10. Anvendelse af aktieselskabsformen

10.1. Indledning

Når staten vælger at organisere aktiviteter i et aktieselskab, indebærer det på mange måder et brud med de styringsmekanismer, der kendetegner statsadministrationen.

Et aktieselskab er – uanset om det er helt eller delvist ejet af staten – en privatretligt enhed underlagt aktieselskabsloven og årsregnskabsloven. Dermed er statslige aktieselskaber ikke en del af den offentlige forvaltning og således ikke generelt underlagt forvaltningsloven, offentlighedsloven og det statslige budget- og bevillingssystem.

Idet aktieselskabsformen kan betragtes som et ”fremmedelement” i den offentlige sektor, skal der som udgangspunkt være vægtige grunde til at engagere staten i aktieselskaber.

Under de rette omstændigheder kan anvendelsen af aktieselskabsformen imidlertid medføre betydelige samfundsmæssige gevinster i form af større effektivitet, lavere priser og større imødekommelse af brugernes ønsker om kvalitet.

10.2. Forretningsmæssigt grundlag

Det har generelt været et formål ved stiftelsen af nye statslige aktieselskaber at øge den forretningsmæssige orientering af de aktiviteter, der placeres i selskabet. I de fleste tilfælde fremgår det således af vedtægter, opret­tel­ses­love mv., at selskabets aktiviteter skal udøves på et forretningsmæssigt grundlag.

Eksistensen af et forretningsmæssigt grundlag udgør både begrundelsen for, at det kan være hensigtsmæssigt at placere statslig driftsvirksomhed i aktieselskab, og forudsætningen for, at staten med fordel kan anvende aktieselskabsformen til organisering af den pågældende virksomhed.

Inden denne dobbelte betydning af det forretningsmæssige grundlag uddybes, skal det præciseres, hvornår en aktivitet kan siges at have et forretningsmæssigt grundlag. Som udgangspunkt spiller følgende tre karakteristika en væsentlig rolle:

• Indtægterne stammer fra salg af ydelser til priser, der afspejler omkostningerne ved at producere ydelserne og slutbrugernes betalings­villighed.
• Omkostningerne i form af drifts- og investeringsudgifter kan tilpasses fleksibelt med henblik på at opnå den bedst mulige overensstemmelse mellem de producerede ydelser og den faktiske efterspørgsel – til de ”markedsbestemte” priser.
• Målsætningen er at skabe størst muligt overskud og dermed værdiskabel­se, inden for de rammer som lovgivning mv. fastlægger.

Disse karakteristika kendetegner f.eks. markeder, hvor mange (private) producenter sælger den samme type varer eller tjenesteydelser til mange forbrugere, virksomheder og/eller den offentlige sektor. Forbrugernes efterspørgsel og betalingsvillighed giver rammerne for virksomhederne, der hver især forsøger at tilrettelægge produktionen, så de opnår størst muligt overskud.

Det er kun en begrænset del af de ydelser, der produceres i den offentlige sektor, som sælges på markeder, hvor disse karakteristika er fuldt opfyldt. Der ligger således i hovedreglen andre hensyn end rent kommercielle bag den offentlige sektors engagement i driftsvirksomhed. Sektorpolitiske ønsker i forhold til monopollignende aktiviteter eller særlige krav til produktionens omfang og pris er de oftest forekommende begrundelser for en offentlig organisering.

De tre ovenstående karakteristika er imidlertid tilnærmelsesvist opfyldt i en række tilfælde, hvor offentlige ydelser er helt eller delvist finansierede via brugerbetaling. Generelt gælder, at jo større grad af brugerbetaling, jo mere kan der tales om forretningsmæssig drift, fordi omfanget af aktiviteterne i større grad må tilpasses efterspørgslen. Med andre ord er det brugerne, der gennem deres efterspørgsel bestemmer, hvad og hvor meget der produceres.

Graden af brugerbetaling er et godt pejlemærke, men ikke det eneste kriterium for, om en given aktivitet har et forretningsmæssigt grundlag. Det offentlige yder således i en række tilfælde – specielt inden for transportsektoren – tilskud for at opretholde et givent produktions- eller prisniveau. Dermed kan graden af brugerbetaling være lav, men det giver alligevel mening at sige, at den virksomhed, der modtager tilskuddet, har et forretningsmæssigt grundlag.

Hvis graden af brugerbetaling nærmer sig nul bliver det afgørende, om staten reelt kunne vælge en anden leverandør end den statslige producent, dvs. om der er konkurrence på markedet. Hvis det er tilfældet, kan der argumenteres for, at der et forretningsmæssigt grundlag for den pågældende statslige virksomhed. Hvis det ikke er tilfældet, må den statslige aktivitet som udgangspunkt opfattes som en del af den statslige forvaltning og ikke velegnet til at blive organiseret i et aktieselskab.[1]

Ovenstående medfører, at statslig driftsvirksomhed, som overvejende finansieres direkte eller indirekte over finansloven, og som ikke kan eller ønskes konkurrenceudsat, ikke kan siges at have et forretningsmæssigt grundlag. 

Når eksistensen af et forretningsmæssigt grundlag er den væsentligste begrundelse at organisere en offentlig driftsvirksomhed som et aktieselskab, skyldes det især, at aktieselskabsformen giver mulighed for:

1. En klar måladskillelse, idet aktieselskabers succeskriterier er effektivitet og værdiskabelse, mens forvaltningen ofte forfølger en vifte af målsætninger. Anvendelsen af aktieselskabsformen kan dermed sikre specialiseringsgevinster ved at adskille sektorpolitiske og forretningsmæssige målsætninger.
2. Økonomiske frihedsgrader, der ikke er mulige inden for det statslige budget- og bevillingssystem, herunder især muligheden for at kunne foretage egen låntagning til finansiering af investeringer, der er kommercielt rentable.
3. Inddragelse af den private sektors kompetencer inden for kommerciel virksomhed, der ikke er en kerneopgave for forvaltningen, gennem valg af bestyrelsesmedlemmer og rekruttering af direktion og medarbejdere.

Gennem disse tre muligheder ved aktieselskabsformen kan statslige aktieselskaber opnå den fokus, de frihedsgrader og de kompetencer, der kan bidrage til en effektiv drift på forretningsmæssige vilkår. Denne gevinst kan dog kun høstes, hvis den fleksibilitet, der er kernen i disse muligheder, i praksis giver en anderledes drift, end hvad der ellers ville have været tilfældet. Dette forudsætter som nævnt, at den pågældende virksomhed har et forretningsmæssigt grundlag.

Når meget af den statslige driftsvirksomhed mangler et forretningsmæssigt grundlag, er det således som oftest en konsekvens af, at der knytter sig væsentlige sektorpolitiske hensyn til den pågældende virksomhed, hvorfor produktionen ønskes underlagt tæt politisk styring. Dette ønske gør det uhensigtsmæssigt at overlade ledelsen til en uafhængig bestyrelse med de økonomiske frihedsgrader, et aktieselskab bør have, ligesom der ikke kan etableres en klar adskillelse mellem de forretningsmæssige og de ikke-forretnings­mæssige målsætninger.

10.3. Markedsorientering og (sektor)politiske hensyn

Ud over det generelle formål om at øge den forretningsmæssige orientering kan de formål, der ligger til grund for statens anvendelse af aktieselskabsformen overordnet deles i tre grupper:

• At understøtte en udvikling, hvor statslige aktiviteter markedsorienteres og konkurrenceudsættes. 
• At skabe en hensigtsmæssig organisatorisk ramme for monopolaktiviteter med et forretningsmæssigt præg, hvor sektorpolitiske målsætninger kan fastlægges i lov, vedtægter og eventuelt koncession forud for omdannelsen.
• At muliggøre samarbejde med private eller andre offentlige aktører om løsning af nærmere bestemte opgaver, ofte helt eller delvist rettet mod den offentlige sektor.

Disse tre formål beskrives nærmere i det følgende.

Markedsorientering og konkurrenceudsættelse

Omdannelsen af en række statslige virksomheder til aktieselskabsform er sket i forbindelse med en liberalisering af det relevante marked. I disse tilfælde har det været politiske målsætninger om markedsorientering og konkurrence, der har været den direkte årsag til anvendelsen af aktieselskabsformen, jf. boks 10.1.

Boks 10.1. Liberalisering og anvendelse af aktieselskabsformen  

Post Danmark blev i 2003 omdannet fra selvstændig offentlig virksomhed til aktieselskab. Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at hensigten med omdannelsen var at skabe bedre grundlag for, at Post Danmark kan agere på et marked præget af øget liberalisering, konkurrence og internationalisering, brancheglidning og koncentration. Det vurderedes, at Post Danmark som aktieselskab ville have bedre mulighed for at imødekomme kundernes krav gennem blandt andet deltagelse i internationale alliancer, partnerskaber eller lignende. Dertil kom, at omdannelsen til aktieselskab blev set som en naturlig forlængelse af de ændringer, der tidligere var blevet gennemført af vilkårene for Post Danmarks virksomhed, og der har haft som sigte, at Post Danmark skulle virke under de almindelige vilkår, der gælder for andre erhvervsvirksomheder. DSB’s busaktiviteter blev i 1995 udskilt i et fra DSB uafhængigt aktieselskab, DSB Busser A/S (senere Combus A/S). Baggrunden var, at EU’s udbudsdirektiv stillede krav, at den kollektive rutekørsel skulle ske på grundlag af udbud, når den udføres af andre end den myndighed, der har det økonomiske ansvar herfor. Med henblik på at fjerne enhver mistanke om krydssubsidiering i forhold til DSB, der på daværende tidspunkt var organiseret som statsvirksomhed, dvs. som en del af den offentlige forvaltning, vurderedes det mest hensigtsmæssigt at etablere busaktiviteterne i et selvstændigt aktieselskab.

Historisk har der både i Danmark og de fleste andre lande været tradition for direkte offentligt ejerskab kombineret med tildeling af eneret i en række netværksindustrier (energi, transport og kommunikation). Baggrunden for denne organisering var, at konkurrence ikke blev anset som mulig, fordi aktiviteterne var karakteriseret af naturligt monopol, eller ønskelig, fordi en organisering i offentligt regi var den bedste måde, hvorpå samfundsmæssige hensyn kunne tilgodeses.

Organiseringen som offentlig monopolvirksomhed har imidlertid betydelige ulemper. Virksomheder med en lovbestemt eneret har oftest vist sig at være ineffektive og ikke tilstrækkeligt responssive i forhold til brugernes behov. Der er endvidere særligt to forhold, der har gjort det muligt og ønskeligt at konkurrenceudsætte hidtidige monopolvirksomheder.

For det første er det ofte kun er en begrænset del af netværksvirksomhedernes aktiviteter, der reelt udgør et naturligt monopol. For eksempel er det inden for elforsyning kun selve ledningsnettet, der udgør et naturligt monopol. Derimod kan aktiviteter som elproduktion og elhandel foregå på konkurrencevilkår med deltagelse af mange leverandører. Tilsvarende kan selve jernbanedriften konkurrenceudsættes, mens skinnenettet udgør et naturligt monopol.

For det andet har den teknologiske udvikling medført, at konkurrence er blevet mulig på nogle markeder, der tidligere udgjorde naturlige monopoler. Som eksempel kan nævnes den teknologiske udvikling på teleområdet (mobiltelefoni mv.), der har skabt grundlaget for fremvæksten af en række konkurrerende teleselskaber.

Dette er baggrunden for, at en række tidligere monopolvirksomheder er blevet konkurrenceudsat. Samtidig sikres gennem regulering og uafhængige tilsynsmyndigheder, at nye konkurrenter får adgang til den nødvendige infrastruktur på rimelige vilkår.

Et politisk ønske om at konkurrence­udsætte et marked, hvor staten er direkte engageret i produktionen, må i langt de fleste tilfælde føre til, at den statslige virksomhed organiseres i et aktieselskab eller sælges.

Omdannelse til aktieselskab er med til at sikre en ligestilling mellem den statslige og de private virksomheder og vil dermed beskytte de private konkurrenter mod unfair konkurrence fra den statslige producent. Hvis produktionen derimod fortsat sker inden for den offentlige forvaltning, kan det f.eks. være vanskeligt at gennemskue, om den statslige producent betaler alle omkostninger. Ligeledes vil staten hæfte for aktiviteterne, som derfor i praksis vil være statsgaranterede.

Ligestillingen kan imidlertid også være til fordel for den statslige virksomhed, der som aktieselskab i højere grad får de samme økonomiske frihedsgrader som konkur­renterne.

Det afgørende er imidlertid ikke, om ligestillingen er til gavn for den ene eller anden part, men at den må anses for en forudsætning for, at målet om lige konkurrence opnås.

Indkapsling af sektorpolitiske hensyn - organisering af monopoler

En markedsliberalisering nødvendiggør i de fleste tilfælde brugen af aktieselskabsformen. Det omvendte er imidlertid ikke tilfældet. Aktieselskabsformen kan således i visse tilfælde benyttes, uden at det relevante marked påtænkes liberaliseret.[2]

Det forudsætter dog, at de sektorpolitiske hensyn, der knytter sig til virksomheden, kan indkapsles i lovgivning, koncession eller lignende. En sådan indkapsling af sektorpolitiske hensyn er et naturligt og helt nødvendigt element, når et marked ønskes konkurrenceudsat. Men også hvis et marked ikke konkurrenceudsættes, og den statslige virksomhed har monopol, må indkapslingen af sektorpolitiske hensyn anses som en forudsætning for, at den statslige virksomhed kan organiseres som aktieselskab.

Uden en sådan indkapsling må de sektorpolitiske hensyn således antages at skulle varetages gennem ejerskabet til virksomheden, hvilket bryder grundlæggende med aktieselskabslovens styringsmodel, hvor en uafhængig bestyrelse som udgangspunkt skal kunne handle ud fra, hvad der vurderes at være i selskabets interesse.

Dertil kommer, at en mere formaliseret regulering af monopolvirksomheder bidrager til en klarere arbejdsdeling. Myndighederne tilser, at selskabet handler i overensstemmelse med de rammevilkår, som Folketinget har udstukket i sektorlovgivningen, mens det overlades til selskabet at træffe kommercielle beslutninger inden for disse rammer.

Indkapslingen af sektorpolitiske hensyn kan ske på forskellige måder:

• Regulering af priser og adgangsvilkår for monopolaktiviteter.
• Fastlæggelse af offentlige serviceforpligtelser i lov eller kontrakter.
• Begrænsning af selskabernes forretningsmæssige spillerum i henhold til lov, vedtægter eller koncession.

Prisregulering er især nødvendig, når et selskab har monopol, hvad enten det skyldes, at selskabets virksomhed er kendetegnet ved naturligt monopol, eller det skyldes, at selskabet gennem lovgivning har fået tildelt en eneret. På en række områder er der i dag prisregulering. Mens denne regulering i nogle tilfælde forestås af den normale forvaltningsmyndighed, er der for andre endvidere etableret uafhængige tilsyn, jf. figur 10.1.  

Figur 10.1. Prisregulering af statslige monopolaktiviteter

Selskab	Genstand for regulering	Model	Regulerings-myndighed	Ankeinstans
DONG A/S	Tariffer for gastransport	Omkostningsbaseret	Energitilsynet	Energiklagenævnet
Post Danmark A/S	Forsendelser i eneretsområdet	Prisloft	Posttilsynet	Trafikministeren
Københavns Lufthavne A/S	Trafikafgift	Prisloft	Trafikministeriets departement	Trafikministeren

Selv om priserne for de monopolaktiviteter, der udføres af statslige aktieselskaber, generelt er underlagt en prisregulering, må selskabernes alligevel siges at have et forretningsmæssigt grundlag, idet omkostningerne er fuldt ud dækket af brugerbetaling.

Behovet for en anden form for regulering opstår, når sektorpolitiske målsætninger om serviceomfang og pris indebærer, at der ikke kan blive fuld brugerbetaling. Denne form for sektorpolitiske målsætninger kan sikres gennem servicekontrakter.

En servicekontrakt er en kontrakt mellem staten og en virksomhed, der mod en betaling fra staten forpligter sig til at producere flere ydelser, end der forretningsmæssigt er grundlag for. Eksempelvis drives en betydelig del af den kollektive trafik med offentlige subsidier.

Såfremt der er flere virksomheder, der kan producere de ydelser, staten efterspørger, kan servicekontrakter indgås efter udbud, hvor såvel pris som kvalitative forhold kan indgå i udvælgelsen af leverandør. Hvis det offentlige selv ønsker at byde i et sådant udbud, taler meget for, at den offentlige virksomhed før udbudet organiseres som et aktieselskab. Dette vil således blandt andet øge graden af ligestilling mellem offentlige og private leverandører.

Der er imidlertid også tilfælde, hvor det reelt kun er en statslig virksomhed, der kan levere de politisk efterspurgte ydelser, hvorfor servicekontrakten ikke kan sendes i udbud. Hvis denne virksomhed omdannes til et statsligt aktieselskab er det nødvendigt, at de indgåede servicekontrakter er troværdige. For staten er det vigtigt, at selskabet ikke i kontraktperioden kommer med nye krav om betaling for at opretholde den aftalte service. For aktieselskabet er det vigtigt, at staten ikke efterfølgende stiller nye krav, da dette ville undergrave bestyrelsens og direktionens muligheder for at drive selskabet forretningsmæssigt.

Anvendelsen af servicekontrakter mellem staten og et statsejet aktieselskab kan således give anledning til visse styringsmæssige uklarheder, da staten både er ejer og en betydelig kunde hos den pågældende virksomhed. Denne problemstilling forøges, jo mere kompliceret servicekontrakten er med hensyn til kvalitets- og servicekrav, og jo større andel servicekontraktens betaling udgør af selskabets samlede indtægter.[3]

Imidlertid kan servicekontrakter mellem staten og et statsejet selskab tjene det formål at tydeliggøre de reelle omkostninger, der er forbundet med at leve op til politisk fastsatte krav til produktion og pris. En sådan tydeliggørelse vil være langt vanskeligere, hvis den pågældende produktion udføres som en del af den offentlige forvaltning underlagt det statslige budget- og bevillingssystem.[4]

Der findes således en række instrumenter, hvorigennem sektorpolitiske hensyn kan blive tilgodeset ved udskillelse af en statslig (monopol)virksomhed i et aktieselskab. Der kan endvidere peges på en række eksempler, hvor organiseringen af statslig monopolvirksomhed som aktieselskaber overvejende må anses for at have været hensigtsmæssig og succesfuld, jf. boks 10.2.

Boks 10.2. Aktieselskabsformen som ramme for monopolvirksomhed

Blandt de eksisterende aktieselskaber med statslig deltagelse kan der peges på flere, der har eller har haft monopol, men hvor organiseringen som aktieselskab synes at have været en fordel: DONG A/S havde indtil 1. august 2000 eneret med hensyn til salg af naturgas i Danmark, men denne vil pr. 1. januar 2004 blive fuldt afviklet, så alle naturgaskunder får frit leverandørvalg. DONG har imidlertid som aktieselskab været rammen for statens engagement i hele naturgasprojektet, fra projektet blev besluttet, over udbygningen af den nødvendige fysiske infrastruktur, til der nu skabes et frit marked med flere konkurrerende virksomheder. Dansk Tipstjeneste A/S har i henhold til en bevilling fra skatteministeren eneret til at udbyde en lang række spil i Danmark. Selskabets udbud og tilrettelæggelse af spil er reguleret i tips- og lottoloven, der samtidig regulerer udlodningen af selskabets overskud til en række almennyttige organisationer og velgørende formål. Spillemyndigheden under Told og Skat fører tilsyn med Dansk Tipstjeneste A/S’ virksomhed.

Fælles for de eksempler, hvor statslig monopolvirksomhed har været drevet i aktieselskabsform, er, at virksomhedernes indtægter overvejende stam­mer fra salg af ydelser til slutbrugerne. Ud over DONG A/S og Danske Tipstjeneste A/S gælder det selskaber som Sund & Bælt Holding A/S, Post Danmark A/S og Københavns Lufthavne A/S.

Dette fremhæver betydningen af, at den afgørende forudsætning for, at staten med fordel kan anvende aktieselskabsformen, er, at de aktiviteter, der placeres i et aktieselskab, har et forretningsmæssigt grundlag. Dette er imidlertid kun en nødvendig betingelse for at anvende aktieselskabsformen. Det må således bero på en konkret vurdering, om de sektorpolitiske hensyn kan indkapsles tilstrækkeligt til, at aktieselskabsformen vil være hensigtsmæssig, eller om det er bedre at fastholde den direkte indflydelse på drifts- og investeringsbeslutningerne, der er mulig ved en organisering som en del af forvaltningen.

Samarbejde med private eller andre offentlige myndigheder

Aktieselskabsformen har i en række tilfælde været anvendt som ramme for forretningsmæssigt samarbejde mellem staten og private eller andre offentlige myndigheder. Opgaverne er ofte – men ikke altid – helt eller delvist rettet mod den offentlige sektor, jf. boks 10.3.

Boks 10.3. Aktieselskabsformen som ramme for samarbejde

Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S blev stiftet i 1994 som et samarbejde mellem staten og Kommunernes Landsforening. Statens ejerandel udgør 55 pct. Selskabet har til formål på et forretningsmæssigt grundlag at tilbyde indkøbsmæssig service til den offentlige sektor. Orange Holding A/S (tidligere Mobilix Holding A/S) blev stiftet i 1998 som et samarbejde mellem staten og France Telecom, hvor staten bidrog med et fysisk aktiv – lyslederkablerne langs jernbanenettet – der ønskedes kommercialiseret. Statens ejerandel udgjorde oprindeligt 14 pct., men er senere blevet nedbragt til 10 pct. NORDUnet A/S blev stiftet i 1993 som et samarbejde mellem staten og offentlige myndigheder i de øvrige nordiske lande. Selskabet har til formål at forestå driften af det nordiske edb-netværk, NORDUnet, der er et kommunikationsnetværk til brug for forskning og uddannelse.

Når staten indgår i et forretningsmæssige samarbejde med private eller andre offentlige myndigheder, vil aktieselskabsformen oftest være den mest hensigtsmæssige organisationsform. Det skyldes, at der er tale om en velkendt organisationsform, hvor selskabsdeltagernes rettigheder, ansvars- og hæftelsesforhold er veldefinerede.

Andre begrundelser for statslige aktieselskaber

Hovedbegrundelsen for anvendelsen af aktieselskabsformen til orga­nisering af statslig virksomhedsdrift er ønsket om driftsmæssig effektivitet. I nogle få tilfælde har det dog været andre begrundelser, der har været bestemmende for statens brug af aktieselskabsformen.

Dette gælder i særdeleshed organiseringen af broforbindelserne i Sund & Bælt Holding A/S. Anvendelsen af aktieselskabsformen muliggjorde således dels finansiering af anlægsudgifterne uden for statsbudgettet, dels opbygning af en effektiv projektorganisation uden for det statslige system til gennemførelse af anlægsprojekterne. Det var således snarere hensynet til en effektiv anlægsproces end den efterfølgende driftsmæssige effektivitet, der lå til grund for valget af organisationsform.

Ud fra de oprindelige formål har etableringen af aktieselskabet Sund & Bælt Holding været en succes. Aktieselskabsformen har gjort det lettere at opbygge en effektiv projektorganisation i anlægsfasen af både Storebælts­broen og Øresundsbroen.

I forhold til de generelle kriterier for, hvornår en aktivitet kan siges at have forretningsmæssig karakter, er det tvivlsomt, om Sund & Bælt Holding A/S i dag ville kunne opfylde dem. Selv om der er fuld brugerbetaling, er den forretningsmæssige fleksibilitet efter broforbindelsernes færdiggørelse reelt begrænset. Indtægterne er for alle praktiske formål givet ved de politisk fastsatte takster for benyttelse af forbindelserne, og selskabet er, som følge af at dets låntagning er statsgaranteret, underlagt en række restriktioner på finansieringssiden. Derfor består hovedopgaven i dag af nogle forholdsvis begrænsede driftsaktiviteter.

Dette kunne give anledning til en overvejelse om, hvorvidt det er muligt at forestille sig en modsat proces i forhold til det, der har været emnet i dette kapitel, nemlig omdannelse af et statsligt aktieselskab til en organisering tættere på den offentlige sektor.

Endelig skal en sidste årsag til statslig deltagelse i aktieselskaber nævnes. I nogle få tilfælde har staten således gennem medvirken til finansielle rekonstruktioner erhvervet aktieposter. En sådan rekonstruktion af det daværende Det Danske Luftfartselskab er således baggrunden for, at staten i dag er medejer af SAS AB, og staten var indtil selskabets konkurs i 2002 medaktionær i Det Danske Stålvalseværk A/S på baggrund af en række finansielle rekonstruktioner af dette selskab omkring 1980.

I sammenligning med de fleste andre europæiske lande har den danske stat historisk været meget tilbageholdende med at bidrage til redningen af konkurstruede private selskaber gennem direkte kapitalindskud, jf. i øvrigt kapitel 9 om problemerne ved dette.

10.4. Alternativer til aktieselskabet som organisationsform

I overvejelserne ovenfor om anvendelsen af aktieselskabsformen har alternativet været en traditionel statslig organisering som en styrelse i et ministerium. Inden for staten er der imidlertid gennem årene udviklet en række andre organisationsformer.

Mellem den traditionelle statslige organisering, hvor driftsaktiviteter hovedsagligt foregår i styrelserne, på den ene side og statslige aktieselskaber, der virker på et privatretligt grundlag, på den anden side kan skelnes mellem følgende organisationsformer for statslige aktiviteter med forretningsmæssigt præg:

• Statsvirksomhed
• Selvstændig forvaltningsenhed
• Selvstændig offentlig virksomhed
• Interessentskab

Organisationsformerne kan karakteriseres ved deres lovgrundlag, herunder regnskabs- og økonomistyringsregler og deres ledelse, jf. figur 3.2.

Figur 3.2. Statslige organisationsformer

	Lovgrundlag	Økonomisk styring	Ledelse
Styrelse	Finansloven	Statslige budget- og bevillingsregler	Direktør
Statsvirksomhed	Finansloven	Statslige budget- og bevillingsregler	Direktør
Selvstændig forvaltningsenhed	Særlov	Fastlægges i lovgivningen	Fastlægges i lovgivningen - typisk bestyrelse og direktion
Selvstændig offentlig virksomhed	Særlov	Fastlægges i lovgivningen – i praksis årsregnskabsloven og virksomhedsbudgetter.	Bestyrelse og direktion
Interessentselskab	Fastlægges i interessentkontrakten	Fastlægges i interessentkontrakten	Fastlægges i interessentkontrakten
Statsligt aktieselskab	Aktieselskabsloven	Årsregnskabsloven og virksomhedsbudgetter.	Bestyrelse og direktion

Statsvirksomhed

Statsvirksomheden er en statslig styrelse, som er underlagt mere fleksible budget- og bevillingsregler end dem, der gælder for den statslige forvaltning i almindelighed. Statsvirksomhedsformen anvendes derfor ofte for aktiviteter, hvor der produceres ydelser med henblik på salg til andre, men hvor indtægtsgrundlaget altovervejende er politisk bestemt.[5]

En statsvirksomhed styres således ikke på lønsummen, og der gælder en udsvingsordning, hvorefter over- eller underskud i forhold til bevillingen inden for individuelt fastsatte udsvingsgrænser kan videreføres. Dog må der ikke være et bevillingsmæssigt underskud i fire år i træk.

Ressortministeren har, ligesom i forhold til styrelser, det overordnede ansvar for statsvirksomheder, mens ansvaret for den daglige drift normalt ligger hos direktøren.

Der er tillige eksempler på, at der i statsvirksomheder er indsat en (be)styrelse mellem direktør og ressortminister, men dog således, at ressortministeren stadig har det øverste ansvar for virksomheden.[6] Da ministeren har det overordnede ansvar, er det i så fald vigtigt klart at definere opgave- og ansvarsfordelingen mellem ressortminister og (be)styrelse.

Selvstændig forvaltningsenhed

En selvstændig forvaltningsenhed kan defineres som en juridisk person, der i henhold til lov varetager en bestemt del af den offentlige forvaltning, og som har selvstændige indtægter og formue. De nærmere rammer, herunder blandt andet ledelse, regnskabs- og økonomistyringsregler, for den enkelte selvstændige forvaltningsenhed fastlægges i oprettelsesloven.

For de fleste selvstændige forvaltningsenheder er indtægtsgrundlaget altovervejende offentlige bevillinger i form af tilskud. Der er dog tre selvstændige forvaltningsenheder, som overvejende udfører forretningsmæssig virksomhed: Kongeriget Danmarks Fiskeribank, Dansk Eksportkreditfond, TV 2 og DSB, hvoraf DSB omtales nedenfor. Selvstændige forvaltningsenheder har således kun fundet begrænset anvendelse i forbindelse med statens forretningsmæssige virksomhed.

Selvstændig offentlig virksomhed (SOV)

En særlig form for selvstændig forvaltningsenhed opstod i 1995, da Post Danmark blev omdannet til selvstændig offentlig virksomhed (SOV). Tilsvarende blev DSB i 1999 omdannet til selvstændig offentlig virksomhed, og efter Post Danmarks omdannelse til aktieselskab i 2002 er DSB det eneste tilbageværende eksempel på denne organisationsform.

Som ved de øvrige selvstændige forvaltningsenheder vil der ved oprettelsen af en selvstændig offentlige virksomhed skulle tages stilling, hvilke regler virksomheden skal følge. I oprettelseslovene for såvel Post Danmark som DSB blev det tilstræbt, at virksomhederne i størst muligt omfang skulle følge bestemmelserne i aktieselskabsloven og årsregnskabsloven.

Specielt blev ledelsen af de to virksomheder overladt til en bestyrelse og en direktion. Ministeren er dermed, med mindre andet bestemmes af lovgrundlaget, som ejer begrænset til at gøre sin indflydelse gældende på virksomhedsmødet, der svarer til generalforsamlingen i et aktieselskab.

Interessentskab

Interessentskabsformen er en stort set ureguleret virksomhedsform, som kun i meget begrænset omfang har været anvendt inden for staten. For nærværende deltager staten kun i et interessentskab, Ørestadsselskabet I/S, hvor Københavns Kommune er den anden interessent.[7]

Det særegne ved interessentskabsformen er, at interessenterne hæfter solidarisk (og direkte) for selskabets forpligtelser. Der er således i modsætning til aktieselskabet ikke tale om begrænset hæftelse.

Den konkrete konstruktion for et interessentskab kan i øvrigt inden for ret vide rammer aftales.

Brugen af de alternative organisationsformer

De to vigtigste forudsætninger for statens anvendelse af aktieselskabsformen er som nævnt, at virksomheden har et forretningsmæssigt grundlag, og at sektor­politiske hensyn kan indkapsles, så målsætningen med aktieselskabet overvejende bliver at skabe værdi. Hvis disse forudsætninger er opfyldt, vil aktieselskabsformen som oftest vil være den mest hensigtsmæssige organisationsform for den pågældende aktivitet.

Overvejelser om, hvornår de øvrige ovenfor beskrevne offentlige organisationsformer med fordel kan anvendes, må derfor især fokusere på de tilfælde, hvor ikke alle forudsætninger for anvendelsen af aktieselskabsformen er opfyldt.

I nogle tilfælde har stiftelsen af aktieselskaber på det statslige område – eventuelt efterfulgt af (delvis) privatisering – været afslutningen på en proces, hvor en statslig driftsaktivitet fra at have været en del af forvaltningen først omdannedes til statsvirksomhed og derefter til aktieselskab.[8]

Der er flere grunde til, at det kan være hensigtsmæssigt med en gradvis udvikling i retning af aktieselskabsformen med statsvirksomhedsformen eller lignende som mellemstation:

• Det giver mulighed for at vurdere, om den nødvendige regulering mv. virker efter hensigten, således at den måladskillelse, der er en forudsætning for brugen af aktieselskabsformen, reelt kan opnås.
• Der kan ske en gradvis afgivelse af den kontrol og direkte indflydelse på den daglige drift, der karakteriserer statslige styrelser.
• Den ledelse og de medarbejdere, der påtænkes udskilt i et aktieselskab, kan omstilles til situationen som aktieselskab, og virksomheden kan effektiviseres.

De hidtidige eksempler, hvor en statslig aktivitet gradvist er flyttet fra den offentlige forvaltning og efter en periode som statsvirksomhed er omdannet til aktieselskab, må generelt anses for at have været succesfulde. Det betyder imidlertid ikke, at alle statsvirksomheder på sigt kan omdannes til aktieselskaber. Dette skridt bør således kun tages, hvis de grundlæggende betingelser for anvendelsen af aktieselskabsformen er opfyldt.

Selvstændig forvaltningsenhed eller aktieselskab

Selvstændig offentlig virksomhed (SOV) er som nævnt en særlig form for selvstændig forvaltningsenhed, der ligger meget tæt op af aktieselskabsformen, men er organiseret på offentligretligt grundlag.

SOV-formen – frem for aktieselskabsformen – blev valgt for både Post Danmark og DSB, fordi disse virksomheder beskæftigede et stort antal tjenestemænd. SOV-formen muliggjorde således, at personaleforhold vedrørende tjenestemændene kunne varetages direkte af selskaberne, fordi de stadig var en del af den statslige forvaltning, mens de i øvrigt skulle følge samme regler som aktieselskaber. Havde man i stedet anvendt aktieselskabsformen, kunne tjenestemændene pligtudlånes til selskaberne, men en række personalemæssige forhold skulle varetages af Trafikministeriet.

Erfaringerne med SOV-formen har været gode med hensyn til både Post Danmark og DSB. Begge virksomheder har således formået at øge fokuseringen på forretningsmæssige målsætninger og opnået betydelige effektiviseringer til fordel for kunderne og statskassen.

Brugen af selvstændige forvaltningsenheder indebærer dog en risiko for uklarhed om, hvilke regler virksomheden er underlagt. Det skyldes, at en betydelig del af lovgivningen, herunder skattelovgivningen og visse dele af arbejdsmarkedslovgivningen, knytter sig til aktieselskabsformen. Derfor er det vigtigt, at der i den lovgivning, der ligger til grund for oprettelsen af selvstændige forvaltningsenheder, sikres stor præcision med hensyn til at fastlægge regelgrundlaget.

Dette taler også for, at statslig driftsvirksomhed kun organiseres som selvstændig forvaltningsenhed, hvis der er særlige begrundelser – f.eks. forholdet til tjenestemænd. Hvis dette ikke er tilfældet, vil aktieselskabsformen være at foretrække.[9]

10.5. Tilrettelæggelse af omdannelsesprocessen

Afslutningsvis kan der være grund til at supplere overvejelserne om, hvornår anvendelsen af aktieselskabsformen inden for staten er hensigtsmæssig, med nogle betragtninger om, hvordan omdannelsen af statslig driftsvirksomhed til aktieselskab bør gennemføres. Det er således væsentligt, at stiftelsen af et statsligt aktieselskab er grundigt forberedt.

De væsentligste spørgsmål, der skal afklares i forbindelse med en omdannelse, er, om de to grundlæggende forudsætninger for anvendelsen af aktieselskabsformen er opfyldt. Dvs. om der er et tilstrækkeligt forretningsmæssigt grundlag for virksomheden, og om – og hvordan - det er muligt at indkapsle de eventuelle (sektor)politiske hensyn, der knytter sig til aktiviteterne i sektorlovgivningen, koncessioner, servicekontrakter eller lignende. Disse overvejelser kan føre til, at der må gennemføres ændringer i den relevante sektorlovgivning mv., før omdannelsen gennemføres.

Såfremt betingelserne for at stifte et aktieselskab vurderes at være opfyldt, vil næste skridt naturligt være at gennemføre en analyse af de økonomiske rammer for den virksomhed, der ønskes omdannet til aktieselskab.

Herudover vil forberedelsesarbejdet typisk omfatte:

• Beskrivelse af forretningsgrundlag og strategiplan
• Overvejelser om behov for organisatoriske tilpasninger
• Overvejelser i forbindelse med eventuelle tjenestemandsansattes overgang til ansættelse i selskabet
• Forberedelse af lovgrundlag eller anden hjemmelsgrundlag
• Udarbejdelse af åbningsbalance
• Udarbejdelse af budgetter
• Udarbejdelse af vedtægter og andre stiftelsesdokumenter

Da omdannelsen af en statsinstitution til aktieselskab ofte er en kompliceret økonomisk disposition med væsentlige styringsmæssige konsekven­ser, er det oftest hensigtsmæssigt, at omdannelsen gennemføres ved lov.[10]

10.6. Sammenfatning

Staten gør i en række tilfælde brug af aktieselskabsformen til organisering af driftsvirksomhed. Dette er ikke noget nyt fænomen, og der vil efter alt at dømme også være brug for denne organisationsform i fremtiden.

Aktieselskabsformen repræsenterer imidlertid et brud med de styringsmekanismer, der kendetegner statsadministrationen. Skiftet fra offentlig til privatretlig medfører blandt andet ændrede spilleregler for sammenspillet mellem Folketinget, minister, embedsværket og selskabet. Derfor bør aktieselskabsformen kun anvendes, hvis en række grundlæggende forudsætninger er opfyldt.

En succesfuld anvendelse af aktieselskabsformen forudsætter således, at:

• Den virksomhed, der ønskes omdannet til aktieselskab, har et forretningsmæssigt grundlag.
• De (sektor)politiske hensyn, der knytter sig til virksomheden, kan indkapsles i sektorlovgivningen, koncessioner, servicekontrakter eller lignende.

Kun hvis disse forudsætninger er opfyldt, kan de overordnede formål ved anvendelsen af aktieselskabsformen opnås, dvs.:

• En klar måladskillelse, hvor selskabets ledelse – bestyrelse og direktion – kan fokusere på at drive selskabet ud fra forretningsmæssige overvejelser med henblik på at skabe størst mulig værdi, mens de sektorpolitiske hensyn tilgodeses gennem sektorlovgivningen mv. under tilsyn af det relevante ressortministerium og/eller uafhængige tilsynsmyndigheder.
• Effektiv udnyttelse af de økonomiske frihedsgrader, der følger af at have selvstændig formue og aktieselskabslovens styringsmodel frem for det statslige budget- og bevillingssystem.
• Inddragelse af den private sektors kompetencer gennem valg af bestyrelsesmedlemmer og rekruttering af direktion og medarbejdere.

Det er vigtigt at understrege, at en målsætning om værdiskabelse for et aktieselskabs ledelse ikke udelukker, at der kan øves politisk indflydelse på selskabets aktiviteter. Det er blot afgørende, at de politiske hensyn håndteres i sektorlovgivningen, koncessionsbetingelser, indgåelse af servicekontrakter mv. og ikke gennem statens ejerskab af det pågældende selskab. 

Mens anvendelsen af aktieselskabsformen i nogle tilfælde – f.eks. hvis der er tale om statslig monopolvirksomhed – må bero på konkrete vurderinger, må den i andre tilfælde generelt anbefales.

Det gælder for det første, når et marked ønskes liberaliseret og en statslig virksomhed konkurrenceudsat. Hvis konkurrencen skal kunne ske på lige vilkår, opnås det lettest ved at omdanne den statslige aktivitet til aktieselskab, svarende til det grundlag hvorpå typisk konkurrenterne opererer. Da markedsliberalisering forudsætter, at eventuelle politiske hensyn vurderes også at kunne varetages tilfredsstillende af de private selskaber, der vil deltage i konkurrence, er de ovennævnte forudsætninger for anvendelsen af aktieselskabsformen nærmest definitorisk opfyldt i dette tilfælde. En statslig virksomhed, der konkurrenceudsættes, vil som konkurrenterne således have et forretningsmæssigt grundlag, og de sektorpolitiske hensyn må antages at være tilgodeset i sektorlovgivningen.

For det andet kan aktieselskabsformen i sig selv være hensigtsmæssig, hvis staten ønsker at danne et joint venture med andre offentlige myndigheder eller private aktører. Som oftest vil sådanne joint ventures være relevante i forbindelse med aktiviteter af forretningsmæssig karakter, hvorfor det vil være forholdsvis uproblematisk at anvende aktieselskabsformen, der på sin side skaber et veldefineret grundlag, hvorpå samarbejdet kan fungere.

Som udgangspunkt vurderes der ikke generelt at være behov for særlige organisationsformer til brug for statslig driftsvirksomhed. Statsvirksomheden inden for den statslige sektor og aktieselskabet som en privatretligt organisationsform synes generelt at dække behovet. Der kan dog være grunde til at vælge en organisationsform, der fastlægges på et særligt lovgrundlag i form af f.eks. selvstændige offentlige virksomhed.

---

[1] Dette har relation til udlicitering, hvor det offentlige efter udbud på vegne af f.eks. borgerne køber ydelser fra private eller offentlige producenter. I disse situationer er der naturligvis ikke tale om brugerbetaling, uden at det af den grund kan hævdes, at de private virksomheder ikke har et forretningsmæssigt grundlag.

[2] Denne konklusion afviger delvist fra tidligere anbefalinger om, at det som forudsætning for anvendelsen af selskabsformen burde tilstræbes, at selskaberne blandt andet skulle konkurrenceudsættes, således at markedsstyring kan erstatte bevillingsstyring, jf. f.eks. Finansministeriet (1993), Erfaringer med statslige aktieselskaber.

[3] Betydningen af denne problemstilling er dog givetvis væsentlig mindre, når servicekontrakten indgås med et fuldt statsejet selskab frem for et privat selskab. F.eks. vil en for høj kontraktbetaling, under forudsætning af at selskabet drives effektivt, komme tilbage til staten gennem senere udbyttebetalinger. Endvidere kan selskabets ledelse i yderste konsekvens udskiftes, hvis staten vurderer, at der ved kontraktforhandlingen stilles urimelige krav til staten. Var selskabet derimod privat, ville der være en betydelig risiko for, at selskabet ville udnytte sin monopolstilling og den informationsfordel, selskabet har i forhold til staten, til at presse kontraktbetalingen op.

[4] Dette problem forventes væsentligt reduceret, når staten overgår til omkostningsregnskaber og -budgetter, jf. Finansministeriet (2003), Omkostninger og effektivitet i staten.

[5] Det vil f.eks. være tilfældet, fordi ydelserne sælges til andre statslige institutioner som f.eks. Slots- og Ejendomsstyrelsens udlejning af kontorer til statsadministrationen, eller fordi indtægterne er direkte afhængig af politiske beslutninger som f.eks. Banestyrelsen, hvis mulighed for at vedligeholde og anlægge jernbaneskinner primært afhænger af den finansiering, der tilvejebringes over finansloven.

[6] F.eks. Bornholmstrafikken.

[7] Gennem Ørestadsselskabet I/S deltager staten også i ”datter I/S’erne” Østamagerbaneselskabet og Frederiksbergbaneselskabet. Endvidere er der eksempler på, at de statslige aktieselskaber deltager i interessentskaber, jf. eksempelvis A/S Øresundsforbindelsens deltagelse i Øresundskonsortiet.

[8] Som eksempler kan nævnes Post Danmark, der så sent som i slutningen af 1980’erne var en del af Generaldirektoratet for P&T, og Københavns Lufthavne.

[9] Der kan være grund til at understrege, at denne konklusion kun vedrører aktiviteter, der har et reelt forretningsmæssigt grundlag og dermed opfylder den grundlæggende forudsætning for anvendelsen af aktieselskabsformen. Inden for staten findes der en række selvstændige forvaltningsenheder, hvis aktiviteter ikke har et forretningsmæssigt grundlag, hvorfor aktieselskabsformen ikke er relevant. I disse tilfælde vil det være andre hensyn end det forretningsmæssige, der har været begrundelsen for at etablere selvstændige forvaltningsenheder. F.eks. kan der være tale om et ønske om at skabe uafhængighed mellem en minister og den pågældende enheds ledelse ved at indsætte en bestyrelse med nærmere angivne kompetencer. Et eksempel herpå er DR, hvor indsættelsen af bestyrelser har været at skabe politisk snarere end forretningsmæssig uafhængighed mellem virksomhederne og forvaltningen.

[10] Jf. statsrevisorernes Beretning 5/94 om omdannelse af otte statsstyrelser til aktieselskaber 1989-1994.