5. Offentlige finanser og finanspolitik
I 2004 er overskuddet på de samlede offentlige finanser, der nu opgøres eksklusive ATP, opgjort til godt 16 mia. kr. (1,1 pct. af BNP). På baggrund af forventningen om stigende beskæftigelse, faldende ledighed, lavere renter, høj vækst i det private forbrug og stigende oliepris skønnes overskuddet forøget til 39 mia. kr. (2,5 pct. af BNP) i 2005. På trods af en fortsat gunstig udvikling i konjunkturerne vurderes overskuddet reduceret til knap 31 mia. kr. (1,9 pct. af BNP) i 2006, idet der blandt andet forudses faldende indtægter fra pensionsafkastskatten.
Det store overskud i 2005 – men også i 2006 – er delvist udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser blandt andet som følge af høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen. Endvidere gælder særskilt i 2005, at indtægterne fra pensionsafkastskatten skønnes mærkbart større end det gennemsnitlige årlige provenu. Suspensionen af SP-bidraget øger ligeledes det målte offentlige overskud. De skønnede overskud på de offentlige finanser i 2005 og 2006 er behæftet med betydelig usikkerhed som følge af den store følsomhed over for bevægelser i olieprisen og udviklingen på de finansielle markeder.
De beregnede strukturelle overskud på de offentlige finanser i 2005 og 2006 – korrigeret for suspensionen af SP-bidraget – vurderes i gennemsnit at udgøre knap 1 pct. af BNP. Det er inden for det såkaldte målinterval, der tilsiger gennemsnitlige strukturelle offentlige overskud på ½-1½ pct. af BNP. Målintervallet angiver det operationelle pejlemærke for finanspolitikken frem mod 2010. De strukturelle overskud i 2005 og 2006 er af nogenlunde samme størrelsesorden som beregnet i majvurderingen, når der tages højde for, at ATP ikke længere er en del af offentlig forvaltning og service. Vurderingen af de offentlige finansers holdbarhed og de langsigtede krav til finans- og strukturpolitikken er derfor uændret sammenlignet med majvurderingen.
Med udgangspunkt i finanslovforslaget og de i juni indgåede aftaler om den kommunale økonomi ventes aktivitetsvirkningen af finanspolitikken at være omtrent neutral i 2006. Den førte finanspolitik siden 2002 og den stedfundne renteudvikling i samme periode bidrager begge til et højere niveau for BNP i 2006 sammenlignet med en situation, hvor finanspolitikken havde været neutral og renten konstant. Finanspolitikken i 2006 skal ses i sammenhæng med det lave renteniveau, kraftig vækst i boligpriserne og risikoen for tiltagende mangel på arbejdskraft i takt med faldende ledighed.
Udgiftstrykket skønnes at falde fra godt 54 pct. af BNP i 2004 til 51½ pct. af BNP i 2006. Det er renteudgifterne, det offentlige forbrug og indkomstoverførslernes andel af BNP, der skønnes at falde. Samtidig forventes skattetrykket at falde fra godt 49 pct. af BNP i 2004 til knap 48 pct. af BNP i 2006. Det er især et fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten, der forventes at reducere skattetrykket.
Overskuddene på de offentlige finanser bidrager til, at den offentlige nettogæld – med forbehold for uventede værdireguleringer – skønnes reduceret fra 14½ pct. af BNP i 2004 til 9 pct. af BNP i 2006. Samtidig ventes ØMU-gælden at falde fra godt 42¼ pct. af BNP i 2004 til 31¾ pct. af BNP i 2006.
5.1 Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive ca. 39 mia. kr. i 2005 og knap 31 mia. kr. i 2006, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til 2,5 pct. af BNP i 2005 og 1,9 pct. af BNP i 2006. Til sammenligning har Danmarks Statistik foreløbig opgjort det offentlige overskud til 16,2 mia. kr. i 2004 – svarende til 1,1 pct. af BNP.
Tabel 5.1 Oversigt over offentlige finanser
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Mia. kr. |
||||||
| Offentlig saldo1) | 15,9 | 3,6 | -3,2 | 16,2 | 38,9 | 30,8 |
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||
| - Stat og kommuner | 8,0 | 3,6 | -3,4 | 15,7 | 38,4 | 30,3 |
| - Sociale kasser og fonde1) | 7,9 | -0,1 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 0,5 |
Pct. af BNP |
||||||
| Offentlig saldo1) | 1,2 | 0,3 | -0,2 | 1,1 | 2,5 | 1,9 |
| Nettorenteudgifter | 2,3 | 2,3 | 2,0 | 1,7 | 1,3 | 1,0 |
| Udgifter i alt | 53,5 | 54,1 | 54,1 | 54,1 | 52,5 | 51,6 |
| Indtægter1) | 54,7 | 54,4 | 53,9 | 55,3 | 55,1 | 53,5 |
| - Skatter1) | 48,6 | 48,3 | 47,9 | 49,1 | 49,3 | 47,9 |
| - Andre indtægter | 6,1 | 6,1 | 5,9 | 6,1 | 5,8 | 5,6 |
| Strukturel offentlig saldo1) | 0,7 | 0,4 | 0,6 | 0,6 | 1,2 | 1,1 |
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag | 0,7 | 0,4 | 0,6 | 0,4 | 1,0 | 0,8 |
1) I 2001 indgår den Særlige Pensionsopsparing (SP) i opgørelsen af den offentlige saldo med et bidrag svarende til ½ pct. af BNP. Den enkelte bidragyder fik godskrevet egne indbetalinger fuldt ud i 2001, men først fra 2002 regnes SP-bidraget som privat opsparing i nationalregnskabet. Som følge af Forårs pakken er SP-bidraget suspenderet i 2004 og 2005. SP-bidraget er efterfølgende aftalt suspenderet tillige i 2006 og 2007.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Forbedringen af den offentlige saldo fra 2004 til 2005 skal ses i lyset af den ventede konjunkturudvikling – blandt andet karakteriseret ved stigende beskæftigelse, faldende ledighed og høj vækst i privatforbruget – samt lavere nettorenteudgifter. Hertil kommer højere oliepris, der øger indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen svarende til 0,7 pct. af BNP. På trods af en fortsat gunstig konjunkturudvikling ventes det offentlige overskud reduceret i 2006, navnlig fordi der forudses et mærkbart fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten.
Det store overskud i 2005 – men også i 2006 – er delvist udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser ikke mindst afledt af de høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen. Hertil kommer, at der for nuværende skønnes ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskatten i 2005. Pensionsafkastskatten og beskatningen af olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen bidrager til, at den offentlige saldo kan fluktuere ganske meget fra år til år, jf. boks 5.1.
| Boks 5.1 | ||||
| Bevægelser i de offentlige finanser over tid | ||||
| De offentlige finanser i Danmark kan fluktuere ret meget over tid. F.eks. ventes et underskud på -0,2 pct. af BNP i 2003 vendt til mærkbare overskud på 2,5 pct. af BNP og 1,9 pct. af BNP i 2005 og 2006.
De store udsving i de offentlige finanser hænger blandt andet sammen med, at udviklingen i de offentlige indtægter og udgifter er afhængige af konjunkturerne – herunder BNP-væksten (privatforbruget mv.), beskæftigelsen og ledigheden. Fra 2003 til 2006 skønnes beskæftigelsen at stige med knap 35.000 personer, mens ledigheden ventes at falde med knap 25.000 personer. Fremgangen i beskæftigelsen og den markante vækst i privatforbruget (herunder i bilkøbet) bidrager til at øge de offentlige indtægter fra skatter og afgifter i perioden 2003-2006, mens faldet i ledigheden medvirker til, at udgifterne til a-dagpenge bliver lavere. Med andre ord øges konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser mærkbart fra 2003 til 2006, jf. figur a. Sammenlignet med de andre OECD-lande har Danmark i øvrigt de mest konjunkturfølsomme offentlige finanser, jf. Measuring Cyclically-Adjusted Budget Balances for OECD Countries, OECD (2005). De offentlige finansers følsomhed overfor konjunkturbevægelserne i blandt andet Sverige og Norge er af omtrent samme størrelsesorden som i Danmark, mens de offentlige finanser i f.eks. USA er mærkbart mindre følsomme. Udover konjunkturerne påvirkes de offentlige finanser også af udviklingen på de finansielle markeder – herunder renteniveau samt aktie-, obligations- og valutakurser. Det er ikke mindst indtægterne fra den såkaldte pensionsafkastskat, der varierer kraftigt med udviklingen på de finansielle markeder. Det store fald i aktiekurserne, der startede i begyndelsen 2001, indebar, at indtægterne fra pensionsafkastskatten blev meget tæt på 0 pct. af BNP i 2001 og 2002. Den efterfølgende mere gunstige udvikling på de finansielle markeder medførte en markant stigning i pensionsafkastskatten, så indtægterne udgjorde 1,4 pct. af BNP i 2004, jf. figur a. Det vurderes, at indtægterne fra pensionsafkastskatten typisk vil svinge mellem 0 og 2 pct. af BNP, mens det normale/gennemsnitlige niveau udgør ca. 1 pct. af BNP. Indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen omfatter primært de kulbrinteskattepligtige virksomheders selskabsskat og selve kulbrinteskatten, koncessionsafgift/overskudsdeling og olierørledningsafgift. Disse indtægter kan ligeledes fluktuere ganske meget, idet de i vidt omfang er afhængige af udviklingen i olieprisen. Afledt af olieprisstigningerne i løbet af 2004 og 2005 ventes Nordsø-indtægterne således øget fra knap 0,7 pct. af BNP i 2003 til omtrent 1¾ pct. af BNP i 2005 og 2006, jf. figur a. Den faktiske offentlige saldo påvirkes dermed ganske betydeligt af konjunkturerne og en række ekstraordinære/midlertidige forhold. Det er årsagen til, at der beregnes en strukturel offentlig saldo, hvor den faktiske saldo søges renset for konjunkturernes påvirkning mv., jf. figur b og afsnit 5.5.
Kilde: ADAM's databank og egne beregninger. |
Det skønnede offentlige overskud er opjusteret med 0,9 pct. af BNP i 2005 og 1,0 pct. af BNP i 2006 siden majvurderingen, jf. tabel 5.2 rækken ”Nye skøn i alt”.
Tabel 5.2 Den offentlige saldo, 2002-2006
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | |||||
| 1. Maj (gammel nationalregnskabsform) | 1,6 | 1,0 | 2,3 | 2,6 | 2,3 |
| Tekniske forhold, jf. metoderevision | |||||
| - flytning af ATP-fonden | -1,0 | -1,1 | -1,0 | -0,9 | -0,8 |
| - ændret periodisering af selskabsskatter | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,2 | -0,3 |
| - personskatter | -0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 |
| - øvrige forhold | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| 2. Teknik i alt | -1,2 | -1,1 | -1,1 | -0,9 | -1,3 |
| 3. Maj (ny nationalregnskabsform) 1.+2. | 0,4 | -0,1 | 1,2 | 1,7 | 1,0 |
| Nye data/skøn | |||||
| - pensionsafkastskat | 0,0 | -0,1 | 0,1 | 0,6 | 0,0 |
| - Nordsø-indtægter og selskabsskat | 0,0 | 0,0 | 0,2 | 0,2 | 0,5 |
| - moms og afgifter | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,2 |
| - personskatter | 0,0 | -0,2 | -0,3 | 0,1 | 0,4 |
| - overførsler | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | -0,3 |
| - andre ændringer | -0,1 | 0,2 | -0,1 | -0,1 | 0,1 |
| 4. Nye skøn i alt | -0,1 | -0,1 | -0,1 | 0,9 | 1,0 |
| 5. August (ny nationalregnskabsform) 3.+4. | 0,3 | -0,2 | 1,1 | 2,5 | 1,9 |
Anm.: For årene 2002-2004 er fordelingen af saldoændringen på henholdsvis tekniske og datamæssige forhold i et vist omfang skønnet, idet der ikke foreligger konkrete oplysninger herom fra Danmarks Statistik.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
I 2005 er det især et højere skøn for indtægterne fra pensionsafkastskatten (0,6 pct. af BNP), der bidrager til større offentligt overskud end forventet i maj. Hertil kommer blandt andet højere skønnede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne og selskabsskat (0,2 pct. af BNP), moms og afgifter (0,1 pct. af BNP) og personskatter (0,1 pct. af BNP), jf. også Budgetoversigt 2, august 2005.
Det højere skøn for overskuddet i 2006 sammenlignet med majvurderingen hænger blandt andet sammen med en opjustering af indtægter fra Nordsø-aktiviteterne og selskabsskat (0,5 pct. af BNP), moms og afgifter (0,2 pct. af BNP) og personskatter (0,4 pct. af BNP), mens en opjustering af de offentlige udgifter til indkomstoverførsler (0,3 pct. af BNP) trækker i modsat retning.
Siden majvurderingen har Danmarks Statistik offentliggjort en metode- og datarevideret opgørelse af de offentlige finanser for perioden 1990-2004. Revisionen afspejler blandt andet flytning af ATP-fonden fra offentlig forvaltning og service til den private (finansielle) sektor, en ændret periodisering af selskabsskatterne samt en ændret håndtering af emissionskurstab/-gevinster, der påvirker opgørelsen af de offentlige renteudgifter.
På baggrund af de metode- og datareviderede tal fra Danmarks Statistik, der tillige afspejler indarbejdelsen af regnskabstal for 2004 for kommuner og amter, er overskuddet på den offentlige saldo opgjort til 16,2 mia. kr. eller 1,1 pct. af BNP i 2004. I forhold til den opgørelse, der lå til grund for majvurderingen, er der tale om en reduktion af overskuddet på 17,5 mia.kr eller 1,2 pct. af BNP. Reduktionen af det målte overskud i 2004 er primært af teknisk karakter og hænger sammen med, at overskuddet i ATP-fonden ikke længere medregnes i opgørelsen af den offentlige saldo, jf. tabel 5.2. Hertil kommer blandt andet, at indtægterne fra personskatterne er nedrevideret med 0,3 pct. af BNP i 2004 siden maj, hvilket i et vist omfang var ventet, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2005. Større indtægter fra Nordsø-aktiviteterne og selskabsskat trækker i modsat retning.
Danmarks Statistiks metode- og datarevision af opgørelsen af de offentlige finanser, herunder flytningen af ATP-fonden til den private sektor, har på tilsvarende vis bidraget til en teknisk reduktion af det offentlige overskud på ca. 0,9 pct. af BNP i 2005.
I 2006 indebærer Danmarks Statistiks metode- og datarevisioner en teknisk nedrevision af den offentlige saldo på 1,3 pct. af BNP. Den væsentligste årsag hertil er endnu engang udskillelsen af ATP-fonden (0,8 pct. af BNP), men herudover medfører den ændrede periodisering af selskabsskatterne ligeledes en teknisk reduktion af det offentlige overskud (0,3 pct. af BNP).
Den offentlige gæld
Den offentlige nettogæld skønnes – med forbehold for uventede værdireguleringer – at falde fra 14,5 pct. af BNP i 2004 til 8,9 pct. i 2006, jf. tabel 5.3. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Faldet i nettogælden skal derfor ses i lyset af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser. Sammenhængen mellem den offentlige saldo og udviklingen i nettogælden er dog ikke entydig, idet nettogælden opgøres til markedsværdi og dermed påvirkes af kursændringer.
Den offentlige nettogæld blev reduceret fra 18,9 pct. af BNP i 2001 til 14,5 pct. af BNP i 2004. Af dette fald i nettogælden skyldes under halvdelen (ca. 40 pct.) kursreguleringer.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde. [1] For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
I beregningen af finanspolitikkens holdbarhed anvendes nettogælden i stat og kommuner (dvs. ekskl. nettoformuen i sociale kasser og fonde). Tidligere var den samlede offentlige nettogæld væsentligt mindre end nettogælden i stat og kommuner, fordi ATP's nettoformue (svarende til i størrelsesordenen 20 pct. af BNP) indgik som et aktiv i opgørelsen af den samlede offentlige nettogæld.
Tabel 5.3 Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 18,9 | 18,1 | 17,1 | 14,5 | 11,4 | 8,9 |
| ØMU-gæld | 47,4 | 47,2 | 44,6 | 42,3 | 35,6 | 31,7 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 47,0 | 46,3 | 43,5 | 41,1 | 34,3 | 30,4 |
Mia. kr. | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 253,0 | 246,6 | 240,2 | 212,4 | 173,6 | 142,9 |
| ØMU-gæld | 633,2 | 642,8 | 624,8 | 618,4 | 544,0 | 507,0 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 627,4 | 630,3 | 610,2 | 599,9 | 524,1 | 486,0 |
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. A-kasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Med Danmarks Statistiks revision af nationalregnskabet, hvorefter ATP er placeret i den private sektor og ikke i offentlig forvaltning og service, udgør formuen i de sociale kasser og fonde (dvs. A-kasser og Lønmodtagernes Garantifond) nu kun ca. 1 mia. kr. eller under 0,1 pct. af BNP) i årene 2004-2006. Derfor er der kun en marginal forskel på nationalregnskabets opgørelse af den samlede offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner.
I modsætning til den offentlige nettogæld er de øvrige offentlige gældsbegreber – dvs. ØMU-gælden og statsgælden – såkaldte bruttogældsbegreber, som ikke fuldt ud tager højde for den finansielle aktivside i stat og kommuner. ØMU-gælden og statsgælden er derfor ikke velegnede til at belyse holdbarheden af de offentlige finanser.
ØMU-gælden skønnes at falde fra 42,3 pct. af BNP i 2004 til 31,7 pct. af BNP i 2006, svarende til et fald på ca. 111 mia. kr., jf. tabel 5.3. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, ventes reduceret tilsvarende.
Faldet i ØMU-gælden fra 2004 til 2006 skal blandt andet ses i lyset af de skønnede overskud på DAU-saldoen på ca. 50 mia. kr. i 2005 og omtrent 40 mia. kr. i 2006, jf. Budgetoversigt 2, august 2005.
I forhold til majvurderingen er skønnene for ØMU-gælden nedjusteret med 1,6 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.4. Nedjusteringen kan primært henføres til højere overskud på statens finanser samt større positive bidrag fra periodiseringer og øvrige afgrænsninger. I 2006 udgør nedjusteringen af ØMU-gælden siden majvurderingen 2,9 pct. af BNP.
Tabel 5.4 Skøn for ØMU-gælden august- og majvurderingen
| 2005 | |
Pct. af BNP | |
| ØMU-gæld, maj 20051) | 37,1 |
| Ændring | -1,6 |
Bidrag fra: | |
| Statens og kommuners saldo | -0,9 |
| Udlån2) | 0,0 |
| BNP opjustering (højere niveau afledt af data- og metoderevision af nationalregnskabet) | -0,4 |
| Beholdningen af obligationer i DSP | -0,1 |
| ATP's beholdning af statsobligationer | 0,2 |
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3) | -0,5 |
1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer. Dette fradrag udgør ca. 1¼ pct. af BNP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet samt Danmarks Skibskreditfond.
3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at den nationalregnskabsmæssige opgø- relse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens fak- tiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægning af statslige akti- ver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen.
Kilde: Egne beregninger.
5.2 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 54,1 pct. af BNP i 2004 til 51,6 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.5. Af det forudsatte fald i udgiftstrykket fra 2004 til 2006 på 2,5 pct. af BNP kan ca. 1,8 pct.-enheder henføres til lavere primære offentlige udgifter, mens ca. 0,8 pct.-enheder skyldes faldende renteudgifter.
Det offentlige forbrugstryk skønnes at falde med knap 0,9 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Med en forudsat afdæmpet realvækst på 0,3 pct. i 2005 og 0,5 pct. 2006 skønnes de offentlige udgifter til forbrug således at vokse lidt langsommere end nominelt BNP.
Tabel 5.5 De offentlige udgifters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 53,5 | 54,1 | 54,1 | 54,1 | 52,5 | 51,6 |
| Primære udgifter | 49,4 | 50,3 | 50,7 | 51,0 | 49,7 | 49,2 |
| - offentligt forbrug | 25,7 | 26,4 | 26,4 | 26,6 | 26,1 | 25,8 |
| - offentlige investeringer1) | 1,9 | 1,8 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 1,7 |
| - indkomstoverførsler | 16,5 | 16,8 | 17,3 | 17,2 | 16,9 | 16,7 |
| - subsidier | 2,4 | 2,5 | 2,4 | 2,4 | 2,3 | 2,3 |
| - øvrige primære udgifter | 2,9 | 2,9 | 2,9 | 3,0 | 2,7 | 2,7 |
| Renteudgifter | 4,0 | 3,8 | 3,4 | 3,2 | 2,8 | 2,4 |
1) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Efter en relativt høj realvækst i det offentlige forbrug på ca. 2 pct. i 2004, forudsættes en mere afdæmpet forbrugsvækst på 0,3 pct. i 2005. I 2005 er det forudsat, at de offentlige forbrugsudgifter svarer til budgetterne. Oprevisionen i 2004 skal navnlig ses i sammenhæng med indarbejdelsen af de kommunale regnskaber for 2004, der isoleret set bidrager til en oprevision af det offentlige forbrug med 2 mia. kr. Det svarer til en real mérvækst på ca. ½ pct.-enhed i 2004. Regeringen har aftalt med de kommunale parter, at der etableres et system, som fremover sikrer en bedre aftaleoverholdelse.
Det skal tillige bemærkes, at realvæksten i det offentlige forbrug i 2003 er blevet nedrevideret ganske markant. I maj blev den reale forbrugsvækst af Danmarks Statistik opgjort til 1,0 pct., mens den nu er beregnet til 0,3 pct. Ses årene 2003-2005 under ét skønnes realvæksten i det offentlige forbrug at svare til knap 0,9 pct. i gennemsnit, hvilket er nogenlunde uændret i forhold til majvurderingen. I de statistikdækkede år fra 2002 til 2004 udgør realvæksten i det offentlige forbrug ca. 1,5 pct. pr. år i gennemsnit. Eksklusive afskrivninger kan realvæksten opgøres til ca. 1,4 pct. Det er ca. ½ pct. mere end oprindeligt forudsat. [2] Det er væksten i amterne og kommunerne, der forklarer den samlede udgiftsvækst i 2002-2004, herunder især på undervisningsområdet samt social- og sundhedsområdet (sygehuse og medicin). På det statslige område er de reale forbrugsudgifter mindre i 2004 end i 2001.
Samlet er vækstraten i det offentlige forbrug dermed lavere end i perioden fra 1993 til 2001, hvor den var på knap 2,4 pct. i gennemsnit.
De offentlige investeringer udgør 1,8 pct. af BNP i 2004 og skønnes at udgøre henholdsvis 1,8 pct. af BNP i 2005 og 1,7 pct. af BNP i 2006. Som følge af metode- og datarevisionen af Danmarks Statistiks opgørelse af de offentlige finanser er de nominelle offentlige investeringer opjusteret med 0,2 mia. kr. i både 2005 og 2006 i forhold til majvurderingen. I lyset af en oprevision af det nominelle niveau for de offentlige investeringer i 2004, der primært afspejler indarbejdelsen af de kommunale regnskaber for 2004, er realvæksten i de offentlige investeringer i 2005 nedjusteret til 2,7 pct. mod 4,7 pct. i majvurderingen. I 2006 forudsættes realvæksten i de offentlige investeringer at blive 1 pct. ligesom i majvurderingen.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 17,2 pct. af BNP i 2004 til 16,9 pct. af BNP i 2005 og 16,7 pct. af BNP i 2006. Faldet afspejler blandt andet et forventet fald i ledigheden og en afdæmpet satsregulering. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2003 og 2004 er der således fastlagt en satsregulering af indkomstoverførslerne på 2,0 pct. i både 2005 og 2006.
De offentlige subsidier udgjorde 2,4 pct. af BNP i 2004 og skønnes at udgøre 2,3 pct. af BNP i både 2005 og 2006.
Renteudgifterne udgør 3,2 pct. af BNP i 2004. I takt med gældsnedbringelsen og de senere års faldende renteniveau forventes renteudgifternes andel af BNP reduceret til 2,8 pct. af BNP i 2005 og 2,4 pct. af BNP i 2006.
I Budgetoversigt 2, august 2005, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3 De offentlige indtægter
Skattetrykket ventes at stige fra 49,1 pct. i 2004 til 49,3 pct. i 2005, mens der fra 2005 til 2006 ventes et fald i skattetrykket på 1,4 pct.-enheder til 47,9 pct., jf. tabel 5.6. I perioden 2004-2006 som helhed skønnes skattetrykket at falde med i alt 1,2 pct. af BNP. Opgørelsen af skattetrykket i tabel 5.6 er ikke direkte sammenlignelig med tidligere opgørelser af skattetrykket som følge af Danmarks Statistiks revision af nationalregnskabet.
Fra 2003 til 2004 steg skattetrykket med 1,2 pct.-enheder. Det skyldes især et markant højere provenu fra pensionsafkastskatten, hvortil kommer stigende indtægter fra selskabsskat og de indirekte skatter. Modsat vurderes nedsættelsen af personskatterne og suspensionen af SP-bidraget samlet set at have reduceret skattetrykket med 0,4 pct.-enheder i 2004. Selve nedsættelsen af personskatterne (indførelse af beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) reducerer skattetrykket med 0,7 pct.-enheder, mens suspensionen af SP-bidraget øger det målte skattetryk med knap 0,3 pct.-enheder. Suspensionen af SP-bidraget medfører en fremrykning af beskatning, som ellers ville have fundet sted, når SP-pensionen var blevet udbetalt.
I 2005 forventes skattetrykket at stige med godt 0,1 pct.-enhed til 49,3 pct. Det skyldes blandt andet, at der skønnes højere indtægter fra selskabsskat og moms, mens pensionsafkastskatten og personskatterne isoleret set bidrager til et lavere skattetryk i 2005. I 2006 skønnes skattetrykket at falde med 1,4 pct.-enheder til 47,9 pct. af BNP. Det skal især ses i lyset af et forventet markant fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten.
Tabel 5.6 De offentlige indtægters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP |
||||||
| Offentlige indtægter | 54,7 | 54,4 | 53,9 | 55,3 | 55,1 | 53,5 |
| Skattetryk | 48,6 | 48,3 | 47,9 | 49,1 | 49,3 | 47,9 |
| - personskatter mv.1) | 22,2 | 22,0 | 21,7 | 21,3 | 21,2 | 21,1 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,4 | 4,5 | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,4 |
| - selskabsskatter | 2,8 | 2,9 | 2,8 | 3,2 | 3,6 | 3,3 |
| - pensionsafkastbeskatning | 0,1 | 0,1 | 0,4 | 1,4 | 1,3 | 0,4 |
| - moms | 9,6 | 9,7 | 9,6 | 9,8 | 9,9 | 9,9 |
| - afgifter og indirekte skatter | 7,8 | 7,9 | 7,8 | 7,9 | 7,9 | 7,7 |
| - øvrige skatter2) | 1,7 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,1 |
| Renteindtægter | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,5 | 1,4 | 1,3 |
| Øvrige indtægter3) | 4,3 | 4,5 | 4,5 | 4,6 | 4,4 | 4,3 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag, samt bidrag til Særlig Pensionsopsparing i 2001).
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapital overførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskuddeling i forbindelse med DUC's olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der bort falder fra 2004, også indgår.
Det stigende skattetryk fra 2003 til 2005 skyldes, at beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter i denne periode vokser hurtigere end BNP. Det gælder ikke mindst med hensyn til pensionsafkastskatten og selskabsskatterne (herunder især beskatningen af de kulbrinteskattepligtige selskaber), men f.eks. også registreringsafgiften afledt af den kraftige vækst i bilkøbet. Som nævnt ovenfor har den gennemførte nedsættelse af personskatterne i 2004 isoleret set bidraget til lavere beskatning, og herudover bidrager nominalprincippet i skattestoppet løbende til en underliggende reduktion af skattetrykket.
Personskatterne bidrager i 2005 til en reduktion af skattetrykket med 0,1 pct.-enhed, jf. tabel 5.7. Det skal blandt andet ses i lyset af en moderat udvikling i lønsummen og overførselsindkomsterne i 2005 sammenlignet med udviklingen i BNP.
Efter aftale mellem Regeringen og Dansk Folkeparti er suspensionen af SP-bidraget forlænget til 2006 og 2007. Det medfører isoleret set en opjustering af skønnet for personskatterne i 2006 med knap 0,3 pct.-enheder i forhold til majvurderingen, hvor suspensionen af SP-bidraget i 2006 ikke var indregnet. Den videreførte suspension af SP-bidraget i 2006 og 2007 indebærer umiddelbart større disponible indkomster og lavere fremtidige pensionsudbetalinger fra SP, som ville have været skattepligtige. Suspensionen er ikke udtryk for skærpet beskatning, idet der er tale om en fremrykning af tidspunktet for skattebetalingen, jf. ovenfor.
Tabel 5.7 Ændring i skattetrykket
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP | ||||
| Skattetryk | 47,9 | 49,1 | 49,3 | 47,9 |
| Ændring i skattetryk | -0,4 | 1,2 | 0,1 | -1,4 |
| Heraf: | ||||
| - personskatter mv. | -0,4 | -0,4 | -0,1 | 0,0 |
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) | 0,0 | -0,7 | 0,0 | 0,0 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - selskabsskatter | 0,0 | 0,3 | 0,4 | -0,2 |
| - pensionsafkastbeskatning | 0,4 | 1,0 | -0,2 | -0,8 |
| - moms | -0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,0 |
| - afgifter og indirekte skatter | -0,2 | 0,1 | 0,0 | -0,2 |
| - øvrige skatter | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Kilde: Egne beregninger.
Selskabsskatten skønnes at bidrage til en stigning i skattetrykket på knap 0,2 pct.-enheder fra 2004 til 2006. På baggrund af stigende oliepriser ventes stigende indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskatten fra kulbrinteskattepligtige selskaber i 2005 og 2006. Det forholdsvis høje selskabsskatteprovenu sammenlignet med årene 2001-2003 skal i vid udstrækning ses i lyset heraf. En lavere skønnet olieproduktion i 2005 og 2006 i forhold til 2004 samt i mindre omfang et lidt højere forudsat investeringsomfang i olie- og gassektoren i 2005 bidrager isoleret set til at reducere skattetrykket i både 2005 og 2006.
Nye regnskabsregler for de finansielle virksomheder indebærer, at disse virksomheder fra 1. januar 2005 reducerer omfanget af hensættelser til tab på udlån og garantier. Det giver i 2005 en helt midlertidig forøgelse af skattegrundlaget for selskabsskatten og derigennem et engangsprovenu, der skønnes at øge selskabsskattens andel af BNP i 2005 med godt 0,1 pct. af BNP [3]. Med henblik på at neutralisere rentevirkningerne af dette engangsprovenu har regeringen bebudet, at den vil lempe reglerne for fastsættelsen af hensættelsesafgiften, og der er i 2006 indbudgetteret en ophævelse af hensættelsesafgiften.
I skønnet for selskabsskatten er indregnet en ændring i de danske regler for international sambeskatning i form af indførelse af et såkaldt globalpuljeprincip fra og med 2005, hvorefter det ikke længere vil være muligt at opnå fradrag for underskud i datterselskaber i den danske skat uden samtidig at lade overskudsgivende datterselskaber indgå under dansk beskatning. Provenugevinsten herfra skønnes i 2005 at udgøre ca. 2½ mia. kr. Samtidig er selskabsskattesatsen sænket fra hidtil 30 pct. til nu 28 pct., hvilket isoleret set i 2005 medfører et provenutab på ca. 3 mia. kr. Set over en længere periode skønnes ændringen af sambeskatningsreglerne og selskabsskattesatsen alt i alt at være provenuneutral
Afgifterne bidrager til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,2 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Dette kan primært henføres til skattestoppets nominalprincip og en forventet moderat vækst i visse afgiftsgrundlag, der reducerer skattetrykket med ca. 0,3 pct.-enheder. Bilkøbet ventes på den anden side at stige mærkbart i 2005. Derfor bidrager registreringsafgiften isoleret set til en stigning i skattetrykket på godt 0,1 pct.-enhed.
Pensionsafkastskatten
Indtægterne fra pensionsafkastskatten er meget følsomme over for renteændringer og aktiekursbevægelser og kan derfor svinge betydeligt fra år til år. I de år, hvor renteniveauet falder og aktiekurserne stiger, kan der påregnes betydelige provenuer fra pensionsafkastskatten. Modsat kan i de år, hvor renteniveauet stiger og aktiekurserne falder, påregnes forholdsvis lave provenuer fra pensionsafkastskatten. Således gav pensionsafkastskatten i årene 2001-02 stort set et nul-provenu, hvilket skal ses i lyset af betydelige tab på pensionsformuen affødt af kraftige fald i aktiekurserne.
Provenuet fra pensionsafkastskatten var ekstraordinært højt i 2004. Det skyldes en kombination af rentefald, der gav store kursgevinster på obligationer og renteafdækningsinstrumenter, men også ganske kraftige aktiekursstigninger. I den forgangne del af 2005 er aktiekurserne ligeledes steget forholdsvis meget, og renteniveauet er faldet yderligere. På baggrund af den skønnede rente- og aktiekursudvikling ventes også i 2005 et højt provenu fra pensionsafkastskatten. Fra 2005 til 2006 påregnes provenuet fra pensionsafkastskatten at aftage med godt 0,8 pct. af BNP. Her er lagt til grund, at der sker en vis stigning i renteniveauet i løbet af 2006, hvilket – i modsætning til 2004 og 2005 – medfører et vist kurstab på obligationer. Sammen med en forventet nedgang i afkastet på aktier efter høje afkast i 2004 og 2005 giver dette anledning til en markant nedgang i provenuet fra pensionsafkastskatten.
Der er betydelig usikkerhed forbundet med skønnet for pensionsafkastskatten. En rente- og/eller aktiekursudvikling, der er forskellig fra den, som er lagt til grund, kan medføre betydelige ændringer i skønnene for pensionsafkastskatten, jf. boks 5.1. De ekstraordinært høje provenuer fra pensionsafkastskatten i 2004 og 2005, der i høj grad er udløst af rentefald i løbet af disse to år, må påregnes at blive modsvaret af tilsvarende ekstraordinært lave provenuer, såfremt renteniveauet stiger igen. Selv ved uændret renteniveau vil provenuet blive væsentligt mindre.
Boks 5.1 Pensionsafkastskatten og rente- og aktiekursudviklingen
|
Provenuet fra pensionsafkastskatten (PAL-skatten) kan svinge betydeligt fra år til år. Det afspejler, at afkastet på pensionsformuen kan svinge betydeligt fra år til år. Grundlaget for pensionsafkastskatten opgøres efter et lagerprincip, hvorfor kursgevinster og -tab indregnes fuldt ud i de pensionsafkastskattepligtiges indkomst. Den tætte sammenhæng mellem pensionsafkastet og rente- og aktiekursbevægelser kan illustreres ved ATP's kvartalsvise afkast, jf. figur a og b. På kort sigt vil afkastet således typisk være domineret af kursgevinster og kurstab frem for det løbende afkast i form af rentebetalinger, udbytter mv.
Anm.: Renteændringen i figur a er baseret på den 10-årige statsobligation, og der korrigeres for benchmarkskift. Forholdsvis beskedne ændringer i renteniveauet kan have forholdsvis stor effekt på det enkelte års afkast på obligationsbeholdningen, jf. figur a. Denne såkaldte rentefølsomhed afspejler delvist ”almindelige” kursgevinster og -tab på obligationsbeholdningen som følge af udsving i renteniveauet. Herudover benytter pensionsselskaberne renteafdækningsinstrumenter, og det har i den aktuelle situation bidraget til at øge følsomheden af porteføljens kursværdi i forbindelse med renteændringer. Brug af renteafdækningsinstrumenter skal ses i lyset af, at pensionsselskaberne har garanteret en vis minimumsforrentning på de fleste pensionsopsparinger, og markedsværdien af selskabernes pensionsforpligtigelser vil umiddelbart være mere følsom overfor renteændringer end markedsværdien af investeringsaktiverne. Ved at øge rentefølsomheden af formuen (investeringsaktiverne) kan selskaberne derfor reducere forskellen mellem renterisikoen på deres aktiv- og passivside. Tabel a Rentefølsomhed ved en rentestigning på 1 pct.-enhed. Ultimo 2004. Mia. kr.
Anm.: Tabellen dækker ikke firmapensionskasser, SP, LD samt individuelle ordninger i pengeinstitutter. Obligationsbeholdningen hos disse udgør ca. 1/6 af den samlede obligationsbeholdning i pensionsformuen, men rentefølsomheden (i pct.) kan være lavere end for livsforsikringsselskaber mv. Sammenhængen mellem renteændringen og kursgevinsten/-tabet er ikke nødvendigvis fuldstændig lineær. En parallel stigning i såvel korte som lange renter på 1 pct.-enhed anslås at ville udløse et kurstab på den samlede pensionsformue på mere end 100 mia. kr., hvoraf cirka halvdelen vedrører renteafdækningsinstrumenter (derivater), jf. tabel a ovenfor. Skatteværdien heraf svarer til i størrelsesordenen 15 mia. kr., jævnfør også tabel c (og anmærkningen hertil). De ekstraordinært høje provenuer fra PAL-skatten i 2004 og 2005, der i vid udstrækning er udløst af rentefald i løbet af disse to år, kan derfor blive modsvaret af enkelt år med tilsvarende ekstraordinært lave provenuer, hvis renteniveauet stiger igen. Såfremt renteniveauet alternativt skulle forblive på sit nuværende forholdsvis lave niveau, vil der i stedet over en (meget) lang årrække opnås et lidt lavere afkast på pensionsformuen og dermed en lidt lavere PAL-skat, end hvad man ville have opnået ved et højere renteniveau. Omtrent 1/3 af pensionsformuen er investeret i aktier. I 2001 og 2002 bidrog betydelige aktiekursfald såvel herhjemme som i udlandet til at reducere afkastet af pensionsformuen – og derved PAL-skatten, jf. tabel b. Det bemærkes, at eventuel negativ skat bliver fremført til de efterfølgende år. I 2003 blev provenuet fra PAL-skatten reduceret betydeligt som følge af fremført negativ skat. Tabel b Kursgevinster/-tab på aktiekursindeks. Procent.
Anm.: Den procentvise ændring i de udenlandske aktiekursindeks under ét er et simpelt vægtet gennemsnit af kursændringerne i de ledende aktiekursindeks for henholdsvis europæiske (Eurostoxx50), amerikanske (SP500) og japanske aktier (Nikkei225). Pensionsselskaberne kan benytte valutainstrumenter til at afdække valutarisikoen på deres udenlandske investeringsaktiver. Med udgangspunkt i den anslåede pensionsformue og sammensætningen heraf ved indgangen til 2005 skønnes, at et rentefald på 1 pct.-enhed isoleret set vil øge PAL-skatten i året med ca. 16 mia. kr. Ved en rentestigning i det efterfølgende år på 1 pct.-enhed reduceres PAL-skatten i dette år isoleret set med ca. 16 mia. kr., jf. tabel c. For de to år under ét er PAL-skatten så godt som upåvirket af udsvinget i renteniveauet, men ændringen i PAL-skatten fra år 1 til år 2 andrager godt 30 mia. kr. (2 pct. af BNP). Tilsvarende gør sig gældende i forhold til aktiekursudsving. En kursstigning på 10 pct. i år 1, der modsvares af et fald i år 2, har for de to år under ét så godt som ingen effekt på PAL-skatten, men PAL-skatten i år 2 vil alt andet lige være 11 mia. kr. (0,7 pct. af BNP) lavere end i år 1. Tabel c Påvirkning af PAL-skatten ved udsving i renteniveau og aktiekurser. Mia. kr.
Anm.: Beregningen tager udgangspunkt i den anslåede pensionsformue og sammensætningen heraf ved indgangen til 2005. Rentescenariet forudsætter et rentefald på 1 pct.-enhed i år 1 og en rentestigning på 1 pct.-enhed i år 2. Aktiekursscenariet forudsætter en kursstigning på 10 pct. i år 1 efterfulgt af et modsvarende kursfald på 9,1 pct. i år 2. Afrunding kan medføre, at summen af bidrag ikke summer til totalen. Beregningen er følsom overfor eventuelle omlægninger af porteføljen mellem år 1 og år 2. Det bemærkes, at afkast af pensionsopsparing foretaget før 1983 er friholdt for PAL-skat, ligesom afkast af indeksobligationer, hvis udstedelse var afsluttet senest ved udgangen af 1998, er friholdt for PAL-skat. |
5.4 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
På baggrund af finanslovforslaget for 2006 og de i juni indgåede aftaler om økonomien i kommuner og amter i 2006 skønnes et omtrent neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2006, jf. tabel 5.8.
Tabel 5.8 Bidrag til den økonomiske aktivitet
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
|
| |||||
| BNP-vækst | 0,5 | 0,8 | 2,0 | 2,4 | 2,4 |
| Ét-årig finanseffekt | 0,3 | -0,3 | 0,9 | -0,1 | -0,1 |
Pct.-enheder | |||||
| Flerårige virkninger: | |||||
| - flerårig finanseffekt | 0,3 | -0,2 | 0,8 | 0,1 | -0,1 |
| - opsparingsvirkninger1) | -0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| - investeringstiltag mv.2) | 0,1 | 0,3 | 0,1 | -0,1 | -0,2 |
| - stedfundne renteændringer3) | 0,2 | 0,7 | 1,2 | 0,9 | 1,0 |
1) Opsparingsvirkningen i 2002 er afledt af reduktionen af rentefradragets skatteværdi i forbindelse med Pinsepakken. I 2004-2006 dækker opsparingsvirkningerne over suspensionen af SP-bidraget.
2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier på boligområdet, idet disse indgår i finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet.
3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til primo august 2005. Renter er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Finanspolitikkens omtrent neutrale bidrag til den økonomiske aktivitet i 2006 – målt ved den såkaldte ét-årige finanseffekt – skal ses i sammenhæng med den forudsatte moderate vækst i de offentlige udgifter – herunder en realvækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. Væksten i udgifterne til overførselsindkomster er ligeledes afdæmpet som følge af en forholdsvis lav satsregulering baseret på den relativt lave private lønstigningstakt i 2004.
Der er siden majvurderingen foretaget visse revisioner af de beregnede aktivitetsbidrag fra finanspolitikken. Revisionerne afspejler Danmarks Statistiks metode- og datarevision af opgørelsen af de offentlige finanser, indarbejdelsen af de kommunale regnskabstal for 2004 og nationalregnskabsrevisionen. I 2003 skønnes finanseffekten nu at have udgjort -0,3 pct. af BNP mod tidligere 0,0. Det hænger blandt andet sammen med, at realvæksten i det offentlige forbrug i 2003 er nedjusteret fra 1 pct. i maj til 0,3 pct. ifølge de seneste tal fra Danmarks Statistik. Væksten i de offentlige investeringer i 2003 er ligeledes nedrevideret, herunder afledt af deflatorrevisioner.
I 2004 skønnes finanspolitikken derimod at have været lempeligere end tidligere antaget. Den beregnede finanseffekt er således øget fra 0,5 pct. af BNP i maj til de nuværende 0,9 pct. af BNP. Det skyldes i et vist omfang, at realvæksten i det offentlige forbrug ifølge Danmarks Statistik nu kan opgøres til ca. 2 pct. mod de 0,7 pct., som var grundlaget for majvurdering. Det trækker i samme retning, at væksten i de offentlige investeringer er oprevideret ganske meget.
Med afsæt i de nye skøn for de offentlige finanser ventes et omtrent neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2005. I forhold til majvurderingen er der tale om en nedjustering på 0,2 pct.-enheder (fra en finanseffekt på 0,1 pct. af BNP i maj til de nuværende -0,1 pct. af BNP). Nedjusteringen kan primært henføres til en forventet lavere vækst i de offentlige forbrugs- og investeringsudgifter i 2005 set i lyset af oprevisionen af udgiftsniveauet i 2004 og de vedtagne budgetter for 2005.
Mens finanspolitikken i 2004 således fremstår mere lempelig end tidligere antaget, så tilsiger de beregnede finanseffekter en noget strammere finanspolitik i 2003 og 2005. Hvis årene 2003-05 ses under ét, er finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet derfor af nogenlunde samme størrelsesorden, som det fremgik af majvurderingen.
Den flerårige finanseffekt [4] viser, at finanspolitikken siden 2002 har en nogenlunde neutral virkning på BNP-væksten i 2006, jf. tabel 5.8. Finanspolitikken har imidlertid bidraget til at øge niveauet for BNP i 2006, hvis der sammenlignes med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik i hvert år siden 2002. Det skyldes primært den markante lempelse af finanspolitikken i 2004 afledt af blandt andet skattenedsættelserne og Forårspakken.
Efter at en række initiativer på boligområdet – herunder Boligpakken 2002 og fremrykningen af visse projekter i forbindelse med Forårspakken – isoleret set har øget den økonomiske vækst i en periode, skønnes investeringstiltag mv. at reducere BNP-væksten en smule i 2005 og 2006. Samlet set har initiativerne dog bidraget til et højere niveau for BNP i 2006.
Samtidig skønnes den stedfundne renteudvikling fra og med 2002 at bidrage til højere BNP-vækst både i 2005 og 2006.
Finanspolitikken i 2006 skal ses i sammenhæng med det lave renteniveau, kraftig vækst i boligpriserne og risikoen for tiltagende mangel på arbejdskraft i takt med faldende ledighed, jf. kapitel 1.
5.5 Den strukturelle offentlige saldo
Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturerne og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturerne påvirkning og en række andre midlertidige forhold. [5] Derfor anses den strukturelle saldo for at være et bedre mål for den underliggende udvikling i den offentlige økonomi, og hvorvidt finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.
Det faktiske offentlige overskud er foreløbig opgjort til 1,1 pct. af BNP i 2004. Som nævnt ovenfor ventes en forøgelse af overskuddet til 2,5 pct. af BNP i 2005. Forventningen om stigende beskæftigelse, faldende ledighed, lavere renter, høj vækst i det private forbrug og højere oliepris bidrager hertil. På trods af en fortsat gunstig udvikling i konjunkturerne skønnes det faktiske offentlige overskud reduceret til 1,9 pct. af BNP i 2006. Det skyldes primært, at der ventes faldende indtægter fra pensionsafkastskatten svarende til ca. 0,8 pct. af BNP.
Overskuddet på den strukturelle saldo er beregnet til 0,6 pct. af BNP i 2004. Herefter øges det strukturelle overskud til 1,2 pct. af BNP i 2005 og 1,1 pct. af BNP i 2006. Korrigeret for virkningerne af suspensionen af SP-bidraget – der nu er videreført i 2006 (og 2007) – udgør overskuddet på den strukturelle saldo knap ½ pct. af BNP i 2004 og knap 1 pct. af BNP i 2005 og 2006, jf. tabel 5.9.
Tabel 5.9 Bidrag til den strukturelle saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP |
||||
| 1. Faktisk saldo | -0,2 | 1,1 | 2,5 | 1,9 |
| 2. Konjunkturer | 0,3 | 0,5 | 0,0 | -0,7 |
| 3. Selskabsskat1) | -0,3 | -0,4 | -0,3 | 0,0 |
| 4. Pensionsafkastskat | 0,4 | -0,6 | -0,3 | 0,7 |
| 5. Nettorentebetalinger | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,2 |
| 6. Specielle poster | 0,3 | 0,0 | -0,6 | -0,6 |
| 7. Strukturel saldo 1.+2.+3.+4.+5.+6. | 0,6 | 0,6 | 1,2 | 1,1 |
| 8. Suspension af SP-bidrag | 0,0 | -0,3 | -0,3 | -0,3 |
| 9. Strukturel saldo (korr. for suspension af SP-bidrag) 7.+8. | 0,6 | 0,4 | 1,0 | 0,8 |
1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. Disse indtægter indgår i de specielle poster.
Kilde: Egne beregninger.
Det operationelle pejlemærke for finanspolitikken er gennemsnitlige strukturelle overskud på de offentlige finanser i målintervallet ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010, jf. boks 5.2. Det er den strukturelle saldo korrigeret for bidraget fra suspensionen af SP-bidraget, der skal sammenholdes med målintervallet. I 2005 og 2006 ligger det strukturelle overskud korrigeret for suspensionen af SP-bidraget indenfor målintervallet.
Boks 5.2 Justering af målintervallet for de offentlige finanser
|
Det operationelle pejlemærke for finanspolitikken har hidtil været gennemsnitlige strukturelle overskud på de samlede offentlige finanser i målintervallet 1½-2½ pct. af BNP frem mod 2010. Målsætningen for de offentlige finanser er opstillet som et interval for det gennemsnitlige overskud, hvilket skal ses i lyset af den usikkerhed, der er forbundet med at opgøre kravene til overskuddet. Som følge af Danmarks Statistiks revision af nationalregnskabet – herunder de offentlige finanser – indgår ATP-fonden ikke længere i offentlig forvaltning og service. ATP-fonden er nu placeret i den private (finansielle) sektor. Den ændrede placering af ATP indebærer en teknisk reduktion af den offentlige saldo på i størrelsesordenen ¾-1 pct. af BNP. Revisionen af den offentlige saldo har imidlertid ingen betydning for det offentlige finansers holdbarhed og kravene til finanspolitikken, idet midlerne i ATP-fonden på altid har været disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger. Den ændrede behandling af ATP i opgørelsen af de samlede offentlige finanser medfører derfor en reduktion af målintervallet med omtrent 1 pct. af BNP. Herefter udgør målintervallet i størrelsesordenen ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010. |
For perioden 2004-06 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være lavere end de faktiske overskud. I 2004 afspejler det, at indtægterne fra selskabsskat og pensionsafkastskat vurderes henholdsvis 0,4 og 0,6 pct. af BNP højere end de anslåede normalniveauer for disse skatter. [6] I modsat retning trækker, at konjunkturerne skønnes at have svækket de offentlige finanser svarende til 0,5 pct. af BNP i 2004.
I 2005 bidrager ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten – hver især svarende til 0,3 pct. af BNP – fortsat til, at det faktiske offentlige overskud vurderes at være højere end det beregnede strukturelle overskud. Blandt andet som følge af de høje oliepriser vurderes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne ligeledes at ligge mærkbart over det niveau, der under normale omstændigheder kan påregnes. [7] Bidraget herfra indgår i de ”specielle poster” i tabel 5.9.
I 2006 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til det faktiske offentlige overskud svarende til 0,7 pct. af BNP, hvilket der tages højde for i beregningen af den strukturelle saldo. Fortsat høje forventede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne bidrager ligeledes til, at den faktiske saldo overstiger det strukturelle overskud svarende til 0,6 pct. af BNP. Hertil kommer, at nettorenteudgifterne vurderes at ligge 0,2 pct. af BNP under det forudsatte strukturelle niveau. [8] Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2006 at blive ca. 0,7 pct. af BNP lavere end det beregnede normal-niveau.
År til år-ændring i den strukturelle saldo
Det beregnede strukturelle overskud vurderes at være uændret fra 2003 til 2004. Finanspolitikken – herunder især skattenedsættelserne og væksten i det offentlige forbrug – trækker isoleret set i retning af en reduktion af det offentlige overskud. Tendensen til faldende nettorentebetalinger og stigende indtægter fra Nordsø-aktiviteterne trækker i modsat retning, dvs. bidrager til en forbedring af den strukturelle saldo. Det fremgår af tabel 5.10, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo.
Hertil kommer, at efterspørgselssammensætningen i 2004 – karakteriseret ved høj vækst i det private forbrug (ved given konjunkturledighed mv.) – medførte et større afgiftsindhold i den samlede efterspørgsel, end hvis fremgangen havde været mere ligeligt fordelt på investeringer og eksport. [9] I opgørelsen af den strukturelle saldo bidrager sådanne skift til at styrke de offentlige finanser underliggende med 0,4 pct. af BNP i 2004 og 0,2 pct. af BNP i 2005.
Tabel 5.10 År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP | ||||
| Strukturel saldo | 0,6 | 0,6 | 1,2 | 1,1 |
| Ændring i strukturel saldo | 0,2 | 0,0 | 0,6 | -0,1 |
Bidrag til ændring: | ||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | 0,2 | -0,9 | 0,2 | 0,0 |
| Strukturel beskæftigelse (målt i timer) | -0,4 | 0,1 | 0,0 | -0,2 |
| Nettorentebetalinger | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
| Specielle poster2) | 0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,0 |
| Efterspørgselssammensætning | 0,1 | 0,4 | 0,2 | 0,0 |
| Andre forhold | -0,2 | 0,1 | 0,0 | -0,1 |
1) Bidraget er baseret på en ADAM-beregning og kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af suspensionen af SP-bidraget i 2004-2007 indregnet
2) De specielle poster indeholder blandt andet indtægter fra Nordsø-aktiviteterne samt bidrag fra diverse drifts- og kapitaloverførsler.
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 øges det strukturelle overskud med ca. 0,6 pct. af BNP. Det skyldes blandt andet det nævnte bidrag fra ændret efterspørgselssammensætning på 0,2 pct. af BNP. Herudover bidrager finanspolitikken og den fortsatte reduktion af nettorentebetalinger ligeledes med hver 0,2 pct. af BNP til forbedringen af de strukturelle offentlige finanser.
Det beregnede strukturelle overskud vurderes at være af nogenlunde samme størrelsesorden i 2006 som i 2005. Det skal blandt andet ses i lyset af, at finanspolitikken i 2006 skønnes at have en neutral effekt på de offentlige finanser.
Ændring i den strukturelle saldo siden majvurderingen
Sammenlignet med majvurderingen er det beregnede strukturelle overskud generelt reduceret, jf. tabel 5.11. Det hænger imidlertid primært sammen med, at ATP ikke længere indgår i den nationalregnskabsmæssige opgørelse af de samlede offentlige finanser. Virkningen heraf er som nævnt en teknisk reduktion af det årlige faktiske og strukturelle overskud med i størrelsesordenen ¾-1 pct. af BNP, som ikke har betydning for de offentlige finansers holdbarhed og kravene til finanspolitikken.
Tabel 5.11 Ændring i den strukturelle saldo siden maj
| 2004 | 2005 | 2006 | |
Pct. af BNP | |||
| ØR05, maj | 2,0 | 2,1 | 1,8 |
| ØR05, maj (ekskl. ATP) | 1,0 | 1,2 | 1,0 |
| ØR05, august | 0,6 | 1,2 | 1,1 |
| Forskel, maj (ekskl. ATP) – august | -0,4 | 0,0 | 0,1 |
Kilde: Egne beregninger.
I 2004 er reduktionen af det strukturelle overskud siden majvurderingen noget større end udskillelsen af ATP isoleret set kan forklare. Det hænger primært sammen med, at personskatterne siden maj er nedrevideret med ca. 0,3 pct. af BNP i 2004, selvom vurderingen af konjunktursituationen – målt ved både outputgab og beskæftigelsesgab – stort set er uændret. Denne overvurdering af personskatterne var i et vist omfang allerede ventet i maj, men beregningerne af den strukturelle saldo i 2004 blev som normalt foretaget på baggrund af de officielle tal fra Danmarks Statistik.
I 2006 er reduktionen af det strukturelle overskud siden maj en anelse mindre end den isolerede effekt af udskillelsen af ATP. Det skal primært ses i lyset af den videreførte suspension af SP-bidraget, der rent teknisk forbedrer de offentlige finanser med ca. ¼ pct. af BNP i 2006. Det er som nævnt den strukturelle saldo korrigeret for suspension af SP-bidraget, som skal sammenlignes med det såkaldte målinterval.
Samlet set er de strukturelle overskud i 2005 og 2006 af nogenlunde samme størrelsesorden som vurderet i maj, når der tages hensyn til, at ATP's overskud ikke længere medregnes i de samlede offentlige finanser. Vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed er på den baggrund uændret sammenlignet med majredegørelsen.
Fodnoter
[1] Opgørelsen af den samlede offentlige nettogæld er revideret efter, at ATP ikke længere indgår i de sociale kasser og fonde. Efter Danmarks Statistiks revision af nationalregnskabet er det således kun A-kasserne og Lønmodtagernes Garantifond, som indgår i de sociale kasser og fonde, mens ATP er placeret i den private sektor. Hertil kommer, at Danmarks Statistik har foretaget en datarevision af den offentlige nettogæld. Samlet set betyder revisionen, at den offentlige nettogæld i 2004 er oprevideret med knap 190 mia. kr.
[2] I Økonomisk Redegørelse, januar 2002, blev realvæksten i det offentlige forbrug forudsat til 1,3 pct. i 2002 og 0,7 pct. 2003, og i Økonomisk Redegørelse, maj 2003, blev realvæksten forudsat til 0,7 pct. i 2004 i forbindelse med skatteaftalen om personskattenedsættelser. Den forudsatte realvækst udgør således samlet set 2,7 pct. i årene 2002-2004 svarende til en gennemsnitlig realvækst på 0,9 pct. om året.
[3] Det bemærkes, at periodiseringen af selskabsskatten i nationalregnskabet er ændret i forhold til de opgørelsesmetoder, der lå til grund i majvurderingen. Med udgangspunkt i de ændrede opgørelsesmetoder er dette engangsprovenu nationalregnskabsmæssigt indregnet i skønnet for selskabsskatten i 2005.
[4] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker de økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[5] Konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser baseres dels på et beskæftigelsesgab, der bestemmes af forskellen mellem den faktiske og den beregnede strukturelle beskæftigelse, dels beregninger af de offentlige finansers konjunkturfølsomhed.
[6] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten er baseret på et gennemsnitligt normalafkast på 6,5 pct. Det svarer til et skatteprovenu på i størrelsesordenen 0,9-1,1 pct. af BNP i perioden 2003-2006, når der tages hensyn til, at ATP nu indgår i den private sektor, og at ATP's betaling af pensionsafkastskat derfor medregnes i de samlede offentlige indtægter.
[7] Det strukturelle eller rettere gennemsnitlige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske indtægter. Den aktuelt relativt høje oliepris påvirker dermed det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne. Det indebærer, at det beregnede strukturelle saldo overskud bliver større (ca. 0,4 pct. af BNP både i 2005 og 2006) end i en situation, hvor det strukturelle niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes ud fra en forudsat ”strukturel” oliepris på 28 dollar pr. tønde (2000-niveau), som er på linje med den mellemfristede fremskrivning.
[8] Det strukturelle eller rettere gennemsnitlige niveau for de offentlige nettorenteudgifter beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske nettorenteudgifter.
[9] I opgørelsen af den strukturelle saldo foretages konjunkturrensningen på basis af en budgetfaktor, der angiver de offentlige finanser konjunkturfølsomhed, og et mål for konjunkturerne givet ved beskæftigelsesgabet (forskellen mellem faktisk og strukturel beskæftigelse). Budgetfaktoren er beregnet med udgangspunkt i en situation, hvor privatforbrug, investeringer og eksport mv. vokser i samme takt som den overordnede BNP-vækst. Budgetfaktoren er derfor i princippet konstant over tid, hvilket er på linje med den metode OECD og EU benytter til beregning af den strukturelle saldo. I forbindelse med et forbrugsdrevet opsving vil budgetfaktoren imidlertid være større, fordi afgiftsindholdet i efterspørgslen øges. Det er effekten heraf, der indgår i bidraget fra den såkaldte efterspørgselssammensætning.
