5. Offentlige finanser og finanspolitik
Økonomisk Redegrelse – 5. Offentlige finanser og finanspolitik
Ifølge Danmarks Statistik udgjorde overskuddet på de samlede offentlige finanser knap 25 mia. kr. i 2004 (1,7 pct. af BNP). Blandt andet på baggrund af stigende beskæftigelse, faldende ledighed, høj vækst i det private forbrug og stigende oliepris skønnes overskuddet forøget til godt 51 mia. kr. (3,3 pct. af BNP) i 2005. Med afsæt i en fortsat gunstig udvikling i konjunkturerne skønnes et overskud på ca. 36½ mia. kr. (2,3 pct. af BNP) i 2006. Det lavere overskud end i 2005 hænger blandt andet sammen med faldende indtægter fra pensionsafkastskatten. Et første summarisk skøn for 2007 indebærer et offentligt overskud på ca. 35½ mia. kr. (2,1 pct. af BNP).
Det store overskud i 2005 er udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser, idet indtægterne fra pensionsafkastskatten skønnes mærkbart større end det gennemsnitlige årlige provenu. Desuden bidrager høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen til relativt store offentlige overskud i hele prognoseperioden 2005-2007. Suspensionen af SP-bidraget øger ligeledes det målte offentlige overskud. De skønnede overskud på de offentlige finanser i 2005-2007 er behæftet med usikkerhed. Det skyldes, at især de offentlige indtægter er meget følsomme over for bevægelser i blandt andet olieprisen og udviklingen på de finansielle markeder.
De beregnede strukturelle overskud på de offentlige finanser i årene 2004-2007 – korrigeret for suspensionen af SP-bidraget – vurderes i gennemsnit at udgøre omtrent 1 pct. af BNP. Det er i midten af det såkaldte målinterval, der tilsiger gennemsnitlige strukturelle offentlige overskud på ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010. Målintervallet angiver det operationelle pejlemærke for finanspolitikken frem mod 2010. De strukturelle overskud er lidt højere end beregnet i august. Under de anvendte finanspolitiske forudsætninger er de offentlige finansers langsigtede holdbarhed dermed svagt forbedret sammenlignet med augustredegørelsen.
Med udgangspunkt i blandt andet aftalerne om finansloven ventes aktivitetsvirkningen af finanspolitikken at være omtrent neutral i 2006. Det forudsætter, at de kommunale budgetter bringes på linje med de i juni aftalte rammer for den kommunale sektors økonomi. Den førte finanspolitik siden 2002 og den stedfundne renteudvikling bidrager begge til et højere niveau for BNP i 2006 sammenlignet med en situation, hvor finanspolitikken havde været neutral og renten konstant. Finanspolitikken i 2006 skal ses i sammenhæng med det lave renteniveau, kraftig vækst i boligpriserne og tiltagende mangel på arbejdskraft i takt med faldende ledighed.
Udgiftstrykket skønnes at falde fra ca. 54 pct. af BNP i 2004 til 50¾ pct. af BNP i 2007. Det er blandt andet renteudgifterne og indkomstoverførslernes andel af BNP, der skønnes at falde. Skattetrykket forventes at falde fra godt 49 pct. af BNP i 2004 til 47½ pct. af BNP i 2007. Det er især et fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten, der forventes at reducere skattetrykket.
Overskuddene på de offentlige finanser bidrager til, at nettogælden i stat og kommuner – med forbehold for uventede værdireguleringer – kan reduceres fra 14½ pct. af BNP i 2004 til 5½ pct. af BNP i 2007. Samtidig falder ØMU-gælden fra 42¾ pct. af BNP i 2004 til 27 pct. af BNP i 2007.
5.1 Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive ca. 51¼ mia. kr. i 2005 og knap 36½ mia. kr. i 2006, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til 3,3 pct. af BNP i 2005 og 2,3 pct. af BNP i 2006.
I 2007 skønnes et overskud på den offentlige saldo på godt 35½ mia. kr. svarende til 2,1 pct. af BNP. Skønnet for 2007 beror hovedsageligt på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken.
Tabel 5.1 Oversigt over offentlige finanser
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig saldo | 3,2 | -1,0 | 24,8 | 51,3 | 36,4 | 35,6 |
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||
| - Stat og kommuner | 3,3 | -1,2 | 24,6 | 50,8 | 35,9 | 35,1 |
| - Sociale kasser og fonde | -0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 0,5 |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig saldo | 0,2 | -0,1 | 1,7 | 3,3 | 2,3 | 2,1 |
| Nettorenteudgifter | 2,3 | 2,0 | 1,6 | 1,3 | 1,0 | 0,9 |
| Udgifter i alt | 54,2 | 54,1 | 53,9 | 52,0 | 51,2 | 50,7 |
| Indtægter | 54,4 | 54,0 | 55,6 | 55,3 | 53,4 | 52,8 |
| - Skatter | 48,3 | 48,1 | 49,2 | 49,6 | 47,8 | 47,5 |
| - Andre indtægter | 6,1 | 5,9 | 6,4 | 5,7 | 5,6 | 5,3 |
| Strukturel offentlig saldo | 0,4 | 0,7 | 0,8 | 1,6 | 1,3 | 1,5 |
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag1) | 0,4 | 0,7 | 0,5 | 1,3 | 1,1 | 1,2 |
1) Som følge af Forårspakken er SP-bidraget suspenderet i 2004 og 2005. SP-bidraget er efterfølgende aftalt suspenderet tillige i 2006 og 2007.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den ventede stigning i overskuddet fra 2004 til 2005 skal blandt andet ses i sammenhæng med konjunkturudviklingen, der blandt andet er karakteriseret ved faldende ledighed og høj vækst i privatforbruget, samt et ekstraordinært stort selskabsskatteprovenu, herunder fra aktiviteterne i Nordsøen. På trods af en fortsat gunstig konjunkturudvikling ventes det offentlige overskud reduceret i 2006, navnlig fordi der forudses et mere moderat provenu fra pensionsafkastskatten.
Det store overskud i 2005 er udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser ikke mindst afledt af de høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen, et ekstraordinært stort provenu fra pensionsafkastskatten og den konjunkturmæssige fremgang.
Revision af de offentlige finanser siden august
Danmarks Statistik har oprevideret overskuddet på den offentlige saldo til 24¾ mia. kr. i 2004 mod tidligere 16¼ mia. kr. I forhold til den tidligere opgørelse er de offentlige udgifter nedjusteret med godt 3 mia. kr. Renteudgifterne er nedjusteret med 1¼ mia. kr., det offentlige forbrug med knap ½ mia. kr., mens en række øvrige driftsudgifter – blandt andet subsidier – samlet er nedrevideret med 1½ mia. kr. Samtidig er de offentlige indtægter opjusteret med 5½ mia. kr. Skatterne er samlet set oprevideret med 1 mia. kr., idet indtægterne fra pensionsafkastskatten er sat op med 1¾ mia. kr. og selskabsskatten med godt ½ mia. kr., mens indkomstskatter og moms samlet set er revideret ned med 1¼ mia. kr. Hertil kommer, at diverse øvrige drifts- og kapitalindtægter er opjusteret med 4½ mia. kr.
De skønnede offentlige overskud er opjusteret med henholdsvis knap 12½ mia. kr. i 2005 og 5½ mia. kr. i 2006 sammenlignet med augustvurderingen, jf. også Budgetoversigt 3, december 2005, der samtidig indeholder en detaljeret beskrivelse af de væsentligste temaer i tilknytning til aftalen om Finansloven for 2006.
Opjusteringen af den offentlige saldo i 2005 kan primært henføres til et højere skøn for de offentlige indtægter på ca. 11¼ mia. kr. I lyset af et højere forventet aktieafkast i 2005 er provenuet fra pensionsafkastskatten opjusteret med 7 mia. kr. i forhold til august. Hertil kommer højere skønnede indtægter fra henholdsvis selskabsskatten på ca. 2¼ mia. kr. og registreringsafgiften på ca. 1½ mia. kr. (afledt af et forventet højere bilkøb). Endelig er provenuet fra moms og øvrige afgifter som følge af en opjustering af privatforbruget og boliginvesteringerne i 2005 sat op med knap 1 mia. kr. i forhold til augustskønnet.
På udgiftssiden er indkomstoverførslerne nedjusteret med ca. 1 mia. kr. i 2005 i forhold til augustvurderingen. Det kan blandt andet henføres til færre forventede udgifter til folkepension og efterløn. I forhold til skønnet i august er renteudgifterne desuden nedjusteret med ½ mia. kr. Omvendt er det offentlige forbrug i lyset af nye oplysninger om forbrugsudviklingen i amter og kommuner i 2005 opjusteret med ca. 1¼ mia. kr. i 2005, jf. afsnit 5.2 og Budgetoversigt 3, december 2005.
I 2006 skal opjusteringen af det offentlige overskud på ca. 5½ mia. kr. også primært ses i sammenhæng med et højere skøn for de offentlige indtægter. Det højere indtægtsskøn afspejler primært, at provenuet fra selskabsskatten for nuværende ventes at blive knap 4 mia. kr. højere end i august, hvilket blandt andet følger af de forudsatte gunstige konjunkturer. Provenuet fra pensionsafkastskatten er desuden opjusteret med 1¼ mia. kr. i 2006, idet der forudsættes en mindre rentestigning igennem 2006 og dermed et mindre kurstab på obligationer end lagt til grund i august. Et højere forudsat bilkøb bidrager herudover til en opjustering af provenuet fra registreringsafgiften på 1¼ mia. kr. i 2006. I modsat retning trækker en nedjustering af indtægter fra personskatter mv. og arbejdsmarkedsbidrag på knap 2½ mia. kr., der følger af et lavere skøn for de skattepligtige indkomstoverførsler og nye oplysninger om slutligningen for 2004, der bærer med over i skønnene for 2005 og 2006.
De offentlige udgifter er nedjusteret med 1 mia. kr. i 2006 i forhold til august. Det lavere udgiftsskøn følger primært af en nedjustering af udgifterne til indkomstoverførsler på knap 2½ mia. kr., der blandt andet skal ses i lyset af mindreudgifter til folkepension, efterløn og arbejdsløshedsdagpenge. Forhøjelsen af førtidspensionen som led i finanslovaftalen for 2006 bidrager isoleret set til en opjustering af indkomstoverførslerne. Omvendt medvirker opjusteringer af de offentlige subsidier og det offentlige forbrug til højere offentlige udgifter i 2006 end ventet i august.
Den offentlige gæld
Den offentlige nettogæld forventes på baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser at falde fra 14,5 pct. af BNP i 2004 til 5,4 pct. i 2007, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo, men påvirkes derudover af kursændringer på aktiver og passiver, idet nettogælden opgøres til markedsværdi.
Tabel 5.2 Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 18,1 | 17,1 | 14,5 | 10,5 | 7,8 | 5,4 |
| Nettogæld i stat og kommuner | 18,2 | 17,2 | 14,6 | 10,5 | 7,9 | 5,5 |
| ØMU-gæld | 47,2 | 44,6 | 42,8 | 35,7 | 30,5 | 27,2 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 46,3 | 43,5 | 41,5 | 34,4 | 29,0 | 25,7 |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 246,6 | 240,1 | 212,4 | 161,2 | 125,0 | 89,5 |
| Nettogæld i stat og kommuner | 247,5 | 241,0 | 213,1 | 162,3 | 126,4 | 91,3 |
| ØMU-gæld | 642,9 | 625,1 | 624,7 | 550,7 | 490,4 | 453,5 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 630,3 | 610,4 | 606,1 | 529,5 | 466,7 | 428,8 |
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. A-kasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde. [1] For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
Nettoformuen i de sociale kasser og fonde udgør mindre end 0,1 pct. af BNP, svarende til ca. 1 mia. kr. Der er derfor kun en marginal forskel på nationalregnskabets opgørelse af den samlede offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner. Nettogælden i stat og kommuner falder fra 14,6 pct. af BNP i 2004 til 5,5 pct. af BNP i 2007. I vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed er nettogælden i stat og kommuner det relevante begreb.
I modsætning til nettogælden er ØMU-gælden et såkaldt bruttogældsbegreb, som ikke fuldt ud tager højde for den finansielle aktivside i stat og kommuner. ØMU-gælden skønnes at falde fra 42,8 pct. af BNP i 2004 til 27,2 pct. af BNP i 2007, svarende til et fald på ca. 171 mia. kr., jf. tabel 5.2. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, ventes reduceret med ca. 177 mia. kr.
Skønnet for ØMU-gælden i 2005 er opjusteret en anelse siden augustvurderingen svarende til 0,1 pct. af BNP, mens der for 2006 er tale om en nedjustering på 1,4 pct. af BNP, jf. tabel 5.3.
ØMU-gælden er opjusteret i 2005 og nedjusteret i 2006, selv om der er højere overskud på statens finanser i begge år. Det skyldes bidrag fra periodiseringer og øvrige afgrænsninger. Periodiseringer og øvrige afgrænsninger omfatter primært indestående på statens konto i Nationalbanken. Statens indestående i Nationalbanken modregnes ikke i ØMU-gælden, og en nedbringelse af indeståendet muliggør øget nedbringelse af statens obligationsgæld. I 2005 budgetteres med et øget indestående på knap 22 mia. kr. Indeståendet forventes nedbragt i 2006 og bidrager derved først til ØMU-gældsnedbringelsen i dette år.
Tabel 5.3 Skøn for ØMU-gælden december- og augustvurderingen
| 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||
| ØMU-gæld, august 20051) | 35,6 | 31,7 |
| Ændring | 0,1 | -1,4 |
| Bidrag fra: | ||
| Statens og kommuners saldo | -0,8 | -0,4 |
| Udlån2) | 0,1 | 0,2 |
| BNP opjustering | -0,3 | -0,2 |
| Beholdningen af obligationer i DSP | 0,0 | -0,1 |
| ATP's beholdning af statsobligationer | 0,1 | 0,2 |
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3) | 1,1 | -1,2 |
1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer. Dette fradrag udgør ca. 1¼ pct. af BNP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet samt Danmarks Skibs- kreditfond.
3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at den nationalregnskabsmæssige opgø- relse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens fak- tiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægning af statslige akti- ver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen.
Kilde: Egne beregninger.
5.2 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk falder fra 53,9 pct. af BNP i 2004 til 50,7 pct. af BNP i 2007, jf. tabel 5.4. Af det forudsatte fald i udgiftstrykket fra 2004 til 2007 på 3,2 pct. af BNP kan ca. 2,3 pct.-enheder henføres til lavere primære offentlige udgifter, mens ca. 0,9 pct.-enheder skyldes faldende renteudgifter.
Det offentlige forbrugstryk reduceres med ca. 0,8 pct.-enheder fra 2004 til 2007. Med en forudsat realvækst på 0,6 pct. i 2005, 0,3 pct. i 2006 og 0,5 pct. i 2007 vil de offentlige forbrugsudgifter således vokse lidt langsommere end nominelt BNP.
Tabel 5.4 De offentlige udgifters sammensætning
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 54,2 | 54,1 | 53,9 | 52,0 | 51,2 | 50,7 |
| Primære udgifter | 50,4 | 50,6 | 50,8 | 49,3 | 48,8 | 48,5 |
| - offentligt forbrug | 26,4 | 26,5 | 26,6 | 25,9 | 25,6 | 25,4 |
| - offentlige investeringer1) | 1,8 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 1,7 | 1,7 |
| - indkomstoverførsler | 16,8 | 17,3 | 17,2 | 16,7 | 16,4 | 16,3 |
| - subsidier | 2,5 | 2,4 | 2,3 | 2,3 | 2,4 | 2,3 |
| - øvrige primære udgifter | 2,9 | 2,8 | 2,9 | 2,6 | 2,7 | 2,7 |
| Renteudgifter | 3,8 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,3 | 2,2 |
1) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Det nominelle offentlige forbrug er opjusteret med 1¼ mia. kr. i 2005 og med godt ½ mia. kr. i 2006 sammenlignet med augustvurderingen. Opjusteringen skal ses i sammenhæng med nye oplysninger om den kommunale forbrugsudvikling i 2005 og højere skøn for medicinudgifterne i begge år. Skønnet for medicinudgifterne er behæftet med betydelig usikkerhed. Det gælder både udviklingen i priser og mængder.
Det skønnede merforbrug i 2005 er baseret på en vurdering af kommunalt indberettede regnskabstal for 2005. Skønnet afspejler en mere afdæmpet forbrugsudvikling end Danmarks Statistiks tal for det offentlige forbrug i årets første tre kvartaler. Især udviklingen i nettovarekøbet ifølge Danmarks Statistiks opgørelse skønnes at være overvurderet, herunder i 3. kvartal 2005, der endnu ikke afspejler regnskabsbaserede oplysninger, men har karakter af en foreløbig prognose. Opjusteringen af det nominelle offentlige forbrug i 2006 beror på skønnede merudgifter til medicin.
Med afsæt i opjusteringen af det nominelle offentlige forbrug skønnes realvæksten til 0,6 pct. i 2005, mens der er forudsat en realvækst på 0,3 pct. i 2006. I forhold til augustskønnet er den reale forbrugsvækst opjusteret med 0,3 pct.-enheder i 2005, men nedjusteret med 0,2 pct.-enheder i 2006. På linje med 2010-fremskrivningen er der forudsat en realvækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. i 2007.
På det statslige område skønnes forbrugsudviklingen både i 2005 og 2006 at flugte med det forudsatte i august. De statslige forbrugsudgifter er baseret på en vurdering af de ministerielle rammeredegørelser for 2005 samt finansloven for 2006.
Bortset fra merudgifter til medicin, er forbrugsudgifterne for det samlede kommunale område i 2006 baseret på rammerne fra økonomiaftalerne indgået i juni 2005. Den kommunale budgetlægning er således ikke lagt til grund for det offentlige forbrugsskøn i 2006.
De samlede kommunale budgetter for 2006 peger i retning af aftaleoverskridelser på i størrelsesordenen godt 3 mia.kr svarende til ca. ¾ pct. af det samlede offentlige forbrug. I lyset heraf forbereder regeringen en række tiltag for at sikre, at det kommunale forbrug i 2006 bringes i overensstemmelse med aftalegrundlaget fra juni 2005, jf. også boks 5.1.
De offentlige investeringer skønnes at udgøre 1,8 pct. af BNP i 2004, hvorefter de ventes at falde svagt til 1,7 pct. af BNP frem mod 2007. Skønnet for de nominelle offentlige investeringer i 2005 og 2006 er uændret i forhold til augustvurderingen og realvæksten i de offentlige investeringer skønnes som i august at udgøre 2,7 pct. i 2005 og forudsættes til 1,0 pct. i 2006. I 2007 forudsættes realvæksten i de offentlige investeringer beregningsteknisk at udgøre 1 pct., hvilket er på linje med 2010-fremskrivningen.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 17,2 pct. af BNP i 2004 til 16,3 pct. af BNP i 2007. Faldet afspejler blandt andet et forventet fald i ledigheden og en afdæmpet satsregulering. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2003 og 2004 er der således fastlagt en satsregulering af indkomstoverførslerne på 2,0 pct. i både 2005 og 2006. I 2007 er forudsat en satsregulering på 2,1 pct. på baggrund af skønnet for de private lønstigninger i 2005.
De offentlige subsidiers andel af BNP skønnes at udgøre 2,3-2,4 pct. i perioden 2004-2007. Skønnet for de offentlige subsidier i 2006 er opjusteret med knap 1¼ mia. kr. i forhold til augustvurderingen. Opjusteringen dækker blandt andet over merudgifter til fleksjob samt til ophugningsstøtte til fiskeriet.
Renteudgifterne udgjorde 3,1 pct. af BNP i 2004. I takt med gældsnedbringelsen og de senere års faldende renteniveau forventes renteudgifternes andel af BNP reduceret til 2,2 pct. af BNP i 2007.
I Budgetoversigt 3, december 2005, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
Boks 5.1 De kommunale budgetter for 2006 og regeringens reaktion
|
Serviceudgifterne i kommunerne budgetteres foreløbigt at stige med realt ca. 2¼ mia. kr. (eksklusive statslige puljer), hvilket indebærer en tilsvarende aftaleoverskridelse. Amterne budgetterer med en realvækst på 1,4 mia. kr. (inklusive statslige puljer), hvilket indikerer en aftaleoverskridelse på 0,8 mia. kr. Samlet afspejler de foreliggende kommunale budgetter betydelige potentielle overskridelser af de aftalte udgiftsniveauer. Regeringen vil derfor anmode kommuner og amter om at gennemgå budgetterne med henblik på at bringe de kommunale udgifter på niveau med det aftalte. Opgørelsen af de foreliggende budgetter er behæftet med usikkerhed. Usikkerheden knytter sig især til udviklingen i medicinudgifterne samt årsagerne til stigningerne i de budgetterede administrationsudgifter og skal ses i lyset af kommunalreformen. Kommuner og amter kan have afsat reserver på administrationsområdet med henblik på udmøntning til konsulentydelser, IT-investeringer, datasamkøring, flyttegodtgørelser, honorarer til sammenlægnings- og forberedelsesudvalg mv. En del af de konterede driftsudgifter vurderes at være investeringsudgifter og/eller at have engangskarakter. Disse udgifter fører ikke over i et permanent højere udgiftsniveau. Det er muligt, at den høje vækst i udgifterne også delvist kan henføres til, at kommunerne ikke har foretaget en fuld tilpasning af den administrative organisation efter overflytningen af skatteområdet til staten. Disse forhold vurderes dog ikke fuldt ud at kunne forklare realvæksten i sektoren. De foreliggende budgetter for 2006 indikerer således betydelig vækst vedrørende sygehusvæsen og sygesikring (knap 1¼ mia. kr.), undervisning (knap ¾ mia. kr.) og social- og sundhedsvæsenet (knap ½ mia. kr.). En opgørelse af realvæksten på kommuner og amter indikerer endvidere, at der kan være tendenser til uhensigtsmæssig adfærd især i amter og kommuner, som skal sammenlægges. Kommuner, der kommer til at udgøre en lille til mellemstor andel af de nye sammenlagte kommuner, har en gennemsnitlig realvækst, der er noget højere end gennemsnittet for alle kommuner. Derudover viser amternes foreløbige budgetter en betydelige variation i realvæksten. Kommuners og amters foreløbige budgetter for 2006 dækker over en real stigning i bruttoanlægsudgifterne og -indtægterne på henholdsvis 0,9 mia. kr. og 1,2 mia. kr. i forhold til 2005. KL-kommunerne budgetterer med en real stigning i bruttoanlægsindtægterne med 1,2 mia. kr. Dette kan understøtte en formodning om kortsigtet adfærd op til reformen. Der budgetteres samlet set med et likviditetsforbrug på 4,1 mia. kr. Heraf budgetterer KL-kommunerne med et forbrug af likvide aktiver på 3,3 mia. kr., mens amterne nedbringer deres likviditet med knap 0,7 mia. kr. Der er tale om et historisk højt likviditetsforbrug, og det er vurderingen, at likviditetstrækket er den primære finansieringskilde til aftaleoverskridelserne. I lyset af de foreløbige budgetter for 2006 har regeringen afholdt møder med de kommunale organisationer. Det er tilkendegivet, at der bør ske en revurdering af budgetterne med henblik på at bringe dem i overensstemmelse med de aftalte udgiftsniveauer. Regeringen har endvidere præsenteret tiltag møntet på at opnå aftaleoverholdelse og styrke udgiftsstyringen i den kommunale sektor, så der sikres en hensigtsmæssig overgang til en ny kommunal struktur. Tiltagene omfatter en yderligere styrkelse af sammenlægnings- og forberedelsesudvalgenes kompetencer i forhold til de økonomiske dispositioner i 2006 og en fremrykning af fristen for sammenlægnings- og forberedelsesudvalgene behandling af budgetterne for 2006 mv. Endvidere søges tilslutning til at etablere en mulighed for at inddrage eventuel overskudsfinansiering i 2006. Indenrigs- og sundhedsministeren vil i februar 2006 indkalde en opgørelse af vedtagne tillægsbevillinger samt pålæg om nedsættelse af bevillinger for 2006 med henblik på at få fastlagt, i hvilket omfang der er sket en korrektion af budgetterne for 2006. |
5.3 De offentlige indtægter
Skattetrykket i 2004 kan opgøres til 49,2 pct. af BNP med udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste opgørelse af skatteindtægterne, jf. tabel 5.5. Fra 2004 til 2005 ventes skattetrykket at stige med 0,4 pct.-enheder til 49,6 pct., mens der skønnes et fald på 1,8 pct.-enheder til 47,8 pct. i 2006 og et yderligere fald på 0,3 pct.-enheder til 47,5 pct. i 2007. I perioden 2004-2007 som helhed skønnes skattetrykket at falde med i alt 1,7 pct.-enheder.
Udviklingen i skattetrykket afspejler, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter er forskellig fra BNP væksten. Det gælder ikke mindst med hensyn til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men f.eks. også registreringsafgiften afledt af den kraftige vækst i bilkøbet. Skatte- og afgiftssatser er enten uændrede eller sat ned. Udviklingen i det målte skattetryk er således ikke et retvisende udtryk for udviklingen i den direkte skattebelastning af husholdningerne.
Tabel 5.5 De offentlige indtægters sammensætning
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige indtægter | 54,4 | 54,0 | 55,6 | 55,3 | 53,4 | 52,8 |
| Skattetryk | 48,3 | 48,1 | 49,2 | 49,6 | 47,8 | 47,5 |
| - personskatter mv.1) | 22,0 | 21,7 | 21,1 | 21,0 | 20,8 | 20,8 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,5 | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,4 |
| - selskabsskatter | 2,9 | 2,9 | 3,2 | 3,7 | 3,5 | 3,1 |
| - pensionsafkastbeskatning | 0,1 | 0,4 | 1,6 | 1,7 | 0,5 | 0,8 |
| - moms | 9,7 | 9,6 | 9,8 | 9,8 | 9,8 | 9,8 |
| - afgifter og indirekte skatter | 8,0 | 7,8 | 7,9 | 7,9 | 7,7 | 7,5 |
| - øvrige skatter2) | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,1 | 1,1 |
| Renteindtægter | 1,5 | 1,4 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | 1,3 |
| Øvrige indtægter3) | 4,6 | 4,5 | 4,9 | 4,3 | 4,3 | 4,1 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag)
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskuddeling i forbindelse med DUC's olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik for årene 2002-2004 og egne beregninger for 2005-2007.
Stigningen i skattetrykket på 0,4 pct.-enheder i 2005 skyldes især, at der skønnes stigende (selskabs)skatteindtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen afledt af stigende oliepriser. I 2006 reduceres skattetrykket med 1,8 pct.-enheder på baggrund af forventet lavere indtægter fra især pensionsafkastskatten samt personskatter, punktafgifter og selskabsskatten. I 2007 forventes et yderligere fald i skattetrykket på 0,3 pct.-enheder. Det skyldes især lavere skatteindtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen og lavere punktafgiftsprovenu. I modsat retning trækker, at indtægterne fra pensionsafkastskatten stiger i 2007.
Personskatterne bidrager til en reduktion af skattetrykket med 0,2 pct.-enheder i 2005 og yderligere 0,1 pct.-enheder i 2006, jf. tabel 5.6. Dertil kommer, at arbejdsmarkedsbidraget bidrager med en reduktion på 0,1 pct.-enheder i 2005. Det skal blandt andet ses i lyset af en moderat udvikling i lønsummen og overførselsindkomsterne sammenlignet med udviklingen i BNP.
Tabel 5.6 Ændring i skattetrykket
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Skattetryk | 49,2 | 49,6 | 47,8 | 47,5 |
| Ændring i skattetryk | 1,1 | 0,4 | -1,8 | -0,3 |
| Heraf: | ||||
| - personskatter mv. | -0,6 | -0,2 | -0,1 | 0,0 |
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) | -0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | 0,0 | -0,1 | 0,0 | 0,0 |
| - selskabsskatter | 0,3 | 0,5 | -0,1 | -0,4 |
| - pensionsafkastbeskatning | 1,1 | 0,1 | -1,2 | 0,3 |
| - moms | 0,2 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - afgifter og indirekte skatter | 0,1 | 0,1 | -0,2 | -0,2 |
| - øvrige skatter | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Kilde: Egne beregninger.
Selskabsskatten skønnes at bidrage til en stigning i skattetrykket på 0,5 pct.-enheder fra 2004 til 2005, mens der fra 2005 til 2007 ventes et fald i selskabsskattens andel af BNP. Udviklingen i selskabsskatteprovenuet kan først og fremmest henføres til kulbrinteskatten og selskabsskatten fra de kulbrinteskattepligtige selskaber, hvor en stigende oliepris i 2005 og 2006 øger selskabsskatteprovenuet, mens en forudsat nedgang i olieprisen i 2007 fører til lavere indtægter.
Foruden selskabsskat har staten indtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen i form af overskudsdeling (der er inkluderet under posten ”øvrige indtægter” i tabel 5.5) og rørledningsafgift mv. Med baggrund i en højere oliepris ventes statens samlede Nordsø-indtægter at stige fra 1,1 pct. af BNP i 2004 til 1,7 pct. af BNP i 2005 og 1,8 pct. af BNP i 2006. I takt med en lavere oliepris skønnes statens Nordsø-indtægter at aftage til 1,3 pct. af BNP i 2007. De skønnede Nordsø-indtægter i 2005 og 2006 er omtrent uændrede i forhold til augustvurderingen.
I forhold til augustvurderingen er skønnet for selskabsskatteindtægterne opjusteret med 0,1 pct. af BNP i 2005 og 0,2 pct. af BNP i 2006. Opjusteringen skal først og fremmest ses i lyset af en stærk konjunkturudvikling. Det bemærkes, at provenuet fra selskabsskatten kan variere en del fra år til år, og skønnet er forbundet med nogen usikkerhed.
Nye regnskabsregler for de finansielle virksomheder indebærer, at disse virksomheder fra 1. januar 2005 skal reducere omfanget af hensættelser til tab på udlån mv. Det indebærer en helt midlertidig forøgelse af disse selskabers skattegrundlag og derigennem et engangsprovenu i 2005 svarende til en helt midlertidig forøgelse af skattetrykket med knap 0,2 pct. af BNP. Det er tidligere bebudet, at hensættelsesafgiften vil blive lempet med henblik på at neutralisere rentevirkningerne af den øgede skattebetaling. Med baggrund heri er fremsat lovforslag om, at hensættelsesafgiften for pengeinstitutter mv. afskaffes fra og med 2006.
De danske regler for international sambeskatning er ændret fra og med 2005 i form af indførelse af et såkaldt globalpuljeprincip, hvorefter det ikke længere vil være muligt at opnå fradrag i den danske skat for underskud i udenlandske datterselskaber uden samtidig at lade overskudsgivende datterselskaber indgå under dansk beskatning. Provenugevinsten herfra skønnes i årene 2005-07 at udgøre i størrelsesordenen 2½ mia. kr. Samtidig er selskabsskattesatsen sænket fra 30 pct. til nu 28 pct., hvilket i årene 2005-07 isoleret set indebærer et provenutab på ca. 3 mia. kr. Set over en længere periode skønnes ændringen af sambeskatningsreglerne og selskabsskattesatsen samlet at være provenuneutral.
Indtægterne fra pensionsafkastskatten er ganske følsomme over for renteændringer og aktiekursbevægelser og kan derfor svinge betydeligt fra år til år. Eksempelvis betød kraftige fald i aktiekurserne, at pensionsafkastskatten i 2001 og 2002 stort set gav et nul-provenu, og i 2003 blev pensionsafkastskatten reduceret betydelig som følge af fremført negativ skat. Indtægterne fra pensionsafkastskatten var derimod ekstraordinært høje i 2004. Det skyldtes en kombination af rentefald, der gav store kursgevinster på obligationer og renteafdækningsinstrumenter, og forholdsvis kraftige aktiekursstigninger. I den seneste opgørelse fra Danmarks Statistik er pensionsafkastskatten i 2004 oprevideret til 1,6 pct. af BNP mod 1,4 pct. af BNP i den tidligere opgørelse. Den samlede pensionsformue er stigende og udgjorde i størrelsesordenen 125 pct. af BNP ved udgangen af 2004.
I den forgange del af 2005 er såvel danske som udenlandske aktier steget ganske kraftigt i værdi. Først og fremmest med baggrund heri forventes også i 2005 et ekstraordinært højt afkast på pensionsformuen og dermed et ekstraordinært højt provenu fra pensionsafkastskatten. En række af de største pensionskasser har offentliggjort kvartalsregnskaber for 3. kvartal, der viser et samlet afkast for 1.-3. kvartal i størrelsesordenen 11-12 pct., mens afkastet i 2004 var ca. 10-11 pct. (før pensionsafkastskat). Blandt andet med baggrund heri er skønnet for pensionsafkastskatten i 2005 opjusteret med 0,4 pct. af BNP siden august og udgør dermed 1,7 pct. af BNP.
Fra 2005 til 2006 påregnes indtægterne fra pensionsafkastskatten at aftage til 0,5 pct. af BNP, mens der i 2007 forudsættes et pensionsafkastprovenu på 0,8 pct. af BNP. Nedgangen i 2006 og 2007 i forhold til de relative høje indtægter i 2005 afspejler først og fremmest en markant nedgang i det forventede afkast på aktier i kølvandet på de høje afkast i 2004 og 2005. Endvidere er lagt til grund, at der i løbet af 2006 sker en vis stigning i renteniveauet, hvilket vil medføre et vist kurstab på obligationer og renteafdækningsinstrumenter og dermed bidrage til et lavere afkast end i 2005. Stigningen i renteniveauet påregnes at fortsætte i 2007, om end der forudsættes en mindre stigning end i 2006. Det forudsatte samlede afkast på pensionsformuen i 2007 er således en smule højere end i 2006, men fortsat markant lavere end de ekstraordinært højere afkast i 2004 og 2005.
Der er betydelig usikkerhed forbundet med skønnet for pensionsafkastskatten. En rente- og/eller aktiekursudvikling, der er forskellig fra den, som er lagt til grund, kan medføre betydelige ændringer i skønnene for pensionsafkastskatten, jf. Økonomisk Redegørelse, august 2005, for en mere detaljeret beskrivelse heraf. [2]
Afgifterne bidrager samlet set til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,3 pct.-enheder fra 2004 til 2007. Skattestoppets nominalprincip reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året. Bilkøbet ventes på den anden side at stige mærkbart i 2005. Registreringsafgiften bidrager således isoleret set til en stigning i skattetrykket på 0,2 pct.-enheder i 2005. Aktiviteten på bolig- og lånemarkedet medfører, at tinglysningsafgiften isoleret set bidrager til en stigning i skattetrykket på 0,1 pct.-enhed i 2005. I modsat retning trækker, at en moderat stigning i afgiftsgrundlagene for energiafgifterne reducerer skattetrykket med 0,1 pct.-enhed i 2005. I 2006 bidrager tinglysningsafgiften til en reduktion af det samlede skattetryk med ca. 0,1 pct.-enhed, mens en moderat vækst i afgiftsgrundlaget for energi- og miljøafgifterne bidrager til en reduktion af det samlede skattetryk med ca. 0,1 pct.-enhed i 2007.
5.4 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
På baggrund af de nye skøn for de offentlige finanser – herunder aftalen for Finansloven for 2006 – ventes et omtrent neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2006, jf. tabel 5.7.
Den skønnede aktivitetsvirkning i 2006, der måles ved den såkaldte ét-årige finanseffekt, er uændret i forhold til augustvurderingen. Det uændrede skøn dækker blandt andet over en reduktion af finanseffekten som følge af nedjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug i 2006 fra 0,5 pct. i august til de nuværende 0,3 pct. [3]. Omvendt er de offentlige subsidier opjusteret i 2006, hvilket isoleret set indebærer en finanspolitisk lempelse. På indtægtssiden trækker en række afgiftslettelser på FL06, herunder den gradvise afskaffelse af passagerafgiften, i retning af et større aktivitetsbidrag fra finanspolitikken i 2006.
Tabel 5.7 Bidrag til den økonomiske aktivitet
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. | |||||
| BNP-vækst | 0,5 | 0,8 | 1,9 | 2,8 | 2,4 |
| Ét-årig finanseffekt | 0,3 | -0,3 | 0,9 | 0,0 | -0,1 |
| Pct.-enheder | |||||
| Flerårige virkninger: | |||||
| - flerårig finanseffekt | 0,3 | -0,2 | 0,8 | 0,1 | -0,1 |
| - opsparingsvirkninger1) | -0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| - investeringstiltag mv.2) | 0,1 | 0,3 | 0,1 | -0,1 | -0,2 |
| - stedfundne renteændringer3) | 0,2 | 0,7 | 1,2 | 0,8 | 0,7 |
1) Opsparingsvirkningen i 2002 er afledt af reduktionen af rentefradragets skatteværdi i forbindelse med Pinsepakken. I 2004-2006 dækker opsparingsvirkningerne over suspensionen af SP-bidraget.
2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier på boligområdet, idet disse indgår i finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet.
3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til primo august 2005. Renter er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Målt ved finanseffekten ventes der også i 2005 et neutralt aktivitetsbidrag fra finanspolitikken. I forhold til augustvurderingen er der tale om en opjustering på 0,1 pct.-enhed. Det kan primært henføres til opjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug i 2005 fra 0,3 pct. i august til 0,6 pct. I modsat retning trækker en nedjustering af de offentlige indkomstoverførsler, der blandt andet følger af mindreudgifter til aktiveringsydelse og efterløn.
Stramhedsgraden i finanspolitikken for 2007 er ikke fastlagt på nuværende tidspunkt. Prognosen bygger således overvejende på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken i 2007, som er på linje med forudsætningerne i 2010-fremskrivningen. Den finanspolitiske prioritering for 2007 vil finde sted i løbet af 2006.
Den flerårige finanseffekt [4] peger på, at finanspolitikken siden 2002 har en nogenlunde neutral virkning på BNP-væksten både i 2005 og 2006, jf. tabel 5.7. Finanspolitikken har imidlertid bidraget til at øge niveauet for BNP i 2006, hvis der sammenlignes med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik i hvert år siden 2002. Det skyldes primært den markante lempelse af finanspolitikken i 2004 afledt af blandt andet skattenedsættelserne og Forårspakken.
Boligpakken fra 2002 og fremrykningen af visse investeringsprojekter i forbindelse med Forårspakken har isoleret set øget den økonomiske vækst i en periode. I 2005 og 2006 skønnes investeringstiltag mv. at reducere BNP-væksten en smule. Samlet set vil investeringsinitiativerne formentligt trække i retning af et højere niveau for BNP i 2006.
Samtidig skønnes den stedfundne renteudvikling fra og med 2002 at bidrage til højere BNP-vækst både i 2005 og 2006.
Finanspolitikken i 2006 skal ses i sammenhæng med det forholdsvis lave aktuelle renteniveau, kraftig vækst i boligpriserne og risikoen for tiltagende mangel på arbejdskraft i takt med faldende ledighed, jf. kapitel 1.
5.5 Den strukturelle offentlige saldo
Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturerne og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturernes påvirkning og en række andre midlertidige forhold. [5] Derfor er den strukturelle saldo et bedre mål for den underliggende udvikling i den offentlige økonomi, og hvorvidt finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.
Det faktiske offentlige overskud er ifølge Danmarks Statistik opgjort til 1,7 pct. af BNP i 2004. Som nævnt ovenfor ventes en forøgelse af overskuddet til 3,3 pct. af BNP i 2005. Stigende beskæftigelse, faldende ledighed, lavere renter, høj vækst i det private forbrug og højere oliepris bidrager hertil. På trods af en fortsat gunstig udvikling i konjunkturerne skønnes det faktiske offentlige overskud reduceret til 2,3 pct. af BNP i 2006. Det skyldes primært, at der ventes faldende indtægter fra pensionsafkastskatten svarende til ca. 0,8 pct. af BNP. Det første summariske skøn for de offentlige finanser i 2007 indebærer et overskud af nogenlunde samme størrelsesorden som i 2006.
Overskuddet på den strukturelle saldo er beregnet til 0,8 pct. af BNP i 2004. Herefter øges det strukturelle overskud til 1,6 pct. af BNP i 2005 og 1,3 pct. af BNP i 2006. I 2007 udgør det beregnede strukturelle overskud 1,5 pct. af BNP. Korrigeret for virkningerne af suspensionen af SP-bidraget – der nu er videreført i 2006 og 2007 – udgør overskuddet på den strukturelle saldo ca. ½ pct. af BNP i 2004 og i størrelsesordnen 1,2 pct. af BNP i prognoseperioden 2005-2007, jf. tabel 5.8.
Tabel 5.8 Bidrag til den strukturelle saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | |||||
| 1. Faktisk saldo | -0,1 | 1,7 | 3,3 | 2,3 | 2,1 |
| 2. Konjunkturer | 0,3 | 0,5 | 0,1 | -0,5 | -0,7 |
| 3. Selskabsskat1) | -0,3 | -0,4 | -0,5 | -0,3 | -0,2 |
| 4. Pensionsafkastskat | 0,4 | -0,7 | -0,8 | 0,5 | 0,3 |
| 5. Nettorentebetalinger | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,2 | -0,1 |
| 6. Specielle poster | 0,3 | -0,3 | -0,4 | -0,4 | 0,0 |
| 7. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6) | 0,7 | 0,8 | 1,6 | 1,3 | 1,5 |
| 8. Suspension af SP-bidrag | 0,0 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | -0,3 |
| 9. Strukturel saldo (korr. for suspension af SP-bidrag) (7+8) | 0,7 | 0,5 | 1,3 | 1,1 | 1,2 |
1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. Disse indtægter indgår i de specielle poster.
Kilde: Egne beregninger.
Det operationelle pejlemærke for finanspolitikken er gennemsnitlige strukturelle overskud på de offentlige finanser i målintervallet ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010.
Det er den strukturelle saldo korrigeret for virkningen af suspensionen af SP-bidraget, der skal sammenholdes med målintervallet. I perioden 2004-2007 udgør det strukturelle overskud i gennemsnit ca. 1 pct. af BNP, når der korrigeres for suspensionen af SP. Det er midt i målintervallet.
For perioden 2004-07 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være lavere end de faktiske overskud. I 2004 afspejler det blandt andet, at indtægterne fra selskabsskat og pensionsafkastskat vurderes henholdsvis 0,4 og 0,7 pct. af BNP højere end de anslåede normalniveauer for disse skatter. [6] I modsat retning trækker, at konjunkturerne skønnes at have svækket de offentlige finanser svarende til 0,5 pct. af BNP i 2004.
I 2005 bidrager ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten – svarende til henholdsvis 0,5 og 0,8 pct. af BNP – fortsat til, at det faktiske offentlige overskud vurderes at være højere end det beregnede strukturelle overskud. Blandt andet som følge af de høje oliepriser vurderes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne ligeledes at ligge mærkbart over det niveau, der under normale omstændigheder kan påregnes. [7] Bidraget herfra indgår i de ”specielle poster” i tabel 5.8.
I 2006 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til det faktiske offentlige overskud svarende til 0,5 pct. af BNP, hvilket der tages højde for i beregningen af den strukturelle saldo. Fortsat høje forventede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne bidrager ligeledes til, at den faktiske saldo overstiger det strukturelle overskud svarende til 0,4 pct. af BNP. Hertil kommer, at selskabsskatterne vurderes at ligge 0,3 pct. af BNP over det forudsatte strukturelle niveau. [8] Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2006 at blive ca. 0,5 pct. af BNP lavere end det beregnede normal-niveau.
I 2007 skønnes konjunkturerne fortsat at bidrage positivt til det faktiske overskud. Det er den væsentligste årsag til, at det faktiske overskud overstiger det beregnede strukturelle overskud. Selskabsskatterne trækker i samme retning, mens indtægterne fra pensionsafkastskatten ventes at ligge lidt under provenuet i et normalt år.
År til år-ændring i den strukturelle saldo
Ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Blandt andet er konjunkturrensningen i de enkelte år forbundet med nogen usikkerhed.
Det beregnede strukturelle overskud er uændret fra 2003 til 2004. Finanspolitikken – herunder især skattenedsættelserne og væksten i det offentlige forbrug – trækker isoleret set i retning af en reduktion af det offentlige overskud. Modsat bidrager tendensen til faldende nettorentebetalinger og stigende indtægter fra Nordsø-aktiviteterne til en forbedring af den strukturelle saldo. Det fremgår af tabel 5.9, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.
Hertil kommer, at efterspørgselssammensætningen i 2004 – karakteriseret ved høj vækst i det private forbrug (ved given konjunkturledighed mv.) – medførte et større afgiftsindhold i den samlede efterspørgsel, end hvis fremgangen havde været mere ligeligt fordelt på investeringer og eksport. [9] I opgørelsen af den strukturelle saldo bidrager sådanne skift til at styrke de offentlige finanser underliggende med 0,4 pct. af BNP i 2004 og 0,2 pct. af BNP i 2005.
Tabel 5.9 År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Strukturel saldo | 0,8 | 1,6 | 1,3 | 1,5 |
| Ændring i strukturel saldo | 0,1 | 0,8 | -0,3 | 0,2 |
| Bidrag til ændring: | ||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -0,9 | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| Strukturel beskæftigelse (målt i timer) | 0,1 | 0,1 | -0,1 | -0,1 |
| Nettorentebetalinger | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
| Specielle poster2) | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 |
| Efterspørgselssammensætning | 0,4 | 0,2 | 0,0 | 0,0 |
| Andre forhold | 0,2 | 0,1 | -0,5 | 0,1 |
1) Bidraget er baseret på en ADAM-beregning og kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af suspensionen af SP-bidraget i 2004-2007 indregnet.
2) De specielle poster indeholder blandt andet indtægter fra Nordsø-aktiviteterne samt bidrag fra diverse drifts- og kapitaloverførsler.
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 øges det strukturelle overskud med ca. ¾ pct. af BNP. Det skyldes blandt andet det nævnte bidrag fra ændret efterspørgselssammensætning på 0,2 pct. af BNP. Herudover bidrager den fortsatte reduktion af nettorentebetalingerne ligeledes med 0,2 pct. af BNP til forbedringen af de strukturelle offentlige finanser. Finanspolitikken og højere strukturel beskæftigelse øger det strukturelle overskud med hver 0,1 pct. af BNP.
Det beregnede strukturelle overskud vurderes at falde en smule fra 2005 til 2006. Tendensen til lavere nettorentebetalinger trækker i retning af et højere strukturelt overskud, mens ”andre forhold” (residual) trækker i modsat retning. Det mærkbart negative bidrag fra ”andre forhold” i 2006 hænger blandt andet sammen med, at konjunkturrensningen af de offentlige finanser i de enkelte år er behæftet med nogen usikkerhed. For årene 2004-2007 som helhed er summen af bidragene fra ”andre forhold” tæt på nul.
De strukturelle overskud er opjusteret med ca. 0,2 pct. af BNP i gennemsnit i forhold til august, jf. tabel 5.10. Forbedringen af den strukturelle saldo siden august hænger blandt andet sammen med, at det beregnede strukturelle niveau for de specielle budgetposter er opjusteret, hvilket blandt andet er afledt af højere olieindtægter fra aktiviteterne i Nordsøen, idet der er forudsat et højere niveau for olieprisen frem mod 2010. Desuden bidrager et lavere beregnet strukturelt niveau for nettorenteudgifterne til et større strukturelt overskud end i august.
Tabel 5.10 Ændring i den strukturelle saldo (korr. for suspension af SP-bidrag) siden august
| 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | |||
| ØR05, august | 0,4 | 1,0 | 0,8 |
| ØR05, december | 0,5 | 1,3 | 1,1 |
| Forskel | 0,1 | 0,4 | 0,3 |
Anm.: Afrunding medfører, at forskellen ikke nødvendigvis kan beregnes ud fra tallene til tabellen.
Kilde: Egne beregninger.
Under de anvendte finanspolitiske forudsætninger er de offentlige finansers langsigtede holdbarhed dermed svagt forbedret sammenlignet med augustredegørelsen.
Fodnoter
[1] Kun A-kasserne og Lønmodtagernes Garantifond indgår i de sociale kasser og fonde, mens ATP er placeret i den private sektor.
[2] Den samlede pensionsformue må i en længere årrække fremover påregnes at vokse hastigere end BNP. Det afspejler en modning af pensionssystemet som følge af den stadig større udbredelse af private pensionsordninger, herunder særligt arbejdsgiveradministrerede ordninger, i løbet af de seneste 15-20 år. En større pensionsformue i forhold til BNP vil alt andet lige trække i retning af større usikkerhed om det enkelte års provenu fra pensionsafkastbeskatningen.
[3] De kommunale budgetter for 2006 peger som nævnt på en aftaleoverskridelse, som svarer til et finanseffektbidrag på knap 0,2 pct. af BNP.
[4] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker de økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[5] Konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser baseres dels på et beskæftigelsesgab, der bestemmes af forskellen mellem den faktiske og den beregnede strukturelle beskæftigelse, dels beregninger af de offentlige finansers konjunkturfølsomhed.
[6] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,9-1,0 pct. af BNP i perioden 2004-2007.
[7] Det strukturelle eller rettere gennemsnitlige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske indtægter. Den aktuelt relativt høje oliepris påvirker dermed det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne. Det indebærer, at det beregnede strukturelle saldo overskud bliver større (ca. 0,2 pct. af BNP i 2005 og 2006) end i en situation, hvor det strukturelle niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes ud fra en forudsat ”strukturel” oliepris på 35 dollar pr. tønde (2000-niveau), som er på linje med den mellemfristede fremskrivning til 2010, jf. Danmarks Konvergensprogram for 2005, november 2005.
[8] Det strukturelle eller rettere gennemsnitlige niveau for de offentlige nettorenteudgifter beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske nettorenteudgifter.
[9] I opgørelsen af den strukturelle saldo foretages konjunkturrensningen på basis af en budgetfaktor, der angiver de offentlige finansers konjunkturfølsomhed, og et mål for konjunkturerne givet ved beskæftigelsesgabet (forskellen mellem faktisk og strukturel beskæftigelse). Budgetfaktoren er beregnet med udgangspunkt i en situation, hvor privatforbrug, investeringer og eksport mv. vokser i samme takt som den overordnede BNP-vækst. Budgetfaktoren er derfor i princippet konstant over tid, hvilket er på linje med den metode OECD og EU benytter til beregning af den strukturelle saldo. I forbindelse med et forbrugsdrevet opsving vil budgetfaktoren imidlertid være større, fordi afgiftsindholdet i efterspørgslen øges. Det er effekten heraf, der indgår i bidraget fra den såkaldte efterspørgselssammensætning.
