1. Indledning og sammenfatning

1.1 Formål og tilrettelæggelse

Langt de fleste udbud og udliciteringer i den offentlige sektor forløber uden problemer. En række enkeltstående eksempler de senere år har imidlertid fået en meget omfattende omtale i pressen og er dermed med til at sætte den offentlige dagsorden for udlicitering. Denne undersøgelse sætter fokus på disse enkeltstående sager.

Formålet med analysen er at:

Undersøge, om udliciteringer, på trods af dårlig omtale i medierne, herefter forløber uproblematisk, og at identificere eventuelle generelle forhold, som hindrer en vellykket udlicitering.

Undersøgelsen er gennemført ved at afdække en række udliciteringssager, hvorom der har været betydelig negativ omtale i de trykte medier. Hensigten er at fastslå processens forløb, projektets efterfølgende udvikling, og om institutionen efterfølgende har benyttet udbud og udlicitering. Følgende syv cases indgår i analysen:

• Togdrift i Midt- og Vestjylland
• Udlicitering af rengøring i Aalborg Kommune
• Inddragelse af private leverandører på børneområdet i Assens Kommune
• Inddragelse af private leverandører på børneområdet i Skovbo Kommune
• Udlicitering af plejehjem i Søllerød Kommune
• Udlicitering af beredskabsopgaver i Århus Kommune
• Udlicitering af it-drift i forsvaret.

Yderligere er der gennemført interview med journalister med henblik på at afdække pressens prioritering og vinkling af udliciteringssager. Endelig er der foretaget en sammenligning af pressens dækning af udliciteringssager i henholdsvis Danmark, Norge og Sverige.

Udliciteringsrådet ønsker at benytte denne viden til at vejlede institutioner og virksomheder om, hvordan man hensigtsmæssigt kan reducere risici i forbindelse med udliciteringssager, især hvis sagerne er problematiske af politiske, personalemæssige eller tekniske årsager.

Analysen af de syv cases er gennemført ved at undersøge forløbet og konsekvenserne af seks sager, hvorom der har været betydelig negativ omtale. Yderligere er inddraget en sag, hvorom der kunne have været betydelig negativ omtale, men hvor der kun har været en begrænset omtale.

Undersøgelsen er gennemført i sommeren 2005 af KPMG for Udliciteringsrådet. De syv cases er belyst ved interview med udbyder og bestiller og i visse tilfælde også medarbejderrepræsentanter. Yderligere er der gennemført interview med personer med særlig viden om udlicitering i Norge og Sverige. Pressedækningen af de enkelte cases samt i de tre nordiske lande er kortlagt ved træk fra artikeldatabaser. Samlet er 42 personer blevet interviewet.

1.2 Sammenfatning

Det kan ikke på baggrund af analysen entydigt konkluderes, at udliciteringer på trods af dårlig omtale i pressen herefter forløber uproblematisk. Der er eksempler på begge dele. Med andre ord kan en udlicitering godt forløbe tilfredsstillende, selv om udliciteringen har fået dårlig omtale i pressen. Af de undersøgte syv cases er de tre i dag bragt til ophør, mens de resterende fire fortsat varetages af private leverandører. Det står klart, at negativ omtale i pressen ikke nødvendigvis indebærer, at udliciteringsforretninger bringes til ophør. Yderligere står det klart, at sager, hvor der i en periode har været problemer og pressemæssig omtale, ikke får samme dækning, når forretningen efterfølgende forløber uden problemer. Det er eksempelvis tilfældet i henseende til togtrafikken i Midt- og Vestjylland og beredskabsopgaver i Århus Kommune.

Pressen dækker nyheder, konflikter og det nære

Undersøgelsen viser, at der bag pressens dækning af konkrete udliciteringssager som oftest ligger konkrete fejl og mangler i opgaveløsningen. Undersøgelsen indikerer imidlertid også, at fejl og mangler bliver dækket mere intenst, når det er private leverandører, der varetager en opgave, end når det er det offentlige, der varetager produktionen.

Pressen dækker kun i begrænset omfang udliciteringer efter idriftsættelse, hvis der ikke er fejl eller mangler i opgavevaretagelsen. Aviserne dækker således kun i begrænset omfang udliciteringer, der efter en svær start forløber uproblematisk.

For aviserne er det et kriterium, at læserne skal kunne relatere sig personligt til sagen. Derfor er der særlig interesse for dækning af områder, som mange læsere har været i berøring med, herunder trafikområdet og de kommunale omsorgsområder.

I sagens natur er det yderligere et kriterium, at der skal være tale om en nyhed. Udlicitering på områder, der ikke tidligere har været udliciteret, er derfor mere interessant end på områder, der tidligere har været udliciteret.

Videre er det et kriterium, at der skal være konflikt. Da udlicitering fortsat er omgærdet af politisk uenighed, vil det altid være muligt at få udtalelser fra politikere, der mener noget om en given udlicitering. Yderligere vil usikkerheden i forbindelse med eksempelvis medarbejderoverdragelse indebære, at der er let adgang til kritiske kilder tæt på udliciteringsforretningen.

Kombinationen af, at fejl og mangler dækkes mere intenst, når private varetager en opgave, og de nævnte kriterier for pressens dækning, indebærer, at fejltolerancen i forbindelse med udlicitering er lav.

En sammenligning af avisernes dækning af udliciteringssager i tre nordiske lande viser, at dækningen i øjeblikket er mest intens i Norge og mindst i Sverige. Dækningen i Danmark ligger mellem de to øvrige lande. For tiden vedrører artikler i Danmark mest omtale af mulige fremtidige udbud. Artiklerne i Sverige vedrører for tiden mest fejlslagne udbudsprocesser. I Norge er dækningen præget af, at udlicitering indgår som et tema i det forestående valg. På baggrund af interview i Sverige og Norge er det indtrykket, at karakteren og omfanget af presseomtale af udliciteringer varierer meget over tid.

Forhold, som hindrer en vellykket udliciteringsforretning

Såvel bestiller som leverandør skal være bedre til at identificere og håndtere risici ved udbud og udlicitering. Ansvaret kan ikke løftes af den ene part alene.

Følgende egenskaber ved en udlicitering indebærer de største risici:

• Udlicitering på sektorområder, der ikke tidligere har været udliciteret
• Udlicitering af eksisterende offentlige institutioner, hvor udlicitering indebærer medarbejderoverdragelse
• Udlicitering til leverandører med dårlig forståelse for det politiske system.

Ud over de tre væsentligste risici kan der peges på følgende risikomomenter, som kan hindre en vellykket udlicitering:

• Udbudsforretningens kompleksitet og størrelse
• Sammenblandede roller i den offentlige sektor
• Uafklarede personaleforhold
• Manglende politisk opbakning
• Fejl og mangler i opgavevaretagelsen
• Utilfredse medarbejdere
• Dårligt image hos leverandøren
• Udskiftning af nøglepersoner hos bestiller og/eller leverandør.

Nedenfor er vist 16 gode råd om risikostyring, som kan opstilles på baggrund af undersøgelsen af de syv cases. En lang række risikostyringsaktiviteter bør gennemføres af leverandør og bestiller i fællesskab, men leverandør og bestiller har også hver for sig har et ansvar.

Tabel 1.1 Gode råd om risikostyring

1.3 Rapportens indhold

I kapitel 2 gives en præsentation af, hvordan udliciteringssager prioriteres i det journalistiske arbejde på tre danske aviser. I kapitel 3 introduceres de syv cases overordnet. Efterfølgende præsenteres hver af de syv cases i kapitlerne 4-10. I kapitel 11 sammenfattes de risici ved udbud, som kan identificeres på tværs af de syv analyserede cases. I samme kapitel gives ligeledes på baggrund af analysen af de syv cases en række bud på, hvordan de identificerede risici kan håndteres.

Afslutningsvis præsenteres i kapitel 12 en sammenligning af pressedækningen af udliciteringsområdet i henholdsvis Danmark, Sverige og Norge.

Metoden for casebeskrivelserne er kort beskrevet i appendiks A. Metoden for sammenligningen af pressedækningen i Norge, Sverige og Danmark fremgår af appendiks B.