Udlicitering i krydsild – 10. Udlicitering af it-drift i forsvaretDu har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
10.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang
I januar 2004 besluttede Forsvarsministeriet, at såvel driften af DeMars som en række øvrige interne koncernfælles it-driftsopgaver inden for ministerområdet skulle sendes i udbud samme år. Driften af DeMars skulle planmæssigt sendes i udbud i 2004, da kontrakten med IBM, som hidtil havde varetaget opgaven, udløb medio 2005.
Udbuddet af de øvrige it-driftsopgaver blev besluttet af den daværende forsvarsminister. Baggrunden for, at udbuddet omfattede driften af DeMars, var således, at den hidtidige kontrakt udløb, mens udbuddet af de øvrige interne it-driftsopgaver blev foretaget på baggrund af forsvarsministerens politiske prioritering af anvendelse af udbud og udlicitering med henblik på effektivisering af opgavevaretagelsen.
Boks 10.1 Forsvarsministeren om formålet med udliciteringen
"Det er min forventning, at udlicitering af it-området vil medføre en optimering af hele it-anvendelsen i koncernen med økonomiske fordele til følge. It-området er bl.a. karakteriseret ved at kræve højt specialiseret arbejdskraft og ved at udvikle sig meget hurtigt. Jeg forventer, at anvendelsen af ekstern rådgivning, der nu er påkrævet, vil blive formindsket væsentligt. Desuden vil primært forsvarets militært ansatte fremover blive frigjort fra en krævende opgave, der ikke har med den egentlige militære kernevirksomhed at gøre. Som bekendt er det af overordentlig stor betydning for mig, at forsvarets aktiviteter koncentreres om forsvarets formål. Det betyder bl.a., jf. mine svar på henholdsvis spørgsmål 81 til Forsvarsudvalget den 5. august 2003 og spørgsmål 1 til Finansudvalget den 7. november 2003, at udbuddet af DeMars-driften og vedligeholdelse vil være indeholdt i det samlede it-udbud."
Kilde: Brev fra forsvarsminister Svend AageJensby til Folketingets Finansudvalg, København, 10. februar 2004.
10.2 Fakta om den administrative enhed
Udbuddet blev gennemført af Forsvarskommandoen, der er ansvarlig for forsvarets samlede virksomhed. Forsvarskommandoen, der består af forsvarschefen og forsvarsstaben, er ansvarlig for planlægning og gennemførelse af forsvarets driftsvirksomhed samt opfølgning på de opgaver, som løses af forsvarets myndigheder og enheder. Der er i forsvaret i alt 23.900 årsværk, hvoraf 7.500 er civile. Forsvarets opgaver omfatter bl.a. deltagelse i konfliktforebyggelse og krisestyring, uddannelse af soldater, deltagelse i internationale fredsstøttende opgaver, overvågning af dansk område og afvisning af krænkelser, fiskeriinspektion, forureningsbekæmpelse til søs, eftersøgnings- og redningstjeneste samt støtte til andre offentlige myndigheder. Forsvarskommandoen er en myndighed under Forsvarsministeriets departement.
DeMars er et virksomhedsstyringssystem baseret på software fra SAP AG og anvendes af mere end 8.000 brugere inden for Forsvarsministeriets område ved løsning af styrings- og forvaltningsopgaver inden for områderne organisationsstruktur, økonomi, materiel og personale.
De øvrige it-driftsopgaver omfatter i denne forbindelse den koncernfælles it-infrastruktur. Infrastrukturopgaven omfatter drift, vedligeholdelse og videreudvikling af forsvarets integrerede informatiknetværk med tilhørende lokalnet, 15.000 pc'er samt de tilhørende it-services, et antal koncernfælles it-systemer og den centrale service desk.
Udbuddet blev overordnet varetaget af en styregruppe med deltagelse af Forsvarskommandoens topledelse. Derudover var der nedsat en følgegruppe med deltagelse af personaleorganisationerne med det formål at inddrage og orientere de ansatte, der var omfattet af udbuddet. Endvidere blev der nedsat en såkaldt funktionel følgegruppe, som varetog it-faglig rådgivning af styregruppen, og endelig blev der nedsat en særlig arbejdsgruppe, der varetog den praktiske udarbejdelse af udbudsmaterialet, evalueringen af tilbud mv.
Der er i Forsvarskommandoen omfattende erfaringer med offentlige udbud og udliciteringer på såvel it-området som andre dele af forsvarets opgavevaretagelse.
Udbuddet blev igangsat under den tidligere forsvarsminister, men beslutninger om valg af leverandører og endelig afgrænsning af udliciteringen mv. er foretaget under den nuværende minister. Begge ministre er fra partiet Venstre.
10.3 Udbudsforretningens faser
Igangsættelse af udbud
Efter en mindre forsinkelse og udskydelse blev udbudsbekendtgørelse offentliggjort i maj 2004 med termin for prækvalifikation juni samme år. Fem virksomheder blev prækvalificerede. To trak sig senere. Udbudsmaterialet forelå i opdateret form i september med frist for afgivelse af tilbud i november. I den mellemliggende periode havde tilbudsgiverne løbende mulighed for at stille spørgsmål og havde i en kortere periode adgang til DeMars.
De medarbejdere, der potentielt var omfattet af udbuddet, blev orienteret forud for iværksættelsen af udbudsforretningen. De blev i april 2004 skriftligt orienteret via en informationsfolder, der beskrev medarbejderens rettigheder og pligter i forbindelse med en virksomhedsoverdragelse. Der blev desuden orienteret om udbudsforretningen i såvel hovedsamarbejdsudvalg som i de lokale samarbejdsudvalg.
Der er på forsvarets intranet oprettet en informationsportal, som indeholder oplysninger om grundlaget for udbudsforretningen samt referaterne fra de ovennævnte styre- og følgegrupper og informationsmaterialet, som er udleveret til medarbejderne.
De medarbejdere, der arbejdede med de øvrige it-driftsopgaver, blev yderligere orienteret skriftligt og mundtligt i oktober om deres opgaver og situation i forbindelse med en eventuel udlicitering. Udbuddet af den interne drift medførte en betydelig usikkerhed blandt de omfattede medarbejdere.
Formuleringen af udbudsmaterialet vedrørende driften af DeMars var en forholdsvis overkommelig opgave, fordi der var tale om genudlicitering af en opgave og derfor hovedsageligt var tale om en opdatering af det oprindelige aftalegrundlag. Formuleringen af udbudsmaterialet for den øvrige it-drift var derimod forbundet med større udfordringer, idet forsvaret i 2004 var midt i en centraliseringsproces, hvor it-driften fra at have været spredt på de enkelte tjenestesteder blev samlet i en central koncernfælles it-driftsorganisation, der dækker det samlede ministerområde. Organisationen var således optaget af andre omstillingsopgaver samtidig med gennemførelse af udbudsforretningen. Det skal bemærkes, at det i forbindelse med beslutningen om gennemførelse af centraliseringen blev besluttet, at den centraliserede drift skulle udbydes.
Evaluering af tilbud
Den 5. november 2004 modtog Forsvarskommandoen tilbud fra IBM, CSC og Siemens. Frem mod januar 2005 gennemførtes en omfattende evaluering af tilbuddene, og i december indstillede Forsvarskommandoen, at Siemens blev valgt som operatør på driften af DeMars. Forsvaret fravalgte samtidig at udlicitere den koncernfælles it-infrastruktur. En sammenligning af de tre tilbud med forsvarets nuværende gennemsnitsomkostninger viser, at udlicitering af den koncernfælles it-infrastruktur som minimum ville resultere i en omkostningsforøgelse på lidt under 40 pct. Med en så betydelig omkostningsstigning ville det i den foreliggende situation ikke være rentabelt at indgå aftale om udlicitering af den koncernfælles it-infrastruktur. Opgørelsen af forsvarets gennemsnitsomkostninger forbundet med driften af it-infrastrukturen blev gennemgået og verificeret af PA Consulting. Endvidere understøttes tallene af en undersøgelse foretaget af Gartner Group.
Boks 10.2 Årsagerne til manglende udlicitering af øvrige interne it-drift
Ifølge PA Consulting Group kan årsagerne til, at en udlicitering af it-infrastrukturen ikke er tilstrækkelig attraktiv, hovedsageligt tilskrives:
"At forsvarets sikkerhedsmæssige krav betyder, at en leverandør ikke har mulighed for at opnå stordriftsfordele gennem samdrift med andre kunders systemer, at der er lavere lønniveau inden for forsvaret end inden for den civile sektor, at leverandøren dækker sig ind mod de risici, som han påtager sig i forbindelse med bod og andre tab som følge af aftalens bestemmelser om servicegarantier mv., samt at leverandøren skal have en fortjeneste."
Kilde: Brev fra Søren Gade til FolketingetsFinansudvalg, København den 17. januar 2005.
Overdragelse
Efter valget af leverandør blev overdragelsen fra IBM til Siemens gennemført. Overdragelsesforretningen var præget af, at det ikke i kontrakten med den afgivende leverandør var specificeret, hvad der forventes i forbindelse med overdragelse til en ny leverandør. Den afgivende leverandørs forpligtelser blev i dette tilfælde aftalt under forberedelsen af overdragelsen.
Hos den nye leverandør har det været en stor opgave at skulle forhandle kontrakt, overtage opgaven og opbygge egen organisation på meget kort tid, herunder på kortere tid, end man havde forudsat i kontrakten.
Overdragelsen er gennemført som aftalt mellem afgivende leverandør, den nye leverandør og forsvaret.
10.4 Pressens dækning af forløbet
De landsdækkende avisers dækning af forløbet har været begrænset.
Udbuddet gav anledning til en enkelt artikel i januar 2004. I november var der en enkelt kortere artikel om, hvem der havde budt, og en større om Siemens' engagement i norsk forsvar. Yderligere gav valget af Siemens anledning til et par artikler herom omkring årsskiftet. I en række tilfælde var udgangspunktet for artiklen Siemens som virksomhed og forsvaret som eksempel på en stor kunde. Yderligere havde Jyllands-Posten i foråret om forsvarets økonomi generelt i den forbindelse omtalt det forhold, at ikke hele den udbudte opgave blev udliciteret. Børsen havde tilsvarende en større artikel om, at ikke hele opgaven blev udliciteret.
Fagpressen, herunder primært Computerworld og Ingeniøren, har dækket forløbet i forbindelse med beslutningen om udbud og valget af leverandør. Yderligere indgik udbuddet som reference i artikler, der primært handlede om de tre bydere på opgaven, CSC, Siemens og IBM. Ingeniøren bragte i januar 2005 en artikel, hvor der blev givet forklaringer på, hvorfor ikke hele opgaven blev udliciteret.
Ingeniøren bragte i november 2004 en artikel, hvor man mente at vide, at CSC var favorit til at vinde udliciteringen, da forsvaret skulle være "træt" af IBM. CRN bragte i januar 2005 en artikel med en tilsvarende vurdering af forsvarets holdning til IBM. Computerworld refererede artiklen bragt af CRN.
Pressens dækning af forløbet bliver af leverandøren betegnet som overraskende begrænset givet opgavens størrelse. Bestilleren finder tilsvarende dækningen begrænset og hæfter sig ved, at særligt artiklen om, at CSC var en favoritleverandør, var misvisende. Bortset herfra ser begge parter dækningen som repræsentativ for forløbet, som de oplevede det.
Forsvarskommandoens kommunikationsarbejde
Pressens dækning af forløbet bliver af leverandøren betegnet som overraskende begrænset givet opgavens størrelse. I lyset af de øvrige cases i denne rapport kan det bemærkes, at der indgår en potentiel medarbejderoverførsel af et område, der ikke tidligere har været sendt i udbud. I den forbindelse kan det videre bemærkes, at medarbejderne var skeptiske over for nytten af et udbud, og den udbydende organisation havde foretrukket at afslutte den nævnte centralisering før udbuddets gennemførelse. På den baggrund kan det undre, at presseomtalen ikke har været mere betydelig i forberedelsesforløbet. Dertil kommer, at der var tale om en potentielt meget stor opgave, der endte med ikke at blive udliciteret. Der kunne således potentiel have været en "sag".
I Forsvarskommandoen vurderer man, at der er en række grunde hertil: For det første finder man, at der ikke er noget spektakulært ved forløbet. For det andet vedrører forretningen et teknisk område, som derfor ikke har almen interesse. For det tredje opfatter man personalet som loyale over for beslutninger og organisationen generelt, hvorfor Forsvarskommandoen ikke finder, at der er tradition for, at medarbejderne går i pressen med forhold, de er utilfredse med. For det fjerde henviser man til pressearbejdet.
Forsvarskommandoen oplyser, at pressearbejdet i forhold til den her omfattede udbudsforretning ikke afviger fra pressearbejdet i forsvaret i øvrigt. Sammenlignet med presse- og kommunikationsarbejdet i de andre eksempler, der indgår i denne rapport, er der imidlertid tale om en noget mere struktureret indsats.
Forsvarskommandoens kommunikationsstrategi er bygget op omkring to grundregler og seks overordnede principper. [1] De to grundregler er som følger: "Ingen beslutninger uden kommunikationsovervejelser" og "medarbejderne først". Strategien bygger endvidere på, at intern og ekstern kommunikation hænger sammen. Strategien, som er under implementering, indebærer, at kommunikation skal indtænkes i alle beslutninger og aktiviteter i henseende til:
- Interne og eksterne interessenter
- Interessenternes vurderinger og informationsbehov
- Hovedbudskaber
- Medievalg
- Timing mv.
Strategiens første hovedprincip kommer bl.a. til udtryk ved en forholdsvis omfattende udsendelse af nyheder på Forsvarskommandoens hjemmeside, jf. oplistningen i nedenstående boks. Således ses, at der i forbindelse med alle kritiske beslutninger og ændringer i forløbet udsendes en meddelelse. Dog bemærkes, at der er udsendt en nyhed i forbindelse med påbegyndelsen af udbudsforretningen.
Boks 10.3 Pressemeddelelser fra Forsvarskommandoen
Således har Forsvarskommandoen udsendt følgende pressemeddelelser:
- "It-udlicitering udskydes – Forsvarskommandoen har besluttet at udskyde udsendelse af udbudsmaterialet vedrørende it-udlicitering" (19/5/04).
- "Forsvarets it-udlicitering udskudt – Forsvarskommandoen har udskudt udsendelse af udbudsmaterialet grundet opgavens omfang og kompleksitet til 2. august 2004. Kontrakten forventes imidlertid stadig indgået i år" (28/5/04).
- "Fem firmaer kæmper om ordre – Forsvarskommandoen har i dag udsendt udbudsmateriale vedrørende den igangværende udbudsforretning for it-udlicitering. Fem firmaer skal nu give deres tilbud på opgaven" (2/8/04).
- "Tre firmaer kæmper om ordre – Først var der fem firmaer, nu er der tre tilbage, som kæmper om ordren på forsvarets it-drift og -vedligeholdelse. En opgave, som også skal løses under internationale operationer" (5/11/04).
- "Endnu ingen beslutning om it-leverandør – Nyhedsmagasinet Ingeniøren bringer i dag en artikel om forsvarets igangværende it-udlicitering" (19/11/04).
- "Siemens A/S vinder forsvarets it-udbud – Forsvaret har valgt Siemens til at varetage drift, vedligeholdelse og videreudvikling af DeMars. De øvrige udbudte it-systemer skal forsvaret fortsat selv stå for" (17/1/05).
Kilde: www.fko.dk
Der er desuden i foråret 2004 ved to lejligheder blevet orienteret om udbudsforretningen på tv-kanalen DK4, hvor der regelmæssigter udsendelser, hvor der orienteres om forsvaret.
Det andet princip – medarbejderne først – kommer til udtryk i en omfattende information over for de berørte medarbejdere som omtalt i afsnittet ovenfor. Yderligere kommer det til udtryk ved en klar intern angivelse af, hvordan medarbejderne kan forholde sig til eventuelle henvendelser udefra om forretningen, jf. nedenstående interne kommunikationsnotits. Herved kommer også grundopfattelsen om, at intern og ekstern kommunikation hænger sammen, til udtryk.
Boks 10.4 Kommunikationsnotits på forsvarets intranet om udbudsforretningen
Emne: Forsvarets it-udlicitering
Pressepolicy: Semi-aktiv
Talsmand: FKO-CHITUDBent Brundtø
Baggrund:
Forsvaret valgte i begyndelsen af 2004 at udbyde to it-opgaver i offentligt udbud.
De to opgaver var:
1. Drift, vedligehold og videreudvikling af DeMars (Dansk Forsvars Management og Ressourcestyringssystem)
2. Drift, vedligehold og videreudvikling af den koncernfælles it-infrastruktur.
DeMars' drift og vedligehold er en genudlicitering, da denne del har væretudliciteret siden projektets start.
Tre firmaer afgav tilbud på opgaverne: CSC Danmark A/S, IBM DanmarkA/S og Siemens A/S.
Firmaet PA Consulting har rådgivet forsvaret med udliciteringsopgaven,og Kammeradvokaten har ydet juridisk bistand.
Efter evaluering af tilbuddene blev firmaet Siemens A/S valgt som ny leverandør til DeMars-opgaven, fordi de gav det økonomiskmest fordelagtige tilbud for forsvaret.
Tilbuddene på den resterende opgave med drift, vedligehold og videreudvikling af den koncernfælles it-infrastruktur var ikke økonomiskattraktive. Forsvaret har derfor fravalgt at udlicitere denne opgave.
Kontrakten med Siemens A/S vil løbe i fire år med mulighed for at blive forlænget i to gange et år.
Budskab:
- Forsvaret har efter evaluering af tilbud på it-udlicitering valgt Siemens A/S som ny leverandørtil drift, vedligehold og videreudvikling af DeMars.
- Siemens A/S afgav det økonomisk mest fordelagtige tilbud i forhold til de øvrigetilbudsgivere.
Drift, vedligehold og videreudvikling af den koncernfælles it-infrastruktur var ikke økonomisk attraktiv, hvorfor forsvaret fortsat selv vil løsedenne opgave.
10.5 Erfaringer
Offensiv pressehåndtering
Den primære erfaring, der kan drages af forløbet, er formentlig, at en god og offensiv pressehåndtering kombineret med effektiv intern kommunikation er gode redskaber i en risikohåndtering i forhold til pressen.
En presserelateret erfaring er yderligere, at bestillere orienterer sig om aktuelle og potentielle leverandører gennem omtalen heraf i pressen. Aktuelle og potentielle leverandører må derfor håndtere eventuel negativ mediemæssig omtale over for bestiller og kan med fordel bruge pressen til positivt at positionere sig.
Politisk fremdrift
Sagen eksemplificerer herudover, hvor udfordrende det er at finde den rette balance mellem fremdrift og politisk pres for udlicitering på den ene side og hensynet til den berørte organisation, medarbejderne og de tekniske udfordringer med udformning af kravspecifikation på den anden side. Således var det formentligt urealistisk, at der på den givne tid kunne udarbejdes fuldt dækkende kravspecifikationer mv. for den interne it-drift. På den anden side var det klart, at området ikke ville blive sendt i udbud på dette tidspunkt uden eksternt pres fra ministeren.
Med den meget betydelige merpris for opgavevaretagelse i forbindelse med ekstern drift illustreres samtidig betydningen af det økonomiske incitament.
Usikkerhed og højere priser
Samtidig viser denne del af forløbet også, at usikkerhedsmomenter i en kravspecifikation indebærer højere priser i det afgivne tilbud, eftersom leverandører må gardere sig mod økonomiske risikomomenter.
Kontraktlige forpligtelser i forbindelse med overdragelser
I forlængelse af erfaringerne med overdragelsesforretningen peger både leverandør og bestiller på betydningen af, at vilkårene for overdragelse fra én leverandør til en anden specificeres i kontrakten med leverandøren. Herunder bør indgå den afgivende leverandørs forpligtelser i henseende til information og assistance til den overtagende leverandør. Noget tilsvarende kan formentlig med fordel indarbejdes i henseende til eventuel efterfølgende insourcing.
Det skal bemærkes, at disse forpligtelser fremadrettet fremgår af den kontrakt, der er indgået mellem forsvaret og Siemens.
Fodnoter
[1] Kilde: Buntzen, Jane og Hans-Christian Mathiesen, Hvor svært kan det være?, Corporate Communication, Børsens Ledelseshåndbøger.
