7. Integrationsområdet

7. Integrationsområdet

7.1. Introduktion

Aftaler under integrationsområdet behandles særskilt, fordi mange kommuner har organiseret sig således, at integrationsområdet hører under en særlig kommunal enhed i forhold til beskæftigelses- og socialområdet i øvrigt. Også på integrationsområdet gælder siden 1999, at aftaler mellem borgerne og de offentlige myndigheder i altovervejende grad finder sted i kommunalt regi. Derfor har arbejdsgruppen bedt Den Sociale Ankestyrelse om at foretage en undersøgelse af udeblivelserne på integrationsområdet, nærmere bestemt udeblivelser under introduktionsprogrammet.

Undersøgelsen er gennemført for regler gældende før 1. januar 2004. Efter 1. januar 2004 er der sket ændringer i indholdet af introduktionsprogrammet.

Integrationsområdet (introduktionsprogrammet) er kendetegnet ved, at en stor del af aftalerne mellem borgeren og det offentlige tager form af undervisning. For undersøgelsesperioden drejer det sig om blandt andet danskundervisning og kurser i samfundsforståelse. En anden type aftaler, der findes på integrationsområdet, er de aftaler, der vedrører forskellige tilbud om aktivering. Begrebet aktivering dækker her over en række tilbudstyper, der er nævnt i bekendtgørelse nr. 223 af 31/03/2000 (bekendtgørelse af lov om integration af udlændinge i Danmark) bl.a. kortvarige vejlednings- og introduktionsprogrammer, jobrotation og særligt tilrettelagte aktiverende forløb.

Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse omfattede udeblivelser fra danskundervisning, kurser i samfundsforståelse og aktivering.

Resultaterne af den Sociale Ankestyrelses undersøgelse vil blive behandlet efter det næste afsnits overvejelser om undersøgelsen af udeblivelser på integrationsområdet. Efter gennemgangen af udeblivelsernes omfang vil det følgende afsnit behandle henholdsvis de eksisterende sanktionsmuligheder ved udeblivelser, samt spørgsmålet om i hvor høj grad kommunerne benytter de eksisterende sanktionsmuligheder. Kapitlets næstsidste afsnit omhandler særlige forhold, deriblandt spørgsmålet om hvem der udebliver fra aftaler med det offentlige, hvad der betragtes som en rimelig grund til udeblivelse, og om kommunerne vurderer, at en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet. Kapitlet afsluttes med en opsummering af kapitlets resultater.

7.2. Undersøgelse af udeblivelser på integrationsområdet

Undersøgelsen af udeblivelser på integrationsområdet blev foretaget som en del af undersøgelsen af udeblivelserne på beskæftigelses- og socialområdet. De generelle overvejelser bag undersøgelsen af integrationsområdet svarer derfor til beskrivelsen i starten af kapitel 6.

212 af 271 mulige svarkommuner har besvaret Den Sociale Ankestyrelses spørgsmål på integrationsområdet. Dette giver en svarprocent på 78.

Den gennemførte undersøgelse viser, at næsten alle kommunerne registrerer udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet. Som det fremgår af tabel 7.1., svarer mellem 97 og 98 pct. af kommunerne bekræftende på, at de registrerer udeblivelser fra danskundervisning, kursus i samfundsforståelse og aktivering.

Tabel 7.1. Registrerer kommunen udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet?

	Registrerer		Ingen registrering
Elementer i introduktionsforløbet	Antal	Procent	Antal	Procent
Danskundervisning	199	98	5	2
Kursus i samfundsforståelse	197	97	6	3
Aktivering	200	98	4	2
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004

Da omkring 200 kommuner har registreret udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet, giver undersøgelsen et solidt materiale til at få belyst omfanget af udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet.

7.3. Udeblivelsernes omfang

Lidt mere end halvdelen af kommunerne oplyser, at antallet af borgere, der udebliver fra introduktionsprogrammet, udgør mellem 0 og 5 pct. af det samlede antal borgere, der fik tilbudt et introduktionsprogram i år 2003. 23 pct. af kommunerne oplyser, at andelen af borgere, der udebliver, udgør 6-10 pct., og 15 pct. af kommunerne oplyser, at andelen af borgere, der udebliver, ligger på mellem 11 og 20 pct.

Den Sociale Ankestyrelse undersøgte også, hvor stor en del af introduktionsforløbet, som borgerne udeblev fra. På baggrund af deres registreringer oplyser 83 pct. af kommunerne, at borgerne i gennemsnit udebliver – uden rimelig grund – fra mellem 0 og 10 pct. af det udbudte introduktionsprogram. 12 pct. af kommunerne oplyser, at borgerne i gennemsnit udebliver fra mellem 11 og 20 pct. af introduktionsprogrammet, jf. figur 7.1. Det tyder således ikke på, at borgerne generelt udebliver fra store dele af introduktionsprogrammet. Undersøgelsen viser ikke, om udeblivelsesprocenten varier mellem de forskellige elementer i introduktionsforløbet.

Figur 7.1. Gennemsnitlig procentdel af introduktionsforløbet, som borgerne udebliver fra

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Grundet decimalafrunding runder den samlede procent ikke op til 100.

Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.

7.4. Eksisterende sanktionsmuligheder ved udeblivelse

I dette afsnit beskrives de eksisterende sanktionsmuligheder, der kan tages i brug, når en borger udebliver fra aftaler på integrationsområdet. Sanktionsmulighederne er opdelt i hhv. udeblivelse fra deltagelse og afvisning af deltagelse:

7.4.1. Udeblivelse fra deltagelse

Inden for integrationsområdet findes der allerede flere sanktionsmuligheder, hvis en borger udebliver uden rimelig grund fra deltagelse i en eller flere dele af introduktionsprogrammet. Ifølge § 30 i integrationsloven[60] skal kommunalbestyrelsen nedsætte udbetalingen af introduktionsydelse i de tilfælde, hvor en udlænding eller dennes ægtefælle uden rimelig grund udebliver fra deltagelse i en eller flere dele af introduktionsprogrammet.

Nedsættelsen af introduktionsydelsen skal svare forholdsmæssigt til den del af introduktionsprogrammet, hvorfra udlændingen er udeblevet.

7.4.2. Afvisning af deltagelse

Ifølge § 31 i integrationsloven skal kommunalbestyrelsen beslutte, at introduktionsydelsen ikke skal udbetales, hvis en udlænding eller dennes ægtefælle afviser at deltage i en eller flere dele af introduktionsprogrammet uden rimelig grund. Hvis udeblivelser uden rimelig grund fra introduktionsprogrammet antager så betydeligt et omfang, at fraværet kan ligestilles med en afvisning af introduktionsprogrammet, skal kommunalbestyrelsen ligeledes træffe beslutning om at stoppe udbetalingen af introduktionsydelsen.

7.4.3. Tidsubegrænset opholdstilladelse

En bestemmelse i udlændingelovens[61] § 11, stk. 9 åbner desuden mulighed for en indirekte sanktion ved udeblivelse fra/afvisning af introduktionsprogrammet. Således er meddelelsen om tidsubegrænset opholdstilladelse betinget af, at udlændingen har gennemført et tilbudt introduktionsprogram efter integrationsloven, eller har gennemført et andet forløb, der kan sidestilles hermed.

7.4.4. Anvendelse af eksisterende sanktioner

Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse viser, at 46 pct. af kommunerne benytter de eksisterende sanktionsmuligheder i mellem 0 og 10 pct. af de tilfælde, hvor borgeren er udeblevet fra deltagelse i en eller flere dele af introduktionsprogrammet. Denne store andel af kommuner svarer altså, at de eksisterende sanktionsmuligheder ikke benyttes i fuldt omfang. En anden stor del af kommunerne – 41 pct. – svarer, at de eksisterende sanktionsmuligheder benyttes i over 50 pct. af de tilfælde, hvor borgeren udebliver fra deltagelse i introduktionsprogrammet, men altså ikke i alle tilfælde af udeblivelser.

Tabel 7.2. Kommunernes vurdering af sanktionshyppigheden ved udeblivelser

Sanktionshyppighed	Andel af kommuner i pct.
0 – 5 pct.	32
6 – 10 pct.	14
11 – 20 pct.	3
21 – 30 pct.	2
31 – 40 pct.	4
41 – 50 pct.	3
Over 50 pct.	41
I alt	99
Anm.: Grundet decimalafrunding runder den samlede procent ikke op til 100.
Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.

Fra den 1. januar 2004 er integrationsloven blevet ændret, således at kommunerne altid skal nedsætte introduktionsydelsen, såfremt en udlænding eller dennes ægtefælle uden rimelig grund udebliver fra introduktionsprogrammet. Frem til den 1. januar 2004 var det op til den enkelte kommune at vælge, om udlændinge med andre problemer end ledighed, der uden rimelig grund udeblev fra introduktionsprogrammet, skulle have nedsat introduktionsydelsen. Lovændringen må forventes at resultere i, at den forskel, der ses i kommunernes anvendelse af de eksisterende sanktionsregler, ændres til en mere ens praksis.

7.5. Særlige forhold

7.5.1. Særlige grupper der udebliver

68 pct. af kommunerne svarer i undersøgelsen bekræftende på, at der er særlige grupper af borgere, der udebliver oftere end andre fra forløb under introduktionsprogrammet. Kommunerne peger hovedsageligt på tre grupper af borgere, nemlig personer med psykisk handicap, personer med sociale problemer og personer med mindreårige børn.

7.5.2. Rimelige grunde til udeblivelser

Af de kommuner, der deltog i undersøgelse, har 71 pct. indført retningslinjer for, hvad der betragtes som en rimelig grund til udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet.

Blandt de kommunerne, der har indført retningslinjer, betragter 99 pct. sygdom med lægeerklæring og indlæggelse som rimelige grunde til udeblivelse, jf. figur 7.2. 47 pct. af kommunerne betragter forsinkelse/aflysning af offentlig transport som en rimelig grund til udeblivelse fra forløb under introduktionsprogrammet.

Figur 7.2. Oversigt over hvad kommunerne betragter som rimelige grunde til udeblivelse fra forløb under introduktionsprogrammet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kilde: Den Sociale Ankestyrelse, marts 2004.

Flere kommuner har til undersøgelsen bemærket, at der normalt foretages en vurdering i det enkelte tilfælde. Der foregår altså med andre ord et skøn fra sag til sag. Dette skaber mulighed for, at afgørelsen af, hvorvidt der er tale om en rimelig grund til udeblivelse, ikke kun vil tage sit udgangspunkt i den aktuelle udeblivelse, men også kan være baseret på borgerens tidligere udeblivelsesmønster.

Andre kommuner har påpeget, at arbejdsmarkedets regler om gyldigt fravær følges. Således vil et barns første sygedag normalt blive betragtet som en rimelig grund til udeblivelse.

7.5.3. Virkning af udeblivelsesbetaling

Integrationsområdet er kendetegnet ved, at der – som beskrevet i afsnit 7.4. – allerede på området eksisterer omfattende sanktionsmuligheder over for borgere, der udebliver. Omkring 80 pct. af kommunerne har i undersøgelsen givet udtryk for, at de eksisterende sanktionsmuligheder reducerer antallet af udeblivelser fra forløbene under introduktionsprogrammet.

Forespurgt om, hvorvidt de vurderer, at en udeblivelsesbetaling, som lægges oven i de eksisterende sanktionsmuligheder, vil reducere antallet af udeblivelser (yderligere), mener lidt færre end halvdelen af kommunerne, at en udeblivelsesbetaling vil reducere antallet af udeblivelser fra forløb under introduktionsprogrammet.

7.6. Opsamling

Undersøgelsen af borgernes udeblivelser fra møder med offentlige myndigheder på integrationsområdet viser, at det generelt er en mindre gruppe borgere, som udebliver fra aftaler med offentlige myndigheder. Omkring tre-fjerdedele af kommunerne oplyser således, at andelen af borgere, der udebliver fra tilbud under introduktionsprogrammet, er på under 10 pct.

Der er dog enkelte kommuner, som peger på, at borgerne typisk udebliver fra mellem 31 og 40 pct. af introduktionsprogrammet.

68 pct. af kommunerne oplyser, at der er særlige grupper af borgere, der udebliver oftere end andre. Kommunerne peger på, at det især er personer med psykisk handicap, personer med sociale problemer og personer med mindreårige børn, som udebliver.

På integrationsområdet eksisterer der allerede i dag udbredte sanktionsmuligheder, som kommunerne skal benytte, hvis borgerne udebliver fra møder med offentlige myndigheder. Eksempler på dette er såvel nedsættelse som fratagelse af introduktionsydelse.

7.7. Overvejelser om udeblivelsesbetaling på Integrationsområdet

Arbejdsgruppen har på baggrund af ovenstående beskrivelse af omfanget af udeblivelser og de eksisterende sanktionsmuligheder drøftet relevansen af at indføre udeblivelsesbetaling på integrationsområdet.

Den Sociale Ankestyrelses undersøgelse har vist, at problemet med borgeres udeblivelser fra aftaler på social- og beskæftigelsesområdet er relativt begrænset. Samtidig peger kommunerne på, at det hovedsagligt er personer med psykisk handicap, personer med sociale problemer og personer med mindreårige børn, som udebliver. Der findes endvidere allerede meget omfattende muligheder for at sanktionere udeblivelser på integrationsområdet.

Det er arbejdsgruppens opfattelse, at de eksisterende sanktionsmuligheder udgør tilstrækkelige redskaber til at sikre, at udeblivelser fra aftaler mellem borgere og myndigheder antager et så begrænset omfang som muligt. Det vil derfor efter arbejdsgruppens opfattelse ikke være relevant eller hensigtsmæssigt at indføre en betaling ved udeblivelser fra aftaler på integrationsområdet.