3. Statens udøvelse af ejerskabet

3.1. Indledning

Når staten etablerer eller erhverver en ejerandel i et aktieselskab, rejser det en række styringsmæssige problemstillinger, herunder særligt spørgs­målet om, hvordan det sikres, at ledelsen handler i ejerens interesse.

Dette spørgsmål, som er et af hovedtemaerne i debatten om god selskabsledelse, gør sig principielt gældende, uanset om et selskab er offentligt eller privat ejet. Der er dog en række særlige styringsmæssige problemer forbundet med offentligt ejerskab.

Statens anvendelse af aktieselskabsformen rejser endvidere en række spørgs­målaf juridisk karakter, blandt andet vedrørende ministerens ansvar og pligter i forbindelse med varetagelsen af ejerskabet. Også anvendelsen af statsansatte bestyrelsesmedlemmer, statens håndtering af ejer- og myndighedsrollen samt offentlighedens muligheder for indsigt i og kontrol med de statslige aktieselskaber har været til diskussion.

Det er på denne baggrund relevant at få klargjort spillereglerne vedrørende statslige aktieselskaber og overveje, hvordan ejerskabet kan udøves bedst muligt.

3.2. Selskabsformens styringsmæssige udfordringer

I de seneste 15-20 år har der internationalt været en betydelig debat om, hvilke styringsprincipper der bør anvendes i forholdet mellem aktionærer, selskabsledelsen og selskabets øvrige interessenter. Som samlet betegnelse for disse styringsprincipper anvendes ofte begreber som god selskabsledelse eller corporate governance, jf. boks 3.1.

Boks 3.1. Definitioner af god selskabsledelse eller corporate governance

Tværministerielt udvalg vedrørende aktivt ejerskab (1999) ”Corporate governance [.] omhandler spillereglerne for samspillet mellem ejere, andre indskydere af kapital, ledelsen og øvrige interessenter i virksomheden.” OECD (1999) ”Corporate governance er det system, hvormed selskaber ledes og kontrolleres. Corporate governance-strukturen fastlægger fordelingen af rettigheder og ansvar mellem selskabets forskellige parter, såsom bestyrelsen, direktionen, aktionærerne og de øvrige interessenter, og detaljerede regler og procedurer for, hvordan der træffes beslutninger vedrørende selskabet. På denne måde etableres den struktur, hvormed selskabets målsætninger fastlægges, samt midlerne til at opnå disse mål og overvåge præstationerne.” Nørby-udvalget (2001) ”De mål, et selskab styres efter, og de overordnede principper og strukturer, der regulerer samspillet mellem ledelsesorganerne i selskabet, ejerne samt andre, der direkte berører af selskabets dispositioner og virksomhed (her kollektivt benævnt selskabets ”interessenter”). Interessenterne omfatter blandt andet medarbejdere, kreditorer, leverandører, kunder og lokalsamfund.”

Et af de væsentligste spørgsmål i debatten om god selskabsledelse er håndteringen af de styringsmæssige problemer, der opstår, når ejer- og ledelsesrollen adskilles, det såkaldte principal-agent problem. Den grundlæggende problemstilling består i at sikre, at ledelsen handler i overensstemmelse med aktionærernes interesser.

Et andet væsentligt spørgsmål i debatten er, hvordan et selskab bevarer og udvikler gode relationer til selskabets øvrige interessenter, f.eks. medarbejdere, kunder og samfund. Udgangspunktet for denne diskussion er en antagelse om, at et selskabs muligheder for at øge værdiskabelsen – og dermed varetage aktionærernes interesser på længere sigt – vil bero på gode relationer til relevante interessenter.

Principal-agent problemet

Principal-agent problemet opstår, fordi en virksomheds ejere og ledelse har forskellige interesser. Hvor ejernes (principalens) interesser typisk er knyttet til afkastet af deres investering, kan ledelsen (agenten) have et incitament til at forfølge andre mål, f.eks. højere løn, prestige, fryns mv.

Ejerne eller aktionærerne har muligheden for at udskifte selskabets bestyrelse, hvis selskabsledelsen ikke lever op til deres forventninger. Det kan imidlertid ofte være vanskeligt for aktionærerne at vurdere, om et dårligt økonomisk resultat skyldes en dårlig ledelse eller andre, udefrakommende forhold. Ledelsen har således større viden om f.eks. kvaliteten af det endelige produkt og om den daglige drift af virksomheden, herunder hvad der kan gøres for at optimere driften.

Tilstedeværelsen af kontrolforanstaltninger og styringsinstrumenter, der sikrer, at ledelsen handler i aktionærens interesse, er som følge heraf afgørende.

I den private sektor er disse mekanismer blandt andet:

• Tilstedeværelsen af et marked for ejerskab, hvor aktionærerne kan ”stemme med fødderne”.
• Gældsætning af selskabet med henblik på en optimering af selskabets kapitalstruktur.
• Incitamentsbaseret aflønning, resultatkontrakter mv.

Markedet for ejerskaber en væsentligt corporate governance-mekanisme. Privatejede selskaber er karakteriserede ved, at ejeren har et personligt økonomisk incitament til at sikre et maksimalt afkast af den investerede kapital. I børsnoterede selskaber kan dette f.eks. ske ved, at ejeren afhænder sin ejerandel, hvis den investerede kapital ikke giver et tilfredsstillende afkast (”stemme med fødderne”). Handelen med aktier indebærer, at der løbende sker en værdisætning af selskabet (i form af dannelsen af en aktiekurs), hvilket giver den enkelte aktionær værdifuld information om selskabets resultater, som ellers ville være vanskelig at opnå.

Ofte vil det også være lettere for ejere af private, ikke-børsnoterede selskaber at afhænde deres ejerandel end for staten, idet der ofte knytter sig andre formål end en ren afkastbetragtning til det statslige ejerskab.

Selskabets kapitalstruktur vil også have betydning for, i hvilket omfang virksomhedens ledelse kan forfølge mål, der afviger fra aktionærernes. Sammensætningen af virksomhedens kapitalstruktur har betydning for det spillerum, som ejerne overlader til selskabets ledelse. En stor andel af fremmedkapital indebærer, at der opsættes et hårdt minimumskrav for virksomhedens resultat, idet dens gældsforpligtelser skal kunne honoreres. Øget lånefinansiering betyder endvidere, at de eksterne långivere får en interesse i at tilse rentabiliteten af virksomhedens aktiviteter, og at de dermed kommer til at spille sammen med aktionærerne med hensyn til den økonomiske styring af selskabet.

Incitamentsbaseret aflønning, hvor ledelsens aflønning afhænger af virksomhedens økonomiske resultater, kan give ledelsen en direkte økonomisk interesse i at maksimere virksomhedens værdi og dermed skabe bedre overensstemmelse mellem aktionærernes og ledelsens interesser.

En optimal anvendelse af disse styringsinstrumenter kræver, at aktionærerne følger med i selskabets udvikling og aktivt udnytter mulighederne for at øve indflydelse på selskabet. Det er imidlertid – set fra den enkelte aktionærs side – ikke omkostningsfrit at udøve et aktivt ejerskab.

I selskaber med et spredt ejerskab – mange og små aktionærer – er den enkelte ejers tilskyndelse til og mulighed for at udøve et aktivt ejerskab lille. Blandt andet fordi det vil være forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger for den enkelte aktionær at koordinere og skabe opbakning blandt de øvrige aktionærer til at gribe ind over for ledelsen.  

I selskaber med en koncentreret ejerkreds – få og store aktionærer – vil den enkelte ejer derimod have bedre mulighed for at udøve et aktivt ejerskab og samtidig have en stærkere økonomisk interesse i selskabets resultat. Storaktionærer er således mere villige til at afholde de omkostninger, der er forbundet med at kontrollere og overvåge virksomhedens ledelse og dermed mindske ledelsens muligheder for at forfølge egne interesser.

Graden af konkurrencepå det marked, hvor selskabet afsætter sine varer og ydelser, kan også have betydning for principal-agent problemets omfang. Jo stærkere konkurrence en virksomhed er udsat for, jo mindre plads bliver der til, at ledelsen kan forfølge egne interesser, blandt andet fordi markedet vil tvinge ledelsen til løbende at effektivisere driften og sikre rentabiliteten i investeringerne. Samtidig gør en stærkere konkurrence det lettere for ejerne at afgøre, hvorvidt ledelsen gør et godt stykke arbejde, idet selskabets resultater kan sammenlignes med konkurrenternes.

Principal-agent problemets omfang vil således afhænge af både ejerskabs- og markedsstrukturerne, jf. figur 3.1.

Figur 3.1. Ejerskabs- og markedsstruktur og principal-agent problemet

	Spredt ejerkreds	Koncentreret ejerkreds
Stor konkurrence	Mellem Konkurrence mindsker informationsasymmetrien. Spredt ejerkreds gør det omkostningsfuldt at udøve et aktivt ejerskab.	Lille Konkurrence mindsker informationsasymmetrien. Koncentreret ejerkreds skaber gode forudsætninger udøvelsen af et aktivt ejerskab.
Lille konkurrence (monopol)	Stort Selskabets monopolstilling indebærer en stor grad af informationsasymmetri mellem ledelse og aktionærer. Spredt ejerkreds gør det omkostningsfuldt at udøve et aktivt ejerskab.	Mellem Selskabets monopolstilling indebærer en stor grad af informationsasymmetri mellem ledelse og aktionærer. Koncentreret ejerkreds skaber gode forudsætninger udøvelsen af et aktivt ejerskab.

Principal-agent problemets omfang vil endelig afhænge af en række eksterne faktorer som f.eks. selskabslovgivningen og standarder inden for regn­skabsvæsen og revision. Selskabslovgivningen fastsætter således nogle grundlæggende rammer om f.eks. ledelsens pligter og aktionærernes rettigheder, mens regnskabs- og revisionsstandarder kan medvirke til at øge kvaliteten i den eksterne rapportering og dermed skabe større gennem­sigtighed for brugerne af regnskabet.

Særlige problemer forbundet med statsligt ejerskab

Aktieselskabsformen kan for visse former for statslig virksomhed have en række fordele i forhold til den traditionelle statslige organisering. Der er imidlertid også en række særlige styringsmæssige problemer forbundet med statsligt ejerskab, hvilket indebærer, at statslige aktieselskaber alt andet lige må forventes at være mindre effektive end tilsvarende privatejede selskaber.

Teoretisk forklares denne forskel blandt andet med, at der er en mere kompleks principal-agent relation i et offentligt ejet selskab, at der er en forstærket informationsasymmetri mellem ejer og selskab, og at staten ofte forfølger komplekse og skiftende politiske målsætninger i selskaberne.[1]

Kontrolvejen fra principalen til agenten i statsejede selskaber er således generelt længere end i privatejede selskaber, jf. figur 3.2.[2]

Figur 3.2. Styringskæden i privat- og statsejede selskaber

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Statslige aktieselskaber er i sidste instans ejet af skatteborgerne. Den enkelte borger har dog vanskeligt ved at udøve indflydelse på et statsligt aktieselskab, da dette må ske gennem det almindelige valgsystem.

Dermed bliver det først og fremmest den ansvarlige minister, men også Fol­ketinget, der udfylder ejerrollen. Statslige aktieselskaber er således ken­de­tegnet ved, at ejerskabet varetages af en minister under parlamentarisk ansvar. Dette indebærer, at ministeren må sikre sig, at der er parlamentarisk dækning for udøvelsen af ejerskabet, herunder synet på selskabernes overordnede forretningsmæssige strategi. Idet såvel regering som Folketing må forventes at forfølge en række politiske målsætninger, kan incitamentet til at maksimere det økonomiske afkast af den investerede kapital svækkes.

Omdannelse af statslige institutioner til aktieselskaber er ofte begrundet i et ønske om at skabe et bedre grundlag for forretningsmæssig drift. Folketinget kan imidlertid træffe beslutning om, at der tillige skal varetages visse sektorpolitiske målsætninger i relation til det pågældende selskab, der kan være i strid med almindelige forretningsmæssige hensyn. 

Hvis staten forfølger såvel forretningsmæssige som sektorpolitiske målsætninger i relation til et statsligt aktieselskab, har det som konsekvens, at det bliver vanskeligere at evaluere selskabets målopfyldelse og holde ledelsen ansvarlig for resultaterne, end det er tilfældet i den private sektor, hvor der typisk fokuseres på værdiskabelse (”bundlinjen”).

Problemstillingen forstærkes, hvis de sektorpolitiske målsætninger ikke kan formuleres præcist over for selskabet (målkompleksitet), eller hvis målene varierer over tid. I nogle tilfælde er de sektorpolitiske målsætninger dog så eksplicitte og målbare, at det er muligt at indgå en kontrakt med selskabet om betaling for levering af de ydelser, der efterspørges fra politisk side, hvilket kan medvirke til at mindske problemets omfang.

Selv om staten alene forfølger forretningsmæssige målsætninger i et statsligt aktieselskab, vil staten ofte have vanskeligt ved at vurdere et selskabs måleopfyldelse på samme måde som private aktionærer. Det skyldes, at de statslige aktieselskaber sjældent er børsnoterede, hvorfor der ikke finder en løbende værdiansættelse af selskabet sted. Mange statslige aktieselskaber er heller ikke fuldt konkurrenceudsatte, hvilket ligeledes vanskeliggør en evaluering af selskabets resultater.

Desuden peges der i den teoretiske litteratur på, at statslige aktieselskaber ofte ikke er stillet over for samme afkastkrav og konkurstrussel som privatejede selskaber. Det skyldes, at der er store politiske risici forbundet med en eventuel konkurs, mens der omvendt ikke er nævneværdige politiske gevinster forbundet med et stort afkast. Dette kan føre til over­kapi­talisering og svagere afkastkrav i forhold til det, en privat ejer ville stille.

Endelig kan staten på grund af de politiske risici være mindre tilbøjelig til at tilføre ny kapital til statslige selskaber, f.eks. i forbindelse med aktivitetsudvidelser, også selv om et kapitalindskud synes fornuftig ud fra en forretningsmæssig betragtning.

Sammenfattende er der således på den ene side en række fordele forbundet ved at organisere en statslig aktivitet i aktieselskabsform. På den anden side er der såvel teoretisk som empirisk en række forhold, der peger i retning af, at staten vil optræde som en relativt svag ejer og i forretningsmæssig henseende undertiden også som en dårlig ejer. For at minimere konsekvenserne af dette bliver det afgørende for en statslig aktionær, at spillereglerne for udøvelsen af ejerskabet er så klare som muligt.

3.3. De retlige rammer for udøvelse af ejerskabet

En minister er som aktionær i et aktieselskab med statslig deltagelse i besiddelse af en række styringsmæssige ”håndtag”, der i vid udstrækning svarer til dem, der gælder for private aktionærer. De væsentligste af disse er muligheden for på generalforsamlingen at vælge bestyrelsens medlemmer og træffe beslutning i selskabets anliggender.

En minister kan dog ikke på alle punkter sidestilles med en privat aktionær. Den minister, der varetager ejerskabet i et statsligt aktieselskab, har i medfør af ministeransvarlighedsloven en række pligter over for Folketinget i udøvelsen af ejerskabet. Omfanget af ministerens pligter over for Folketinget vedrørende statslige aktieselskaber har i de seneste år været genstand for debat, jf. kapitel 2.

En minister kan endvidere i særlovgivning være tillagt særlige pligter eller styringsmæssige kompetencer i relation til et statsligt aktieselskab. F.eks. er ministeren i visse selskaber tillagt en ret til at godkende bestyrelsens valg af direktør eller en ret til at godkende visse af selskabets dispositioner.

Det har gennem længere tid været diskuteret, om en minister i almindelighed (dvs. uden, at det fremgår af særlovgivning) er i besiddelse af særlige beføjelser i relation til de statslige aktieselskaber. Et af de væsentligste spørgsmål, der har været rejst, er, om en minister har instruktionsbeføjelse over for statsansatte, der indvælges i bestyrelserne for statslige aktieselskaber. Et andet omdiskuteret spørgsmål er, om en minister har en særlig adgang til fortrolig information fra statslige aktieselskaber.

Regeringen nedsatte i foråret 2001 et udvalg, der skulle belyse disse problem­stillinger.[3] Udvalget afgav i september 2003 rapporten Statslige aktiese­lskaber – tilsyn, ansvar og styring. Gennemgangen i det følgende tager ud­gangs­punkt i udvalgets overvejelser og anbefalinger.

Forholdet mellem aktionærer og selskabsledelsen

I et statsligt aktieselskab gælder de samme selskabsretlige spilleregler som i ethvert andet aktieselskab. Dvs. at aktionærernes ret til at træffe beslutning i selskabet udøves på generalforsamlingen, hvor der med meget få undtagelser kan træffes beslutning i alle selskabets anliggender.[4]

I praksis vil en ministers dispositioner på en generalforsamling i et statsligt aktieselskab oftest være koncentreret om de forhold, der normalt træffes beslutning om på en generalforsamling, dvs.:

• Selskabets vedtægter
• Godkendelse af årsrapport, herunder anvendelse af overskud
• Valg af bestyrelse og eventuelt formand

Selskabets vedtægter kan være et væsentligt styringsinstrument for aktionærerne. F.eks. vil formålsangivelsen i vedtægterne sætte grænser for, hvil­ken form for virksomhed selskabet kan drive. I en række tilfælde vil staten have en særlig interesse i at begrænse selskabernes forretningsområde. Ak­tiviteterne i Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S er f.eks. begrænset til den offentlige sektor. Ligeledes kan det i vedtægterne være fastsat, at nærmere bestemte dispositioner, der normalt kan træffes af bestyrelsen, f.eks. større akkvisitioner, virksomhedssalg, større investeringsbeslutninger mv., skal forelægges for generalforsamlingen til godkendelse. Endelig bør det af vedtægterne for statslige aktieselskaber fremgå, hvis oprettelsesloven eller aktstykket indeholder bestemmelser vedrørende selskabet, der ikke direkte følger af aktieselskabsloven – f.eks. udarbejdelse af særlige redegørelser eller en videregående adgang for ministeren til at modtage og kræve oplysninger fra selskabet.

Godkendelse af årsrapport og beslutning om anvendelse af overskud eller dækning af tab indgår som et fast punkt på den ordinære generalforsamling og er ligeledes en vigtig aktionærkompetence. For beslutninger om overskudsanvendelse gælder den særlige regel, at generalforsamlingen ikke må beslutte uddeling af højere udbytte end foreslået eller tiltrådt af bestyrelsen.

Valg af bestyrelse er ligeledes en vigtig aktionærkompetence. I aktieselskaber med statslig deltagelse har ministeren i relation til ministeransvaret en pligt til at vælge en kompetent bestyrelse, jf. i øvrigt kapitel 5.

Statens muligheder for at øve indflydelse på et selskabs anliggender ved generalforsamlingsbeslutning afhænger af statens ejerandel, jf. figur 3.3.

Figur 3.3. Muligheder for at øve indflydelse ved forskellige ejerandele

Statens ejerandel	Statens mulighed for at øve indflydelse
100 pct. (Eneaktionær)	Staten har vidtgående muligheder for i kraft af sine aktionærkompetencer at øve indflydelse på selskabet, herunder forfølge ikke-forretningsmæssige mål (dog under hensyn til kreditorernes interesser).
Over 50 pct. (Majoritetsaktionær)	Statens udøvelse af ejerskabet må ske under hensyn til de andre aktionærers interesser, hvilket som udgangspunkt indebærer, at staten alene kan forfølge forretningsmæssige målsætninger via ejerskabet. Staten vælger sædvanligvis bestyrelsens flertal. Muligheden for interessekonflikter mellem selskabet og staten vil kunne optræde.
Under 50 pct. (Minoritetsaktionær)	Staten er aktionær på linje med andre aktionærer og er derfor mere fritstillet til at forfølge egne økonomiske interesser.

Af andre relevante ejerskabsgrænser kan nævnes 2/3 og 1/3, hvor en aktionær i henhold til aktieselskabsloven vil være i stand til på egen hånd at gennemføre henholdsvis blokere for ændringer af selskabets vedtægter. Desuden antages en statslig ejerandel på 75 pct. eller derover almindeligvis at være en forudsætning for, at staten kan forpligte tjenestemænd til at lade sig beskæftige i selskabet, jf. i øvrigt kapitel 8.

Ministerens pligter 

Når en statslig aktivitet organiseres i aktieselskabsform, overføres det umiddelbare ansvar for driften og formueforvaltningen fra ministeren til selskabets bestyrelse og direktion, der varetager ledelsen af selskabet. Herved adskiller aktieselskabsformen sig helt grundlæggende fra den traditionelle offentlige forvaltning, hvor ministeren som øverste forvaltningschef principielt kan gøres ansvarlig for alle forhold på det pågældende ressortområde.

Den minister, der på statens vegne varetager ejerskabet i et statsligt aktieselskab, har dog i medfør af ministeransvarlighedsloven en række pligter over for Folketinget i forbindelse med udøvelsen af ejerskabet. En minister har således pligt til at:

• Varetage statens økonomiske interesser forsvarligt
• Varetage eventuelle sektorpolitiske interesser forsvarligt
• Sikre den fornødne hjemmel for udøvelsen af ejerskabet

Ministerens pligt til at sikre, at statens økonomiske interesser i selskabet varetages forsvarligt, indebærer først og fremmest en pligt til at føre et overordnet økonomisk tilsyn med selskabet. En anden væsentlig pligt er at sikre, at der vælges en kompetent bestyrelse.

Såfremt det på baggrund af de oplysninger, der tilgår ministeren, kan konstateres, at statens midler i selskabet er truet, kan ministeren efter omstændighederne have en pligt til at reagere over for selskabet med de midler, der står til rådighed.

En minister vil – afhængigt af statens ejerandel – have flere muligheder for at reagere over for eksempelvis en truende økonomisk udvikling. Der kan være tale om at få oplysninger uddybet og vurderet med henblik på opfølgning af bestyrelsens tiltag. På en generalforsamling vil ministeren f.eks. kunne beslutte at afsætte enkelte bestyrelsesmedlemmer eller hele bestyrelsen, gennemføre iværksættelsen af en granskning af selskabet efter reglerne i aktieselskabsloven eller træffe konkrete beslutninger om forholdene i selskabet. Endelig kan der tages lovgivningsmæssige initiativer eller søges om bevillingsmæssig hjemmel til en kapitaltilførsel. Det må dog understreges, at anvendelsen af disse reaktionsmuligheder kun vil være relevante i helt særlige tilfælde.

Ud over pligten til at varetage statens økonomiske interesser vil ministeren have en pligt til at forvalte ejerskabet i overensstemmelse med de eventuelle sektorpolitiske målsætninger, som Folketinget har fastsat. Der er principielt to forskellige måder, hvorpå politiske hensyn i relation til statslige aktieselskaber kan varetages: Gennem udøvelsen af ejerskabet (ge­ne­ralforsamlingsbeslutninger mv.) eller ved myndighedsudøvelse i henhold til lov, koncession eller lignende.

Det anbefales generelt, at ikke-forretningsmæssige hensyn i videst muligt omfang varetages gennem regulering og myndighedsudøvelse, jf. nedenfor. Hvis det undtagelsesvist ønskes, at ikke-forretningsmæssige hensyn skal varetages gennem ejerskabet, bør dette klart fremgå af oprettelsesloven eller -aktstykket, ligesom det bør afspejles i selskabets vedtægtsmæssige formål.

Det skal understreges, at ministerens tilsyns- og handlepligt som beskrevet ovenfor alene gælder i relation til ministeransvaret, men ikke selskabsretligt, hvor statens ansvar som aktionær som udgangspunkt vil skulle bedømmes efter de almindelige selskabsretlige regler.

Folketinget vil efter etableringen af et aktieselskab fortsat udøve kontrol over visse dispositioner vedrørende selskabet, idet nogle dispositioner forudsætter, at ministeren forelægger dem for Folketinget med henblik på tilvejebringelse af den fornødne bevillingsmæssige eller materielle hjemmel. Det gælder blandt andet følgende typer af dispositioner:

• Dispositioner, der medfører udgifter eller indtægter på statsbudgettet, f.eks. køb eller salg af aktier i selskabet, generalforsamlingsbeslutninger om kapitalforhøjelse eller nedsættelse mv.
• Dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med formålet med statens selskabsdeltagelse som beskrevet i f.eks. oprettelseslov eller aktstykke. Eksempelvis kan en generalforsamlingsbeslutning om fusion, frasalg af dele af selskabets aktiviteter eller udvidelse af et selskabs forretningsmæssige formål efter omstændighederne kræve tilvejebringelse af ny hjemmel.

En bestyrelse antages at være forpligtet til at disponere inden for rammerne af de offentligretlige (materielle) bindinger på selskabet, der følger af oprettelseslov henholdsvis aktstykke samt det i vedtægterne angivne formål. Det indebærer f.eks., at bestyrelsen ikke på egen hånd vil kunne træf­fe beslutning om at frasælge aktiviteter, såfremt det i lovgivningen er forudsat, at disse aktiviteter skal udføres af selskabet.

I statslige aktieselskaber må det forventes, at ministeren forlods informeres om dispositioner af væsentlig betydning for selskabet, således at ministeren om nødvendigt har mulighed for at gribe ind og eventuelt forelægge dispositionen for Folketinget.

Ministerens adgang til information

En minister vil i kraft af de generelle bestemmelser i aktieselskabsloven og årsregnskabsloven kunne modtage en række oplysninger om forholdene i et aktieselskab med statslig deltagelse, herunder års- og halvårsrapporter og for statslige aktieselskaber meddelelser om væsentlige begivenheder (også benævnt § 157b-meddelelser). En minister vil normalt kunne basere sit tilsyn med et aktieselskab på disse oplysninger.

Det har gennem længere tid været diskuteret, om en minister har adgang til yderligere (fortrolige) oplysninger om forholdene i aktieselskaber med statslig deltagelse, herunder om en minister har særlig adgang til oplysninger om selskabet via statsansatte bestyrelsesmedlemmer. Vurderingen af dette spørgsmål må tage udgangspunkt i aktieselskabslovens almindelige bestemmelse om tavshedspligt, der fastslår, at bestyrelsesmedlemmer kan straffes, hvis de ”ubeføjet røber, hvad de under udøvelsen af deres hverv har fået kundskab om”.

Det er vurderingen, at en minister vil have adgang til fortrolig information i selskaber, hvor staten er eneaktionær, og i øvrige selskaber, hvor der indgås en aftale med de øvrige aktionærer herom, idet videregivelse af information i disse tilfælde må anses for beføjet, jf. figur 3.4.

Figur 3.4. Ministerens adgang til information

Statens ejerandel	Adgang til information
100 pct. (Eneaktionær)	Bestyrelsen kan på eget initiativ videregive fortrolig information til ministeren. Ministeren kan pålægge bestyrelsen at videregive fortrolige oplysninger.
Mindre end 100 pct.	Ministeren har samme adgang til information som andre aktionærer, dvs. som udgangspunkt ingen adgang til at indhente fortrolig information. I selskaber med en begrænset aktionærkreds vil der kunne indgås aftale mellem alle aktionærer om videregivelse af information til aktionærerne, så længe det sker på samme vilkår. Beslutning om videregivelse af oplysninger træffes af bestyrelsen.

Det bemærkes, at såfremt de oplysninger, ministeren modtager, er omfattet af den selskabsretlige tavshedspligt, vil ministeren også være omfattet af denne tavshedspligt, og oplysningerne undtaget for aktindsigt.

I særlige tilfælde kan en minister være forpligtet til at udnytte den særlige adgang til at indhente fortrolig information om selskabets forhold. F.eks. hvis der foreligger en situation, hvor der er grund til at frygte, at statens midler i selskabet er truet. I en sådan situation kan indhentelse af fortrolige oplysninger være nødvendig med henblik på at få skabt et faktuelt grundlag for at vurdere, hvordan ministeren bør reagere.

Kommunikation mellem ejer og eneejet selskab

Aktieselskabsloven forhindrer ikke en aktionær i at rette henvendelse til bestyrelsen eller et medlem af bestyrelsen uden om generalforsamlingen for at tilkendegive sit synspunkt i et bestemt anliggende. Bestyrelsen er heller ikke forhindret i på eget initiativ at henvende sig til en eller flere aktionærer. 

God kommunikation og dialog mellem minister og bestyrelse må i statslige aktieselskaber anses for at være en afgørende forudsætning for en succesfuld anvendelse af aktieselskabsformen. For ministeren et det afgørende at have tilstrækkelig indsigt i selskabets forhold og planer for at kunne udøve et aktivt ejerskab. For selskabets bestyrelse er det afgørende at have kendskab til statens overvejelser og planer med selskabet eller aktieposten med henblik på at kunne tilrettelægge en hensigtsmæssig strategi.

Det må anbefales, at der mellem den ansvarlige minister og bestyrelsen i et eneejet statsligt aktieselskab aftales retningslinjer for kommunikationen mellem selskab og ministerium. Der kan skelnes mellem tre former for kommunikation: Løbende orientering af ministeren, afholdelse af møder mellem minister og selskabets ledelse og direkte kontakt mellem medarbejdere i ejerministeriet og selskabet.

Løbende orientering af ministeren

Ud over den information, der offentliggøres af selskabet, vil det i eneejede selskaber være naturligt, at ministeren modtager visse ikke-offentliggjorte oplysninger. En minister har dog generelt hverken pligt til eller interesse i at modtage så meget information fra selskabet som muligt. Dette ville stride mod hensynet bag etableringen af aktieselskaber.

I det omfang oprettelsesloven eller -aktstykket for et statsligt aktieselskab indeholder bestemmelser, der giver en minister videregående adgang til at modtage og kræve oplysninger for selskabet, skal dette være afspejlet fuldstændigt i vedtægterne. Hvis en minister ønsker yderligere information fra et selskab, uden at det følger af oprettelsesgrundlaget, anbefales det ligeledes, at dette formaliseres gennem en vedtægtsbestemmelse, der pålægger bestyrelsen at holde ministeren orienteret om sager af væsentlig økonomisk eller politisk betydning. En sådan model er f.eks. valgt i Post Danmark A/S, jf. boks 3.2.

Boks 3.2. Uddrag af Post Danmark A/S’ vedtægter

”Så længe selskabet er fuldt ud ejet af staten gælder følgende: 13.8.1. Bestyrelsen skal, på begæring, stille enhver oplysning om selskabets virksomhed til rådighed for den minister, der repræsenterer staten som eneaktionær, med mindre dette er i strid med ufravigelige bestemmelser i særlovgivningen, herunder tavsheds­pligts­be­stem­melserne i lov om Post Danmark A/S. 13.8.2. Bestyrelsen er forpligtet til at orientere den minister, der repræsenterer staten som eneaktionær, om forhold vedrørende selskabets virksomhed, som er af væsentlig økonomisk eller politisk betydning, herunder om hændelser, der medfører større fravigelser i tidligere udmeldte forventede økonomiske resultater, selskabets planer om større opkøb eller frasalg af aktiver eller aktiviteter og planer om fusioner eller alliancedannelser, således at vedkommende minister, ved generalforsamlingsbeslutninger, kan varetage statens ejerinteresser. Når denne orienteringspligt omfatter forhold, som anført i aktieselskabslovens § 157b, skal orienteringen ske straks og uden ugrundet ophold.”

Bestemmelserne i Post Danmark A/S’ vedtægter har den fordel, at det bliver tydeliggjort over for selskabet, hvilke oplysninger ministeren ønsker at få stillet til rådighed. Det bliver ligeledes tydeliggjort over for omverdenen, hvilke forhold den statslige aktionær bliver orienteret om. Selv om de pågældende oplysninger ikke umiddelbart stilles til rådighed for offentligheden, skabes der større åbenhed og gennemsigtighed om relationerne mellem den statslige aktionær og det pågældende selskab.

Indirekte medfører vedtægtsbestemmelserne også, at ministeren skal orienteres af bestyrelsen ud fra et ”ingen overraskelser”-princip. Det må således forventes, at ministeren på forhånd orienteres om f.eks. væsentlige ændringer i selskabets strategi, beslutninger med stor strategisk rækkevidde eller samfundsmæssige konsekvenser, eller hvis der er konstateret væsentlige problemer af den ene eller anden art. Orienteringen bør – med mindre lovgivningen, f.eks. meddelelsespligten efter aktieselskabslovens § 157b, tilsiger noget andet – ske i så god tid, at ministeren får den fornødne tid til at forholde sig til den konkrete sag – herunder i det omfang, det skønnes nødvendigt, at drøfte sagen politisk i regeringen, med eventuelle forligsparter mfl. – og eventuelt give sin mening til kende.

Det anbefales, at eventuelle vedtægtsbestemmelser, der pålægger et eneejet selskab en orienteringspligt over for den statslige aktionær, er tilpasset det enkelte selskabs situation, som det er tilfældet for Post Danmark A/S.

Afholdelse af møder mellem minister og selskabets ledelse

En anden væsentlig form for kommunikation er afholdelse af møder mellem ministeren og bestyrelsesformanden eller -formandskabet. Sådanne møder kan – særligt i eneejede selskaber – være et centralt element i udøvelsen af et aktivt ejerskab, som det er tilfældet i privatejede selskaber. Det skyldes, at det er en mere fleksibel måde at tilkendegive sine synspunkter på over for bestyrelsen end ved afholdelse af generalforsamlinger.

Ligeledes kan et selskabs bestyrelse gennem denne form for kommunikation få indsigt i de overvejelser, ministeren gør sig i forhold til selskabet. Der kan f.eks. være tale om overvejelser vedrørende en fremtidig privatisering eller andre forhold, der i væsentlig grad ændrer forudsætningerne for den måde, hvorpå selskabet drives.

Den direkte kommunikation med bestyrelsen må dog ikke få en sådan intensitet og karakter, at ministeren de facto overtager ledelsen af selskabet – f.eks. ved at give bestyrelsen bindende anvisninger eller på anden måde disponere i selskabets anliggender uden om generalforsamlingen. En sådan overtagelse af ledelsen vil ikke alene være i modstrid med det armslængde-princip, der ligger til grund for anvendelsen af aktieselskabsformen, men reelt kunne sætte bestyrelsen ud af kraft og potentielt medføre et selskabsretligt ansvar for ministeren på linje med det, der gælder for selskabets formelle ledelse.

Mødehyppigheden og deltagerkredsen må nødvendigvis afhænge af det enkelte statslige aktieselskabs situation.

Det anbefales, at der som minimum afholdes ét årligt møde med deltagelse af minister/departementschef og ledelsen (f.eks. formandskab og adm. direktør) for det statslige aktieselskab. Et sådant møde kan mest hensigtsmæssigt finde sted i tilknytning til offentliggørelsen af årsrapporten. Det vil være naturligt, at selskabets ledelse på disse møder vurderer og redegør for indholdet i årsrapporten, redegør for ledelsens overvejelser om selskabets fremtidige udvikling og strategi samt andre emner, der skønnes relevante. For så vidt angår den fremtidige udvikling og selskabets strategi, anbefales det, at selskabet på forhånd fremsender skriftligt materiale, der kan danne udgangspunkt for en egentlig dialog.

Tilsvarende møder kan aftales f.eks. i forbindelse med offentliggørelsen af delårsrapporter. Alternativt kan det aftales, at f.eks. finansdirektøren præsenterer delårsrapporten over for ministeriet, svarende til de investormøder, der gennemføres af børsnoterede selskaber.

Ud over de regelmæssige møder kan ad hoc møder være hensigtsmæssige. Bestyrelsen for et statsligt aktieselskab bør således løbende overveje, om der er grund til at orientere ejerministeren. Det anbefales således, at bestyrelsen tager initiativ til afholdelse af møder, hvis selskabets økonomi udvikler sig væsentligt dårligere end forventet, eller hvis selskabet står over for beslutninger af stor strategisk rækkevidde mv.

Direkte kontakt mellem medarbejdere i ejerministeriet og selskabet

Kommunikationen mellem et statsligt aktieselskab og den statslige ejer bør som hovedregel ske gennem bestyrelsesformanden. Imidlertid vil der i praksis ofte opstå situationer, hvor denne kommunikationsvej bliver unødigt tung. Der kan være tale om, at ministeriet har behov for rent faktuelle informationer om selskabet, svarende til det, der i børsnoterede selskaber oplyses af investorrelationsfunktionen.

I andre tilfælde skal ministeriet forestå egentlig sagsbehandling i forhold til selskaber i medfør af lovgivning mv., f.eks. i forbindelse med vedtægtsgodkendelser. Endelig vil ejerministerier, der samtidig varetager myndighedsopgaver, ofte skulle være i kontakt med selskabets ansatte.

Risikoen ved en sådan kommunikation mellem ministerium og selskab på mange niveauer er, at de kompetente ledelsesorganer sættes ud af kraft.

Det anbefales derfor, at der for det enkelte statslige selskab aftales nærmere retningslinjer for kommunikationen i form af en positivliste over forhold, der umiddelbart kan drøftes/afklares uden inddragelse af selskabets bestyrelse, samt hvilke kontaktpersoner i selskabet ministeriet skal bruge som indgang. For sager, der ikke fremgår af positivlisten, skal en kontakt fra ministeriet gå via bestyrelsesformanden, ligesom kontakt fra selskabet skal gå via bestyrelsesformanden, eller i det mindste skal det klart fremgå, at kontakten tages efter aftale med bestyrelsesformanden.

Statsansatte bestyrelsesmedlemmer

Som led i styringen af de statslige aktieselskaber har staten historisk ofte valgt at indplacere én eller flere statsansatte i bestyrelserne. Fordelen ved at have en statsansat siddende i bestyrelsen har blandt andet været, at det sikrede ministeren en hurtig og nem adgang til informationer om virksomhedens drift og udvikling, hvilket har lettet mulighederne for at føre et effektivt tilsyn med selskabet. Også set fra selskabets side har det ofte været en fordel at have et statsansat bestyrelsesmedlem, der har haft viden om og føling med det politiske system. 

Der er imidlertid en række juridiske problemer forbundet med brugen af statsansatte bestyrelsesmedlemmer i aktieselskaber med statslig deltagelse. Et centralt spørgsmål har været, om der foreligger en instruktionsbeføjelse for ministeren i forhold til statsansatte bestyrelsesmedlemmer i aktieselskaber med statslig deltagelse. Dette ville i givet fald være en klar fravigelse fra aktieselskabslovens almindelige ordning, der fastsætter, at bestyrelsesmedlemmer ikke kan bindes af bestemte instrukser fra aktionærerne. 

Spørgsmålet om instruktionsbeføjelse over for statsansatte bestyrelsesmedlemmer har været behandlet af en række offentlige myndigheder og i den juridiske litteratur – med modstridende resultater til følge.[5]

Retstilstanden efter aktieselskabsloven vurderes imidlertid at være klar på dette punkt, og den er ikke ændret ved anden lovgivning. Ændringerne af aktieselskabsloven i 1995 og 1996 bekræfter, at statslige aktieselskaber følger de almindelige regler i aktieselskabsloven og er ledelsesmæssigt uafhængige. Heroverfor står, at det er et grundlæggende princip for forvaltningens organisering, at statsansatte står under instruks fra deres minister.

Det medfører derfor en grundlæggende konflikt, når en statsansat er bestyrelsesmedlem i et statsligt aktieselskab. Udvalget vedrørende ansvar, tilsyn og ansvar i forhold til statslige aktieselskaber anbefaler derfor, at ministeren som udgangspunkt ikke indsætter statsansatte, som ministeren har instruktionsbeføjelse over for, i bestyrelsen for aktieselskaber. Herved kan det undgås, at den ovenfor beskrevne konflikt forekommer i praksis.

Denne anbefaling, som regeringen har besluttet at følge, markerer et skift i forhold til den måde, hvorpå staten traditionelt har styret statslige aktieselskaber, idet statsansatte bestyrelsesmedlemmer i en række tilfælde vil blive erstattet med personer, der ikke er ansat i centraladministrationen.

En minister vil imidlertid kunne leve op til sine retlige pligter i forhold til Folketinget også uden statsansatte i bestyrelserne for de pågældende selskaber. Det rum af reaktionsmuligheder, der følger af aktieselskabslovens almindelige ordning, vil således være tilstrækkeligt til at kunne leve op til de almindelige pligter, der påhviler en minister som forvalter af statens aktier i et selskab. Det bliver dog af endnu større betydning, at kommunikationen med især de eneejede selskaber tilrettelægges hensigtsmæssigt.

Det kan dog ikke afvises, at der kan være særlige grunde til at indsætte en statsansat, som gør tjeneste i det ministerium, der varetager ejerskabet. Dette kunne f.eks. efter omstændighederne være relevant, hvis en minister som ejer pålægges at føre et særligt tilsyn med selskabet. Det anbefales i sådanne tilfælde, at der i lovgivningen om det pågældende selskab skabes klarhed over, om den statsansatte i bestyrelsesarbejdet er eller ikke er underlagt ministerens instruks.

Alternativt kan der peges på muligheden for at udpege en statsansat som kommitteret (eller tilforordnet) til bestyrelsen, hvis der er behov for at etablere en mere direkte adgang for ministeren til oplysninger om bestyrelsens arbejde eller mulighed for ministeren til at tilkendegive sin opfattelse over for bestyrelsen. Kommitterede omtales ikke aktieselskabsloven, men vil i kraft af vedtægtsbestemmelser eller aktionæroverenskomst kunne tillægges en ret til at deltage som observatør på bestyrelsesmøder, modtage bestyrelsesmateriale og rapportere tilbage til ministeren inden for de rammer, der i øvrigt gælder for ministerens modtagelse af fortrolig information fra selskabet. Hvis der er andre ejere end staten, må udpegningen af en kommitteret ske efter aftale med disse.

Anvendelsen af kommitterede kan dog ikke anbefales generelt, fordi en sådan konstruktion vil være i modstrid med det armslængde-princip, der som hovedregel ligger bag statens anvendelse af aktieselskabsformen, og fordi brugen af tilforordnede kan skabe uklarhed om rolle- og ansvarsfordelingen i en bestyrelse.

Af hensyn til bestyrelsens samlede kompetenceprofil kan det i nogle tilfælde være relevant og hensigtsmæssigt at indsætte en statsansat fra et andet ministerium, der ikke er underlagt ejerministerens instruktionsbeføjelse. Den viden og erfaring, en statsansat har om f.eks. forvaltningen og det politiske systems funktionsmåde, kan i sig selv være relevante kompetencer i forhold til bestyrelsesarbejdet i et statsligt aktieselskab. Det anbefales, at hvervet i givet fald ikke varetages som en del af den pågældendes tjeneste, men derimod i den pågældendes personlige kapacitet.

Særlige kompetencer mv.

Der er flere eksempler på, at der i oprettelseslov, -aktstykke eller vedtægterne for et aktieselskab med statslig deltagelse er givet en minister særlige kompetencer eller rettigheder, der afviger fra aktieselskabslovens almindelige ordning, jf. figur 3.5.

Figur 3.5. Særlige beføjelser i henhold til lov eller vedtægter

Kompetence	Selskaber
Ministeren godkender bestyrelsens valg af direktion.	Dansk Tipstjeneste A/S.
Ministeren godkender vedtægtsændringer.	Dansk Bibliotekscenter A/S, Dansk Tipstjeneste A/S, Det Danske Klasselotteri A/S, DONG A/S, ETA-Danmark A/S. Københavns Havn A/S, Københavns Lufthavne A/S, Sund & Bælt Holding A/S.
Bestyrelse og generalforsamling kan ikke træffe beslutning i visse anliggender uden ministerens (og eventuelt andres) samtykke.	Dansk Bibliotekscenter A/S, Københavns Lufthavne A/S, Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S.
Ministeren kan give selskabet instrukser vedr. udøvelsen af virksomheden.	Københavns Lufthavne A/S, Sund & Bælt Holding A/S.

En række af de ovennævnte kompetencer – f.eks. kompetencen til i et eneejet selskab at godkende vedtægtsændringer (efter at disse er vedtaget på generalforsamlingen) – må karakteriseres som overflødige, idet ministeren allerede med udgangspunkt i de almindelige aktionærkompetencer kan udøve indflydelse på de pågældende forhold.

Andre af de ovennævnte kompetencer er derimod mere problematiske. Det gælder særligt ministerens kompetence til at godkende bestyrelsens valg af direktør i Dansk Tipstjeneste A/S, der følger af selskabets vedtægter. Denne kompetence er problematisk, fordi den griber ind i den kompetencefordeling, der følger af aktieselskabslovens almindelige ordning.

Endelig må en række af de ovennævnte kompetencer opfattes som myndighedskompetencer, f.eks. trafikministerens kompetence til at give instrukser til Københavns Lufthavne A/S og Sund & Bælt Holding A/S i bestemte anliggender. 

3.4. Statens roller i forhold til statslige aktieselskaber

Staten optræder typisk i en række forskellige roller i forhold til et statsligt aktieselskab, f.eks. som ejer, myndighed, koncessionsgiver, kontraktpart, klageorgan mv.

Dette kan ses som et resultat af, at mange statslige aktieselskaber befinder sig i sektorer, hvortil der er knyttet en række sektorpolitiske hensyn. De sektorpolitiske hensyn kan f.eks. bestå i et ønske om at opretholde et bestemt serviceniveau eller knytte sig til prisfastsættelsen af selskabets varer og ydelser. Sektorpolitiske målsætninger vil således ofte være i strid med almindelige forretningsmæssige hensyn. 

Statens varetagelse af såvel forretningsmæssige som sektorpolitiske hensyn i relation til statslige aktieselskaber åbner op for, at der kan opstå modsætninger mellem statens og selskabets interesser. Der har tidligere været fokus på, om sådanne interessemodsætninger kan give anledning til (selskabs- og offentligretlige) habilitetskonflikter for bestyrelsesmedlemmer, der er ansat i samme ministerium, som varetager myndighedsopgaverne i relation til selskabet. Anbefalingen om ikke fremover at benytte statsansatte bestyrelsesmedlemmer, der er underlagt ministerinstruktion, indebærer dog, at denne problemstilling ikke fremover vil være aktuel.

Interessemodsætninger mellem staten og selskabet åbner imidlertid også op for et bredere habilitetsspørgsmål, som rækker ud over forvaltningsloven. Spørgsmålet er, om man kan drage en hel myndigheds habilitet i tvivl, fordi den både varetager statens ejerskab og har myndighedsansvaret for det pågældende område.

Selv om der ikke er tale om inhabilitet i forvaltningslovens forstand, vil der kunne opstå usikkerhed om de motiver, der ligger bag myndighedens afgørelse. Selve mistanken om, at der kan være uvedkommende interesser på spil, er i visse tilfælde tilstrækkelig til, at der kan opstå problemer. Der er grundlæggende tale om en uløselig problemstilling, idet de modsatrettede hensyn, der skal varetages, i sidste ende altid vil mødes i regeringen. Ved en hensigtsmæssig organisering af statens forskellige roller i forhold til de statslige aktieselskaber kan problemets omfang dog mindskes.

Organiseringen af statens ejerskab

Når staten etablerer et statsligt aktieselskab, er det ofte naturligt at placere ejerskabet i det ressortministerium, der har ansvaret for reguleringen af det pågældende område. Det kan der være en række årsager til:

• Ved omdannelsen af et statsligt driftsområde til aktieselskab er de fremtidige regulatoriske rammer og markedsvilkår for selskabet ofte ikke på plads (f.eks. omfanget af offentlige serviceforpligtelser og vilkår for markedsadgangsvilkår), hvorfor de sektorpolitiske hensyn ikke umiddelbart kan adskilles fra selskabets økonomiske udvikling.
• Ikke alle statslige selskaber handler fra starten på normale forretningsmæssige vilkår (f.eks. når der stilles statsgarantier eller ydes subsidier). Også her vil der være en meget tæt sammenhæng mellem sektorpolitiske hensyn og selskabets økonomiske udvikling.
• I en række tilfælde er statens ejerskab alene sektorpolitisk begrundet (f.eks. Dansk Bibliotekscenter A/S og NORDUnet A/S). I sådanne tilfælde er det naturligt med en permanent placering af aktieposten i sektorministeriet.

Så længe statens ejerskab i et selskab er placeret i det ressortministerium, der har ansvar for sektorreguleringen, bør det imidlertid for at styrke tilliden til, at de relevante myndigheder handler på et sagligt grundlag, tilstræbes, at behandlingen af sager af betydning for et selskab med statslig deltagelse henlægges til dele af ministeriet, der ikke umiddelbart er involveret i varetagelsen af statens aktionærinteresse i det pågældende selskab.

Dette kan gøres på flere måder og må til dels afhænge af omfanget og karakteren af de konflikter, der kan opstå mellem henholdsvis ejer- og myndighedsopgaverne. Som eksempel kan nævnes Trafikministeriet, der har gennemført en stadig mere omfattende organisatorisk adskillelse af ministeriets roller i forhold til DSB, jf. boks 3.3. 

Boks 3.3. Adskillelse af Trafikministeriets opgaver i forhold til DSB

Omdannelsen i 1998 af DSB til selvstændig offentlig virksomhed indebar en opsplitning af de kommercielle aktiviteter i tre uafhængige selskaber, henholdsvis den selvstændige offentlige virksomhed DSB (togdrift), DSB-busser A/S (senere Combus A/S) og DSB færger A/S (senere Scandlines AG). Opsplitningen af de kommercielle aktiviteter i tre separate selskaber havde til formål at fjerne enhver tvivl om krydssubsidiering mellem områderne. Skinnenettet blev ligeledes udskilt fra DSB og placeret i Banestyrelsen, der som statsvirksomhed har til opgave at drive og vedligeholde skinnenettet. Endelig blev det sikkerhedsmæssige tilsyn placeret i Jernbanetilsynet. Udbuddet af jernbanedrift i Midt- og Vestjylland gav imidlertid anledning til en diskussion af rollefordelingen, fordi Trafikministeriets departement både skulle varetage ejerskabet af DSB samt træffe en myndighedsafgørelse om, hvilket selskab der skulle vinde udbuddet. Blandt andet derfor oprettedes i juli 2003 Trafikstyrelsen for jernbane og færger, der har til opgave at forestå regulering, planlægning, trafikal koordinering samt udbud af jernbane og færgetrafik, herunder Jernbanetilsynets opgaver. Endelig har trafikministeren i efteråret 2003 fremsat lovforslag om, at der med henblik på at styrke ledelsen i Banestyrelsen indsættes en bestyrelse. Dermed er den organisatoriske struktur nu som vist i figuren.

Figur. 3.6. Organisatorisk struktur

Resultatet er, at der i dag er tilvejebragt en betydeligt klarere adskillelse af Trafikministeriets forskellige roller på især jernbaneområdet, hvilket samtidig betyder, at det er betydeligt mere gennemsigtigt, om beslutninger træffes ud fra forretningsmæssige eller sektorpolitiske overvejelser, end det var tilfældet før 1998.

Mens det i en overgangsperiode kan være vanskeligt helt at undgå varetagelsen af sektorpolitiske hensyn gennem ejerskabet af et statsligt aktieselskab, er det en klar målsætning, at der lovgivningsmæssigt på sigt bør sikres en klar adskillelse mellem ejer- og myndighedsopgaver. For eksempel ved at ministerens kompetencer, pligter mv. i egenskab af ejer henholdsvis myndighed fastsættes i separate love. 

Fastlæggelse af sektorpolitiske hensyn i lovgivningen på det pågældende sektorområde indebærer, at det bliver muligt at varetage disse hensyn uafhængigt af ejerrollen. Dermed bliver det også muligt at placere aktieposten i et tværgående ministerium, jf. boks 3.4. En fuldstændig organisatorisk adskillelse af ejer- og myndighedsrollerne har en række fordele, blandt andet større klarhed om ministerens ansvar og pligter, større tillid til myndighedens afgørelser og mulighed for at rendyrke udøvelsen af det statslige ejerskab.

Boks 3.4. Organiseringen af statens ejerskab

Ved regeringens tiltrædelse i november 2001 blev statens ejerskab i en række aktieselskaber overflyttet til Finansministeriet. Ressortomlægningen var et brud med den hidtidige praksis, hvor ejerskabet til de statslige aktieselskaber typisk har været placeret i samme ministerium, som varetager lovgivnings- og myndighedsopgaverne i relation til det pågældende selskab. En række store trafik- og infrastrukturselskaber er stadig placeret i Trafikministeriet, der varetager dels ejerskabet, dels myndighedsopgaverne i relation til de pågældende selskaber. Endvidere er enkelte aktieposter placeret i Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Kulturministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet.* Ministerium Antal Selskaber Finansministeriet. 10 Air Greenland A/S, Bella Center A/S, Dansk Tipstje­ne­ste A/S, Det Danske Klasselotteri A/S, DONG A/S, Københavns Lufthavne A/S, Orange Hold­ing A/S, Statens Ejendomssalg A/S, Statens og Kommuner­nes Indkøbs Service A/S, SAS AB.  Trafikministeriet. 7 Danske Telecom A/S, DSB (SOV), Københavns Havn A/S, Post Danmark A/S, Scandlines, AG, Sund & Bælt Holding A/S, Ørestadsselskabet I/S. Videnskab. 2 Nordunet A/S, Symbion A/S. Kultur. 2 Dansk Bibliotekscenter A/S, TV 2/DANMARK A/S. Miljø. 1 Dansk Jagtforsikring A/S. Økonomi- og Erhverv. 1 ETA-Danmark A/S. I alt 23 - * Der ses bort fra selskaber i likvidation, inaktive selskaber mv.

Hertil kommer, at ejerskabet kan udøves mere systematisk, end det er muligt, når ejerskabet er spredt på flere ministerier. Endelig kan rolleadskillelsen give eventuelle private investorer et signal om, at staten er indstillet på, at selskabet skal have et kommercielt sigte.

Sammenfattende gælder, at jo mere selskabets overordnede regulatoriske rammer og markedsvilkår er lagt fast, og jo mere selskabet dermed kan styres efter rene kommercielle hensyn, des mere taler for at varetage ejerrollen uden for sektorministeriet.

3.5. Principper for statens ejerskabsudøvelse

Givet de formelle pligter og begrænsninger, der er gennemgået ovenfor, foreslås følgende principper, der vil blive nærmere konkretiseret i de efterfølgende kapitler, lagt til grund for udøvelsen af statens ejerskab:

• Troværdighed og legitimitet
• Respekt for bestyrelsens kompetence
• Aktivt ejerskab
• Åbenhed og gennemsigtighed
• Hensyn til eventuelle mindretalsaktionærer

Troværdighed og legitimitet

Det er vigtigt, at der er troværdighed og legitimitet om statens håndtering af såvel ejerskabet som de øvrige roller, staten har i relation til et statsligt aktieselskab (myndighed, koncessionsgiver, køber af tjenesteydelser mv.)

Der må således ikke opstå tvivl om, at staten håndterer sine opgaver som myndighed i relation til statslige aktieselskaber på et neutralt og objektivt grundlag. Dette er ikke mindst vigtigt i tilfælde, hvor et statsligt aktieselskab er i direkte konkurrence med andre selskaber.

Ligeledes er det vigtigt, at der er troværdighed om statens håndtering af ejerrollen. F.eks. er det væsentligt, at omverdenen (borgere, kreditorer, samarbejdspartnere mv.) har tillid til, at staten håndterer ejerskabet på et professionelt og sagligt grundlag.

Respekt for bestyrelsens kompetence

Statens ejerskab må udøves under respekt for bestyrelsens beslutningskompetence. Staten må som aktionær udøve ejerskabet i overensstemmelse med aktieselskabslovens almindelige ordning, herunder især den uafhængighed bestyrelsen har i forhold til staten som aktionær. Dermed hverken kan eller bør staten påtage sig den faktiske ledelse af de statslige aktieselskaber.

Respekten for bestyrelsens kompetencer er således en forudsætning for at realisere de styringsmæssige fordele ved aktieselskabsformen.

Aktivt statsligt ejerskab

Det må anses for naturligt, at staten udøver et aktivt ejerskab for at sikre, at selskabernes ressourcer udnyttes bedst muligt. Udøvelsen af et aktivt ejerskab indebærer en stillingtagen til selskabernes udvikling, resultater, strategiske overvejelser mv. Et andet væsentligt element er at sikre, at bestyrelsen har en sammensætning, der matcher de problemstillinger og udfordringer, det pågældende selskab står overfor.

I en række statslige selskaber spiller staten alene en ejermæssig rolle i overgangsfasen fra statslig aktivitet til konkurrenceudsat privatiseret selskab. At staten udøver et aktivt ejerskab i denne overgangsfase, må imidlertid betragtes som forudsætning for, dels at den fremtidige privatisering bliver en succes (dvs. at selskabet er parat til at klare de fremtidige udfordringer i konkurrence med andre private aktører), dels at privatiseringen indbringer staten et så stort provenu som muligt. 

I andre tilfælde – f.eks. hvor der er stærke samfundsmæssige interesser knyttet til selskabet, eller hvor selskabet alene udfører opgaver rettet mod den statslige sektor – vil statens ejerskab have en mere permanent karakter. Også her er det imidlertid vigtigt, at staten indtager en aktiv ejerrolle med henblik på at sikre, at ressourcerne i det pågældende selskab udnyttes på bedst mulig måde til gavn for borgerne og samfundet som helhed. 

For en minister med ansvar for en statslig aktiepost, især i et statsligt aktieselskab, har udøvelsen af aktivt ejerskab desuden en politisk dimension. Ministeren må således sikre sig, at der er parlamentarisk dækning for udøvelsen af ejerskabet, herunder synet på selskabernes overordnede forretningsmæssige strategi.

Åbenhed og gennemsigtighed

Statens udøvelse af ejerskabet bør være kendetegnet ved åbenhed og gennemsigtighed. Dette indebærer først og fremmest, at generalforsamlingen er det forum, hvor den statslige aktionær udøver sin beslutningskompetence som ejer.

Den statslige aktionær bør ligeledes aktivt understøtte en udvikling i retning af øget åbenhed og gennemsigtighed i de statslige aktieselskaber, f.eks. ved at opstille forventninger og krav til selskabernes informations- og kommunikationspolitik, regnskabsaflæggelse og håndtering af oplysningsforpligtelsen.

Over for principperne om åbenhed og gennemsigtighed om de statslige aktieselskaber står hensynet til bevarelsen af de statslige aktieselskabers forretningsmæssige hemmeligheder. Principperne om åbenhed og gennemsigtighed bør ikke få en sådan karakter, at de statslige aktieselskaber får vanskeligere ved at opfylde deres forretningsmæssige formål end tilsvarende private selskaber.

Ligeledes er princippet om åbenhed om statens udøvelse af ejerskabet ikke ensbetydende med, at alle meningsudvekslinger mv. mellem den statslige aktionær og selskabet skal ske på generalforsamlingen. Det må anses for helt naturligt – særligt i de eneejede selskaber – at den statslige aktionær mødes med bestyrelsen for at tilkendegive sine synspunkter i et bestemt anliggende (eller omvendt, at bestyrelsen tilkendegiver sine synspunkter over for ministeren).

Hensyn til minoritetsaktionærer

I selskaber, hvor staten ikke er eneaktionær, er det endvidere vigtigt, at staten udøver ejerskabet på en sådan måde, at der tages behørigt hensyn til de andre aktionærers interesse.

Det gælder især i selskaber, hvor statens aktiepost er så stor, at statens stemmeafgivning kan have afgørende indflydelse på beslutningerne, f.eks. i forbindelse med valg af bestyrelse i de pågældende selskaber.

Tilstedeværelsen af private medejere vil endvidere give andre rammer for statens varetagelse af ejerskabet. Inddragelsen af private medejere i et statsligt aktieselskab må således (som hovedregel) ses som en markering af, at selskabet skal drives ud fra rent forretningsmæssige principper.

3.6. Sammenfatning

Udgangspunktet for udøvelsen af ejerskabet i selskaber med statslig deltagelse er aktieselskabslovens almindelige ordning, hvorefter bestyrelsen uafhængigt af ejerne skal handle ud fra, hvad der tjener selskabet bedst. Den ”armslængde”, der dermed etableres mellem ministeren og bestyrelsen, er et af formålene med anvendelsen af aktieselskabsformen, fordi der kan opnås større fokus på den forretningsmæssige drift og værdiskabelse.

Forholdet mellem aktionær(er) og ledelse i et statsligt aktieselskab kan således mere sammenlignes med forholdet mellem aktionærer og ledelse i et børsnoteret selskab end forholdet mellem et moder- og et datterselskab i en privat koncern.

Dette indebærer, at det enkelte statslige aktieselskab ikke kan opfattes som et ”datterselskab” i en statslig koncern, hvor staten som ”moderselskab” fastlægger en samlet strategi, der forsøger at tage højde for alle den statslige forvaltnings dagsordener og målsætninger. Da staten ikke kun udfylder rollen som aktionær, men også typisk forfølger andre sektorpolitiske målsætninger, ville en sådan styringsmodel kunne føre til uklarhed om formålet med det statslige aktieselskab og ansvarsfordelingen mellem minister og selskabets bestyrelse.

Det enkelte statslige aktieselskab skal i stedet drives på egne præmisser ud fra, hvad der tjener selskabet bedst. Dette betyder imidlertid ikke, at et statsligt aktieselskab kan handle helt autonomt i forhold til den statslige ejer, selv om det sker inden for selskabets formål og rammebetingelser i øvrigt. Det er således en politisk forudsætning, at der er parlamentarisk dækning for en ministers udøvelse af ejerskabet. Selv om de sektorpolitiske hensyn er sikret gennem f.eks. sektorlovgivning, kan visse forretningsmæssige dispositioner endvidere have så vidtrækkende konsekvenser af mere generel samfundsmæssig betydning, at de ud fra en samlet politisk vurdering ikke af den ansvarlige minister kan anbefales gennemført.

Udfordringen – og et af hovedformålene med nærværende rapport – er derfor at få præciseret, hvilke spilleregler der bør følges i relationen mellem ministeren og bestyrelsen.

En ministers pligter i forhold til varetagelsen af en statslig aktiepost er, at:

• Føre et overordnet økonomisk tilsyn med selskabet.
• Medvirke til valg af en kompetent bestyrelse.
• Forelægge selskabets dispositioner for Folketinget, f.eks. hvis de medfører indtægter eller udgifter på statsbudgettet, hvis de må anses for at være i uoverensstemmelse med formålet for statens ejerskab, eller hvis det er påkrævet i medfør af f.eks. oprettelsesloven eller aktstykke.
• Forvalte ejerskabet i overensstemmelse med eventuelle sektorpolitiske målsætning, såfremt dette er påkrævet i henhold til lov eller lignende.

Udøvelsen af det statslige aktieselskab sker på grundlag af de rettigheder, der tilkommer enhver aktionær, dvs. blandt andet:

• Afgivelse af stemmer på generalforsamlingen.
• Muligheden for at kræve selskabets anliggender behandlet på en generalforsamling med de undtagelser, der fremgår af aktieselskabsloven.
• Muligheden for at rette henvendelse til bestyrelsen for at tilkendegive sit synspunkt i et bestemt anliggende.

Den faktiske mulighed for at øve indflydelse på et selskabs forhold vil naturligvis afhænge af statens ejerandel. Er staten eneste aktionær, giver ovennævnte rettigheder principielt mulighed for øve en meget vidtgående indflydelse, mens en minoritetsaktiepost kun giver indflydelse, hvis tilstrækkeligt mange andre aktionærer støtter et forslag.

Derfor er det særligt i forhold til de statslige aktieselskaber, hvor staten ejer mere end 50 pct. af aktierne, afgørende, at udøvelsen af ejerskabet sker efter nogle klare retningslinier for samspillet mellem minister og selskabets bestyrelse. Den indflydelse, der følger af at have en majoritetsaktiepost, må således antages at give en minister en mere central rolle, men samtidig kan en uhensigtsmæssig udnyttelse af de medfølgende rettigheder føre til, at en minister de facto overtager ledelsen af selskabet.

Centralt i udøvelsen af ejerskabet i et statsligt aktieselskab – og især de eneejede – er kommunikationen mellem ministeren og bestyrelsen. Med henblik på at etablere en kommunikation og dialog mellem ministeren og selskabets ledelse, der understøtter både ministerens pligter for udøvelsen af ejerskabet og bestyrelsens mulighed for at drive selskabet bedst muligt, anbefales, at rammerne aftales for hvert enkelt selskab i form af et sæt skriftlige retningslinjer. Dette kan omfatte fastlæggelse af:

• Ministerens ønske om information, ud over den information, som selskabet i medfør af lovgivning mv. stiller til rådighed. Afhængigt af omfanget af denne yderligere information anbefales, at der optages en vedtægtsbestemmelse herom.
• Ministerens ønske om at blive forhåndsorienteret, f.eks. hvis den økonomiske udvikling afviger væsentligt fra det hidtil forudsatte, eller hvis der forventes truffet en beslutning med væsentlig strategisk rækkevidde.
• Retningslinier for den direkte kommunikation mellem selskab og bestyrelse, der blandt andet kan omfatte afholdelsen af regelmæssige møder, og tilladelig kommunikation mellem ministeriets og selskabets ansatte, idet det understreges, at al kommunikation som udgangspunkt skal gå gennem bestyrelsesformanden.

Betydningen af klarhed om såvel ministerens som bestyrelsens forventninger til kommunikation og dialog vil blive endnu større i de kommende år som følge af beslutningen om, at en minister ikke længere kan lade statsansatte, som ministeren har instruktionsbeføjelse over for, indvælge i bestyrelsen, med mindre helt særlige forhold kan begrunde det.

Et andet forhold, der kan skabe uklarhed om udøvelsen af ejerskabet i aktieselskaber med statslig deltagelse, er, at staten i forhold til mange af disse selskaber ud over at være ejer også varetager sektorpolitiske hensyn.

Med henblik på at skabe en så tydelig adskillelse af statens roller som muligt anbefales, at de sektorpolitiske hensyn for det første så vidt muligt søges varetaget gennem sektorlovgivningen og fastsættelsen af andre rammebetingelser, og at ejerrollen for det andet organisatorisk i centraladministrationen søges placeret adskilt fra de dele af administrationen, der varetager myndighedsrollen. Dette kan enten ske inden for det enkelte ministerium eller ved at placere varetagelse af statens ejerskab i et andet ministerium end det, der varetager de sektorpolitiske hensyn.

---

[1] OECD (1998), Corporate Governance, State-Owned Enterprise and Privatization.

[2] Fremstillingen af styringskæden i privatejede selskaber er noget forenklet. En betydelig del af aktiekapitalen i den private sektor er således ejet af institutionelle investorer, f.eks. pensionskasser, der handler på vegne af pensionsopsparere.

[3] Udvalget bestod af repræsentanter fra Finansministeriet (formand), Statsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Justitsministeriet og Trafikministeriet.

[4]Aktieselskabsloven fastsætter dog blandt andet, (i) at beslutning om anvendelse af kapitalnedsættelsesbeløb til nærmere angivne formål kun kan træffes af generalforsamlingen, hvis bestyrelsen stiller eller godkender forslag herom, jf. lovens § 44 a, (ii) at beslutning om ansættelse af selskabets direktion træffes af bestyrelsen, jf. lovens § 51, og (iii) at beslutning om et højere udbytte end foreslået af eller tiltrådt af bestyrelsen ikke kan træffes af generalforsamlingen, jf. lovens § 112.

[5] Der henvises til gennemgang af de forskellige opfattelser i Finansministeriet mfl. (2003), Statslige aktieselskaber – tilsyn, ansvar og styring.