5. Udlicitering af rengøring i Aalborg Kommune
Udlicitering i krydsild – 5. Udlicitering af rengøring i Aalborg Kommune
5.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang
I forlængelse af Betænkning nr. 1227, oktober 1991, Finansministeriet påbegyndte Aalborg Kommune i 1992 overvejelser om en modernisering af opgavevaretagelsen for visse af kommunens periferiydelser (rengøring, trykkeri, it, budtjeneste, rådgivende arkitekter og indkøb). Hensigten var at gøre disse områder til resultatcentre, fordi de skulle kunne udføre opgaven ligeså godt og billigt som konkurrenterne i den private sektor. Resultatcentrene var kendetegnet ved, at de skulle kunne agere på markedsmæssige vilkår, og at økonomien skulle være gennemskuelig og sammenlignelig med de private aktører.
Rengøringsområdet for hele kommunen blev samlet i sådant et center med henblik på – inden for en fireårig periode – at gøre området konkurrencedygtigt, så det ville have mulighed for selv at byde på opgaven.
Resultatcentret fik den 27. oktober 1997 yderligere to år med en klar formulering af, at området derefter skulle sendes i udbud.
Udbuddet i 1999 omfattede al rengøring og vinduespolering i Aalborg Kommune i en periode på fire år og omfattede derved rengøring af ca. 350 rengøringssteder, der som udgangspunkt blev varetaget af 550 kommunalt ansatte medarbejdere. Kontraktsummen endte med at være på samlet 55 mio.kr. om året.
5.2 Fakta om den administrative enhed
Kommunen havde på tidspunktet erfaring med udlicitering på andre områder og havde siden især 1992 arbejdet systematisk med modernisering af opgavevaretagelsen.
Det politiske flertal bestod af Socialdemokraternes 16 mandater. Borgmesteren var fra Socialdemokraterne.
Beslutningen om at samle rengøringsområdet og omdanne det til et resultatcenter i 1994 blev vedtaget enstemmigt af byrådet. Beslutningen om at forlænge resultatcentret frem til 2000 blev derimod truffet med et knebent flertal. Beslutningen om udbud blev truffet i enighed. Beslutningen om helt at hjemtage opgaven i 2001 blev derimod truffet med stemmerne 19 mod 11, idet Venstre og de Konservative ønskede at sende opgaven i udbud igen.
5.3 Udbudsforretningens faser
Forberedelse
Som beskrevet startede kommunens forberedelse af udbuddet i princippet i 1992 med omdannelsen af rengøringsområdet til et resultatcenter. På den baggrund følte kommunen, at man i forbindelse med udbuddet havde erfaringer med kravspecifikation og kontraktstyring.
Udbudsmaterialet og udbudsprocessen blev gennemført i kommunen af et tværfagligt team med deltagelse af økonomisk og juridisk personale og ekstern rengøringsfaglig udbudsekspertise. Rengøringsområdet blev opdelt og sendt i udbud i ti regioner, som der skulle gives selvstændige tilbud på. Områderne blev tildelt leverandørerne enkeltvis ud fra tilbuddenes bud på pris, kvalitet, varetagelse af arbejdsmiljø, service, miljø og socialt ansvar. Evalueringen af tilbuddene blev gennemført af ekstern bistand.
Et særligt forhold omkring udbuddet var, at kommunen lagde til grund, at de overdragede medarbejdere skulle opretholde deres løn i overenskomstperioden, og at kommunen i perioden ikke ville gøre virksomhedsordningen til et konkurrenceparameter. Derfor blev virksomhedsoverdragelsesomkostninger holdt uden for tilbudsgivning, og kommunen ville særskilt betale differencen mellem den private overenskomst på området og den offentlige overenskomst til leverandøren.
Tilbuddene grupperede sig således, at kommunens eget bud lå markant højere end de andre bud, mens ISS, Jydsk Rengøring og Elite Miljø lå på samme niveau. Dertil kom en række andre leverandører, som ikke opfyldte tildelingskriterierne, og som derfor ikke kunne komme i betragtning.
ISS havde været gennem en periode, hvor en del udbud i den offentlige sektor ikke var blevet vundet, og man var derfor stærkt interesserede i at få kontrakter i Aalborg.
Omkring årsskiftet blev det meddelt, at Jydsk Rengøring vandt to af regionerne, Elite Miljø vandt en af regionerne, og ISS vandt de resterende syv. Kontrakterne blev underskrevet i februar 2000 med overtagelse den 1. april samme år. I juni 2000 blev Jydsk Rengøring overtaget af ISS, som derved blev leverandør på ni af de ti regioner.
Medarbejderne markerede deres utilfredshed med beslutningen med en kortvarig strejke den 14. december 1999.
Overtagelsen af Jydsk Rengøring blev ledsaget af organisatoriske ændringer i ISS, som indebar, at de personer i ISS, der havde forhandlet kontrakterne med Aalborg Kommune, blev skiftet ud med nye personer. Tilsvarende fik ISS ny topledelse.
Driftsfase
Virksomhederne overtog driften i april, men med tre måneders gensidig prøvetid, jf. kontraktens § 3, og reelt en indkøringsfase frem til september samme år. Følgende forhold var udestående og skulle afklares i indkøringsfasen:
- Indarbejdelsen af det sociale kapitel.
- Etablering af mekanisme for udligning af udgifter relateret til virksomhedsoverdragelse.
- Etablering af en kvalitetskontrolorganisation.
Mens de to første forhold blev implementeret i konstruktivt samarbejde mellem parterne, var der problemer med at nå til enighed mellem ISS og kommunen om udførelsen af kvalitetskontrollen. I kontrakten var der fastsat forskellige rutiner og specifikationer, men rammerne var ikke udfyldt. Således var det fastsat, at der skal holdes møder mellem ISS og kommunen vedrørende kvalitetsopfølgning, men formen for møderne er ikke afklaret. Yderligere var der ikke på forhånd enighed om, hvordan kvaliteten skulle måles og vurderes.
Kommunen etablerede dog som fastsat i kontrakten sin egen kvalitetsovervågningsenhed, som løbende udarbejdede og indsamlede fra de enkelte rengøringssteder, idet kvaliteten for hver institution blev vurderet. Der var dog ikke enighed mellem parterne om, hvor alvorligt det var, at rengøringskvaliteten i en given institution var dårlig.
Kommunen fandt, at der i perioden var mange tilbagemeldinger på, at kvaliteten ikke var som forventet og aftalt. Kommunen dokumenterede dette ved brug af eksterne konsulenter som supplement til kommunens egne målinger. ISS medgav, at der var kvalitetsproblemer, men fandt samtidig, at kontrollen var unødig nidkær. ISS anfører videre, at problemet i et vist omfang var, at brugerne på institutionerne havde andre forventninger til kvaliteten end det, der var specificeret i kontrakten.
Leverandøren peger i den forbindelse på, at de ansatte og brugere på institutionerne (lærere, pædagoger, kontorfolk mv.) ikke var blevet orienteret om, at rengøringspersonalets opgaver var blevet specificeret til kun at omfatte rengøring, hvorfor tillægsopgaver som kaffebrygning, tilberedning af ostemadder og blomstervanding mv. ikke længere, som udgangspunkt og uden supplerende betaling, var omfattet af ydelsen. Kommunen var af den opfattelse, at det inden opstart var kommunikeret ud på de enkelte rengøringssteder og i tvivlstilfælde blev påpeget.
Boks 5.1 Kontraktens bestemmelser om kvalitet
Tekst § 8
Resultatfastholdelse
a. Samarbejdsorganisation
Kommunen etablerer en samarbejds- og kontrolfunktion, der skal koordinere samarbejdsrelationerne mellem leverandøren og rengøringsstederne samt indsatsen for at sikre kvalitetsniveauet på området.
b. Opstartsmøde
Leverandøren afholder møde med den enkelte enhed med henblik på tilpasning af og orientering om rengøringsopgavens omfang, udførelse og pris.
c. Kontrol
Kontrollen skal som udgangspunkt gennemføres som en dialogbaseret samarbejds-og kontrolfunktion i kommunen. Leverandøren og kommunen skal i fællesskabindarbejde den fælles nordiske standard for rengøringskvalitet som kontrolgrundlag og aftaleet kvalitetsniveau, der som minimum svarer til udbudsbetingelserne (jf. bilag2 - 5).
Egenkontrol (kommunen)
Kommunens ansvarlige på rengøringsstedet (lederen) har ansvaretfor, at rengøringskvaliteten er som forudsat. Det påhviler kommunenpå rengøringsstedet at udpege kontaktperson, som leverandøren skal have den fornødne kontaktmed.
Egenkontrol(leverandøren)
Egenkontrol skal udføres dagligt af den enkelte rengøringsassistent.
Mindst 1 gang pr. uge gennemføres kontrol af den stationære arbejdsleder på tværs af hele enheden. Der foretages mundtlig afrapportering til enhedens kontaktperson.
Mindst 1 gang pr. måned foretages kontrollen af den ansvarlige leder på tværs af hele enheden, og skriftlig afrapportering skal finde sted til kommunen.
Herudover skal leverandøren deltage i servicemøder med enheden, kommunen i øvrigt samt i forbindelse med gennemførelse af eventuel uvildig kontrol.
d. Uvildig kontrol
Kommunen kan lade en person fra kommunen eller en 3. person udføre stikprøvevis og behovsbetonet kontrol i hele aftaleperioden.
Denne kontrol indebærer:
Repræsentant fra den enkelte enhed, leverandør og konsulentvirksomheden afholder formøde på den første kontroldag for fastlæggelse af forløb og omfang, herunder kontrol af de opgaver, brugerne skal foretage forinden rengøringen.
Kontrolgruppen afholder evalueringsmøde for gennemgang af kvalitetsopfølgningens resultat samt for fastlæggelse af omfang og datoer for en eventuel oprettelse og ajourføring af aftalen.
Udarbejdelse af skriftlig rapportering med tilhørende kvalitetsbedømmelsesskemaer.
e. Konsekvenser ved svigt
Konsekvenserne kan blive aktuelle såvel i forbindelse med almindelige tilsyn som i forbindelse med den uvildige kontrol.
Konstaterede svigt skal rettes op straks efter påtale og senest i henhold til aftale med kontaktpersonen.
Leverandøren udsteder kreditnota i forhold til den del af rengøringen, som ikke er tilfredsstillende, typen af svigt, længden af den periode, svigtet har fundet sted, samt antallet af m², som er omfattet af svigtet.Kreditnotaen beregnes ud fra den gennemsnitlige pris pr. m² for den pågældende institution.
Rapport fra uvildig konsulent kan udløse økonomisk krav til leverandør.
Kilde: Kontrakt om Rengøring og Vinduespoleringi Aalborg Kommune, Aalborg kommune, 29/2/2000/hmg.
Hele året blev der afholdt afklarende møder, uden at parterne nåede til enighed om, hvornår rengøringskvalitetenvar i orden.
Forholdet mellem parterne blev mere og mere belastet af diskussionen af rengøringskvaliteten på hver af de 350 institutioner.
Byrådet blev løbende orienteret om status på rengøringsstandarden og var dermed klar over de problemer, der var.
Den 4. september 2000 blev der afsendt et brev fra kommunalbestyrelsen til ISS med varsel om, at man fandt kvaliteten utilfredsstillende efter en indkøringsperiode på seks måneder, og at man anså, at standarden ikke svarede til kontrakten. I brevet blev ISS opfordret til at rette op på de konstaterede svigt. Der blev afholdt et fællesmøde den 6. november 2000, som ISS reagerede på med skrivelsen af den 12. november 2000, hvor de accepterede, at kvaliteten ikke havde været tilfredsstillende, og at man ville ændre organisationen og på anden måde igangsætte initiativer til forbedring af kvaliteten. Den 17. december 2000 blev der afholdt et sidste møde om rengøringskvaliteten og opfølgning, og i starten af januar 2001 meddelte ISS, at man ville opsige kontrakten.
Opsigelse, hjemtagning og efterspil
ISS opsagde kontrakten den 4. januar 2001. Byrådet besluttede herefter med flertal, men ikke enighed, at hjemtage opgaven og decentralisere ansvaret for rengøring til de enkelte institutioner i kommunen.
Fortolkningen af den tekniske opgørelsesmetode vedrørende virksomhedsoverdragelsesomkostningerne fik et retligt efterspil. Retssagen opfattes af begge sagens parter som uvedkommende i forhold til udbudsforretningen i øvrigt.
Kommunen har efter forløbet opretholdt og udviklet konceptet for resultatcentre for flere af sine serviceområder, men har siden været mere tilbageholdende med anvendelse af udbud på nye områder.
Boks 5.2 Pressemeddelelse fra ISS om kontraktopsigelse
ISS Danmark opsiger rengøringskontrakt med Aalborg Kommune
ISS Danmark har efter knap et års samarbejde med Aalborg Kommune valgt at stoppe kontrakten, hvor ISS Danmark renholder 340 af Aalborg Kommunes institutioner og bygninger.
Der er tre hovedårsager til opsigelsen af kontrakten:
- Økonomi
- Medarbejderhensyn
- Kvalitetsdiskussioner.
ISS' begrundelse for at opsige aftalen er først og fremmest en forretningsmæssig vurdering. Vi har begået fejl i tilbuddet til kommunen, som betyder, at et kalkuleret overskud er forvandlet til et betragteligt underskud, vi ikke kan acceptere i resten af kontraktens løbetid. Vi har derfor benyttet os af den opsigelsesmulighed, der er nedfældet i kontrakten, hvor vi kan opsige aftalen med fire måneders varsel.
Netop fordi kontrakten er omfattende og kompleks, har begge parter ønsket at indføre denne passus om gensidig opsigelse. Erfaringsmæssigt kan både forretningsmæssige og politiske forhold medføre, at den ene eller begge parter ønsker at udtræde af en aftale. En ret, som ISS nu vælger at benytte sig af.
Ud over den umiddelbare økonomiske begrundelse spiller kritikken og mediebelastningen af medarbejderne i de sidste måneder også en rolle for beslutningen. Vores medarbejdere har ydet en stor indsats, men der er grænser for, hvor hurtigt man kan omstille sig til nye arbejdsforhold og arbejdsmetoder, når det samtidig sker under skarp kritik af det udførte arbejde.
Omstillingen til de nye forhold er herudover også vanskelig for mange af institutionerne og brugerne, der i flere tilfælde ikke har ment, at deres forventninger er blevet indfriet. ISS har erkendt, at kvalitetsproblemer reelt findes på nogle af institutionerne, selv om ISS i overvejende grad mener at have levet op til den indgåede kontrakt.
Desværre har hverken kommunen eller ISS været i stand til at kommunikere tydeligt over for borgerne om sammenhængen mellem kontraktens indhold, det forventede kvalitetsniveau og de meget betragtelige besparelser, der er opnået.
Kilde: Pressemeddelelse fra ISS, 4. januar2001.
5.4 Pressens dækning af forløbet
Der var kun sporadisk dækning af udbuddet i de landsdækkende aviser frem til opsigelsen af kontrakten. Strejken blandt de ansatte gav anledning til et par notitser, men ellers indgik sagen overvejende som referencer i artikler om udliciteringer generelt.
Opsigelsen af kontrakten gav til gengæld anledning til en massiv negativ omtale i de landsdækkende aviser.
I de lokale nordjyske aviser var der omfattende omtale i forbindelse med beslutningen om at sende rengøringen i udbud i 1999 og i forbindelse med valget af ISS, Jydsk Rengøring og Elite Miljø som leverandører.
Dækningen tog udgangspunkt i de ansattes modvilje mod forretningen. I den forbindelse syntes den lokale afdeling af Kvindeligt Arbejderforbund at være aktiv i pressen.
Herefter blev sagen ikke omtalt i betydeligt omfang før april 2000, hvor de første læserbreve og opfølgende artikler begyndte at figurere. Læserbrevene tog til i omfang frem mod efteråret og vedrørte overvejende rengøringskvaliteten. Brevene blev fulgt op af artikler om sagen med interview af såvel ansatte, brugere og politikere som af ISS. I Aalborg Kommune oplevede man dækningen som fair og nuanceret, mens man i ISS ikke føler, at man fik en balanceret dækning af driften.
Opsigelsen af kontrakten og retssagen fik dækning af samme karakter i de lokale aviser som i den landsdækkende presse. Omtalen af retssagen blev koblet til en negativ omtale af udbudsforretningen, skønt sagen som nævnt opfattes som uvedkommende for forretningen i øvrigt af parterne.
5.5 Erfaringer
Kontraktens ordlyd og ånd
Kontrakter indeholder nedskrevne bestemmelser, men en udbudsforretning vil ofte også indeholde elementer af tillid og gensidig forståelse mellem parterne. Denne forståelse er i et vist omfang forankret i de personer, som har deltaget i forretningen. Ved udskiftning af disse personer er der en risiko for, at de underforståede elementer i relationen ikke videreføres. Konkret oplevede bestillersiden i Aalborg Kommune, at den organisatoriske ændring i ISS i perioden mellem kontraktindgåelse og idriftsætning indebar, at kontrakten fra leverandørsiden blev fortolket på en anden måde end forventet. Bestilleren har oplevet lignende forløb i andre udbudssager, særligt på it-området. Omvendt er det bestillerens erfaring, at situationen kan håndteres, hvis der sikres videnoverførsel mellem de nye og afgående kontakter hos leverandøren. I Aalborg Kommune finder man, at problemstillingen er identisk, når der finder personudskiftninger sted på bestillersiden af en udbudsforretning.
Størrelse, overdragelsesperiode og risikostyring
Leverandøren finder, at der ikke var lang tid, fra man fik meddelt, at opgaven var vundet, til overdragelsen den 1. april. Den hurtige overdragelse, kombineret med at der var tale om en stor og organisatorisk kompleks opgave, gjorde opgaveløsningen udfordrende. Dette særligt, da der var tale om et førstegangsudbud, hvorfor de organisatoriske udfordringer var særligt betydelige. Bestilleren finder omvendt, at indkøringsperioden reelt var sat frem til september samme år, men medgiver, at der givet den betydelige opmærksomhed på forretningen var pres på og fokus på kvaliteten fra første dag.
Bestilleren anfører, at kommunen havde udarbejdet et udbudsmateriale, hvilket bl.a. indeholdt den rengøringsstandard, som Aalborg Kommune ønskede, og som ikke blev anfægtet af rengøringsleverandørerne.
Udliciteringen af rengøring i Aalborg Kommune er en af de største udbudsforretninger på det kommunale rengøringsområde i Danmark. Forretningen var yderligere særegen ved, at der skulle rengøres på omkring 350 forskellige lokaliteter, hvoraf mange var ganske små. Endelig var forretningen kendetegnet ved en omfattende overflytning af personale. På trods af, at der således var tale om udlicitering af et kendt område, var opgaven af en særegen skala.
Dette kan have været medvirkende til, at leverandøren havde særlige udfordringer med at få organisationen tilpasset opgaveløsningen.
Set i bakspejlet kunne det fra bestillerens side have været overvejet at dele udbuddet op i etaper, men dette skulle i så fald have været afvejet i forhold til den forventede samlede besparelse, som var betydelig. Bestilleren følte, at man havde sikret sig mod risiko for manglende leverance, leverandørkonkurs og kontraktbrud med valget af store etablerede leverandører. Man kan således sige, at der blev foretaget en risikoidentifikation, men at denne blev afvejet i forhold til den mulige gevinst og i praksis – som udgangspunkt – håndteret ved valget af store etablerede leverandører. Det kan i den forbindelse bemærkes, at kommunen anmodede de konsulenter, der bistod med evalueringen af tilbuddene, om at vurdere, om leverandørerne kunne oppebære et positivt dækningsbidrag ved de givne tilbud. Konsulenterne konklusion var, at det var muligt for de tre valgte leverandører.
Kvalitetsmålinger
Der kan peges på, at der på tidspunktet for udformningen af udbudsmaterialet ikke var en fuldstændig afklaring i rengøringsbranchen af, hvordan rengøringskvalitet skulle måles. Der var således en forventning hos bestilleren om, at man i samarbejde med leverandørerne i kontraktperioden kunne nå til enighed om en model, hvilket skulle vise sig at være besværligt.
Medarbejderoverdragelse
Leverandør og bestiller er enige om, at medarbejderoverdragelsen er kritisk. Ledelsesopgaven er betydelig, og alene det forhold, at arbejdsgiveren skiftes ud, giver anledning til, at medarbejdere får anledning til at fremføre synspunkter på forhold, som de en længere periode har været utilfredse med. ISS fandt det således påfaldende med den betydelige negative tilbagemelding fra de ansatte, da man grundet opgavens størrelse som udgangspunkt ikke ændrede rutiner, bemanding og arbejdstakt for omkring halvdelen af de medarbejdere, der medgik i opgaveløsningen.
Generelt er det leverandørens erfaring, at der er størst udfordringer ved førstegangsudliciteringer, dvs. hvor medarbejdere skal overføres fra den offentlige sektor til den private sektor. Overførsel mellem private virksomheder forløber som hovedregel uden problemer. Ifølge ISS er en af de markante forskelle mellem overdragelse i de to sektorer, at der i private virksomheder som oftest er forholdsvis klare beslutningsveje og accept af ledelsesbeslutninger, mens beslutningsveje i den offentlige sektor er præget af mange interessenter (politikerne blandede sig først, da rengøringskvaliteten svigtede).
Et fælles projekt?
Mere generelt oplevede ISS, at kommunen så forretningen som et opsplittet bestiller-/leverandørforhold og ikke som et projekt, de over for offentligheden var sammen om. På trods af et godt samarbejde og en god dialog, specielt på embedsmandsniveau, oplevede leverandøren således mod sin udgangsforventning at stå alene med opgaveløsningen.
Omvendt anfører bestilleren, at det var kommunens klare opfattelse, at det var et fælles projekt, hvilket også afspejlede sig i kontraktudformning m.m., som stillede store krav til begge parter om samarbejde.
Pressen og image
Angående mediehåndtering noterer bestilleren, at dialogen med pressen går gennem en vedvarende opbygning af et tillidsfuldt forhold, mens det ikke er muligt at styre kommunikationen i forhold til konkrete forhold. Som nævnt oplevede bestilleren dækningen som nuanceret. Oplevelsen hos ISS er en ganske anden. Her oplever man dækningen som systematisk skævvredet, samtidig med at man ikke kunne trænge igennem med sine synspunkter. Dette særligt, da man som leverandør havde visse tavshedsforpligtelser.
Leverandørens image har betydning for pressens dækning af en given udbudsforretning. ISS er for mange forbundet med et meget omfattende produktivitetsløft i servicesektoren, og der har i en periode været opmærksomhed på, om produktivitetsløftet var sket på bekostning af arbejdsmiljøet for de ansatte i sektoren. Dette image har haft betydning for medarbejdernes forhåndsforventninger til overdragelsesforretningen og dermed deres umiddelbare motivation. Usikkerheden har yderligere tilskyndet medarbejderne til at medvirke i pressedækningen af forretningen.
Leverandørens beslutning om at opsige kontrakten skal ses i sammenhæng med en meget omfattende negativ omtale af ISS' engagement på det offentlige område, også andre steder i lander. Det var ISS' opfattelse, at omtalen så småt var ved at få negativ indflydelse på virksomhedens forretninger med den private sektor, og der var generelle overvejelser om, hvorvidt man helt skulle trække sig bort fra den offentlige sektor i Danmark.
Dette og andre forløb resulterede i, at ISS ændrede strategi, således at man søgte at konkurrere på kvalitet frem for pris. Endvidere har virksomheden ændret tilgangen til forberedelse og driftsvaretagelse på det offentlige område, idet der arbejdes systematisk med interessentanalyse og inddragelse. Strategien har indebåret mindre omtale i pressen, men også at langt færre udbud i den offentlige sektor vindes.
Aalborg Kommune finder det afgørende, at indgåede aftaler efterleves i hele organisationen, og at der arbejdes ihærdigt på at fastholde troværdighed og tillid mellem parterne i alle aftalens faser.
