koncentreret om udeblivelsernes omfang inden for disse områder.
I forbindelse med undersøgelsen af aftaler vedrørende overførselsindkomster skelnes der overordnet mellem aftaler, hvor en borger skal møde op hos kommunen, og øvrige aftaler, hvor borgeren skal møde op hos eksterne parter som led i en aftale med kommunen. Øvrige aftaler kan fx dreje sig om aktiverings- og undervisningsforløb, arbejdsprøvning og lægeundersøgelser.
Der er betydelige forskelle i kommunernes skøn over den gennemsnitlige udeblivelsesprocent fra forskellige typer af møder hos kommunen. Figur 6.1. viser, at størstedelen af kommunerne skønner at udeblivelsesprocenten ligger mellem 0 og 5 pct. ved møder hos kommunen i relation til sygedagpenge, udarbejdelse af ressourceprofil og individuelle kontaktforløb. Dog er der en del kommuner, som skønner, at udeblivelsernes omfang er noget større end 5 pct. ved møder i forbindelse med individuelle kontaktforløb. Der tegner sig således et billede af, at borgerne oftere udebliver fra møder under individuelle kontaktforløb end fra møder vedrørende sygedagpenge eller udarbejdelse af ressourceprofil.
Figur 6.1. Gennemsnitlig procentdel af møder hos kommunen, som borgerne udebliver fra. Fordelt efter sagstype
Anm.: Kommunebesvarelserne for området ”Individuelt kontaktforløb” summerer ikke op til 100 pct., da flere kommuner (8 pct.) skønner, at den gennemsnitlige udeblivelsesprocent generelt er højere end 20 pct. Disse optræder dog ikke i figuren.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
For så vidt angår øvrige aftaler, der er foranlediget af forvaltningen, men som ikke finder sted hos forvaltningen, skønner langt størstedelen af kommunerne, at den typiske andel udeblivelser ligger mellem 0 og 5 pct.
Som figur 6.2. viser, er der på tværs af de forskellige sagstyper meget ens skøn over borgernes udeblivelser.
Figur 6.2. Gennemsnitlig procentdel af øvrige aftaler, som borgerne udebliver fra. Fordelt efter sagstype
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse viser, at omkring 90 pct. af kommunerne skønner, at de selv aflyser mellem 0 og 5 pct. af aftalerne mellem borgere og offentlige myndigheder. Der er ikke større udsving mellem de forskellige sagstyper. Kommunerne oplyser, at den hyppigste årsag til aflysning er sygdom blandt medarbejderne.
Figur 6.3. Gennemsnitlig procentdel af aftaler hos kommunen, som kommunen aflyser. Fordelt efter sagstype
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
Sammenholdes aflysningstallene med udeblivelsestallene, ses det, at kommunerne skønner, at der er færre aflysninger fra kommunernes side, end der er udeblivelser fra borgernes side.
6.3.2. Eksisterende sanktionsmuligheder ved udeblivelse
Der findes allerede i dag sanktionsmuligheder, som kommunen kan anvende ved udeblivelser fra aftaler i relation til overførselsindkomster.
På kontanthjælpsområdet er det et generelt princip, at borgeren skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet (”udnytte sine arbejdsmuligheder”). Hvis borgeren ikke står til rådighed, og der ikke foreligger en lovens forstand rimelig grund hertil, kan der ske en reduktion i den hjælp, borgeren modtager.[58]
Således skal kontanthjælpen nedsættes med 1/3 i 3 uger, hvis en person eller dennes ægtefælle – der modtager kontanthjælp på voksensats alene på grund af ledighed:
· Uden rimelig grund ophører med sit arbejde.
· Afviser tilbud om arbejde, tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning.
· Undlader at give meddelelse om sygdom til arbejdsformidlingen, kommunen eller arbejdsgiveren i tilfælde, hvor den pågældende har fået et tilbud eller skal møde til jobsamtale.
· Undlader efter krav fra arbejdsformidlingen eller kommunen at søge konkrete, åbne jobordrer.
· Undlader senest en måned efter tilmelding til arbejdsformidlingen at indlægge sit CV i Beskæftigelsesministeriets database.
Hvis én af ovenstående gentages inden for 12 måneder, nedsættes hjælpen med 1/3 i 20 uger, eller indtil den pågældende har haft mere end 300 timers ustøttet arbejde inden for 10 uger
Udover ovenstående skal kommunen også reducere hjælpen forholdsmæssigt, hvis en person eller dennes ægtefælle uden rimelig grund udebliver fra et tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning. Nedsættelsen beregnes i forhold til månedens samlede tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning.
Hjælpen skal endeligt ophøre, hvis modtageren eller ægtefællen uden rimelig grund har gentagne udeblivelser fra et tilbud efter lov om en aktiv beskæftigelsesindsats eller anden beskæftigelsesfremmende foranstaltning, og udeblivelserne har et så betydeligt omfang, at fraværet kan ligestilles med en afvisning af tilbudet. Ophør af hjælpen forudsætter, at muligheden for at benytte tilbudet består.
På sygedagpengeområdet bortfalder retten til dagpenge:
· Så længe den sikrede mod lægens opfordring hertil nægter at lade sig indlægge på sygehus eller at modtage nødvendig lægebehandling eller mod lægens eller kommunens opfordring at deltage i hensigtsmæssig optræning for at genvinde arbejdsevnen.
· Hvis den sikrede ved sin adfærd forhaler helbredelsen.
· Hvis den sikrede uden rimelig grund undlader at medvirke ved kommunens opfølgning. [59]
Nedenstående figur 6.4. viser kommunernes vurdering af, hvor stor en del af borgernes udeblivelser, som kommunerne sanktionerede efter de eksisterende sanktionsregler. Størstedelen af kommunerne oplyser, at de eksisterende sanktioner blot benyttes i 0 til 5 pct. af de tilfælde, hvor borgeren udebliver fra de behandlede sagstyper. En stor del af de resterende kommuner – nærmere betegnet 17 pct. af alle svarkommunerne – oplyser modsat, at de eksisterende sanktioner benyttes i mere end 50 pct. af de tilfælde, hvor en borger udeblev fra de behandlede sagstyper. Disse meget modsatrettede udsagn kunne tyde på, at lovgivningen administreres forskelligt fra kommune til kommune.
Figur 6.4. Oversigt over hvor ofte kommunerne anvender sanktioner
Anm.: Der var mindre forskelle mellem de forskellige sagstyper. Disse fremgår ikke af tabellen, da forskellene var så små, at de ikke ændrede procenttallene.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004
6.3.3.1. Særlige grupper der udebliverTre-fjerdedele af svarkommunerne oplyser, at der er særlige grupper af borgere, som udebliver oftere fra aftaler med det offentlige end andre. Kommunerne peger meget entydigt på, at borgere, der udebliver, typisk er kontanthjælpsmodtagere og/eller socialt udsatte.
Flere kommuner har i bemærkningerne til spørgeskemaet anført, at det er de svageste og mest belastede grupper, der oftest udebliver.
6.3.3.2. Rimelige grunde til udeblivelserOmkring 25 pct. af kommunerne har indført retningslinjer for, hvad der betragtes som rimelig grund til udeblivelse fra møder i forbindelse med tildeling af overførselsindkomst.
Blandt de kommuner, der har indført retningslinjer for, hvad der betragtes som rimelig grund til udeblivelse fra møder i forbindelse med tildeling af overførselsindkomst, tegner der sig et tydeligt billede af, hvad der generelt betragtes som rimelig grund for udeblivelse. På tværs af de forskellige sagstyper er det klart, at blandt andet indlæggelse og sygdom med lægeerklæring betragtes af kommunerne som rimelige grunde for udeblivelse.
Af figur 6.5. fremgår hvor stor en andel af kommunerne, der betragter en række forskellige årsager som rimelige grunde til udeblivelser.
Figur 6.5. Oversigt over hvad kommunerne betragter som rimelige grunde til udeblivelse fra aftaler vedrørende overførselsindkomster
Anm.: Procentsatsen er fastsat ved at foretage et gennemsnit af kommunernes indberetninger på de forskellige sagstyper.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
6.3.3.3. Virkning af udeblivelsesbetalingKommunerne er ikke af den overbevisning, at muligheden for at opkræve udeblivelsesbetaling oven i de eksisterende sanktionsmuligheder vil reducere antallet af udeblivelser. Som figur 6.6. illustrerer, er færre end 30 pct. af kommunerne af den overbevisning, at en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelse fra aftaler med det offentlige.
Figur 6.6. Kommunernes vurdering af, om udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser. Fordelt efter sagstyper
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
Tabellen viser et skel i kommunernes holdning til udeblivelsesbetaling, for så vidt angår aftaler hos kommunen og øvrige aftaler. Kommunerne er således mere tilbøjelige til at mene, at en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser fra de øvrige aftaler, der er foranlediget af kommunen men ikke finder sted hos kommunen, end tilfældet er, når aftalen finder sted hos kommunen.
6.4. Aftaler vedrørende tilbud efter serviceloven
Som beskrevet i starten af dette kapitel, forekommer en stor del af aftalerne i kommunalt regi i forbindelse med aftaler, der træffes for at give tilbud efter serviceloven. Arbejdsgruppen har på et tidligt tidspunkt i drøftelserne vurderet, at en række aftaletyper/tilbud ikke er relevante at tage i betragtning i forbindelse med en evt. udeblivelsesbetaling.
Det drejer sig om aftaler med meget svage grupper, hvor de offentlige myndigheders opsøgende funktion er af væsentlig betydning. Der kan fx være tale om narkomaner, sindslidende eller alkoholikere, hvor udeblivelse fra aftaler med fx behandlingssystemet kan have alvorlige konsekvenser for den enkeltes behandlingsforløb, og hvor det af den grund kan være hensigtsmæssigt, at myndighederne laver en opsøgende indsats. I sådanne situationer vurderer arbejdsgruppen, at anvendelse af udeblivelsesbetaling ikke vil være relevant.
Arbejdsgruppen har på baggrund af ovenstående alene ønsket at få belyst omfanget af udeblivelser fra møder vedrørende:
· Møder om tilrettelæggelse af en frivillig anbringelse uden for hjemmet, samt møder om tilrettelæggelse af forebyggende foranstaltninger efter servicelovens § 40 (tilbud efter serviceloven)
· Hjælpemidler (aftaler som borgerne indgår med leverandøren af hjælpemidlerne)
Figur 6.7. viser, at omkring 80 pct. af kommunerne skønner, at den gennemsnitlige udeblivelsesprocent ligger mellem 0 og 5. Enkelte kommuner mener, at den gennemsnitlige udeblivelsesandel ligger mellem 21 og 30 pct.
Figur 6.7. Gennemsnitlig procentdel af møder med offentlige myndigheder, som borgerne udeblev fra
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
Kommunernes indberetning af, hvor stor en procentdel af møderne, de selv aflyser, ligger lavere end deres vurdering af borgernes gennemsnitlige udeblivelsesprocent. Således mener 89 pct. af kommunerne, at deres egen aflysningsprocent af møder i forbindelse med tilbud efter serviceloven ligger mellem 0 og 5 pct. Kommunerne oplyser, at den hyppigste årsag til aflysning er sygdom blandt medarbejderne.
6.4.2. Eksisterende sanktionsmuligheder ved udeblivelse
Der findes ikke i dag direkte sanktioner, som kommunerne kan benytte ved udeblivelser fra aftaler vedrørende tilbud efter serviceloven. Som angivet ovenfor i afsnit 6.2. giver retssikkerhedslovens § 11b dog mulighed for, at borgeren indirekte kan blive sanktioneret, hvis denne ikke møder frem til aftalte møder/undersøgelser eller medbringer ønsket materiale.
6.4.3.1. Rimelige grunde til udeblivelserLigesom det var tilfældet ved de sagstyper, der blev behandlet i afsnit 6.3.3., så har små 25 pct. kommunerne indført retningslinjer for, hvad der betragtes som rimelige grunde for udeblivelse fra møder i forbindelse med tilbud efter serviceloven og tildeling af hjælpemidler.
For aftaler vedrørende tilbud efter serviceloven er det generelt de samme begrundelser, der betragtes som rimelige årsager til udeblivelse, som det var tilfældet for aftaler vedrørende overførselsindkomster. Således er sygdom med lægeerklæring, indlæggelse, begravelse og dødsfald i familien de hændelser, der i størst omfang betragtes som rimelige grunde til udeblivelse fra møder med offentlige myndigheder.
6.4.3.2. Virkning af udeblivelsesbetaling
Kommunerne er generelt set ikke af den overbevisning, at muligheden for at opkræve udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser. Som figur 6.8. illustrerer, er færre end 25 pct. af kommunerne af den overbevisning, at en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelse fra aftaler med det offentlige myndigheder i relation til serviceloven/hjælpemidler.
Figur 6.8. Kommunernes vurdering af om udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.
Tendensen til, at kommunerne tror mere på udeblivelsesbetalingens virkning på udeblivelser fra øvrige aftaler foranlediget af kommunen, end de tror udeblivelsesbetalingen vil virke på antallet af udeblivelser fra aftaler hos kommunen, går igen.
Undersøgelsen af borgernes udeblivelser fra møder med offentlige myndigheder på social- og beskæftigelsesområdet viser, at der generelt er tale om lave udeblivelsesprocenter. Således vurderer 80 pct. eller flere af kommunerne på 7 af de 8 undersøgte områder, at borgernes udeblivelser har et omfang på mellem 0 og 5 pct. På det sidste af de 8 områder – det individuelle kontaktforløb – vurderer næsten halvdelen af kommunerne ligeledes, at den gennemsnitlige udeblivelsesprocent ligger mellem 0 og 5 pct.
I det omfang at det vurderes, at der er særlige grupper, der udebliver oftere end andre, peger undersøgelsen på, at det oftest er kontanthjælpsmodtagere og/eller socialt udsatte, der udebliver.
Kommunerne vurderer, at borgerne udebliver oftere fra møder med offentlige myndigheder, end kommunerne aflyser møder med borgerne. Kommunerne anfører, at aflysninger fra kommunens side typisk skyldes sygdom blandt medarbejderne.
På beskæftigelsesområdet eksisterer der allerede i dag udbredte sanktionsmuligheder, som kommunerne kan benytte, hvis borgerne udebliver fra møder med offentlige myndigheder. Eksempler på dette er såvel nedsættelse som fratagelse af kontanthjælp. På socialområdet (tilbud efter serviceloven) findes ingen direkte sanktionsmuligheder.
Gældende for begge områder er, at Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse afdækker, at kommunerne generelt ikke vurderer, at indførelsen af en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser fra møder med offentlige myndigheder.
6.6. Overvejelser om udeblivelsesbetaling på social- og beskæftigelsesområdet
Arbejdsgruppen har på baggrund af ovenstående beskrivelse af omfanget af udeblivelser og de eksisterende sanktionsmuligheder drøftet relevansen af at indføre udeblivelsesbetaling på social- og beskæftigelsesområdet.
Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse har vist, at problemet med borgeres udeblivelser fra aftaler på social- og beskæftigelsesområdet er relativt begrænset. Samtidig peger kommunerne på, at når borgere udebliver, er det oftest de mest ressourcesvage og socialt udsatte, som udebliver. Der findes allerede en række muligheder for at sanktionere udeblivelser på området.
Det er arbejdsgruppens opfattelse, at de eksisterende sanktionsmuligheder udgør tilstrækkelige redskaber til at sikre, at udeblivelser fra aftaler mellem borgere og myndigheder antager et så begrænset omfang som muligt. Der vil derfor efter arbejdsgruppens opfattelse ikke være relevant eller hensigtsmæssigt at indføre en betaling ved udeblivelser fra aftaler på social- og beskæftigelsesområdet.
