11. Risici og risikostyring

Udlicitering i krydsild – 11. Risici og risikostyring
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

En risiko kan defineres som en mulig fremtidig begivenhed, som vil have en negativ indflydelse på realiseringen af en given aktørs målsætninger. En risiko kan beskrives ved sandsynligheden for, at begivenheden indtræffer, og de konsekvenser, begivenheden vil have. Risikostyring kan defineres som identifikationen og vurderingen af risici samt beslutninger om, hvordan risici skal håndteres og eventuelt reduceres.

Nedenfor er oplistet de risici, der kan identificeres på baggrund af de syv cases, samt en række handlinger, som kan reducere risici ved udbud. De identificerede risici er samlet i fire grupper, som vedrører henholdsvis karakteren af den udbudte opgave, bestillerens forberedelse, pressehåndteringen og udliciteringsprocessens praktiske gennemførelse.

I overensstemmelse med baggrunden for denne analyse er de identificerede risici og forslag til risikostyring orienteret mod, hvordan det kan undgås, at der opstår alvorlige problemer og offentlige skandaler. Skønt disse risici har betydning også for brugeroplevet kvalitet, effektivitet, medarbejdertilfredshed og positive dækningsbidrag for leverandørerne, er de ikke i første række rettet direkte mod disse forhold.

Da der er tale om generelle risici og forslag til risikostyring, er beskrivelsen af overordnet karakter. En mere konkret risikodiskussion findes i forbindelse med de enkelte casepræsentationer i kapitlerne 4-10.

11.1 Karakteren af den udbudte opgave

Overtagelse af eksisterende institutioner

Risiko: Udliciteringer, som indebærer overtagelse af eksisterende institutioner og ansatte, er mere risikofyldte end udliciteringer, som indebærer nyetableringer. Medarbejdere, der skal overdrages, er ofte utrygge ved situationen, ligesom brugere ikke altid værdsætter forandringer. Dertil kommer, at skift i procedurer og økonomiforvaltning kan indebære problemer med lønudbetalinger og økonomistyring i øvrigt.

Risikostyring: Det er afgørende, at den private leverandør formår at vinde overdragede medarbejderes tillid og opbakning. Information og inddragelse er midler hertil, men dertil kommer, at særligt fagprofessionelle grupper i vidt omfang binder tillid op på ledelsens faglige indsigt og formåen.

Leverandørens ledelse må derfor besidde ikke alene ledelsesmæssige kompetencer, men også faglig indsigt på det område, udliciteringen vedrører.

For bestilleren er rettidig og redelig information i forbindelse med beslutning om udbud og udlicitering et redskab til at reducere medarbejdernes usikkerhed.

For både bestiller og leverandør er det af betydning, at medarbejderne har mulighed for at komme til orde internt i organisationen, så ekstern kommunikation gennem pressen ikke bliver den eneste kanal til at kommunikere utilfredshed.

Faglige tilhørsforhold og overenskomstaftaler skal tidligt håndteres og i tæt dialog med de involverede organisationer.

Nye markeder

Risiko: Nye markeder er mere risikofyldte end eksisterende markeder. Det er der en række grunde til:

• Der er ikke eksempler på kontrakter, man kan læne sig op ad som bestiller, så der kan være uklarhed om, hvordan kvalitetsstandarder skal fastsættes, og hvilke incitamenter der vil virke mest hensigtsmæssigt
• Markedspotentialet kan være for småt til, at flere leverandører kan etableres, og derved udebliver konkurrencen
• Leverandører har ikke nødvendigvis oparbejdet den fornødne kompetence, og virksomhederne vil ikke nødvendigvis have opbygget en organisation, som er velegnet til at varetage opgaven
• Yderligere vil det forhold, at der er tale om en nyskabelse, skærpe pressens interesse for udliciteringen, hvorfor fejltolerancen er meget lavere end på etablerede markeder.

Samlet er der for leverandør og bestiller tale om, at man påtager sig betydelige omkostninger ved at være de første aktører på et nyt marked.

Risikostyring: Bestiller og leverandør må derfor blive enige om, hvordan fejl og mangler og pressens dækning heraf skal håndteres. Dette er beskrevet nærmere i afsnit 11.3. Ved udliciteringer på områder, hvor hverken bestillere eller udbydere har erfaring, bør der være tid til, at parterne opbygger en tilstrækkelig intern organisation til den nye opgavevaretagelse og kontraktstyring.

På nye markeder kan bestilleren med fordel indføje genforhandlingsklausuler, hvis kontrakten skulle vise sig at indeholde uventede incitamentsvirkninger, eller der i øvrigt opstår uforudsete forhold omkring udliciteringen.

På nye markeder uden flere potentielle leverandører kan der være risiko for, at et offentligt monopol erstattes af et privat monopol. Her kan bestilleren (ved større opgaveområder) vælge at udlicitere dele af driften for derved at bevare et konkurrencesammenligningsgrundlag samt sikre fastholdelsen af intern produktionsviden.

Udlicitering af større opgaver på nye områder kan deles op i etaper med indlagte erfaringsopsamlinger.

Store og komplekse udbud

Risiko: Store og komplekse udbud indebærer større risiko for, at det går galt, end små udbud. Ved de større og komplekse udbud bliver behovet for tid til forberedelse, kontraktindgåelse og overdragelse eller opstart større. Korte tidsfrister – som er sædvanlige i den offentlige sektor – udgør en betydelig risiko for, at de annoncerede fordele ved udbuddet ikke realiseres. Yderligere kan komplekse udbud udgøre en risiko, i og med kvalitet og succes kan være vanskelig at måle, og dermed kan det være udfordrende at udforme kontrakter.

Risikostyring: Hvis muligt kan store og komplekse udbud deles op i etaper som også anbefalet i forbindelse med nye markeder. Derudover bør der gives særlig megen tid til forberedelse af udbuddet, tilbudsafgivelse, evaluering og idriftsættelse/overdragelse. Herunder bør bestilleren særligt være opmærksom på, at det tager tid for leverandøren at opbygge den fornødne organisation internt i virksomheden.

11.2 Bestillerens forberedelse og håndtering

Sammenblandede roller

Risiko: I forbindelse med udbud på områder, der tidligere har været varetaget af den udbydende myndighed, kan det forekomme, at rollerne er sammenblandede. Således kan det forekomme, at bestillernes egen virksomhed eller institution også afgiver bud. I den forbindelse kan det forekomme, at bestiller- og udførerfunktionen organisatorisk er sammenvævet. På trods af de retlige rammer for adskillelse i forbindelse med et eget bud kan sammenblandingen beklikke bestillerenhedens uvildighed. Yderligere kan uklarheden om roller resultere i udbud med megen fokus på de eksisterende produktionsprocesser frem for fokus på servicemål. Derved fratages en ny leverandør potentielt muligheden for gennem innovation at udvikle nye processer i forhold til at understøtte de samme mål.

Risikostyring: Organisatorisk adskillelse af bestiller- og udførerfunktioner i den offentlige sektor i en periode forud for et udbud kan være med til at klargøre rollerne. Herunder kan en forberedelsesfase af længere varighed, hvor den leverende enhed i den offentlige sektor styres efter en kontraktstyringsmodel, være med til at understrege forholdet.

En organisatorisk og regnskabsmæssig adskillelse af bestiller og udførerorganisationen internt i den offentlige sektor forud for et udbud vil også lette og måske øge troværdigheden af omkostningsopgørelserne i forbindelse med eventuelle egne bud på opgaven.

Uafklarede personaleforhold

Risiko: Uafklarede personaleforhold som eksempelvis uddannelse, rekruttering og vilkår for tjenestemænd udgør en risiko, fordi uklarheden kan indebære, at ansvaret for en given risiko ikke er placeret, og at den derfor ikke håndteres hensigtsmæssigt. Yderligere kan uafklarede forhold indebære, at tilbudsgivere afgiver tilbud med højere priser for at kunne imødegå risici.

Risikostyring: Det bør for parterne være klart, hvilke risici der er på personalesiden, og hvem der bærer – og skal betale – for risikoen. Særligt må leverandører identificere risici og indregne disse i prissætningen. I den forbindelse kan bestilleren vurdere, hvilken part der bedst og billigst bærer personalerisici i forbindelse med overdragelsesforretninger. Formentlig vil tjenestemandsrelaterede problemstillinger med fordel kunne håndteres af den offentlige part.

Nogle forhold vil ikke altid kunne forudses, fx hvor mange tjenestemænd der vil tage imod tilbud om en overflytning til en privat arbejdsgiver. Her er forarbejdet dog afgørende for, at interessenterne hurtigt kan danne sig et overblik over konsekvenser ved alternative scenarier.

Manglende politisk opbakning

Risiko: Manglende politisk opbakning i det besluttende politiske organ indebærer en betydelig risiko. Utilfredse mindretal vil være fokuserede på at finde fejl og mangler ved udliciteringen og dermed besværliggøre opbygningen af et stabilt og tillidsfuldt forhold mellem bestillere og leverandører. Manglende opbakning indebærer yderligere, at der vil være aktører, som har en interesse i at fremme en pressedækning af negative forhold omkring udliciteringen.

Risikostyring: I de fleste sammenhænge vil det for bestillere og leverandører ikke umiddelbart være muligt at ændre på holdninger i det relevante politiske organ.

For både bestiller og leverandør bør det overvejes, hvordan fejl og mangler i opgavevaretagelsen kommunikeres og korrigeres.

Yderligere bør bestilleren overveje, om en politisk uenighed vil indebære omkostninger og udfordringer af en karakter, der gør, at ulemperne ved et udbud overstiger fordelen.

Uklare målsætninger

Risiko: Uklare målsætninger hos bestiller om formålet med udbuddet indebærer en risiko for såvel bestiller som leverandør for utilfredshed og uklar kommunikation i forhold til brugere og ansatte.

Risikostyring: Basale udliciteringsforhold skal være i orden. Det skal være klart, hvad bestilleren ønsker at opnå, udbudsprocessen skal gennemføres efter reglerne, kravspecifikationer skal udarbejdes, før udbuddet gennemføres, der skal være tid til at forberede udbuddet på bestillersiden, og der skal være tid til, at leverandørerne kan udarbejde gennemarbejdede tilbud osv. Ansvaret herfor kan alene varetages af bestilleren.

11.3 Pressedækning

Fejl og mangler i opgavevaretagelsen

Risiko: Pressens dækning af udlicitering vedrører enten politiske, principielle og ideologiske overvejelser eller konkrete forhold omkring et udbud, herunder især forhold omkring brugeroplevet kvalitet, administrative forhold, medarbejdernes forhold mv.

Det er sjældent, at forhold omkring en udlicitering, der er sat i drift, omtales i pressen, uden at der er reelle konkrete forhold for brugere eller ansatte, som pressen kan omtale. Da pressen rapporterer på konflikter, og da udlicitering som udgangspunkt er en interessant ramme om en sag, indebærer fejl og mangler i opgavevaretagelsen en større risiko, end de tilsvarende fejl ville gøre, hvis de blev begået i offentlig varetagelse.

Risikostyring: Løbende ekstern information kan reducere mytedannelse i pressen. Særligt kan det være en fordel at identificere potentielle historier og gribe pressehåndteringen offensivt an, eksempelvis hvis en udbudsproces forsinkes, hvis der er problemer med lønudbetaling i en overgangsperiode, eller der har været kvalitetsbrist i opgaveløsningen. Der bør med andre ord foreligge en strategi for ekstern kommunikation.

I den forbindelse bør det mellem bestiller og leverandør være afklaret, hvordan man over for offentligheden forholder sig til fejl og mangler, som næsten uvægerligt vil forekomme i enhver opgavevaretagelse.

Således bør det være erkendt, at fejl og mangler vil forekomme, og at de kan tiltrække sig betydelig pressemæssig opmærksomhed. I forlængelse heraf bør parterne over for hinanden have afstemt forventninger til, i hvilket omfang de sammen kan kommunikere med offentligheden, og i hvilket omfang de kommunikerer hver for sig.

Utilfredse medarbejdere

Risiko: Utilfredse medarbejdere og brugere har en forholdsvis let adgang til pressen med kritik af konkrete forhold omkring udliciteringen.

Risikostyring: Som nævnt i forbindelse med overdragelse af eksisterende institutioner kan det reducere den pressemæssige risiko, hvor medarbejdere har kanaler til at kommunikere til ledelsen internt, således at ekstern kommunikation ikke bliver det eneste og første valg for medarbejderne.

Leverandørens image

Risiko: Leverandørens image har betydning for pressens dækning og vinkling af en given udlicitering. Hvis leverandøren er kendt i offentligheden, er det mere interessant at skrive om, fordi læserne kan relatere sig til historien. Hvis leverandøren har et dårligt image, vil dette påvirke dækningens vinkling.

Risikostyring: En sortering af leverandører kan finde sted gennem fastsættelsen af udvælgelseskriterierne i udbudsmaterialet. Således kan der lægges vægt på en lang række andre forhold end pris og produktivitet, hvorved det vil være muligt på et sagligt grundlag at frasortere visse typer af virksomheder med et dårligt omdømme. Yderligere er det muligt at lægge vægt på tilbudsgiveres referencer.

Når en leverandør med dårligt omdømme vælges, kan pressens interesser/fokusområder på forhånd afdækkes, og der kan tages højde for disse i fælles interne og eksterne kommunikationsplaner. De "gode historier" bør forudses, og et fælles beredskab bør være planlagt (pressemeddelelser, relevant statistik klar etc.).

11.4 Udliciteringsprocessens praktiske gennemførelse

Udskiftning af nøglepersoner

Risiko: Udskiftning af nøglepersoner på bestiller- eller leverandørside indebærer en risiko. For det første, fordi de elementer i en kontrakt, som er underforstået og taget for givet, ved en udskiftning af nøglepersoner ikke af sig selv videreformidles. For det andet, fordi en udskiftning kan indebære, at leverandør eller bestiller skifter målsætninger for udliciteringen, herunder eksempelvis vedrørende betydningen af dækningsbidragets størrelse, om udliciteringen skal løbe rundt på kort eller lang sigt, og om man som offentlig bestiller mere fundamentalt er positivt indstillet over for inddragelse af private leverandører eller ej.

Dette forhold gælder, hvis en virksomhed overtages af en anden, men også hvis ledelsen eller den kontraktansvarlige skiftes ud. På bestillerside gælder det ved nyvalg, men også ved andre udskiftninger på ledende poster og af kontraktansvarlige.

Risikostyring: For både bestiller og leverandør bør ændringer hos modparten give anledning til, at man afklarer, hvilken betydning det har for udliciteringen. Misforståelser omkring konkrete kontraktlige forhold – kontraktens implicitte elementer – kan håndteres af parterne ved tilstrækkelig videnoverførsel mellem de nye personer og de afgående. Ved udskiftninger, som indebærer, at en eller begge parters målsætninger ændres, bør det åbent afklares, om udliciteringen skal bringes til ophør, videreføres inden for den eksisterende kontrakt, eller om der er basis for en genforhandling af kontrakten. Åben kommunikation om ændrede målsætninger – som en af parterne ønsker at realisere – er under alle omstændigheder et vigtigt element.

Forståelse af det politiske system

Risiko: Leverandører, der ikke forstår det politiske systems mere grundlæggende virkemåde, er en risiko. Dette gælder særligt i forbindelse med udliciteringer, hvor der er mange interessenter, og disse har modsatrettede synspunkter og interesser. I disse tilfælde kan en sag blive politiseret og omgærdet af pressemæssig interesse på en måde, som ikke kendes i samme omfang fra udliciteringer mellem to private parter. Leverandører, der ikke har en sådan forståelse og evne til at håndtere beslutninger og relationer i en politisk organisation, vil udgøre en risiko, fordi de bliver desorienterede og går ind i udliciteringen uden kendskab til de potentielle transaktionsomkostninger.

Risikostyring: Leverandører bør være opmærksomme på politiske forhold og bestillerens beslutningsveje. Herunder bør leverandører systematisk identificere udliciteringens interessenter og vurdere, hvordan de kan forventes at agere i forhold til udbuddet og udliciteringen. Interessentpleje kan være en nødvendig strategi i et udbud med mange interessenter.

11.5 Parternes risikostyring

Ovenfor er de enkelte risici grupperet efter tema. Som det fremgår af fremstillingen, kan de enkelte risici imidlertid med fordel håndteres af enten bestiller eller udbyder eller af begge parter. I nedenstående tabel er de identificerede forslag til risikostyring grupperet efter, hvem der mest hensigtsmæssigt bør engagere sig i risikostyringen.

Tabel 11.1 Gode råd om risikostyring

Aktør	Risikostyringsaktivitet
Bestiller og leverandør	1. Medarbejdere skal informeres rettidigt og redeligt forud for et udbud og i forbindelse med overdragelse af opgavevaretagelsen. 2.Faglige organisationer skal håndteres tidligt i forløbet. 3. Der bør være enighed mellem bestiller og leverandør om, hvordan fejl og mangler håndteres internt. Der bør også være enighed om, hvordan pressehåndteringen i sådanne tilfælde skal være. 4. Hvis det på forhånd vides eller forventes, at pressen vil interessere sig for en sag, børder udarbejdes en strategi for ekstern kommunikation. 5. Bestiller og leverandør skal afklare, i hvilket omfang de kommunikerermed omverdenen sammen, og i hvilket omfang de kommunikerer hver for sig. 6. Ved udskiftning af nøglepersoner hos bestiller og leverandør bør der sikres tilstrækkelig videnoverførsel mellem nye og afgåendepersoner. 7. Ved ændrede målsætninger for udliciteringen bør parterne afklare, om udliciteringen bør bringes til ophør, fortsætte, eller om vilkårene skal ændres. Åbenhed er en forudsætning for at håndteresituationen.
Leverandør	8. Leverandører må oparbejde en forståelse af det politiske systems grundvilkårog arbejde med interessentpleje. 9. Leverandørens ledelse må have en faglig forståelse for områdetfor at vinde de ansattes respekt. 10. Medarbejdere skal have mulighed for at komme til orde internt, så eksternkommunikation ikke bliver eneste vej.
Bestiller	11. Basale forhold omkring udliciteringsprocessenskal være i orden. Herunder skal formålet med udliciteringen være på plads. 12. Der skal være tilstrækkelig tid til udarbejdelse af udbudsmateriale, tilbudsafgivelse, evaluering og idriftsættelse. 13. Udbud på store og komplekse områder og udbud på ny markederkan med fordel etapeopdeles eller udliciteres delvist. 14. Bestilleren bør organisatorisk opdele bestiller- og udførerfunktioni en periode forud for udbudsprocessen, hvis eksisterende institutioner sendesi udbud. 15. Personalerelaterede risici skal afdækkes og ansvaret placeres iudbudsmaterialet. 16. Bestilleren bør overveje, om politisk uenighed er af en sådan dybde og karakter, at udbuddet ikke skal gennemføres.

Som det ses, bør en lang række risici styres af både leverandør og bestiller, herunder bør en række risici styres af de to parter i fællesskab. Derudover er der en række forhold, som de to parter som udgangspunkt bedst selv håndterer.

Ansvaret for risikostyring påhviler begge parter, hvis risici skal minimeres.

11.6 De vigtigste risici

Med den valgte metode – analyse af et begrænset antal cases på baggrund af interview med nøglepersoner – er det ikke muligt at opstille en komplet rangordning af de identificerede risici. Dog er det muligt på baggrund af, hvor ofte en risiko optræder i de syv cases, og hvilken vægt forholdet tilskrives af de interviewede personer, at identificere de tre væsentligste risici. På denne kvalitative baggrund er det KPMG's vurdering, at følgende tre risici er blandt de væsentligste:

• Opdyrkelse af nye markeder
• Overdragelse af eksisterende institutioner til en privat leverandør
• Leverandørers manglende forståelse af det politiske system.

En generel erfaring i tillæg til ovenstående er, at hvis private leverandører skal være interesserede i at gå ind på nye markeder, skal det være et langsigtet perspektiv. Det skal med andre ord være sandsynliggjort, at markedet vil udvikle sig, og at der over en længere årrække vil være udbud af et vist volumen.

Leverandører skal oparbejde knowhow/kompetencer, etablere en organisation og ofte investere i fysiske aktiver. På visse meget kapitaltunge områder er et langsigtet perspektiv særligt af betydning for at kunne tiltrække leverandører. Det langsigtede perspektiv har yderligere betydning på områder, hvor der kan være en fordel i at tiltrække internationale virksomheder, der ikke i forvejen er etablerede i Danmark, og som derfor har yderligere etableringsomkostninger.