2. Erfaringer med statslige aktieselskaber

2.1. Indledning

Det er ti år siden, der sidst blev gjort status over statens anvendelse af aktieselskabsformen. Det skete i Finansministeriets rapport Erfaringer med statslige aktieselskaber fra 1993.

Statens aktieportefølje har i denne periode undergået en betydelig forandring. På den ene side er der blevet etableret nye aktieselskaber med statslig deltagelse. På den anden side har staten reduceret eller helt afviklet sit ejerskab i andre aktieselskaber.

Erfaringerne viser, at der kan være betydelige samfundsmæssige gevinster forbundet med at organisere statens forretningsmæssige aktiviteter i aktieselskabsform. Mange statslige selskabsdannelser har således – set ud fra ønsket om at forbedre virksomhedernes effektivitet og produktivitet – været en succes. Enkelte selskabsdannelser har dog ikke været succesfulde. Det gælder særligt forløbene om Statens Konfektion A/S og Combus a/s.

Succesen af statens anvendelse af aktieselskabsformen bør imidlertid ikke kun vurderes ud fra økonomiske kriterier. Vilkårene for statens anvendelse af selskabsformen og udøvelsen af ejerskabet – det politiske ejerskab – er i de seneste år blevet sat på spidsen i en række sager blandt andet i forbindelse med kapitalindskuddet i Combus a/s, SAS/Maersk Air-kartelsagen og Trafikministeriets udbud af jernbanestrækninger i Vestjylland. 

Disse eksempler viser, at der også efter Finansministeriets rapport fra 1993 har været en betydelig uklarhed om de spilleregler og vilkår, der gælder for statens anvendelse af aktieselskabsformen og udøvelse af ejerskabet.

2.2. Statens aktieportefølje

Pr. 1. januar 2003 ejede staten aktier i 25 aktieselskaber, hvortil kommer den selvstændige offentlige virksomhed DSB og Ørestadsselskabet I/S, jf. tabel 2.1. Endvidere blev TV 2/DANMARK i december 2003 stiftet som aktieselskab, og DONG Transmission A/S, der hidtil havde været et datterselskab i DONG-koncernen, vil med virkning fra 1. januar 2004 blive udskilt som et selvstændigt statsligt aktieselskab.

Tabel 2.1. Statens deltagelse i aktieselskaber mv. pr. 1. januar 2003

Selskab	Ressort	Ejerandel
Statslige aktieselskaber
A/B Carl Gram	Trafik.	100 pct.
Aktieselskabet Stekua i likvidation	Finans.	100 pct.
Dansk Jagtforsikring A/S	Miljø.	51 pct.
Dansk Tipstjeneste A/S	Finans.	80 pct.
Det Danske Klasselotteri A/S	Finans.	100 pct.
DONG A/S	Finans.	100 pct.
ETA Danmark A/S	Økonomi- og Erhverv.	100 pct.
Københavns Havn A/S	Trafik.	100 pct.
Post Danmark A/S	Trafik.	100 pct.
Statens Ejendomssalg A/S	Finans.	100 pct.
Statens Konfektion A/S under konkurs	Forsvar.	100 pct.
Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S	Finans.	55 pct.
Sund & Bælt Holding A/S	Trafik.	100 pct.
Øvrige aktieselskaber med statslig ejerandel
Air Greenland A/S	Finans.	25 pct.
Bella Center A/S	Finans.	15 pct.
Dan Hua A/S	Trafik.	13 pct.
Dansk Bibliotekscenter A/S	Kultur.	29 pct.
Danske Telecom A/S	Trafik.	27 pct.
Det Danske Stålvalseværk A/S under konkurs	Finans.	30 pct.
Københavns Lufthavne A/S*	Finans.	34 pct.
NORDUnet A/S.	Videnskab.	22 pct.
Orange Holding A/S.	Finans.	10 pct.
SAS AB*	Finans.	14 pct.
Scandlines AG	Trafik.	50 pct.
Symbion A/S	Videnskab.	3 pct.
Andre virksomheder med statslig deltagelse
DSB (selvstændig offentlig virksomhed)	Trafik.	100 pct.
Ørestadsselskabet I/S	Trafik.	45 pct.

 *) Børsnoterede selskaber

Langt den overvejende del af disse selskabet opererer i netværksindustrier – energi, transport og kommunikation – hvor der historisk i både Danmark og andre lande har været tradition for direkte offentligt ejerskab. Betegnelsen netværksindustrier dækker over, at den enkelte virksomhed enten selv besidder et fysisk netværk (som f.eks. DONG A/S’ naturgasnet), indgår som led i et større netværk (som f.eks. broerne i Sund & Bælt Holding A/S) eller stiller et netværk til rådighed for brugerne (som f.eks. SAS AB’s rutenet).

Mange, men ikke alle netværksvirksomheder ejer samtidig større infrastrukturanlæg, hvilket i varierende grad giver dem et monopol. Dette karakteristika samt det forhold, at netværksindustrierne under ét bidrager til at binde personer, landsdele eller lande sammen er den væsentligste begrundelse for statens ejerskab i disse virksomheder. Den tætte styring og kontrol, der er mulig gennem ejerskabet, har således været anset som nødvendig for at sikre vigtige samfundsmæssige hensyn.

Tilsvarende gælder for de to spilleselskaber (Dansk Tipstjeneste A/S og Det Danske Klasselotteri A/S), hvor statens engagement er begrundet med dels hensynet til spillerne, dels at det er valgt at lade overskud fra spil tilfalde alment velgørende formål.

For de øvrige selskaber gælder, at nogle er oprettet med henblik på at udføre særlige opgaver for det offentlige (f.eks. Statens Ejendomssalg A/S og Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S), mens statens deltagelse i andre har til formål at skabe en ramme for samarbejde (joint ventures) med private (f.eks. Bella Center A/S og Dansk Bibliotekscenter A/S).

De statslige aktieselskaber samt DSB havde i 2002 en samlet nettoomsætning på 43,0 mia.kr., jf. tabel 2.2. Heraf omsatte DONG A/S for 13,7 mia.kr., Post Danmark A/S for 10,8 mia.kr., DSB for 7,9 mia.kr. og Dansk Tipstjeneste A/S for 6,6 mia.kr. Tilsammen står disse fire selskaber for over 90 pct. af den samlede nettoomsætning i de statslige aktieselskaber. Antallet af medarbejdere i de statslige aktieselskaber og DSB udgjorde 33.000 i 2002. Til sammenligning var der omkring 153.000 ansatte i staten (eksklusiv DSB).

Tabel 2.2. Hovedtal for statslige aktieselskaber og DSB, 2002¹

Selskab	Netto­omsætning	Årets resultat efter skat	Samlede aktiver	Egenkapital		Med­arbejdere
	Mio.kr.				Antal
AB Carl Gram2	6	0	4	0		21
Aktieselskabet Stekua i likvidation	0	1	26	26		1
Dansk Jagtforsikring A/S	23	1	34	28		1
Dansk Tipstjeneste A/S	6.628	1.414	912	197		252
Det Danske Klasselotteri A/S4	302	27	215	83		109
DONG A/S.	13.699	1.476	28.930	14.655		829
ETA Danmark A/S	6	1	8	6		7
Københavns Havn A/S	358	117	3.177	2.001		520
Post Danmark A/S	10.799	96	6.657	1.872		23.203
Statens Ejendomssalg A/S	1885	136	1.037	544		17
SKI A/S	36	-6	19	12		34
Sund & Bælt Holding A/S	3.148	-1.005	64.412	-5.850		233
Statslige aktieselskaber i alt	35.173	2.257	105.431	13.574		25.227
DSB	7.876	774	18.636	7.759		7.774
Statslige aktieselskaber samt DSB	43.049	3.031	124.067	21.333		33.001

1. Koncerntal.
2. Omregnet til DKK ved brug af kursen på SEK pr. 31. december 2002.
3. Præmieindtægter.
4. Tal fra regnskabsåret 1. april 2001 til 31. marts 2002.
5. Resultat af ejendomsvirksomhed.

Set i et internationalt perspektiv er den danske stats deltagelse i aktieselskaber relativt begrænset. Danmark adskiller sig historisk fra mange europæiske lande, hvor staten har haft et større engagement i egentlig produktionsvirksomhed blandt andet som følge af omfattende nationaliseringer i perioden efter 2. verdenskrig og en større tendens til at deltage i økonomiske redningsaktioner, herunder også i den finansielle sektor. Dertil kommer, at kommuner og amter driver en række forsyningsvirksomheder, der i andre lande er organiseret på statsligt niveau.

Også i forhold til de øvrige nordiske lande er den danske stats engagement begrænset. Den svenske stat ejer aktier i ca. 60 selskaber. Fem af disse selskaber er børsnoterede, og værdien af statens ejerandel heri udgjorde ved udgangen af 2002 ca. 92 mia. SEK, hvilket gjorde den svenske stat til den største aktieejer på Stockholmsbørsen. Det statslige ejerskab i Norge er også omfattende. Målt i værdier skønnes det således, at den norske stat ejer 40 pct. af norsk erhvervsliv, og det samme er tilfældet for de selskaber, der er noteret på Oslo Fondsbørs.[1]

2.3. Ændringer i statens aktieportefølje siden 1993

Statens aktieportefølje er i de seneste ti år ændret betydeligt. I 1993 ejede staten aktieposter i 47 selskaber mod 25 selskaber pr. 1. januar 2003. Dette dækker over en udvikling, hvor staten på den ene side har etableret nye selskaber eller erhvervet aktier i eksisterende selskaber og på den anden side har afviklet sit engagement i andre selskaber.

Staten har gennemført tolv selskabsdannelser og aktieerhvervelser siden 1993, jf. tabel 2.3. 

Tabel 2.3. Selskabsdannelser og aktieerhvervelser siden 1993

Selskab	Ejerandel	År
Dansk Bibliotekscenter A/S	34 pct.	1993
NORDUnet A/S	22 pct.	1993
Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S	55 pct.	1994
DSB Busser A/S1	100 pct.	1995
DSB Rederi A/S2	100 pct.	1995
Post Danmark (SOV)3	100 pct.	1995
Mobilix Holding A/S4	14 pct.	1997
Statens Ejendomssalg A/S	100 pct.	1997
DSB (SOV)	100 pct.	1999
Københavns Havn A/S	100 pct.	2000
Danske Telecom A/S5	31 pct.	2002
TV 2/DANMARK A/S	100 pct.	2003

1. Senere Combus a/s. Statens aktiepost solgt i 2001.
2. Senere Scandlines A/S og Scandlines AG fra 1999 efter fusion med tysk rederi. Statens ejerandel blev samtidig reduceret til 50 pct.
3. Omdannet til aktieselskab i 2002.
4. Senere Orange Holding A/S. Statens ejerandel er efterfølgende reduceret som følge af kapitaludvidelser.
5. Statens ejerandel er efterfølgende reduceret som følge af en kapitaludvidelse.

Seks af de selskaber, der er føjet til statens aktieportefølje siden 1993, er omdannede statsinstitutioner. DSB Busser A/S (senere Combus a/s), DSB Rederi A/S (senere Scandlines AG), Københavns Havn A/S, Post Danmark A/S, Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S og TV 2/DAN­MARK A/S var således forud for omdannelsen til aktieselskab enten organiseret som statslig styrelse eller selvstændig forvaltningsenhed.

Omdannelsen af statsinstitutioner til aktieselskaber er fortrinsvis sket ved lov. En gennemgang af forarbejderne til de pågældende selskabsdannelser viser, at omdannelsen til aktieselskab eller selvstændig offentlig virksomhed (SOV) i de fleste tilfælde har været begrundet i et politisk ønske om at skabe et bedre grundlag for, at virksomhederne kunne handle forretningsmæssigt. Baggrunden har ofte været, at selskaberne har befundet sig på et marked, der var præget af eller ønskedes udsat for konkurrence.

Et andet vigtigt hensyn har været at give selskaberne det fornødne grundlag til f.eks. at iværksætte nye aktiviteter, opkøbe virksomheder, indgå i joint-ventures eller fusionere helt eller delvist med andre selskaber.

Det har ligeledes været et væsentligt hensyn at give selskaberne større frihedsgrader på løn- og personaleområdet, idet overgangen til aktieselskab er blevet set som en måde, der kan lette omstilling, tilpasning og rekruttering af medarbejdere.

I et enkelt tilfælde, DSB Busser A/S, har selskabsdannelsen været begrundet i EU’s udbudsdirektiv, der blandt andet stiller krav om, at kollektiv rutekørsel skal ske på grundlag af udbud, når den udføres af andre end den myndighed, der har det økonomiske ansvar herfor. Selskabsdannelsen blev i den forbindelse set som et nødvendigt skridt for at sikre en fuldstændig økonomisk og regnskabsmæssig adskillelse fra DSB.

Muligheden for en senere privatisering er ikke direkte anvendt som begrundelse for dannelse af de pågældende selskaber, men omdannelsen af TV 2/DANMARK til aktieselskab skete på et tidspunkt, hvor privatiseringen af selskabet var under forberedelse. Endvidere fremgår det af lov om DSB Busser A/S og lov om Post Danmark A/S, at trafikministeren er bemyndiget til at sælge op til 25 pct. af aktierne efter forudgående forelæggelse for Folketingets Finansudvalg.

De resterende selskaber, der er føjet til statens aktieportefølje siden 1993, er enten nyetablerede selskaber eller allerede eksisterende selskaber, hvor staten har erhvervet en andel af aktierne.

Staten har således stiftet eller medvirket til stiftelsen af tre nye aktieselskaber (NORDUnet A/S, Statens Ejendomssalg A/S og Mobilix Holding A/S (senere Orange Holding A/S)) og erhvervetaktier i to eksisterende aktie­selskaber (Dansk Bibliotekscenter A/S og Danske Telecom A/S). Statens engagement er i alle tilfælde sket ved forelæggelse af et aktstykke for Folketingets Finansudvalg. Der er for de flestes tilfælde tale om mindre aktiebesiddelser, hvor statens engagement har karakter af joint-ven­tures med nogle få strategiske samarbejdspartnere, ofte med et relativt snævert forretningsmæssigt formål.   

Staten har i samme periode afviklet sit ejerskab helt eller delvist i et antal selskaber. Staten har således i elleve tilfælde solgt hele sin aktiepost eller privatiseret aktiviteter, der ikke før salget var organiseret som aktieselskab, jf. tabel 2.4.  

Tabel 2.4. Privatiseringer siden 1993

Selskab	År
GiroBank A/S	1996
DEMKO	1996
Danfragt A/S	1996
UNI-C's internetaktiviteter	1997
EKR Kreditforsikring A/S	1997
A/S Dyrehavsbakken	1997
Tele Danmark A/S	1998
Skandinavisches Reisebüro GmbH	1998
Datacentralen A/S	1999
Combus a/s	2001
Banestyrelsen Rådgivningsdivision	2001

Derudover er statens engagement i en række aktieselskaber under afvikling på grund af konkurs (Statens Konfektion A/S og Det Danske Stålvalseværk A/S). Endelig overdrog staten i 2001 aktieposterne i en række private baneselskaber til amterne.

2.4. Erfaringer med selskabsdannelser og privatiseringer

Der er i Danmark kun gennemført få empiriske studier af effekten af offentlige selskabsdannelser og privatiseringer. Dette skyldes muligvis den danske stats forholdsvis begrænsede anvendelse af selskabsformen. Et studie konkluderer imidlertid, at formålene med omdannelsen af statsinstitutioner i overvejende grad er blevet opfyldt, jf. boks 2.1.

Boks 2.1. Analyse af effekten af selskabsomdannelser

Der blev i 2000 foretaget en analyse af effekten af at omdanne statslige institutioner til aktieselskaber. Følgende parametre indgår i analysen: Har selskabet fået nye opgaver og udviklet nye produkter? Er den økonomiske effektivitet øget? Er der indgået strategiske samarbejder med andre selskaber? Er den politiske indflydelse reduceret? På baggrund af en gennemgang af ti statslige aktieselskaber vurderes, at de fleste selskaber har påtaget sig nye opgaver og udviklet nye produkter, og at de fleste selskaber har haft en gunstig økonomisk udvikling siden omdannelsen til aktieselskab. Der er dog også eksempler på statslige aktieselskaber, der økonomisk har udviklet sig særdeles ugunstigt, jf. Statens Konfektion A/S og Combus a/s. De fleste statslige aktieselskaber har indgået en række strategiske samarbejder. Det vurderes endvidere, at den direkte politiske indflydelse er reduceret. Det konkluderes på den baggrund, at formålene med at omdanne de statslige virksomheder til aktieselskaber i overvejende grad er blevet opfyldt.

Kilde: Carsten Greve (2000), Statens virksomheder – aktieselskabsdannelser og privatisering­er i 1990’erne, DJØF’s forlag.

Internationalt er der gennemført en række empiriske studier, først og fremmest af effekten af privatiseringer. Konklusionen fra størstedelen af disse studier er, at de (helt eller delvist) privatiserede selskaber typisk klarer sig bedre end tilsvarende offentligt ejede selskaber, jf. boks 2.2.

Boks 2.2. Ejerskab og udviklingen i effektivitet og produktiviteten

Studie af luftfartsselskaber I et studie af produktiviteten blandt 23 luftfartsselskaber over ti år findes en markant sammenhæng mellem produktivitetsudviklingen og graden af statsligt ejerskab. Fuldt privat ejerskab øger således væksten i den samlede faktor produktivitet med 1,6-2 pct. og sænker væksten i enhedsomkostninger med 1,7-1,9 pct. i forhold til tilsvarende luftfartsselskaber med fuldt statsligt ejerskab. En tilsvarende udvikling ses i selskaber, der overgår fra statsligt til privat ejerskab. Indtil 1987, hvor British Airways blev privatiseret, havde British Airways og Air France den samme udvikling i produktiviteten pr. medarbejder. Det konstateres, at produktivitetsudvikling i British Airways i en ca. femårs periode efter privatiseringen har været markant højere end hos Air France. Gennemgang af den empiriske litteratur På baggrund af en gennemgang af resultaterne fra en lang række empiriske studier af effekten af privatiseringer konkluderes følgende: Den akademiske litteratur støtter altovervejende hypotesen om, at privatejede selskaber er mere effektive end tilsvarende offentligt ejede selskaber. Der er enighed om, at privatisering ”virker” i den forstand, at frasolgte virksomheder næsten altid bliver mere effektive, mere profitable, øger investeringerne og bliver finansielt sundere. Såvel studier af enkelte lande og enkelte industrier som studier af flere lande og flere industrier viser signifikante (ofte dramatiske) forbedringer i performance, når selskaber privatiseres.

Kilder:Isaac Ehrlich mfl. (1994), “Productivity Growth and Firm Ownership: An Analytical and Empirical Investigation”,The Journal of Political Economy, Vol. 102, No. 5, og William L. Megginson og Jeffrey M. Netter (2001), ”From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization”, Journal of Economic Literature.

Fuld privatisering af en statslig virksomhed markerer ofte afslutningen på en proces, hvor en tidligere statslig monopolvirksomhed er blevet om­struk­tureret, konkurrenceudsat og samtidig organiseret i selskabsform. De på­gældende virksomheder har ofte i dette forløb gennemgået store effekti­vi­­tetsforbedringer. Det kan i den forbindelse være vanskeligt at afgøre, om det er konkurrenceudsættelsen eller ændringen i ejerforhold, der har haft størst betydning. Nogle studier peger på, at konkur­rence­udsæt­tel­se/li­be­ra­li­sering skal tilskrives den største effekt, og at effekten indtræder allerede på det tidspunkt, hvor det besluttes at gennemføre mar­keds­åbningen.[2] 

I fraværet af mere systematiske undersøgelser af effekten af statslige selskabsdannelser kan det være hensigtsmæssigt at vurdere nogle konkrete eksempler. Det skal dog understreges, at de selskaber, der omtales i nedenstående gennemgang, er udvalgt, fordi de tilsammen dækker hele spektret fra succes til fiasko, men samtidig også de forskellige bevæggrunde, der har ligget bag statens anvendelse af aktieselskabsformen og privatiseringsbeslutninger. Blandt de selskaber, der ikke omtales, findes der således flere, der har gennemgået en markant gunstig udvikling siden omdannelsen.

Succesfulde selskabsdannelser og privatiseringer – eksempler

Tele Danmark A/S

TeleDanmark A/S blev dannet i 1990 ved at samle de tre regionale tele­sel­skaber og statens teleaktiviteter i ét selskab. Statens ejerandel ud­gjorde på stiftelsestidspunktet knap 90 pct., men blev i henhold til den politiske aftale om TeleDanmark A/S nedbragt til 51 pct. i 1994, hvor selskabet samtidigt blev børsnoteret.

Tele Danmark A/S indgik i oktober 1997 et strategisk partnerskab med det amerikanske teleselskab Ameritech. Tele Danmark A/S blev i forbindelse hermed fuldt privatiseret, da statens resterende aktier blev afhændet dels ved salg til Ameritech, dels ved et aktietilbagekøb. Ak­tiesalget indbragte staten et provenu på 31 mia.kr. og er således den største selskabstransaktion, staten har gennemført.

Afviklingen af statens engagement i Tele Danmark A/S skal ses i lyset af den liberalisering af telesektoren, der fandt sted i 1990’erne. Tele­libera­li­sering­en skete på baggrund af flere EU-direktiver, der løbende blev implementeret i den danske lovgivning og havde til formål at skabe konkurren­ce inden for telesektoren. Tele Danmark A/S’ eneret på teleområdet blev ophævet i 1996. Tele Danmark A/S blev samtidigt pålagt en forsynings­pligt i Danmark, der foreløbigt gælder frem til 31. december 2007.

Liberaliseringen af det danske telemarked og privatiseringen af Tele Danmark A/S har i kombination med den teknologiske udvikling medført en stigende konkurrence og pres på priserne, jf. boks 2.3.

Boks 2.3. Udviklingen i telesektoren

Efter privatiseringen af Tele Danmark A/S er selskabets priser faldet markant, både i nominelle og reale termer, jf. figur 2.1.
Figur 2.1. Udviklingen i TDC’s priser og nettoprisindekset
Kilde: Telestyrelsen. Hertil kommer, at internationale sammenligninger viser, at telepriserne i Danmark er blandt de laveste i Europa, jf. figur 2.2a. Samtidig er Danmark et af de lande i verden, der har haft den største og hurtigste udbygning af DSL-forbindelser, jf. figur 2.2b.
Figur 2.2a. Gennemsnitlige månedlige udgifter for en erhvervskunde	Figur 2.2b. International udbredelse af DSL
Kilde: EU-Kommissionen (2002), Eighth Report from the Commission on the Implementation of the Telecommunications Regulatory Package, samt Point Topic Ltd., DSL Benchmarking Report Q2 2002.

Samlet må liberaliseringen af telemarkedet og privatiseringen af Tele Dan­mark A/S anses som en succes set fra kundernes synsvinkel. Der kunne måske endda argumenteres for, at konkurrencen nærmest er for hård. Flere teleselskaber har således vanskeligt ved at få overskud på deres danske aktiviteter.

Det skal også bemærkes, at kabelnettet ikke længere kan betragtes som et fuldstændigt monopol. Som modspil til Tele Danmark A/S’ kabelnet er der i de senere år blevet etableret en række konkurrerende lysledernet, her­under blandt andet Banestyrelsens lyslederkabler, der løber langs jernbane­skinnerne. Disse har dannet grundlag for statens engagement i Orange Holding A/S og Danske Telecom A/S. Hertil kommer, at fastnettelefoni i dag er i konkurrence med mobiltelefoni, hvor der findes flere landsdækkende mobilnet.

Københavns Lufthavne A/S

Københavns Lufthavne A/S blev stiftet i 1990 ved indskud af den tidligere statsvirksomhed Københavns Lufthavnsvæsen. Staten har reduceret sin ejerandel fra 100 pct. i 1990, 75 pct. i 1994, 51 pct. i 1996 til 33,8 pct. fra 2000.

Selskabet blev oprettet med henblik på at overtage ejerskabet og driften af lufthavnene i Kastrup og ved Roskilde. Endvidere fik selskabet mulighed for at drive virksomhed, som har en sammenhæng med lufthavnenes drift. Det gælder blandt andet Københavns Lufthavns forretningscenter. I 2000 fik selskabet ved en lovændring udvidet sine muligheder for at investere i andre lufthavne.

Københavns Lufthavne A/S har i dag udviklet sig til en betydelig international lufthavnsvirksomhed, jf. boks 2.4.

Boks. 2.4. Forretningsmæssig udvikling i Københavns Lufthavne A/S

Nettoomsætningen er fordoblet i løbet af de seneste ti år og udgjorde 2,1 mia.kr. i 2002. 18 millioner passagerer bruger årligt lufthavnen. Lufthavnen fungerer som skandinavisk ”hub” for SAS AB. 90 pct. af lufthavnens passagerer flyver til og fra internationale destinationer, og knapt halvdelen er transfer/transit passagerer. Antallet af starter og landinger er steget med 35 pct. inden for de sidste ti år. Lufthavnen er i dag den 8. største cargo lufthavn i Europa. Åbningen af Øresundsbroen i 2000 og togstationen ved den nye terminal 3 har forbedret lufthavnens infrastruktur. Lufthavnen er i dag en international virksomhed, som blandt andet har lufthavnsinvesteringer i Norge, Mexico, England og senest også i Kina.

Omdannelsen af Københavns Lufthavne til et aktieselskab har spillet en betydelig rolle for den udvikling, som virksomheden har gennemgået. Først og fremmest har omdannelsen betydet, at anlægsinvesteringerne, der i sagens natur er betragtelige i en lufthavn, ikke længere er en del af de årlige finanslove og dermed den politisk prioriteringsproces. I stedet kan investeringerne foretages ud fra forretningsmæssige investeringskriterier, ligesom de kan planlægges med en tidshorisont, der rækker længere end næste års finanslov.

Dermed har det været muligt at udbygge og modernisere blandt andet terminalbygningerne, så Kastrup Lufthavn fremstår som en af de bedst fungerende lufthavne i verden. Dette kommer blandt andet til udtryk ved de efterhånden mange priser, lufthavnen har modtaget ved afstemninger blandt de internationale flypassagerer.

Der forhold, at der fra starten blev indsat en professionelt sammensat ledelse, og at staten løbende har nedbragt sit engagement i selskabet, må ligeledes vurderes at have haft en væsentlig betydning for udviklingen i Københavns Lufthavne A/S.

Det Danske Klasselotteri A/S

Det Danske Klasselotteri A/S blev omdannet til aktieselskab i 1992 og har siden omdannelsen været 100 pct. statsligt ejet. Omdannelsen var et led i bestræbelserne på at modernisere og effektivisere den offentlige sektor og havde til formål at give selskabet flere frihedsgrader til at kunne handle forretningsmæssigt og effektivisere virksomheden. 

Klasselotteriet stod på daværende tidspunkt i en vanskelig situation. Lotteriet var tynget af store administrationsomkostninger, og samtidig var efterspørgslen efter lotteriets produkter faldende. I årene efter omdannelsen lykkedes det imidlertid – gennem en målrettet markedsføringsindsats og en trimning af administrations- og salgsprocesserne – at vende denne udvikling, jf. boks 2.5.

Boks 2.5. Forretningsmæssig udvikling i Det Danske Klasselotteri A/S

En faldende omsætning er vendt til vækst. I det seneste regnskabsår udgør omsætningen 340 mio.kr, hvilket er en fremgang på knap 50 pct. i forhold til udgangspunktet ved omdannelsen. Overskuddet har udviklet sig på linje med omsætningen. Statens udbytte udgjorde i seneste regnskabsår 38 mio.kr. 56 pct. af selskabets nysalg sker via internettet, og 70 pct. af omsætningen håndteres af BetalingsService.

En væsentlig forklaring på denne udvikling er, at selskabet gennem indsættelsen af en professionel bestyrelse fik tilført ny viden og ekspertise om forretningsmæssig virksomhed. Det er således med stor succes lykkedes Klasselotteriet at anvende de nye teknologiske muligheder til salg af lodder over internettet og elektronisk betaling. Anvendelsen af ny teknologi har gjort det muligt at tilpasse Klasselotteriets traditionelle og mere omkostningstunge salgskanal.

Alt i alt fremstår Klasselotteriet i dag som en moderne og veldrevet spillevirksomhed, der igennem flere år har været inde i en sund forretningsmæssig udvikling.

Klasselotteriet er også et eksempel på, at mindre, forretningsmæssige driftsområder kan blive ”glemt” i den offentlige forvaltning. Erfaringerne fra Klasselotteriet viser således, at selskabet ledelsesmæssigt kom helt anderledes i fokus ved omdannelsen til et aktieselskab, da det nu var en dedikeret bestyrelse og ikke statsforvaltningen, der havde ansvaret. 

Problemer med statsligt ejerskab – eksempler

Statens Konfektion A/S

Statsvirksomheden Statens Konfektion blev omdannet til statsligt aktieselskab i 1992. Baggrunden for omdannelsen var EU’s udbudsdirektiv, der forpligtede ordregivende myndigheder til at udbyde leveringen af uniformer i licitation.

Forud for stiftelsen havde Forsvarsministeriet forudsat, at selskabet i en overgangsperioden på 5-7 år kunne bibeholde sin særlige leverandørstatus over for staten. I denne periode skulle selskabet vænne sig til markedsforholdene og skaffe sig private kunder eller kunder blandt udenlandske, offentlige myndigheder. De forudsatte langtidskontrakter indgik i beregningen af selskabets værdier og goodwill på stiftelsestidspunktet.

Langtidskontrakterne blev imidlertid allerede før stiftelsen anset for at være i uoverensstemmelse med EU’s udbudsdirektiv. Forsvarsministeriet måtte på den baggrund – efter stiftelsen – meddele selskabet, at overgangsperioden kun blev på ca. 1½ år, dog uden at ændre selskabets kapitalberedskab.

Omstillingen til det frie marked lykkedes ikke. Selskabet opnåede næsten ingen ordrer på grund af for høje omkostninger i forhold til konkurrenterne. Selskabet gik i betalingsstandsning i efteråret 1995 og blev erklæret konkurs i foråret 1996. Forsvarsministeriet blev efterfølgende i en voldgiftssag pålagt at betale en erstatning til konkursboet for ikke at have stiftet selskabet på et tilstrækkeligt kapitalgrundlag.

Uanset spørgsmålet om langtidskontrakterne må det ud fra den viden, der foreligger i dag, vurderes som tvivlsomt, om der var et forretningsmæssigt grundlag for at etablere en tekstilproducent på et tidspunkt, hvor den øvrige danske tekstilproduktion i stort omfang blev flyttet til udlandet.

Combus a/s

DSB’s busaktiviteter blev i 1995 udskilt i et selvstændigt, statsligt ejet aktieselskab, DSB Busser A/S, senere Combus a/s. Formålet med at udskille DSB’s busaktiviteter i et selvstændigt aktieselskab var at sikre konkurrence på lige vilkår med de private vognmænd som forudsat i EU’s udbudsdirektiv.

Combus a/s valgte en meget ekspansiv politik. Politikken blev gennemført ved afgivelse af meget lave tilbud, når buskørsel blev udbudt i licitation.

I 1998 havde Combus a/s et underskud på 140 mio.kr., og egenkapitalen faldt i løbet af året fra 185 mio.kr. til 46 mio.kr. Finansudvalget godkendte derfor i maj 1999 en kapitaltilførsel på 300 mio.kr. til selskabet. Det flertal i udvalget, der stemte for kapitaltilførslen, lagde i den forbindelse vægt på, at der ville blive iværksat to undersøgelser af henholdsvis selskabets og Trafikministeriets ansvar. Disse to undersøgelser samt en beretning fra statsrevisorerne påpegede efterfølgende en række problemer vedrørende selskabets stiftelse og det senere forløb, jf. boks 2.6.

Boks 2.6. Undersøgelser af forløbet vedrørende Combus a/s

Granskningsrapporten om Combus a/s (2001), udarbejdet af advokat Per Magid, vedrørte det selskabsretlige ansvar hos bestyrelse og direktion. Konklusionen var blandt andet, at der ved granskningen var konstateret en række kritisable dispositioner og undladelser. Granskningsmandens vurdering var imidlertid, at det var forbundet med tvivl, om ledelsen kunne gøres ansvarlig over for staten for det tab, som selskabet havde lidt. Dels fordi en del af selskabets vanskeligheder kunne antages at skyldes de vilkår, som selskabet blev skabt med, dels fordi en medarbejder i Trafikministeriet var medlem af selskabets bestyrelse og ifølge selskabets vedtægter berettiget til at videregive alle informationer om selskabet til ministeren. Staten havde derfor mulighed for løbende at følge selskabets udvikling. Advokatundersøgelsen om statens varetagelse af ejerskabet til Combus a/s (2001), udarbejdet af advokat Poul Heidmann,behandlede ansvaret over for Folketinget for forvaltningen af statens midler. Det fremgik af undersøgelsen, at der på adskillige punkter var begået fejl. De begåede fejl gav anledning til, at der i flere tilfælde blev udtalt kritik. Det konkluderes dog samtidig, at disse fejl ikke havde en sådan karakter, at der var grundlag for at indlede disciplinærforfølgning mod bestemte embedsmænd. I Beretning 10/2001 om Combus a/s 1995-2001 foretog statsrevisorerne en vurdering af Trafikministeriets overvejelser og initiativer i forbindelse med etableringen, rekonstruktionen og salget af Combus a/s. Det konstateredes blandt andet, at den af trafikministeren indsatte bestyrelse i Combus a/s ikke – som forudsat i bemærkningerne til lovforslaget om DSB Busser A/S – blev sammensat af personer med indsigt og erfaring i busdrift og personer med anden forretningsmæssig og ledelsesmæssig ekspertise. Det blev ligeledes påtalt, at trafikministeren ikke spillede en mere aktiv rolle som eneejer i selskabet, herunder sikrede at selskabet havde de fornødne økonomistyringssystemer.

Combus a/s blev med virkning fra 1. januar 2001 solgt til det britiske selskab Arriva for 100 kr.

Den væsentligste udfordring for Combus a/s var, at selskabet skulle konkurrere på markedsvilkår, mens selskabets omkostninger var høje i forhold til konkurrenterne, blandt andet fordi selskabet beskæftigede et større antal tjenestemænd. Ved tab af hidtidig kørsel var Combus a/s’ omkostninger endvidere markant højere end konkurrenternes, idet de tjenestemandsansatte medarbejdere ikke kunne overdrages efter virksomhedsoverdragelseslovens regler, og afsked indebar betaling af rådighedsløn og pension. Denne udfordring ville imidlertid ikke have været anderledes, hvis busaktiviteterne havde været organiseret i en anden form, f.eks. som en del af statsforvaltningen.

SAS AB

EU-kommissionen idømte i juli 2001 SAS Airlines og Maersk Air en bøde for ulovligt kartelsamarbejde, jf. boks 2.7.

Boks 2.7. SAS/Maersk Air-kartelsamarbejdet

SAS Airlines og Maersk Air indgik i 1999 et kommercielt samarbejde om blandt andet code-sharing, ground- og IT-tjenester samt Maersk Airs deltagelse i SAS Airlines EuroBonus-program. Dette samarbejde blev anmeldt til EU-kommissionen. EU-kommissionen gennemførte et uanmeldt besøg hos SAS Airlines og Maersk Air i juni 2000 og opdagede, at parterne desuden havde indgået en hemmelig aftale om opdeling af visse markeder i strid med EU’s konkurrenceregler. Begge parter blev idømt en bøde af EU-kommissionen i juli 2001, i SAS’ tilfælde 39 mio. euro. Efter betydelig omtale i medierne og offentlige tilkendegivelser fra aktionærer, blandt andet den danske stat, valgte bestyrelsen at få gennemført en uafhængig undersøgelse af bestyrelsens rolle i sagen. Undersøgelsen konkluderede, at bestyrelsen ikke var blevet informeret om, at der blev forhandlet om og indgået en sådan hemmelig aftale ved siden af den officielle, og at bestyrelsen heller ikke modtog nogen information, der kunne give bestyrelsen anledning til at regne med muligheden for, at der var truffet en forbudt aftale. Hvad angår bestyrelsens adfærd efter EU-kommissionens kontrolbesøg, fandt undersøgelsen dog anledning til at udtale kritik mod bestyrelsen for manglende aktivitet. Bestyrelsen valgte på denne baggrund at gå af, hvorefter der på en ekstraordinær generalforsamling i efteråret 2001 valgtes en ny bestyrelse.

Dette gav blandt andet anledning til en diskussion om en ministers ansvar i forhold til et selskab med statslig deltagelse, herunder spørgsmålet om, hvorvidt statsansatte bestyrelsesmedlemmer har ret og pligt til at videregive den information, som den pågældende har opnået i forbindelse med bestyrelsesarbejdet, til vedkommende minister.

Der blev således i Folketinget stillet en række spørgsmål til sagen, blandt andet om statens repræsentant i SAS’ bestyrelse havde været orienteret om den ulovlige aftale, og om regeringen havde været orienteret herom. Trafikministeren svarede, at Trafikministeriet først i februar 2001 havde fået oplysninger om, at der skulle være noget ulovligt ved den indgåede aftale mellem SAS og Maersk Air.

Som en direkte udløber af denne sag valgte den daværende regering at nedsætte det andetsteds omtalte udvalg vedrørende tilsyn, ansvar og styring i forhold til statslige aktieselskaber.

Trafikministeriets udbud af jernbanestrækninger i Vestjylland

Det seneste eksempel på særlige problemstillinger forbundet med statsligt ejerskab er sagen om trafikministerens forskellige roller i relation til DSB i forbindelse med udbud af jernbanestrækninger i Vestjylland. 

Trafikministeriet udbød i maj 2001 jernbanedriften på en række strækninger i Midt- og Vestjylland i licitation. Fem operatører, inklusive DSB, afgav tilbud. På baggrund af de indkomne tilbud traf trafikministeren den 28. december 2001 beslutning om at indgå kontrakt med Arriva.

Dette førte til en efterfølgende diskussion, fordi Trafikministeriet dermed afviste et tilbud fra DSB, som var billigere end de øvrige operatørers tilbud. At Trafikministeriet ikke havde antaget DSB’s tilbud, blev begrundet med, at det efter Trafikministeriets vurdering med overvejende sandsynlighed ville give underskud i den samlede kontraktperiode.

Det fremgik også, at trafikministeren som ordregivende myndighed havde foretaget en såkaldt efterkontrol af DSB’s tilbud, hvilket indebar, at DSB blev anmodet om at indsende yderligere oplysninger. Trafikministeren havde endvidere i kraft af sin rolle som ejer holdt møde med DSB’s bestyrelse om sagen. DSB’s bestyrelse fastholdt under forløbet, at det afgivne tilbud var gennemarbejdet og forsvarligt.

I januar 2002 redegjorde trafikministeren i et samråd med Trafikudvalget for baggrunden for valget af Arriva som operatør, hvorefter Trafikudvalget anmodede statsrevisorerne om at se nærmere på sagen.

Statsrevisorerne fandt, at Trafikministeriets håndtering af udbudsprocessen overordnet var tilfredsstillende, og at Trafikministeriet havde et velunderbygget grundlag for sin beslutning om at afvise DSB’s tilbud.[3] Efterkontrollen af DSB’s tilbud vurderedes dog at have været præget af usikkerhed om hjemmelsgrundlaget for efterkontrollen og om, hvorvidt Trafikministeriet skulle rette henvendelse til DSB som ordregivende myndighed eller som DSB’s ejer. Statsrevisorerne fandt, at det ved fremtidige udbud på forhånd bør gøres klart, hvilke regelsæt, ministeriet har en forpligtelse til at påse, bliver overholdt, samt at der bør sikres en klar adskillelse mellem ministeriets rolle som ordregivende myndighed og ministeriets rolle som ejer af potentielle tilbudsgivere. 

Opsamling

Selv om statens anvendelse af aktieselskabsformen i de fleste tilfælde må anses for at have levet op til formålene og forventningerne, viser erfaringerne, at der er nogle forhold, der må ofres særlig opmærksomhed.

I selskaber med statslig deltagelse er det afgørende, at staten medvirker til sammensætningen af kompetente bestyrelser. Uden en bestyrelse med den fornødne kompetence til at udøve den nødvendige kontrol og fungere som en strategisk medspiller i forhold til direktionen vil der være en større risiko for, at en uheldig økonomisk udvikling ikke bliver bremset i tide.

Det er væsentligt, at tjenestemandsproblematikken er fuldstændigt belyst inden omdannelsen af en statslig aktivitet til aktieselskab. Såfremt et statsligt aktieselskab udstyres med en omkostningsstruktur på personalesiden, der afviger markant fra konkurrenternes f.eks. i form af tjenestemænd med krav på rådighedsløn, øges risikoen for, at det pågældende selskab ikke vil kunne klare omstillingsprocessen.

De seneste ti års erfaringer med aktieselskabsformen viser endvidere, at der fortsat er en vis uklarhed om spillereglerne for anvendelsen af aktieselskabsformen og statens udøvelse af ejerskabet.

I Finansministeriets rapport fra 1993 var ét af hovedformålene netop at præcisere spillereglerne for statens anvendelse af selskabsformen og udøvelse af ejerskabet. I rapporten konstateredes, at statens hidtidige brug af aktieselskabsformen til tider havde været præget af konflikt mellem forretningsmæssige og politiske hensyn, politiske diskussioner om selskabets virksomhed, uklarhed om ministerens ansvar og bestyrelsens stilling samt uklarhed i forhold til offentligheden. Rapporten indeholdt på den baggrund en række anbefalinger, jf. boks 2.8.

Boks 2.8. Anbefalinger i Erfaringer med statslige aktieselskaber

Som forudsætninger for anvendelsen af selskabsformen bør det tilstræbes, at 1) den ønskede politiske indflydelse indkapsles forud for selskabsdannelsen, 2) at aktiviteten har et forretningsmæssigt grundlag, og 3) at aktiviteten konkurrenceudsættes, således at markedsstyring kan erstatte bevillingsstyring. Der bør tilstræbes en så klar adskillelse mellem myndighedsopgaver og ejerrollen som muligt. Staten bør udøve sin ejerrolle lige så aktivt som private ejere i tilsvarende private selskaber. Den aktive ejerrolle indebærer blandt andet et medansvar for selskabets fortsatte udvikling, herunder deltagelse i fremtidige eventuelle kapitaludvidelser. Det anbefales at sælge en del af aktierne, da dette er en forpligtende markering af ønsket om drift på kommercielle principper. Jo mere markedsudsat selskabet bliver, des mere bør statens ejerrolle koncentreres om generelle økonomiske hensyn. Hvis der er meget stærke statslige styringsinteresser i et selskab, bør det overvejes, om aktieselskabsformen er den rette organisationsform. Organisatoriske mellemformer mellem statsvirksomheden og aktieselskabet bør undgås. De personalepolitiske spørgsmål bør være afklaret forud for omdannelsen. De vigtigste spørgsmål vedrørende ejerskabet f.eks. valg af bestyrelsesmedlemmer, udbyttepolitik og andre strategiske forhold bør være et fælles regeringsanliggende. Alle bestyrelsesmedlemmer bør vælges på generalforsamlingen med det udgangspunkt, at det skal være personer med professionel erfaring og viden på det pågældende område. Det bør tilstræbes, at bestyrelsen kan fungere som kollegium. Det bør i hvert enkelt tilfælde overvejes, om det er hensigtsmæssigt at indsætte embedsmænd i bestyrelsen. Ministerens instruktionsbeføjelse over for statsansatte bestyrelsesmedlemmer bør udøves med respekt af de pligter, det pågældende bestyrelsesmedlem har efter selskabsretten. Det bør præciseres, at de pågældende embedsmænd er omfattet af statens selvforsikring i udøvelsen af bestyrelseshvervet. Det bør præciseres, at statsansatte bestyrelsesmedlemmer har adgang til at orientere ministeren om væsentlige forhold. Det foreslås, at Rigsrevisor ophører med at optræde som selskabsrevisor og koncentrerer sig om forvaltningsrevisionen. Det foreslås, at de statslige aktieselskaber – uanset om de er børsnoterede eller ej – sidestilles med børsnoterede selskaber vedrørende bestyrelsesarbejdet og oplysningsforpligtelser om arbejdet.  Det foreslås, at Folketingets Finansudvalg af finansministeren orienteres én gang årligt om udviklingen i de statslige aktieselskaber.

Efterfølgende blev der fulgt op på en række af rapportens anbefalinger.

Finansministeriet har siden 1994 årligt afgivet en redegørelse i form af et orienterende aktstykke til Folketinget om udviklingen i statens aktiebesiddelser. I aktstykket gives blandt andet en status over ændringer i statens aktiebesiddelser og hovedtal for de statslige aktieselskaber. Endvidere gives en mere detaljeret beskrivelse af den forretningsmæssige udvikling mv. i en række selskabet med statslig deltagelse.

Som opfølgning på rapporten blev der også gennemført en række lovgivningsmæssige initiativer i relation til de statslige aktieselskaber. Folketinget gennemførte således i 1995 og 1996 en række ændringer af aktieselskabsloven og årsregnskabsloven med det formål at sidestille statslige aktieselskaber med børsnoterede selskaber.

Der skete i 1996 ændringer af rigsrevisorloven, hvoraf en væsentlig ændring var, at området for rigsrevisors revision blev udvidet med blandt andet visse selvstændige forvaltningssubjekter. Dette medførte tillige konsekvensændringer i statsrevisorloven. Omvendt skete en indskrænkning af revisionsområdet, idet rigsrevisor skulle udtræde som selskabsrevisor i de fuldt statsejede aktieselskaber. Herefter skulle rigsrevisor fremover alene foretage en gennemgang vedrørende disse selskabers regnskaber. Der henvises i øvrigt til omtalen af den parlamentariske kontrol i kapitel 4.

Ud over disse konkrete tiltag har anbefalingerne utvivlsomt påvirket statens anvendelse af aktieselskabsformen og måden, hvorpå staten har handlet over for selskaberne i den mellemliggende periode. Som det fremgår af dette og de efterfølgende kapitler, er nogle af anbefalingerne dog ikke altid blevet efterlevet, ligesom der også i dag kan være grund til at præcisere vilkårene for samspillet mellem staten og et statsligt aktieselskab.

2.5. Sammenfatning

Statens anvendelse af aktieselskabsformen har undergået en betydelig forandring siden 1993, hvor Finansministeriet sidst gjorde status over anvendelsen af aktieselskabsformen. Staten har således på den ene side føjet en række selskaber til sin portefølje og har på den anden side privatiseret en række selskaber.

Selskabsdannelserne kan overordnet set inddeles i henholdsvis omdannede statsinstitutioner og nyetablerede selskaber eller aktie­erhvervelser. Mens statens engagement i den førstnævnte kategori af selskaber oftest har været motiveret af et ønske om at give de pågældende virksomheder større frihedsgrader som svar på en udvikling i retning af øget liberalisering, konkurrence og internationalisering, har statens engagement i sidstnævnte kategori typisk haft karakter af joint-ventures med strategiske samarbejdspartnere.

Erfaringerne viser, at der kan være betydelige samfundsmæssige gevinster forbundet med, at staten anvender aktieselskabsformen eventuelt kombineret med inddragelsen af private medejere. Enkelte selskabsdannelser har imidlertid også vist de problemer, der kan være ved anvendelsen af aktieselskabsformen. I den forbindelse kan især følgende forhold af styrings­mæssig karakter fremdrages:

• Det er væsentligt, at staten som aktionær sikrer, at selskabet har en kompetent og professionel bestyrelse.
• Staten må ved omdannelse af statslige aktiviteter til aktieselskabsform, som samtidig konkurrenceudsættes, sikre, at selskabet tilpasses de æn­drede rammebetingelser.
• Tjenestemandsproblematikken skal være fuldstændigt belyst inden omdannelsen af en statslig aktivitet til aktieselskabsform.

Erfaringerne med det politiske ejerskab det sidste tiår giver ikke entydige svar på, hvordan staten bør tilrettelægge udøvelsen af ejerskabet i relation til de statslige aktieselskaber, men viser snarere, at der også efter Finansmini­ste­riets rapport fra 1993 har været en betydelig uklarhed om de spilleregler og vilkår, der gælder for statens anvendelse af aktie­selskabsformen og udøvelse af ejerskabet.

---

[1] Regeringskansliet (2003), Verksamhetsberättelsen för företag med statsligt ägande för verksamhetsåret 2002, og Nærings- og Handelsdepartementet (2003), Eierberetning for 2002.

[2] Se f.eks. Boylaud, Olivier og Giuseppe Nicoletti (2001), ”Regulation, Market Structure and Performance in Telecommunications”, OECD Economic Studies, No. 32, 2001/1.

[3] Statsrevisorerne (2002), Beretning 12/01 om Trafikministeriets valg af operatør på jernbanestrækningerne i Midt- og Vestsjælland.