5. Offentlige finanser og finanspolitik
I 2004 er overskuddet på de samlede offentlige finanser foreløbig opgjort til 33¾ mia. kr. (2,3 pct. af BNP). Overskuddet ventes forøget til 38¾ mia. kr. (2,6 pct. af BNP) i 2005 og dernæst reduceret til 36½ mia. kr. (2,3 pct. af BNP) i 2006. Overskuddene er mærkbart højere end skønnet i december. Højere indtægter fra moms og registreringsafgift og lavere nettorenteudgifter bidrager hertil i hele perioden 2004-06. Højere indtægter fra pensionsafkastskatten forøger overskuddet i 2004 og 2005, mens større selskabsskatteindtægter bidrager i 2005 og 2006.
Korrigeret for suspensionen af SP-bidraget er det strukturelle offentlige overskud beregnet til ca. 1¾ pct. af BNP i årene 2004-2006. Det er inden for det såkaldte målinterval, der tilsiger strukturelle overskud på 1½-2½ pct. af BNP i gennemsnit frem til 2010. Den strukturelle saldo for stat og kommuner udgør tilsvarende godt ¾ pct. af BNP i årene 2004-2006.
Aktivitetsvirkningen af finanspolitikken skønnes at være nogenlunde neutral i 2005. Finanspolitikken for 2006 er endnu ikke fastlagt. Den finanspolitiske prioritering og stramhedsgrad vil blandt andet blive fastlagt i forbindelse med finanslovforslaget, der offentliggøres i august.
Udgiftstrykket forventes at falde fra knap 55 pct. af BNP i 2004 til ca. 52¾ pct. af BNP i 2006. Det er renteudgifterne, det offentlige forbrug og indkomstoverførslernes andel af BNP, som ventes at falde. Samtidig forventes skattetrykket at falde fra knap 49¾ pct. af BNP i 2004 til 48½ pct. af BNP i 2006. Det er primært et forventet fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten, der reducerer skattetrykket.
Fortsatte overskud på statens og kommunernes samlede saldo bidrager til en reduktion af nettogælden i stat og kommuner fra ca. 21½ pct. af BNP i 2004 til 16¾ pct. af BNP i 2006. Samtidig ventes ØMU-gælden at falde fra 42¾ pct. af BNP i 2004 til 34¾ pct. af BNP i 2006.
Kapitlet indeholder desuden en opdateret mellemfristet fremskrivning af dansk økonomi til 2010.
5.1. Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af det forventede forløb i samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddene på den offentlige saldo at udgøre 38¾ mia. kr. i 2005 og 36½ mia. kr. i 2006, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til henholdsvis 2,6 pct. af BNP i 2005 og 2,3 pct. i 2006.
Tabel 5.1. Oversigt over offentlige finanser
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig saldo 1) | 37,5 | 21,2 | 14,6 | 33,7 | 38,8 | 36,4 |
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||
| Stat og kommuner | 15,5 | 7,7 | -0,9 | 18,4 | 25,2 | 23,0 |
| Sociale kasser og fonde 1) | 22,1 | 13,4 | 15,5 | 15,3 | 13,7 | 13,4 |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig saldo 1) | 2,8 | 1,6 | 1,0 | 2,3 | 2,6 | 2,3 |
| Nettorenteudgifter | 1,4 | 1,4 | 0,9 | 0,5 | 0,3 | 0,4 |
| Udgifter i alt | 54,4 | 55,0 | 55,2 | 54,9 | 53,3 | 52,7 |
| Indtægter 1) | 57,2 | 56,5 | 56,2 | 57,2 | 55,9 | 55,0 |
| Skatter 1) | 50,0 | 49,3 | 49,0 | 49,7 | 49,1 | 48,5 |
| Andre indtægter | 7,2 | 7,3 | 7,2 | 7,5 | 6,8 | 6,5 |
| Strukturel offentlig saldo 1) | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 2,0 | 2,1 | 1,8 |
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag | 1,8 | 1,4 | 1,5 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |
1) I 2001 indgår den Særlige Pensionsopsparing (SP) med bidrag svarende til ca. ½ pct. af BNP i opgørelsen af den offentlige saldo. Den enkelte bidragyder fik godskrevet egne indbetalinger fuldt ud i 2001, men først fra og med 2002 regnes SP-bidraget som privat opsparing i nationalregnskabet. Som følge af Forårspakken er SP-bidraget midlertidigt suspenderet i 2004 og 2005.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Danmarks Statistik har siden decembervurderingen offentliggjort foreløbige tal for de offentlige finanser i 2004, der viser et overskud på 33,7 mia. kr. svarende til 2,3 pct. af BNP, jf. tabel 5.1. Overskuddet blev dermed ca. 11¾ mia. kr. større end skønnet i december. Det højere overskud kan primært henføres til større renteindtægter i ATP-fonden (4¾ mia. kr.) samt højere indtægter fra pensionsafkastskatten (2 mia. kr.), personskatter (2¼ mia. kr.) og moms (1¾ mia. kr.).
Det opgjorte offentlige overskud i 2004 er forbundet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at opgørelsen ikke er baseret på endelige regnskabsoplysninger for kommuner og amter. Herudover er der betydelig usikkerhed omkring niveauet for personskatteindtægterne i 2004, idet der først i efteråret 2005 foreligger en mere endelig opgørelse for indkomståret 2004. De seneste oplysninger peger i retning af, at personskatterne kan være overvurderet med 0,1-0,2 pct. af BNP i den foreløbige opgørelse.
Forbedringen af den offentlige saldo fra 2004 til 2005 skal blandt andet ses i lyset af den gunstige konjunkturudvikling samt lavere nettorenteudgifter, mens udviklingen i den offentlige saldo fra 2005 til 2006 blandt andet afspejler det forudsatte udløb af suspensionen af SP-bidraget, der på kort sigt reducerer den skattepligtige indkomst.
I forlængelse af de foreløbige tal for 2004 er det offentlige overskud opjusteret med 13¼ mia. kr. i 2005 og 9½ mia. kr. i 2006 sammenlignet med skønnet i december.
Opjusteringen af den offentlige saldo i 2005 skyldes blandt andet større forventede indtægter fra selskabsskatterne på 4¼ mia. kr., en nedjustering af nettorenteudgifterne på 4½ mia. kr. samt skønnede merindtægter fra moms og afgifter på 4¼ mia. kr., jf. også Budgetoversigt 1, maj 2005.
Opjusteringen af overskuddet i 2006 kan også henføres til et skønnet større selskabsskatteprovenu på 3 mia. kr., lavere nettorenteudgifter på ca. 3½ mia. kr. samt merindtægter fra moms og afgifter på godt 5½ mia. kr.
Primo juni 2005 offentliggør Danmarks Statistik reviderede tal for de offentlige finanser i 2004 og tidligere år. Revisionen af de offentlige finanser er en del af den samlede hovedrevision af nationalregnskabet, som ventes offentliggjort medio juli 2005.
Revisionen betyder blandt andet, at ATP-fonden ikke længere indgår i opgørelsen af de samlede offentlige finanser, jf. boks 5.1. Den ændrede nationalregnskabsmæssige placering af ATP medfører isoleret set en teknisk reduktion af den offentlige saldo svarende til ¾-1 pct. af BNP i årene 2000-2006, jf. tabel 5.2.
Tabel 5.2. Offentlig saldo med og uden ATP-fonden
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Mia. kr. | |||||||
| Inkl. ATP | 32,5 | 37,5 | 21,2 | 14,6 | 33,7 | 38,8 | 36,4 |
| Ekskl. ATP | 20,6 | 23,3 | 7,7 | -0,4 | 18,8 | 28,2 | 24,9 |
| Forskel | 11,9 | 14,2 | 13,5 | 15,0 | 14,9 | 13,1 | 12,8 |
| Pct. af BNP | |||||||
| Inkl. ATP | 2,5 | 2,8 | 1,6 | 1,0 | 2,3 | 2,6 | 2,3 |
| Ekskl. ATP | 1,6 | 1,8 | 0,6 | -0,0 | 1,3 | 1,7 | 1,5 |
| Forskel | 0,9 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 0,9 | 0,8 |
Anm.: Egne beregninger på baggrund af data fra Danmarks Statistik.
Boks 5.1. Danmarks Statistiks revision af de offentlige finanser
| I forbindelse med en metoderevision af nationalregnskabet offentliggør Danmarks Statistik primo juni 2005 reviderede tal for de offentlige finanser i 2004 og tidligere år.
En væsentlig ændring vedrører ATP-fondens nationalregnskabsmæssige placering. ATP-fonden er for nuværende placeret i sektoren offentlig forvaltning og service, hvorved ATP-fonden indgår i opgørelsen af de samlede offentlige finanser. Efter revisionen vil ATP-fonden være placeret i den private (finansielle) sektor. Den ændrede placering af ATP hænger sammen med en beslutning truffet af Eurostat. Offentligt forvaltede fuldt bidragsfinansierede pensionskasser med fastlagte bidrag uden offentlige garantier og med individuelt øremærkede, aktuarmæssigt neutrale udbetalinger skal ifølge beslutningen fremover behandles som private pensionsordninger i nationalregnskabet. Udskillelsen af ATP indebærer en teknisk reduktion af den offentlige saldo, primært fordi ATP-fondens renteindtægter ikke længere vil optræde som offentlige indtægter. Skatteindtægterne påvirkes ligeledes. ATP-bidragene vil ikke længere figurere som en skattebetaling, mens provenuet fra pensionsafkastskatten forøges, fordi ATP's betaling af pensionsafkastskat fremover vil blive medregnet i den offentlige saldo. Samlet set reduceres det målte skattetryk med i størrelsesordenen ¼-½ pct. af BNP. Udskillelsen af ATP medfører herudover en reduktion af de offentlige udgifter, herunder primært de offentlige overførselsudgifter som følge af ATP's pensionsudbetalinger og i beskedent omfang blandt andet det offentlige forbrug i lyset af ATP's driftsudgifter. Alt i alt indebærer udskillelsen af ATP en teknisk reduktion af den offentlige saldo på ca. ¾-1 pct. af BNP i perioden 2000-06. Ud over udskillelsen af ATP-fonden omfatter Danmarks Statistiks revision af de offentlige finanser en ændret periodisering af selskabsskatteindtægterne. Den nuværende opgørelse af indtægterne er baseret på selskabernes skat for det foregående år fratrukket samme års obligatoriske acontoskat og tillagt opgørelsesårets obligatoriske acontoskat. Den reviderede opgørelse vil være baseret på selskabernes indkomst i opgørelsesåret i lighed med tilgangen i opgørelsen af personskatteindtægterne. Revisionen omfatter desuden indarbejdelse af metodemæssige ændringer vedr. SWAP-arrangementer og afskrevne skatter, som p.t. kun er indarbejdet fra og med 1999, jf. også Økonomisk Redegørelse, december 2002. Udover ovenstående ændringer med betydning for den offentlige saldo medfører revisionen nogle saldoneutrale omplaceringer af visse offentlige udgifter, der blandt andet omfatter ledighedsydelsen, der flyttes fra de offentlige subsidier til de offentlige overførselsudgifter. Endelig vil Danmarks Statistiks officielle fastprisberegninger fremover være baseret på kædeindeks, hvilket påvirker opgørelsen af realvæksten i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer. De traditionelle fastprisberegninger baseret på faste vægte vil fortsat blive offentliggjort, men basisåret skifter fra 1995 til 2000. Som led i Stabilitets- og Vækstpagten foretager Danmark indberetning af offentlig gæld (ØMU-gælden) og saldo til EU-Kommissionen under proceduren om uforholdsmæssigt store budgetunderskud (Excessive Deficit Procedure eller EDP). EDP-indberetningen foretages to gange årligt henholdsvis i marts og september. Den ændrede placering af ATP-fonden i nationalregnskabet vil i første omgang ikke påvirke Danmarks EDP-indberetning. Den offentlige saldo på EDP-form og ØMU-gælden vil frem til indberetningen i marts 2007 fortsat være inklusive ATP-fonden. |
Den ændrede behandling af ATP i nationalregnskabet har ikke betydning for den finanspolitiske holdbarhed og kravene til finanspolitikken, fordi ATP's formue allerede er disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger, jf. afsnit 5.6. Udskillelsen af ATP indebærer derfor også en teknisk reduktion af målintervallet for de offentlige finanser svarende til i størrelsesordenen ¾-1 pct. af BNP.
Den offentlige gæld
Den offentlige nettogæld forventes at falde fra 1,6 pct. af BNP i 2004 til i 2006 at udgøre en nettofordring – dvs. et tilgodehavende – på 3,9 pct. af BNP, jf. tabel 5.3. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Faldet i nettogælden skal derfor ses i lyset af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser. Hertil kommer mulige kursreguleringer, idet nettogælden opgøres til markedsværdi.
Tabel 5.3. Oversigt over den offentlige gæld
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig nettogæld 1) | 6,4 | 7,7 | 5,3 | 1,6 | -1,6 | -3,9 |
| Nettogæld i stat og kommuner 2) | 26,1 | 25,1 | 23,8 | 21,6 | 19,0 | 16,8 |
| ØMU-gæld | 47,9 | 47,6 | 44,9 | 42,8 | 37,1 | 34,6 |
| Do. korrigeret for genudlån 3) | 47,4 | 46,7 | 43,9 | 41,5 | 35,9 | 33,3 |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig nettogæld 1) | 85,3 | 103,8 | 73,2 | 23,4 | -23,9 | -61,3 |
| Nettogæld i stat og kommuner 2) | 345,1 | 339,3 | 330,8 | 312,0 | 286,8 | 263,8 |
| ØMU-gæld | 633,2 | 642,8 | 624,8 | 618,4 | 561,7 | 544,4 |
| Do. korrigeret for genudlån 3) | 627,4 | 630,3 | 610,2 | 599,9 | 542,2 | 523,8 |
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finan- ser.
2) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finan- ser ekskl. sociale kasser og fonde.
3) Genudlån til A/S Storebæltsforbindelsen, A/S Øresundsforbindelsen og Ørestads selskabet A/S.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde, herunder ATP. For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
I beregningen af finanspolitikkens holdbarhed er nettogælden i stat og kommuner (dvs. eksklusive formuen i ATP) det relevante begreb, jf. afsnit 5.6, idet formuen i ATP allerede er disponeret til fremtidige pensionsudbetalinger. [1]
Overskuddene på statens og kommunernes saldo i årene 2004 til 2006 skønnes at reducere nettogælden i stat og kommuner fra 21,6 pct. af BNP i 2004 til 16,8 pct. af BNP i 2006.
I modsætning til den offentlige nettogæld er de øvrige offentlige gældsbegreber – dvs. ØMU-gælden og statsgælden – såkaldte bruttogældsbegreber, som ikke fuldt ud tager højde for aktivsiden i stat og kommuner. ØMU-gælden og statsgælden er derfor ikke lige så velegnede til at belyse kravene til finanspolitikken og holdbarheden af de offentlige finanser.
ØMU-gælden skønnes at falde fra 42,8 pct. af BNP i 2004 til 37,1 pct. af BNP i 2005, svarende til et fald på godt 5½ pct.-enhed eller knap 57 mia. kr., jf. tabel 5.3. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til A/S Storebæltsforbindelsen, A/S Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet A/S), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, ventes ligeledes reduceret med godt 5½ pct.-enhed fra 2004 til 2005.
Faldet i ØMU-gælden fra 2004 til 2005 skyldes blandt andet, at statens indestående i Nationalbanken ultimo 2004 blev mere end 25 mia. kr. højere end skønnet i december. Dette får dog først effekt på opgørelsen af ØMU-gælden i 2005. Herudover skal reduktionen af ØMU-gælden ses i lyset af det ventede overskud på statens DAU-saldo på godt 30 mia. kr. i 2005, jf. Budgetoversigt 1, maj 2005.
I 2006 ventes ØMU-gælden yderligere nedbragt til 34,6 pct. af BNP eller 33,3 pct. af BNP, hvis ØMU-gælden korrigeres for genudlån.
I forhold til decembervurderingen er skønnet for ØMU-gælden nedjusteret med 1,6 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.4. Nedjusteringen kan primært henføres til højere statslige overskud samt større positive bidrag fra periodiseringer og øvrige afgrænsninger. I 2006 udgør nedjusteringen af ØMU-gælden 2,2 pct. af BNP. [2]
Tabel 5.4. Skøn for ØMU-gælden december- og majvurderingen
| Pct. af BNP | 2005 |
| ØMU-gæld, maj 2005 1) | 37,1 |
| ØMU-gæld, december 2004 1) | 38,7 |
| Ændring | -1,6 |
| Bidrag fra 2): | |
| Statens og kommuners saldo | -0,8 |
| Udlån 3) | 0,0 |
| BNP nedjustering | 0,4 |
| Beholdningen af obligationer i DSP | -0,1 |
| Sociale kassers obligationsbeholdning | 0,2 |
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv. 4) | -1,2 |
1) ØMU-gælden opgjort med fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer.
2) Afrundede tal.
3) Genudlån til A/S Storebæltsforbindelsen, A/S Øresundsforbindelsen og Ørestads selskabet A/S samt Danmarks Skibskreditfond.
4) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at den national regnskabsmæssige opgørelse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægning af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen.
Kilde: Egne beregninger.
5.2. De offentlige udgifter
Der er forudsat et fald i det samlede offentlige udgiftstryk fra 54,9 pct. af BNP i 2004 til 52,7 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.5. Faldet i udgiftstrykket fra 2004 til 2006 udgør dermed ca. 2,2 pct.-enheder, hvoraf ca. 1,5 pct.-enheder kan henføres til lavere primære offentlige udgifter, mens ca. 0,7 pct.-enheder skyldes lavere renteudgifter.
Tabel 5.5. De offentlige udgifters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 54,4 | 55,0 | 55,2 | 54,9 | 53,3 | 52,7 |
| Primære udgifter 50, | 50,3 | 51,3 | 51,7 | 51,7 | 50,6 | 50,2 |
| Offentligt forbrug | 25,9 | 26,5 | 26,7 | 26,7 | 26,2 | 26,1 |
| Offentlige investeringer 1) | 1,9 | 1,8 | 1,7 | 1,7 | 1,8 | 1,8 |
| Indkomstoverførsler | 17,4 | 17,7 | 18,2 | 18,0 | 17,6 | 17,3 |
| Subsidier | 2,2 | 2,2 | 2,2 | 2,2 | 2,2 | 2,2 |
| Øvrige primære udgifter | 3,0 | 3,0 | 3,0 | 3,1 | 2,8 | 2,9 |
| Renteudgifter | 4,0 | 3,7 | 3,4 | 3,2 | 2,7 | 2,5 |
1) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Det offentlige forbrugstryk forudsættes at falde 0,6 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Med en realvækst på ca. ½ pct. vil de offentlige udgifter til forbrug under normale forhold vokse lidt langsommere end nominelt BNP.
Skønnet for det nominelle offentlige forbrug i 2005 beror på Danmarks Statistiks nationalregnskabsbaserede opgørelse af forbruget i henhold til de offentlige budgetter for 2005, de ministerielle rammeredegørelser for de statslige udgifter i 2005 samt den opfølgende aftale mellem regeringen og KL om begrænsning af udgiftsvæksten i 2005. Som i december skønnes realvæksten i det offentlige forbrug til 0,6 pct. i 2005.
Det offentlige forbrug forudsættes at vokse realt med 0,5 pct. i 2006. Det er på linje med de mellemfristede sigtelinjer frem mod 2010. Niveauet for det nominelle offentlige forbrug i 2006 er opjusteret med 0,8 mia. kr. siden december. Skønnet for det nominelle offentlige forbrug i 2006 er blandt andet baseret på foreløbige beregningstekniske antagelser om virkningen af de overenskomster på det statslige og kommunale område, som blev indgået i februar 2005.
Overenskomstresultatet på det kommunale område indebærer et væsentlig højere niveau for de aftalte lønstigninger inklusive udmøntning af den såkaldte reguleringsordning end den statslige overenskomst. [3]
Det skyldes forholdsvis lave skøn over reststigningen på det kommunale område i forbindelse med overenskomstindgåelsen og indførelsen af en ny reguleringsordning på det kommunale område. [4] I forbindelse med overgangen til den nye reguleringsordning er der således blandt andet aftalt en udmøntning pr. 1. januar 2006, der forekommer høj. Denne ekstraordinære udmøntning er endvidere fastlagt før de faktiske gennemsnitlige lønstigninger i henholdsvis den kommunale og private sektor er kendt.
Gennemslaget af den kommunale overenskomst på udgiftsniveauet i kommuner og amter fra 2006 og frem vil indgå som et væsentligt tema i forbindelse med de kommende forhandlinger om den kommunale økonomi. Overenskomsten på det kommunale område bør ikke påvirke de økonomiske rammer, som er afstemt med målsætningen om finanspolitisk holdbarhed.
I forhold til decembervurderingen er skønnet for den offentlige beskæftigelsesvækst nedjusteret med 1.000 personer i både 2005 og 2006. Som led i tilpasningen til det nye forsvarsforlig, herunder en kortere værnepligtstid, skønnes forsvaret i lighed med 2004 at bidrage til aftagende statslig beskæftigelse i de kommende år. Den offentlige beskæftigelsesvækst skønnes hermed at udgøre 1.500 personer i hvert af årene 2005 og 2006.
De offentlige investeringers andel af BNP udgør 1,7 pct. i 2004 og skønnes at udgøre 1,8 pct. i 2005 og 2006. Skønnet for de offentlige investeringer i 2005 er baseret på finansloven for 2005 og de kommunale budgetter for 2005 og skønnes som i december at vokse med 4,7 pct. realt. I 2006 er der beregningsteknisk forudsat en realvækst i de offentlige investeringer på 1,0 pct. ligesom i decembervurderingen.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 18,0 pct. af BNP i 2004 til 17,6 pct. af BNP i 2005 og 17,3 pct. af BNP i 2006. Faldet skal blandt andet ses i sammenhæng med det forventede fald i ledigheden, et skønnet fald i antallet af førtidspensionister samt den afdæmpede satsregulering. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2003 er der fastlagt en satsregulering af overførslerne på 2,0 pct. i 2005. I 2006 er der beregningsteknisk forudsat en satsregulering på 2,0 pct. med udgangspunkt i et skøn for den private lønstigningstakt i 2004.
Som i de foregående år skønnes de offentlige subsidier at udgøre 2,2 pct. af BNP i 2005. Den uændrede andel dækker over stigende udgifter til fleksjobordningen og den hertil knyttede ledighedsydelse. I 2006 skønnes subsidiernes andel af BNP ligeledes til 2,2 pct.
I takt med gældsnedbringelsen forventes fortsat faldende renteudgifter målt i pct. af BNP i 2005 og 2006.
I Budgetoversigt 1, maj 2005, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3. De offentlige indtægter
Skattetrykket ventes at falde fra 49,7 pct. i 2004 til 49,1 pct. i 2005 og dernæst til 48,5 pct. i 2006, jf. tabel 5.6. Fra 2003 til 2004 steg det målte skattetryk med 0,7 pct.-enheder. Det skyldes især markant højere provenu fra pensionsafkastskatten, hvortil kommer stigende indtægter fra selskabsskatten og de indirekte skatter. Modsat vurderes nedsættelsen af personskatterne og suspensionen af SP-bidraget samlet set at have reduceret skattetrykket med 0,4 pct.-enheder i 2004. Selve nedsættelsen af personskatterne (indførelse af beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) reducerer skattetrykket med 0,7 pct.-enheder, mens suspensionen af SP-bidraget øger det målte skattetryk med 0,3 pct.-enheder. Suspensionen af SP-bidraget medfører en fremrykning af beskatning, som ellers ville have fundet sted, når SP-pensionen var blevet udbetalt.
På baggrund af de nuværende opgørelser er personskatternes andel af BNP samlet set reduceret med 0,3 pct.-enheder fra 2003 til 2004. Det skal ses i lyset af, at der p.t. er betydelig usikkerhed omkring niveauet for personskatteindtægterne i 2004. De seneste oplysninger peger som nævnt i retning af, at personskatterne kan være overvurderet med 0,1-0,2 pct. af BNP i 2004. I indeværende prognose er der taget højde herfor i de skønnede personskatteindtægter for 2005 og 2006.
Tabel 5.6. De offentlige indtægters sammensætning
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige indtægter | 57,2 | 56,5 | 56,2 | 57,2 | 55,9 | 55,0 |
| Skattetryk | 50,0 | 49,3 | 49,0 | 49,7 | 49,1 | 48,5 |
| Personskatter mv. 1) | 22,6 | 22,3 | 22,2 | 21,9 | 21,4 | 21,2 |
| Arbejdsmarkedsbidrag | 4,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 | 4,4 | 4,4 |
| Selskabsskatter | 3,1 | 2,9 | 2,8 | 2,9 | 3,3 | 3,4 |
| Pensionsafkastbeskatning | 0,1 | 0,1 | 0,4 | 1,0 | 0,6 | 0,4 |
| Moms | 9,7 | 9,8 | 9,7 | 9,9 | 9,9 | 9,9 |
| Afgifter og indirekte skatter | 7,8 | 8,0 | 7,8 | 7,9 | 7,8 | 7,7 |
| Øvrige skatter 2) | 2,2 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 1,6 | 1,6 |
| Renteindtægter | 2,6 | 2,3 | 2,5 | 2,7 | 2,4 | 2,1 |
| Øvrige indtægter 3) | 4,6 | 5,0 | 4,7 | 4,8 | 4,4 | 4,3 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (ordinært ATP-bidrag, bidrag til Særlig Pensionsopsparing i 2001, A-kassebidrag og efterlønsbidrag).
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC's olie- og gasindvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalties, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik for årene 2001-2004 og egne beregninger for 2005-2006.
I 2005 forventes skattetrykket at falde til 49,1 pct. af BNP. Det skyldes blandt andet, at der skønnes faldende indtægter fra pensionsafkastskatten og lavere personskatter målt som andel af BNP. Stigende indtægter fra selskabsskatterne bidrager isoleret set til højere skattetryk i 2005.
I 2006 skønnes skattetrykket at falde yderligere med 0,5 pct.-enheder til 48,5 pct. af BNP. Det skal blandt andet ses i lyset af det forudsatte udløb af suspensionen af SP-bidraget, hvorved SP-bidraget igen fradrages i den skattepligtige indkomst. Hertil kommer et forventet yderligere fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten. I perioden 2004-2006 som helhed skønnes skattetrykket at falde med i alt 1,2 pct. af BNP.
Personskatterne bidrager i 2005 til en reduktion af skattetrykket med 0,4 pct.-enheder, jf. tabel 5.7. Den betydelige reduktion skal blandt andet ses i lyset af, at 2004-tallene kan være overvurderet, jf. ovenfor. Hertil kommer en moderat udvikling i lønsummen og overførselsindkomsterne i 2005. I 2006 skønnes det forudsatte udløb af suspensionen af SP-bidraget – som fradrages i den skattepligtige indkomst mv. – at indebære en reduktion af skattetrykket med 0,3 pct.-enheder.
Tabel 5.7. Ændring i skattetrykket
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Skattetryk | 49,0 | 49,7 | 49,1 | 48,5 |
| Ændring i skattetryk | -0,2 | 0,7 | -0,7 | -0,5 |
| Heraf: - Personskatter mv. |
-0,2 | -0,3 | -0,4 | -0,3 |
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) | 0,0 | -0,7 | 0,0 | 0,0 |
| - Arbejdsmarkedsbidrag | -0,1 | 0,0 | -0,1 | 0,0 |
| - Selskabsskatter | -0,1 | 0,1 | 0,4 | 0,1 |
| - Pensionsafkastbeskatning | 0,3 | 0,7 | -0,5 | -0,2 |
| - Moms | -0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 |
| - Afgifter og indirekte skatter | -0,2 | 0,1 | 0,0 | -0,1 |
| - Øvrige skatter | 0,0 | 0,0 | -0,1 | 0,0 |
Kilde: Egne beregninger.
Selskabsskatten forventes at bidrage til en stigning i skattetrykket på knap 0,5 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Det dækker over en stigning på ca. 0,4 pct.-enheder fra 2004 til 2005 og en stigning på 0,1 pct.-enhed fra 2005 til 2006. Stigningen fra 2004 til 2005 skyldes blandt andet højere forventet slutskat vedrørende indkomståret 2004, der nationalregnskabsmæssigt henføres til 2005. Det er dog fortsat usikkert, hvor stor en del af selskabsskatteindbetalingerne i 2004, der kan henføres til selskabernes indtjening i 2004. I lyset af stigende oliepriser forventes stigende indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskatten fra kulbrinteskattepligtige selskaber i både 2005 og 2006. Lavere forventet olieproduktion kombineret med et større forudsat investeringsomfang i olie- og gassektoren i 2005 bidrager derimod til at reducere selskabsskattetrykket.
Nye regnskabsregler for de finansielle virksomheder indebærer reducerede hensættelser til tab på udlån og garantier fra 1. januar 2005, hvilket forøger skattegrundlaget i 2005 (engangsvirkning). Nationalregnskabsmæssigt indregnes ændringen i 2006, hvor den forventes at øge selskabsskattens andel af BNP med godt 0,1 pct.-enhed i forhold til 2005. Der er ikke indregnet virkninger af evt. diskretionære tiltag med henblik på at neutralisere rentevirkningen af engangsprovenuet.
I skønnet for selskabsskatten er indregnet en ændring i de danske regler for international sambeskatning i form af indførelse af et såkaldt globalpuljeprincip fra og med 2005. Hermed vil det ikke længere være muligt at opnå fradrag for underskud i datterselskaber i den danske skat uden samtidig at lade overskudsgivende datterselskaber indgå under dansk beskatning. Provenugevinsten herfra skønnes at udgøre ca. 2 mia. kr. Samtidig sænkes selskabsskattesatsen fra de nuværende 30 pct. til 28 pct., hvilket isoleret set medfører et tilsvarende provenutab på ca. 2 mia. kr.
Pensionsafkastskatten bidrager samlet set til et fald i skattetrykket på 0,7 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Det dækker over et fald på 0,5 pct.-enheder fra 2004 til 2005 og et yderligere fald på 0,2 pct.-enheder fra 2005 til 2006. Det kraftige fald i pensionsafkastbeskatningens andel af BNP i 2005 på 0,5 pct.-enheder hænger blandt andet sammen med, at indtægterne fra pensionsafkastskatten var ekstraordinært høje i 2004, hvilket især skyldes det kraftige rentefald, som gav store kursgevinster på obligationer og renteafdækningsinstrumenter. Hertil kommer, at de skønnede indtægter i 2005 ligger en smule under provenuet i et normalår som følge af et lavt afkast på obligationer afledt af det forventede rentefald, der kun delvist modsvares af et forholdsvist højt aktieafkast. Faldet på 0,2 pct.-enheder fra 2005 til 2006 skyldes primært et yderligere forventet kurstab på obligationer og renteafdækningsinstrumenter i takt med den forudsatte stigning i renteniveauet samt et forventet fald i afkastet på aktier.
Afgifterne bidrager til en reduktion i det samlede skattetryk på knap 0,2 pct.-enheder fra 2004 til 2006. Dette kan primært henføres til skattestoppets nominalprincip, som reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året, samt forventningen om moderat vækst i afgiftsgrundlaget for energi- og miljøafgifter. Bilkøbet ventes på den anden side at stige mærkbart i 2005. Registreringsafgiften bidrager således isoleret set til en stigning i skattetrykket på godt 0,1 pct.-enhed i 2005.
5.4. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Finanspolitikken – målt ved den ét-årige finanseffekt – skønnes at øge den økonomiske aktivitet svarende til 0,1 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.8. I forhold til decembervurderingen er der tale om en marginal opjustering på 0,1 pct.-enhed.
Den marginale opjustering af finanseffekten i 2005 følger navnlig af et lidt større bidrag fra den skønnede udvikling i det nominelle offentlige forbrug. Væksten i det nominelle offentlige forbrug er ca. 0,2 mia. kr. større end skønnet i december. Desuden indebærer nedjusteringer af den forventede pris- og lønvækst i den private sektor i kombination med omtrent uændret offentlig pris- og lønvækst et lidt større bidrag til finanseffekten fra det offentlige forbrug i 2005.
Hertil kommer virkningen af en lidt større vækst i de nominelle offentlige investeringer, der følger af en marginal nedjustering af niveauet for investeringerne i 2004 samt et lidt større bidrag fra de offentlige subsidier i lyset af forventede merudgifter til fleksjob og den hertil knyttede ledighedsydelse.
Tabel 5.8. Bidrag til den økonomiske aktivitet
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. | |||||
| BNP-vækst | 0,5 | 0,7 | 2,4 | 2,4 | 2,2 |
| Ét-årig finanseffekt | 0,2 | 0,0 | 0,5 | 0,1 | - |
| Pct.-enheder | |||||
| Flerårige virkninger: | |||||
| - Flerårig finanseffekt | 0,2 | 0,1 | 0,4 | 0,2 | - |
| - Opsparingsvirkninger 1) | -0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | - |
| - Investeringstiltag mv. 2) | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,1 | - |
| - Stedfundne renteændringer 3) | 0,2 | 0,7 | 1,2 | 0,9 | 0,8 |
1) Opsparingsvirkningen i 2002 er afledt af reduktionen af rentefradragets skatteværdi i forbindelse med Pinsepakken. I 2004 og 2005 dækker opsparingsvirkningerne over Forårspakkens suspension af SP-bidraget.
2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier, som indgår i bidraget fra aktivitetsvirkning af finanspolitikken.
3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til medio maj 2005. Renten er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Udover aktivitetsvirkningen på knap 0,1 pct. af BNP fra den traditionelle finanspolitik skønnes suspensionen af SP-bidraget at øge den økonomiske aktivitet svarende til 0,1 pct. af BNP i 2005, jf. bidraget fra Opsparingsvirkninger i tabel 5.8. Hertil kommer aktivitetsvirkningen af boligpolitiske initiativer inklusive boliginitiativerne i Forårspakken, der ligeledes skønnes til 0,1 pct. af BNP i 2005.
Den flerårige finanseffekt [5] viser, at finanspolitikken siden 2002 bidrager til at øge den økonomiske vækst i 2005. Den stedfundne renteudvikling fra og med 2002 bidrager ligeledes til højere økonomisk aktivitet i 2005, jf. tabel 5.8. Det skal ses i sammenhæng med en gradvis indsnævring af outputgabet, således at dette skønnes at være positivt i 2005. Dette peger i retning af, at kapacitetsgrænsen på arbejdsmarkedet kan blive afprøvet i løbet af 2005 eller 2006.
Stramhedsgraden af finanspolitikken for 2006 er endnu ikke fastlagt. Indeværende prognose bygger således i overvejende grad på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken i 2006, som er på linje med den mellemfristede 2010-fremskrivning. Den konkrete finanspolitiske prioritering for 2006 vil finde sted i løbet af 2005, herunder som led i udarbejdelsen af finanslovforslaget for 2006, der præsenteres til august. Det stedfundne rentefald bidrager til at øge den økonomiske aktivitet i 2006.
5.5. Den strukturelle offentlige saldo
Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturforhold og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo således renset for konjunkturernes påvirkning og en række andre midlertidige forhold. [6] Derfor anses den strukturelle saldo for at være et bedre mål for, om finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.
Det faktiske offentlige overskud er foreløbig opgjort til at udgøre 2,3 pct. af BNP i 2004. I 2005 ventes som nævnt en forøgelse af overskuddet til 2,6 pct. af BNP. Det skal blandt andet ses i lyset af forventningen om stigende beskæftigelse, faldende ledighed og forholdsvis høj vækst i det private forbrug.
På trods af en fortsat gunstig konjunkturudvikling skønnes det faktiske offentlig overskud reduceret til 2,3 pct. af BNP i 2006. Det skyldes i en vis udstrækning faldende indtægter fra pensionsafkastskatten og stigende nettorenteudgifter fra 2005 til 2006. Hertil kommer, at det forudsatte udløb af suspensionen af SP-bidraget – der er fradragsberettiget i indkomstskatten – medvirker til at reducere det faktiske overskud i 2006. En eventuel genindførelse af SP-bidraget indebærer, at beskatningen af bidragene udskydes til det tidspunkt, hvor bidragene udbetales som pensioner. Det vil ikke påvirke de offentlige finansers holdbarhed og de langsigtede krav til finanspolitikken.
Den strukturelle saldo i 2004-06
Overskuddet på den strukturelle saldo er beregnet til 2,0 pct. af BNP i 2004 og 2,1 pct. af BNP i 2005, mens det strukturelle overskud for 2006 vurderes at udgøre 1,8 pct. af BNP. Eksklusive virkningerne af Forårspakkens suspension af SP-bidraget udgør den strukturelle saldo ca. 1¾ pct. af BNP i gennemsnit for perioden 2004-06, jf. tabel 5.9.
Det operationelle pejlemærke for finanspolitikken er gennemsnitlige overskud på de samlede offentlige finanser i målintervallet 1½-2½ pct. af BNP frem mod 2010. Det er den strukturelle saldo korrigeret for bidraget fra Forårspakkens suspension af SP, der skal sammenholdes med målintervallet. I 2004-06 ligger den strukturelle saldo korrigeret for suspensionen af SP-bidraget inden for målintervallet.
Tabel 5.9. Bidrag til den strukturelle saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Faktisk saldo | 1,0 | 2,3 | 2,6 | 2,3 |
| Konjunkturer | 0,3 | 0,5 | 0,1 | -0,5 |
| Selskabsskat 1) | -0,2 | -0,4 | -0,4 | -0,3 |
| Pensionsafkastskat | 0,3 | -0,3 | 0,2 | 0,5 |
| Nettorentebetalinger | -0,1 | -0,2 | -0,2 | 0,1 |
| Specielle poster | 0,1 | 0,1 | -0,2 | -0,3 |
| Strukturel saldo | 1,5 | 2,0 | 2,1 | 1,8 |
| Forårspakkens suspension af SP-bidraget | 0,0 | -0,3 | -0,3 | 0,0 |
| Strukturel saldo (ekskl. suspension af SP-bidraget) | 1,5 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |
1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. Disse indtægter indgår i de specielle poster.
Kilde: Egne beregninger.
For perioden 2004-06 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være lavere end de ventede faktiske overskud. I 2004 afspejler det, at indtægterne fra selskabsskatter og pensionsafkastskat blev henholdsvis ca. 0,4 og 0,3 pct. af BNP højere end det anslåede normalniveau for disse skatter [7]. I modsat retning trækker, at konjunkturerne skønnes at have bidraget til lavere faktisk overskud på de offentlige finanser svarende til 0,5 pct. af BNP i 2004.
I 2005 bidrager ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten – svarende til 0,4 pct. af BNP – fortsat til, at det faktiske offentlige overskud vurderes at være større end det beregnede strukturelle overskud. Hertil kommer, at de offentlige indtægter fra Nordsø-aktiviteterne skønnes at ligge over det gennemsnitlige niveau, jf. bidraget fra specielle poster på -0,2 pct. af BNP. I modsat retning trækker, at indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2005 forventes at blive 0,3 pct. af BNP lavere end normalt.
I 2006 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til det faktiske offentlige overskud svarende til 0,5 pct. af BNP, hvilket der tages højde for i opgørelsen af den strukturelle saldo. Fortsat høje indtægter fra selskabsskatten og Nordsø-aktiviteterne bidrager også til, at det faktiske overskud overstiger den beregnede strukturelle saldo svarende til hver 0,3 pct. af BNP. Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2006 at blive ca. 0,5 pct. af BNP lavere end et beregnet normal-niveau.
År til år-ændring i den strukturelle saldo
Det beregnede strukturelle overskud stiger med 0,4 pct. af BNP fra 2003 til 2004, jf. tabel 5.10. Forøgelsen af det strukturelle overskud sker på trods af, at finanspolitikken (herunder især skattenedsættelserne) trækker i retning af en reduktion af det offentlige overskud på 0,6 pct. af BNP.
Det er blandt andet tendensen til faldende nettorentebetalinger, som bidrager til en forbedring af den strukturelle saldo svarende til 0,2 pct. af BNP.
Hertil kommer, at efterspørgselssammensætningen i 2004 – med høj vækst i privatforbruget og lav vækst i eksporten (ved given konjunkturledighed mv.) – har medført større afgiftsindhold i den samlede efterspørgsel. I opgørelsen af den strukturelle saldo bidrager sådanne skift i retning af større afgiftsindhold til at styrke den strukturelle saldo med 0,4 pct. af BNP i 2004 og 0,2 pct. af BNP i 2005. Det skal ses i sammenhæng med, at der i perioden fra 1998 og frem til 2003 har været en forholdsvis svag vækst i det private forbrug og dermed typisk negative bidrag fra efterspørgslens sammensætning.
Endelig bidrager de specielle poster – herunder stigende indtægter fra Nordsø-aktiviteterne – til en forøgelse af det beregnede strukturelle overskud svarende til 0,1 pct. af BNP i 2004.
Tabel 5.10. År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Strukturel saldo | 1,5 | 2,0 | 2,1 | 1,8 |
| Ændring i strukturel saldo | 0,1 | 0,5 | 0,1 | -0,3 |
| Bidrag til ændring: | ||||
| Provenuer fra finanspolitikken 1) | -0,2 | -0,6 | -0,1 | -0,1 |
| Strukturel beskæftigelse (målt i timer) | -0,1 | 0,1 | 0,1 | -0,1 |
| Nettorentebetalinger | 0,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
| Specielle poster 2) | 0,1 | 0,1 | 0,0 | -0,2 |
| Efterspørgselssammensætning | 0,0 | 0,4 | 0,2 | 0,0 |
| Andre forhold | 0,0 | 0,3 | -0,3 | -0,1 |
1) Bidraget er baseret på en ADAM beregning og kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af Forårspakkens suspension af SP-bidraget i 2004 og 2005 indregnet.
2) De specielle poster indeholder blandt andet bidrag fra offentlige drifts- og kapitaloverførsler, indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen, skatteværdien af nettopensionsindbetalinger samt indførelsen af SP-bidraget og omlægningen heraf fra en kollektiv til en individuel ordning.
Kilde: Egne beregninger.
I 2005 øges det strukturelle overskud med 0,1 pct. af BNP. Det skal ses i lyset af det nævnte bidrag fra ændret efterspørgselssammensætning og den fortsatte reduktion af nettorentebetalinger. I modsat retning trækker, at personskatternes andel af BNP falder med omtrent 0,4 pct. af BNP, hvilket er afspejlet i posten andre forhold. [8]
I 2006 reduceres det strukturelle overskud umiddelbart med 0,3 pct. af BNP. Dette fald skal ses i lyset af det forudsatte udløb af suspensionen af SP-bidraget, jf. også ovenfor.
Ændring i den strukturelle saldo siden decembervurderingen
Sammenlignet med decembervurderingen er det beregnede strukturelle overskud øget med ca. 0,6 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.11. I 2004 vurderes konjunktursituationen uændret eller måske marginalt svagere end i december, både målt ved det såkaldte outputgab og forskellen mellem faktisk og strukturel beskæftigelse. Derfor kan de merindtægter, der bidrager til det højere faktiske offentlige overskud i 2004, ikke eller kun i begrænset omfang forklares af almindelige konjunkturforhold.
Siden december er efterspørgslens sammensætning samtidig ændret i retning af mere afgiftsbelagt privatforbrug og mindre eksport. Det har medført større indtægter fra moms og afgifter i 2004 (ved given konjunkturledighed mv.), som derfor styrker den beregnede strukturelle saldo.
Derudover er der i de nye 2004-tal en revision af overførselsindkomster og kildeskatter, som – fordi de ikke kan forklares af ændret beskæftigelse eller antal overførselsmodtagere – også indgår som et bidrag til den strukturelle saldo. Endelig bidrager lavere nettorentebetalinger – herunder ikke mindst højere renteindtægter i ATP – i en vis udstrækning også til at øge det beregnede strukturelle overskud. [9]
Tabel 5.11. Ændring i den strukturelle saldo siden december
| 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | |||
| ØR04, december | 1,4 | 1,6 | 1,3 |
| ØR05, maj | 2,0 | 2,0 | 1,8 |
| Forskel | 0,6 | 0,5 | 0,5 |
Det højere niveau for det strukturelle offentlige overskud i 2004 bærer i vidt omfang med over i 2005 og 2006, hvor den beregnede strukturelle saldo ligger ½ pct. af BNP højere end i december.
De strukturelle overskud er dermed opjusteret mindre end de faktiske overskud i perioden 2004-06. Dette skal primært ses i lyset af, at de højere faktiske overskud hænger sammen med en række forhold af mere midlertidig karakter – herunder større indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten.
I relation til finanspolitikkens holdbarhed og de langsigtede krav til finanspolitikken er det staten og kommunernes finanser, der er af afgørende betydning, jf. afsnit 5.6. Det vurderes, at det strukturelle primære overskud i stat og kommuner er forøget med godt 0,3 pct. af BNP siden vurderingen i december.
5.6. Mellemfristet fremskrivning og finanspolitisk holdbarhed
Den mellemfristede fremskrivning af dansk økonomi til 2010 er opdateret i forhold til Økonomisk Redegørelse, december 2004 (ØR04, december) blandt andet på baggrund af den nye konjunkturvurdering.
Udgangspunktet for fremskrivningen er pæn BNP-vækst, faldende ledighed og sunde opsparingsbalancer. De overordnede mellemfristede kriterier for finanspolitikken er fortsat skattestoppet og en holdbar udvikling i de offentlige finanser. Det følger af regeringens udmeldinger i regeringsgrundlaget Nye mål, februar 2005. Sammenfattende beskriver fremskrivningen forudsætningerne for at nå en række samfundsøkonomiske målsætninger, som er centrale for at sikre en stabil økonomisk udvikling samtidig med, at dansk økonomi er velforberedt, når stigningen i antallet af ældre sætter ind.
Det centrale operationelle mål for finanspolitikken er, at overskuddet på de offentlige finanser (strukturelt) skal udgøre mellem 1½ og 2½ pct. af BNP i gennemsnit frem til 2010 [10]. Fremskrivningen viser, at det strukturelle offentlige overskud kan udgøre 2,0 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010, dvs. i midten af det opstillede målinterval.
Det centrale kriterium i fremskrivningen er finanspolitisk holdbarhed. Det vil sige, at den besluttede finanspolitik frem mod 2010 under de opstillede langsigtede forudsætninger om rente, levetid m.v., vil kunne fastholdes efter 2010. I henhold til beregningerne vil en holdbar finanspolitik forudsætte afdæmpet vækst i de samlede offentlige udgifter og et vedvarende løft i beskæftigelsen, som er beregnet til i størrelsesordnen 60.000 personer, når fremgangen realiseres før 2010. Stigningen i beskæftigelsen indebærer isoleret set en forbedring af de offentlige finanser på ca. 1 pct. af BNP, jf. boks 5.2.
Der er ikke politisk taget stilling til eller truffet beslutninger om den konkrete prioritering f.eks. mellem service og skat efter 2010 [11].
Boks 5.2. Samfundsøkonomiske forudsætninger til 2010
| • Overskud på de offentlige finanser (strukturelt) på 1½-2½ pct. af BNP i gennemsnit frem til 2010.
• Skattestop og lavere skat på arbejdsindkomst. • Et vedvarende løft i beskæftigelsen som følge af nye initiativer, der modsvarer en forbedring af de offentlige finanser på ca. 1 pct. af BNP. Det svarer til en varig fremgang i beskæftigelsen på ca. 60.000 personer frem mod 2010. • Realvækst i offentligt forbrug på 0,6 pct. i 2005 og ½ pct. årligt fra 2006 til 2010. |
De beregnede langsigtede krav til finans- og strukturpolitikken er ikke ændret nævneværdigt siden december-vurderingen.
Det strukturelle primære overskud i stat og kommuner skønnes forøget med omtrent 0,3 pct. af BNP i 2006 i forhold til vurderingen i december, hvilket isoleret set trækker i retning af en tilsvarende forbedring af finanspolitikkens holdbarhed. Det afspejler primært oprevisionen af det offentlige overskud i Danmarks Statistiks foreløbige opgørelse for 2004.
Der er endvidere udarbejdet en ny befolkningsprognose, som bygger på et forbedret data- og metodegrundlag. Hvis dette nye grundlag indregnes, vil de offentlige finanser svækkes mere på længere sigt end hidtil lagt til grund, pga. større beregnet vækst i udgifter til pensioner m.v. Virkningen svarer ifølge beregningerne til en fast årlig merudgift på ca. 0,2 pct. af BNP, når det forudsættes, at der ikke sker en forøgelse af tilbagetrækningsalderen i takt med stigende levetid [12], jf. appendiks 5.1.
Det forbedrede udgangspunkt for de offentlige finanser er derfor med de anvendte forudsætninger tilstrækkeligt til at opveje den beregnede virkning af at indarbejde det nye befolkningsgrundlag. De reviderede beregningsforudsætninger er vist i boks 5.3.
Boks 5.3. Reviderede beregningsforudsætninger ift. ØR04, december
| • Ny vurdering af konjunkturudsigterne frem til 2006.
• Revideret befolkningsprognose. • Nyt skøn for Nordsø-indtægter. • Nyt datagrundlag for aldersfordelt offentligt forbrug og arbejdstid. • De langsigtede krav til finanspolitikken er genberegnet. |
Fremskrivningen indebærer, at BNP realt øges med 2 pct. om året fra 2004 til 2010, mens det private forbrug realt kan vokse med 2½ pct. om året frem mod 2010, jf. tabel 5.12 og bilagstabel B.25. Væksten i det private forbrug i fremskrivningsperioden indebærer en svagt faldende forbrugskvote.
Fremskrivningen forudsætter en stigning i arbejdsstyrken på 21.000 personer fra 2004 til 2010 og et fald i ledigheden på 41.000 personer. Det indebærer en samlet fremgang i beskæftigelsen på 62.000 personer, fordelt med 49.000 personer i den private sektor og 13.000 personer i den offentlige sektor.
Overskuddet på den offentlige saldo udgør ca. 2,2 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010, mens overskuddet på den strukturelle offentlige saldo skønnes til i gennemsnit 2,0 pct. af BNP i samme periode –eksklusive det midlertidige bidrag som følge af lavere skattefradrag afledt af Forårspakkens suspension af SP-bidraget. Den strukturelle saldo ligger i midten af det opstillede målinterval på 1½-2½ pct. af BNP.
Stat og kommuners nettogæld reduceres fra 22 pct. af BNP i 2004 til ca. 9 pct. af BNP i 2010, mens den offentlige ØMU-gæld reduceres fra 43 til 25 pct. af BNP i samme periode.
Gode rammevilkår for den private opsparing og overskud på de offentlige finanser indebærer overskud på betalingsbalancen og løbende nedbringelse af udlandsgælden. Udviklingen på betalingsbalancen indebærer, at udlandsgælden kan vendes til tilgodehavende frem mod 2010. Forløbet indebærer desuden lav og stabil inflation i underkanten af 2 pct. om året.
Tabel 5.12. Samfundsøkonomiske nøgletal
| 1995-04 | 2005-06 | 2007-10 | 2004-10 | |
| Årlig realvækst, pct. | ||||
| BNP | 2,1 | 2,3 | 1,8 | 2,0 |
| Privat forbrug | 1,4 | 3,0 | 1,8 | 2,5 |
| 1.000 personer, niveau i slutår | Ændring | |||
| Beskæftigede | 2.723 | 2.752 | 2.785 | 62 |
| - Privat | 1.885 | 1.911 | 1.934 | 49 |
| - Offentlig | 838 | 841 | 851 | 13 |
| Arbejdsstyrke | 2.899 | 2.899 | 2.920 | 21 |
| Ledighed | 176 | 147 | 135 | -41 |
| Strukturel ledighed | 163 | 160 | 135 | -28 |
| Pct. af BNP, niveau i slutår | Ændring | |||
| Offentlig saldo | 2,3 | 2,3 | 2,4 | 0,1 |
| Strukturel offentlig saldo 1) | 1,8 | 1,8 | 2,4 | 0,6 |
| Stat og kommuners saldo | 1,3 | 1,5 | 1,4 | 0,1 |
| Stat og kommuners primære saldo | 2,7 | 2,5 | 2,1 | -0,6 |
| Betalingsbalance | 2,5 | 2,5 | 3,8 | 1,3 |
| Nettogæld i stat og kommuner | 21,6 | 16,8 | 9,3 | -12,3 |
| Offentlig ØMU-gæld | 42,8 | 34,6 | 25,4 | -17,4 |
| Udlandsgæld | 11,5 | 6,3 | -5,4 | -16,9 |
1) Korrigeret for virkningen af suspensionen af SP-bidraget i 2004 og 2005.
Kilde: ADAM's databank samt egne beregninger.
Forudsætninger for finanspolitikken
I fremskrivningen er forudsat en stigning i det reale offentlige forbrug på 0,6 pct. i 2005 og ½ pct. om året fra 2006 til 2010, jf. tabel 5.13 – svarende til ca. 2 mia. kr. årligt.
I perioden 2006-2010 er det akkumulerede råderum dermed på i alt 30 mia. kr. i reale termer. Omdrejningspunktet for den konkrete prioritering frem til 2010 er regeringsgrundlaget, der omfatter en række initiativer, herunder blandt andet en styrkelse af forskningen, bedre vilkår for børnefamilier og serviceforbedringer på sundheds- og ældreområdet. Initiativerne er i fremskrivningen finansieret inden for den generelle forbrugsramme.
Den forudsatte realvækst i det offentlige forbrug er større end det beregnede demografisk betingede træk på ressourcerne til offentlig service, som er omtrent uændret fra 2006 til 2010 [13]. Der er derfor i gennemsnit plads til en vækst i de såkaldte reale offentlige servicestandarder (dvs. realvækst i det offentlige forbrug i forhold til det beregnede demografiske træk) på knap 0,5 pct. årligt fra 2006 til 2010.
Realvækst i det offentlige forbrug svarende til det beregnede demografiske træk er ikke udtryk for et uændret serviceniveau, blandt andet fordi løbende effektiviseringer indenfor den offentlige sektor kan give et bidrag til bedre service i tillæg til væksten i ressourcerne. Rammen skal endvidere ses i sammenhæng med muligheden for omprioriteringer, som også afhænger af produktivitetsforhold i den offentlige sektor.
Tabel 5.13. Realvækst i offentligt forbrug og demografisk træk
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007-10 | 2006-10 | ||
| Årligt | Akk. | |||||
| Realvækst, pct. | ||||||
| Offentligt forbrug | 0,7 | 0,6 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 2,5 |
| Beregnet demografisk træk | 0,3 | 0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,1 |
| Offentlige servicestandarder | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,5 | 0,5 | 2,4 |
Kilde: ADAM's databank, DREAM's befolkningsprognose 2004 og egne beregninger.
Indkomstoverførslerne er i henhold til satsreguleringsloven forudsat reguleret med udgangspunkt i lønudviklingen i den private sektor. De reale offentlige investeringer antages at stige med knap 5 pct. i 2005 og 1 pct. årligt i perioden 2006-10, jf. boks 5.4 og ØR04, december, kapitel 5.5.
Boks 5.4. Centrale forudsætninger for udgiftspolitikken til 2010
| • Realvækst i offentligt forbrug på 0,6 pct. i 2005 og ½ pct. årligt fra 2006 til 2010.
• Realvækst i offentlige investeringer på ca. 5 pct. i 2005 og 1 pct. årligt til 2010. • Indkomstoverførsler reguleres i overensstemmelse med satsreguleringsloven. • Subsidier og tilskud samt overførsler til udlandet (herunder EU) mv. fastholdes beregningsteknisk som uændret andel af BNP. |
Omdrejningspunktet i skattepolitikken er skattestoppet. Skattestoppet indebærer, at ingen skat eller afgift må stige, uanset om den er fastsat i procentstørrelse eller i nominelle kronebeløb. Desuden er der loft for den nominelle ejendomsværdiskat. På grund af nominalprincippet for punktafgifter og ejendomsværdiskat vil skattestoppet isoleret set reducere den betalte skat med ca. ½ pct. af BNP i perioden 2004 til 2010 sammenlignet med et forløb, hvor punktafgifter m.v. fastsat i kronebeløb aktivt øges i takt med priserne. Det indebærer en reduktion af skattebelastningen, fordi det betalte beløb falder i forhold til indkomsterne. Skattestoppet bidrager derudover til en bedre styring af de offentlige udgifter.
Skatten på arbejdsindkomst er i medfør af Forårspakken nedsat med knap 10 mia. kr. i 2004 (svarende til 0,7 pct. af BNP). Skattenedsættelsen er fordelt på et beskæftigelsesfradrag og en forhøjelse af grænsen for mellemskat, jf. boks 5.5.
Boks 5.5. Centrale forudsætninger for skattepolitikken til 2010
| • Skattestoppet reducerer beskatningen med ca. ½ pct. af BNP i perioden 2004-10.
• De aftalte skattenedsættelser på arbejdsindkomst (svarende til 0,7 pct. af BNP) er fuldt gennemført i 2004 i medfør af Forårspakken. • Indtægter fra olie- og gasindindvinding i Nordsøen følger Nordsøaftalen. |
Forudsætninger for arbejdsmarkedspolitikken
Fremskrivningen forudsætter en samlet fremgang i beskæftigelsen på 62.000 personer fra 2004 til 2010.
Befolkningsudviklingen indebærer, at antallet i de normalt erhvervsaktive aldre falder, hvilket isoleret set medfører et demografisk betinget fald i beskæftigelsen på 40.000 personer frem til 2010 [14], jf. tabel 5.14 (række 1).
Allerede gennemførte reformer, herunder efterlønsreform, førtidspensionsreform, skatteaftale, Flere i arbejde m.v. skønnes at øge beskæftigelsen med i størrelsesordnen 27.000 personer (række 2) i forhold til dette mekaniske forløb, der kun tager højde for den demografiske udvikling. Det er således lagt til grund, at den strukturelle beskæftigelse vil falde med ca. 13.000 personer fra 2004 til 2010 i fravær af yderligere initiativer, som varigt kan øge beskæftigelsen (række 3).
Hertil kommer, at en del af beskæftigelsesfremgangen (17.000 personer) forventes at ske automatisk som følge af en forudsat normalisering af konjunktursituationen (række 4). En del af ledigheden i 2004 skønnes således at være konjunkturbetinget (ca. 14.000 personer), mens arbejdsstyrken i 2004 vurderes at være lidt under sit strukturelle niveau (3.000 personer).
Samlet set kan beskæftigelsen dermed påregnes at stige med omkring 4.000 personer fra 2004 til 2010 i fravær af yderligere strukturelle initiativer (række 5).
Tabel 5.14 Bidrag til stigning i strukturel beskæftigelse, 1.000 personer
| Ændring 2004-10 | |
| 1. Demografisk bidrag 1) | -40 |
| 2. Forudsat bidrag fra allerede gennemførte reformer | 27 |
| 3. Basisforløb for strukturel beskæftigelse (1+2) | -13 |
| 4. Konjunkturbidrag | 17 |
| - Heraf fra arbejdsstyrke | 3 |
| - Heraf fra ledighed | 14 |
| 5. Basisforløb for faktisk beskæftigelse (3+4) | 4 |
| 6. Krav til nye strukturtiltag, der øger beskæftigelsen | 58 |
| 7. 2010-forløb for faktisk beskæftigelse (5+6) | 62 |
1) Her er forudsat uændret aggregeret ledighedsprocent og uændret erhvervsfrekvens for de enkelte køns-, alders- og herkomstgrupper fra 2004 til 2010.
Kilde: Egne beregninger.
2010-forløbet forudsætter yderligere initiativer, som kan øge den strukturelle beskæftigelse med knap 60.000 personer (omtrent 2¼ pct. af beskæftigelsen), som isoleret set styrker de offentlige finanser med 1 pct. af BNP (række 6).
Regeringen har meldt ud, at den vil fremlægge en beskæftigelsesplan for at få flere i arbejde. Initiativerne sigter blandt andet på bedre integration af indvandrere, hurtigere gennemstrømning i uddannelsessystemet, mindre sygefravær, flere ældre på arbejdsmarkedet og et serviceeftersyn af beskæftigelsespolitikken. Første udspil er regeringens integrationsplan En ny chance til alle, maj 2005.
Offentlig saldo, offentlig gæld og holdbarheden af de offentlige finanser
Overskuddet på den offentlige saldo udgør ca. 2,2 pct. af BNP i gennemsnit fra 2003 til 2010, jf. figur 5.1a, mens overskuddet på den strukturelle offentlige saldo – eksklusive det midlertidige bidrag som følge af lavere skattefradrag afledt af Forårspakkens suspension af SP-bidraget – skønnes til i gennemsnit 2,0 pct. af BNP i samme periode.
Frem mod 2010 styrkes den strukturelle saldo, som følge af fortsat faldende nettorentebetalinger og forudsætningerne om stram udgiftsstyring og yderligere strukturelle initiativer på arbejdsmarkedet. Udviklingen i saldoen frem mod 2010 er derudover påvirket af, at olieprisen er højere end forventet på længere sigt. Midlertidige udsving i olieprisen påvirker som udgangspunkt ikke de langsigtede finanspolitiske handlemuligheder, jf. boks 5.6 og appendiks 5.1.
| Figur 5.1a. Offentlige saldo | Figur 5.1b. Offentlig gæld |
 |
 |
Anm.: Den strukturelle offentlige saldo er eksklusive det midlertidige bidrag som følge af lavere skattefradrag afledt af Forårspakkens suspension af SP-bidraget i 2004 og 2005.
Kilde: ADAM's databank.
Ved opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed er det centrale gældsmål den offentlige nettogæld eksklusive nettoaktiver i offentlige fonde, herunder ATP, dvs. den del af nettogælden, som vedrører stat og kommuner. I fremskrivningen skønnes stat og kommuners nettogæld reduceret fra 22 pct. af BNP i 2004 til ca. 9 pct. af BNP i 2010, mens den offentlige ØMU-gæld reduceres fra 43 til 25 pct. af BNP i samme periode, jf. figur 5.1b.
Boks 5.6. Virkningen af nye skøn for Nordsø-indtægter på saldoen
| I konjunkturvurderingen er indarbejdet nye forløb for udviklingen i olieprisen og olie- og gasudvindingen i Nordsøen blandt andet på baggrund af nye udvindingsskøn fra Energistyrelsen. Det indebærer øgede indtægter fra 2006 til 2008, men derimod lavere indtægter fra 2009 til 2013, jf. figur a. Holdbarheden af de offentlige finanser er isoleret set omtrent upåvirket af disse ændringer.
Oliepriserne er aktuelt høje (på ca. 50 $) i forhold til niveauet det seneste årti og sammenlignet med marginalomkostningerne ved at udvinde olie. Olieprisen er påvirket af forstyrrelser på udbudssiden og væksten i verdensøkonomien, som i 2004 var den største i 30 år. OPEC-landene har et målinterval for olieprisen på 22-28 $ pr. tønde. IEA (Det Internationale Energi Agentur) skønner – under betydelig usikkerhed – at olieprisen i et basisforløb på langt sigt vil udgøre 25 $ pr. tønde og 35 $ pr. tønde i et højpris-scenario (2000-niveau). Det er konkret i fremskrivningen lagt til grund, at olieprisen gradvist vil falde frem mod 2010, og herefter udgøre 28 $ pr. tønde (2000-niveau). |
| I beregningen af den strukturelle saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturudsving og en række andre midlertidige forhold, herunder ekstraordinære Nordsø-indtægter som følge af de høje oliepriser. Et såkaldt strukturelt niveau for Nordsø-indtægterne for et givet år beregnes forsimplende ved et opgøre gennemsnittet af Nordsø-indtægterne over en årrække. Opgøres det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne alternativt ud fra en langsigtet pris på 28 $ pr. tønde (2000-niveau) vil den strukturelle saldo beregningsteknisk svækkes med i gennemsnit 0,4 pct. af BNP i perioden 2003 til 2010.
Figur a. Nordsø-indtægter |
|
Kilde: Energistyrelsen, Skatteministeriet samt egne beregninger. |
Omdrejningspunktet i den mellemfristede fremskrivning til 2010 er en holdbar finanspolitik. En holdbar finanspolitik indebærer, at stat og kommuners nettogæld kan forventes at udvikle sig stabilt efter 2010, hvis finanspolitikken videreføres efter såkaldte finanspolitisk neutrale principper. Disse principper indebærer blandt andet uændret beskatning, og at de offentlige udgifter til forbrug og overførsler per bruger udvikler sig i takt med lønningerne i den private sektor [15].
Det beregningsmæssige krav om finanspolitisk holdbarhed kan ses som et test af, om finanspolitikken med besluttede regler m.v. overordnet hænger sammen på længere sigt, således at der med de opstillede forudsætninger ikke optræder større stramningsbehov efter 2010 (i forhold til det forudsatte). De konkrete regneregler efter 2010 er ikke finanspolitiske mål, og der er som nævnt ikke taget politisk stilling til prioriteringen efter 2010.
Når fremskrivningen opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, vil overskuddet i stat og kommuner i alle år præcis kunne modsvare rentebyrden af stat og kommuners nettogæld og de beregnede fremtidige offentlige nettoforpligtigelser, der følger af aldringen mv.
De fremtidige merforpligtelser, der gradvist svækker stat og kommuners saldo på længere sigt, kan i fremskrivningen omregnes til en fast årlig merudgift på 1,8 pct. af BNP i 2004. Derudover medfører statens og kommunernes nettogæld en rentebyrde på 0,6 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.15.
Tabel 5.15. Krav til den strukturelle offentlige saldo opgjort i 2004
| Pct. af BNP | |
| 1. Stat og kommuners strukturelle primære saldo | 2,3 |
| 2. Beregnet krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo | 2,4 |
| - heraf fremtidige nettoforpligtelser bl.a. sfa. aldring | 1,8 |
| - heraf rentebyrde på offentlig nettogæld | 0,6 |
| 3. Holdbarhedsindikator (1-2) | -0,1 |
| 4. Stat og kommuners strukturelle nettorenteudgifter | -1,5 |
| 5. Strukturel saldo i offentlige fonde (ATP m.v.) | 1,0 |
| 6. Beregnet krav til den strukturelle offentlige saldo (2+4+5) | 1,9 |
| 7. Den strukturelle offentlige saldo (ekskl. suspension af SP-bidraget) | 1,8 |
Anm.: Virkningen på den finanspolitiske holdbarhed (råderummet) er defineret som den faktiske nettoudgift år for år omregnet til en (hypotetisk) fast årlig udgift i al fremtid fra og med i dag – dvs. en såkaldt annuitet. Omregningen til en fast årlig ydelse (varig virkning) betyder, at indtægter og udgifter kan sammenlignes, selv om de falder på forskellige tidspunkter. Råderumsvirkningen afhænger af niveauet for realrenten korrigeret for økonomisk vækst og profilen for nettoudgiften/-indtægten. Jo senere en given merindtægt optræder, jo mindre vil råderumsvirkningen være.
Kilde: Egne beregninger.
De fremtidige nettoforpligtelser inkl. rentebyrden af gælden indebærer dermed et beregnet krav til overskud på stat og kommuners strukturelle primære saldo på 2,4 pct. af BNP i 2004. Det strukturelle primære overskud i stat og kommuner er samtidig beregnet til 2,3 pct. af BNP. Forskellen mellem de to – den såkaldte holdbarhedsindikator – er dermed -0,1 pct. af BNP. Det vil sige, at kravet om finanspolitisk holdbarhed er indfriet på nær en marginal afvigelse på 0,1 pct. af BNP, som også indgik i vurderingen i december [16]. Det dækker over en forbedring af den strukturelle primære saldo i konjunkturårene og en opjustering af de beregnede fremtidige nettoforpligtigelser – blandt andet som følge af en ny befolkningsprognose – der opvejer hinanden, jf. appendiks 5.1.
Det beregnede krav til stat og kommuners primære saldo kan omregnes til et krav til den samlede offentlige saldo ved at indregne dels renteudgifter på den offentlige gæld og dels midlerne i offentlige pensionsfonde (primært ATP), som er disponeret til pensionsudbetalinger på længere sigt og dermed ikke kan medgå til at finansiere det fremtidige udgiftspres. Kravet til stat og kommuners strukturelle primære saldo svarer således til et krav om overskud på den samlede strukturelle offentlige saldo på 1,9 pct. af BNP i 2004 (ekskl. suspension af SP-bidraget).
Fodnoter
[1] Efter Danmarks Statistiks hovedrevision af nationalregnskabet, hvor ATP placeres i den (finansielle) private sektor, vil den samlede nettogæld i store træk være sammenfaldende med nettogælden i stat og kommuner.
[2] I gennemsnit vil niveauet for ØMU-gælden blive øget med omtrent 1¾ pct. af BNP, når ATP's beholdning af statsobligationer ikke længere fratrækkes i opgørelsen af ØMU-gælden.
[3] Reguleringsordningen skal bidrage til at sikre en lønudvikling i den offentlige sektor, der på sigt er på linje med lønudviklingen i den private sektor. Lavere lønstigninger i den offentlige sektor end i den private sektor indebærer således en positiv udmøntning af reguleringsordningen og vice versa. Udmøntningen sker med en vis forsinkelse, idet beregningerne af reguleringsordningen bygger på faktisk konstaterede lønstigninger og ikke skøn herfor.
[4] Reststigningen er givet ved forskellen mellem de faktiske og de aftalte gennemsnitlige lønstigninger. En forholdsvis lav reststigning vil for givne aftalte lønstigninger bidrage til større udmøntning af reguleringsordningen end en høj reststigning.
[5] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som ændringen af finanspolitikken siden 2002.
[6] Konjunkturerne påvirkning af de offentlige finanser baseres dels på et beskæftigelsesgab, der bestemmes af forskellen mellem den faktiske og beregnede strukturelle beskæftigelse, dels beregninger af de offentlige budgetposters konjunkturfølsomhed.
[7] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (ekskl. kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP, mens et skønnet normalniveau for pensionsafkastskatten er baseret på et gennemsnitligt normalafkast på 6,5 pct., hvilket svarer til et skatteprovenu på i størrelsesordnen 0,7-0,9 pct. af BNP i perioden 2003-2006.
[8] Faldet i personskatternes andel af BNP fra 2004 til 2005 hænger blandt andet sammen med, at de seneste oplysninger som nævnt peger i retning af, at personskatterne kan være overvurderet med 0,1-0,2 pct. af BNP i 2004. Det er der taget højde for i de skønnede personskatteindtægter i 2005 (og 2006).
[9] Dette hænger sammen med, at lavere faktiske nettorentebetalinger påvirker det centrerede glidende gennemsnit, der anvendes til at beregne det strukturelle niveau for nettorentebetalingerne.
[10] Målintervallet for de gennemsnitlige offentlige overskud frem til 2010 vil omtrent udgøre ½-1½ pct. af BNP, når den offentlige saldo opgøres ekskl. ATP.
[11] I henhold til regeringsgrundlaget vil regeringen i foråret 2006 fremlægge en ny økonomisk flerårsplan for Danmark. Det fremgår af regeringsgrundlaget, at "Planen vil blive udarbejdet i lyset af analyserne fra Velfærdskommissionen. Den vil række mindst til 2015 og indeholde klare mål for fortsat vækst i beskæftigelsen, nedbringelse af den offentlige gæld og gradvis sænkning af beskatningen". Desuden fremgår det af regeringsgrundlaget, at "Forudsat at det økonomiske råderum er tilvejebragt, vil regeringen sænke skatten på arbejdsindkomst yderligere".
[12] De beregnede virkninger af at indarbejde den nye prognose er derudover følsom overfor forudsætninger omkring bl.a. rente, jf. Finansredegørelse, 2004.
[13] Det (reale) demografisk betingede træk er en mekanisk sammenvejning af befolkningsudviklingen med de alders-, køns- og herkomstfordelte offentlige udgifter pr. bruger i udgangsåret. Endvidere korrigeres de aldersbetingede udgifter fremadrettet for at tage højde for virkningen af bedre sundhedstilstand i takt med den stigende middellevetid. Udgifterne til kollektivt offentligt forbrug antages at følge den generelle befolkningsudvikling.
[14] Baseret på en mekanisk fremskrivning med uændret strukturel erhvervsfrekvens (opdelt på køn, alder og herkomst) og en strukturel ledighedsprocent som i 2004.
[15] De beregningstekniske forudsætninger efter 2010 indebærer, at den samlede økonomiske politik, korrigeret for befolkningsmæssige ændringer, virker omtrent neutralt på de offentlige finanser. Bl.a. er erhvervsfrekvensen og ledighedsprocenten uændret efter 2010.
[16] Det er her og i december valgt at fastholde kravet til fremgang i beskæftigelsen frem mod 2010. Forudsætningen om fremgang i beskæftigelsen styrker isoleret set de offentlige finanser med ca. 1 pct. af BNP.
Appendiks 5.1 Revisioner af holdbarheds-indikatoren
Indarbejdelsen af en ny konjunkturvurdering har bevirket, at den underliggende stilling på de offentlige finanser strukturelt er forbedret med omkring 0,3 pct. af BNP, jf. tabel A5.1.
De anslåede fremtidige offentlige nettoforpligtigelser er i forhold til ØR04, december blevet revideret blandt andet som følge af ny befolkningsprognose og en ændret fremskrivning af indtægterne fra Nordsøen. Samlet set har revisioner af de fremtidige offentlige nettoforpligtigelser svækket holdbarhedsindikatoren med ca. 0,3 pct. af BNP, jf. tabel A5.1.
Tabel A5.1. Revisioner af holdbarhedsindikatoren i 2010-forløb, 2004
| Pct. af BNP | |
| 1. Økonomisk Redegørelse, december 2004 | -0,1 |
| 2. Samlet revision af holdbarhedsindikator (2.1+2.2) | 0,0 |
| 2.1 Revision af primær strukturel saldo i 2004 | 0,3 |
| 2.2 Revision af fremtidige nettoforpligtigelser | -0,3 |
| Heraf bidrag fra | |
| - Revideret befolkningsprognose | -0,2 |
| - Nyt skøn for Nordsø-indtægter | 0,0 |
| - Øvrige revisioner | -0,1 |
| 3. Økonomisk Redegørelse, maj 2005 (1+2) | -0,1 |
Anm.: De beregnede effekter af de enkelte revisioner afhænger af rækkefølgen.
Kilde: Egne beregninger.
DREAM's 2004-befolkningsprognose, som ligger til grund for fremskrivningen, indebærer en større stigning i middellevetiden for især kvinder, mens middellevetiden for mænd er stort set uændret i forhold til 2003-prognosen benyttet i ØR04, december.
Den gennemsnitlige levetid stiger således til 86 år for kvinder i 2080, sammenlignet med 82 år i den forrige prognose. Mænds gennemsnitlige levetid skønnes uændret til 80 år i 2080. Den væsentligste ændring i fremskrivningen er, at de historiske data for dødeligheder, som fremskrivningen baseres på, går tilbage til 1903 og ikke blot til 1980 som tidligere. Dette har stor betydning, da kvinders levetidsstigning var usædvanlig lav gennem 1980'erne og 1990'erne. Endvidere er der benyttet en ny metode (den såkaldte Lee-Carter metode) til fremskrivning af middellevetiden svarende til den, der anvendes i Velfærdskommissionens prognose.
Nye skøn for udviklingen i olieprisen og olie- og gasudvindingen i Nordsøen indebærer øgede indtægter fra 2006 til 2008, men en normalisering af olieprisen og dermed lavere indtægter i fra 2009 til 2013, hvorfor holdbarheden af de offentlige finanser isoleret set er stort set upåvirket.
De øvrige revisioner dækker blandt andet over indarbejdelsen af den nye konjunkturvurdering, herunder profilen for Nordsø-indtægterne, nye RAS-tal, nye aldersfordelte udgifter og transfereringer, nye tal for arbejdstid og en ny metode til korrektion af forbedret helbred i forbindelse med stigende levetid. Samlet set medfører disse øvrige revisioner, at den beregnede holdbarhedsindikator reduceres med 0,1 pct. af BNP.
