6. Inddragelse af privat leverandør til børneinstitutionsdrift i Assens Kommune

Udlicitering i krydsild – 6. Inddragelse af privat leverandør til børneinstitutionsdrift i Assens Kommune
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

6.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang

I starten af 1998 opstod der blandt politikerne i Assens Kommune et ønske om at renovere bygningerne i kommunens seks børneinstitutioner. I den forbindelse kom de dengang aktuelle "sale and lease back-arrangementer" på dagsordenen. Som udgangspunkt var institutionsdrift ikke omfattet af overvejelserne. Overvejelser om private leverandører til driften på institutionerne blev inddraget i forbindelse med sonderinger hos en privat leverandør, som overvejende var interesseret i driften.

Kommunalbestyrelsen besluttede at inddrage en privat leverandør på fire børneinstitutioner og i tillæg hertil at gennemføre et "sale and lease back-arrangement" for samtlige bygninger på børneområdet i kommunen.

Det var ikke på daværende tidspunkt tilladt at foretage en egentlig udlicitering af børneinstitutionsdrift, hvorfor forretningen blev organiseret som en puljeordning, jf. boksen nedenfor.

Boks 6.1 Puljeordninger på daginstitutionsområdet

6.2 Fakta om den administrative enhed

Assens Kommune havde i 1998 11.800 indbyggere og en centraladministration på omkring 90 årsværk. Kommunen havde på tidspunktet ikke omfattende erfaring med udlicitering. Forretningen blev gennemført på baggrund af drøftelser i socialudvalget og i den besluttende fase i kommunalbestyrelsen.

Byrådet var i perioden 1998-2002 sammensat som illustreret i nedenstående figur.

Figur 6.1 Mandatfordeling i Assens kommunalbestyrelse 1998-2002

Det politiske flertal bestod af Venstre (syv mandater), konservative (et mandat) og Dansk Folkeparti (et mandat). Borgmesteren var fra Venstre.

6.3 Udbudsforretningens faser

Indledende overvejelser

Som nævnt var udgangspunktet, at man ønskede at renovere bygningsmassen på børneområdet. Baggrunden for, at man orienterede sig i forhold til sale and lease back-arrangementer, var at skaffe finansiering til renovering af daginstitutionerne. Kommunen havde ikke på det tidspunkt en overordnet udbudspolitik.

Man henvendte sig på den baggrund til ISS ud fra pressens omtale af, at ISS ud over driften også stod for opførelse af bygningerne i forbindelse med institutionsdrift i Skovbo og Farum. ISS foreslog på det sonderende møde med Assens Kommune, at man også inkluderede driften, og at kommunen inviterede andre mulige leverandører til at afgive et bud.

Det skal i den forbindelse påpeges, at ISS' interesse overvejende var i drift, mens særligt finansiering af bygningsmasse ligger uden for ISS' kernekompetence, og at en eventuel større finansieringsopgave alene kunne leveres i konsortium med andre leverandører.

Invitation til to potentielle leverandører

Med dette afsæt inviterede Assens Kommune Jydsk Rengøring og ISS til at præsentere tilbud på drift af fire børneinstitutioner i kommunen.

Tilbuddet fra Jydsk Rengøring var kendetegnet ved, at man ville lade institutionerne selv køre det pædagogiske arbejde, mens tilbuddet fra ISS også inkluderede et bud på en pædagogisk linje. Prismæssigt lå de to tilbud tæt på hinanden. Ved valget af Jydsk Rengøring spillede det også ind, at firmaet virkede mere opsat på at få kontrakten end ISS, at firmaet ved præsentationen generelt virkede mere professionelt, og at det var repræsenteret af virksomhedens øverste ledelse på de indledende møder.

Boks 6.2 Begrundelse for valg af Jydsk Rengøringsservice som leverandør

Fra de indledende overvejelser om bygningsrenovering frem mod kommunalbestyrelsens beslutning om udlicitering af drift kombineret med et sale and lease back-arrangement skete der i kommunalbestyrelsen i Assens et skifte fra uideologisk opbakning til splittelse de politiske partier imellem. Således stemte otte medlemmer for, mens syv stemte imod. Et enkelt medlem af det politiske flertal – den nuværende borgmester fra de Konservative – stemte imod. Efterfølgende afstod Socialdemokraterne fra at deltage i den politiske styregruppe for projektet. Beslutningen blev således taget under betydelig politisk uenighed. Dette indebar en omfattende politisk debat i byrådet og pressen i hele perioden.

Beslutningen om valg af leverandør blev truffet af kommunalbestyrelsen i november 1999 med virkning fra januar 2000. Der var således en overdragelsesperiode på to måneder.

Kravspecifikationen blev udarbejdet af de enkelte institutioner efter beslutningen om, at Jydsk Rengøring skulle varetage opgaven.

Bortset fra udarbejdelsen af kravspecifikationer følte medarbejderne ikke, at de blev inddraget i forløbet frem mod beslutningen, eller at de blev orienteret om formål og processer. Både den lokale afdeling og landsorganisationen for BUPL tilkendegav over for kommunen, at man ikke bakkede op om beslutningen om at inddrage en privat leverandør i driften af institutionerne. BUPL forsøgte meget aktivt at få kommunen til at benytte intern kontraktstyring som alternativ. Kommunen oplevede dog ikke fagforeningens konkrete forslag som brugbare og konstruktive.

Første leverandør: Jydsk Rengøring

Jydsk Rengøring havde som udgangspunkt, at de ansatte skulle varetage den daglige opgaveløsning som hidtil. Samtidig overtog virksomheden ansvaret for administration og økonomi. Overdragelser heraf var ledsaget af uregelmæssig lønudbetaling til de ansatte i tre til fire måneder i 2000. Yderligere var der problemer med leverandørens økonomiforvaltning i forhold til børneinstitutionerne.

I juni 2000 blev Jydsk Rengøring overtaget af ISS. De afdelinger i de to selskaber, der varetog daginstitutionsområdet, blev fusioneret med virkning fra den 1. januar 2001. Leverandøren giver udtryk for, at hverken Jydsk Rengøring eller ISS gav megen opmærksomhed til institutionerne i Assens i den mellemliggende periode.

Anden leverandør: ISS

Hvor kommunen oplevede, at Jydsk Rengøring brændende ønskede sig et udstillingsvindue på velfærdsområderne, var der ikke en tilsvarende oplevelse af ISS. Konkret oplevede kommunen, at virksomheden var fokuseret på at skabe en rentabel drift. Yderligere oplevede kommunen, at ISS ønskede at få indflydelse på de ansattes pædagogiske arbejde.

Hos leverandøren oplevede man omvendt, at en del af de forhold, som kommunen ønskede opfyldt, ikke var nedfældet i kontrakten, eksempelvis hvilke ydelser institutionerne skulle betale ISS for på it-området.

Fra ISS' synsvinkel overtog man en kontrakt, der var indgået på vilkår, der var meget favorable for Assens Kommune. Udgangspunktet for ISS var derfor at søge at øge kontraktens dækningsbidrag.

Den del af ISS, som overtog ansvaret for børnehaverne i Assens Kommune, var stadig under opbygning. Det var derfor internt en udfordring at udvide opgavevaretagelsen med institutionerne i Assens. Dertil kom, at organisationen var fokuseret på fusionsprocessen mellem de to virksomheder.

Opsigelse af kontrakten

Forholdet mellem bestiller og leverandør spidsede til omkring sommeren 2000, hvor virksomheden over for først kommunen og siden institutionslederne udmeldte, at 10 pct. af driftsbudgettet for hver institution skulle gå til afholdelse af et bidrag til administration og udviklingsomkostninger til ISS. Kommunen havde indledningsvis afvist, at forhøjelsen af bidraget kunne gennemføres inden for kontrakten. ISS valgte derefter at melde besparelsen ud til lederne af de enkelte institutioner, som efter sommerferien orienterede medarbejderne om besparelsen. Dette resulterede i, at de ansatte nedlagde arbejdet.

Arbejdsnedlæggelsen mundede ud i en række møder mellem institutionernes faglige repræsentanter og ledelsen i ISS, hvor medarbejderrepræsentanterne fremsatte 13 krav til det videre arbejde. Kravene vedrørte overvejende medarbejderinddragelse, regnskabsaflæggelse for regnskabsåret 2000 og andre forhold omkring økonomiforvaltningen.

ISS fulgte op med svar og handlingsplaner. Hos leverandøren fandt man, at de 13 krav mere grundlæggende var et udtryk for manglende tillid til virksomheden. Man fandt i ISS, at flere af kravene var rimelige.

Den 3. oktober 2001 udsendte kommunen en pressemeddelelse om, at kommunen ville opsige kontrakten med ISS. Den 8. oktober besluttede et enigt byråd at ophæve kontrakten.

Boks 6.3 Beslutningsforslag til kommunalbestyrelsen om ophævelse af kontrakten

Forløbet har generelt kølnet interessen for at benytte sig af udbud og udlicitering i Assens Kommune. Dog har man i en periode udliciteret aktiveringen af ledige, hvilket af kommunen ikke opfattes at have været en succes.

6.4 Pressens dækning af forløbet

Det væsentligste medie i Assens er Fyns Stiftstidende, som har en lokal redaktion i byen. Yderligere har udliciteringssagen haft betydelig dækning af de landsdækkende aviser.

Dækningen i landsdækkende aviser var moderat i årene 1998 og 1999 og stort set fraværende i 2000. Således var der en moderat dækning i forbindelse med debatten og beslutningen om inddragelse af private leverandører på børneområdet i Assens i 1998 og 1999, mens der var en begrænset dækning i det første år med ekstern inddragelse. De anførte artikler i 2000 var ikke entydigt negative eller positive.

Derimod var der en meget betydelig negativ omtale, fra ISS overtog driften i 2001. Et stort flertal af artiklerne det år faldt i oktober og november, dvs. op til og i forbindelse med opsigelsen af kontrakten. Det kunne i den forbindelse bemærkes, at der i november var valg til såvel Folketinget som kommunalbestyrelser.

Hos bestilleren oplever man generelt dækningen som forholdsvis nuanceret, mens man hos leverandøren oplever, at dækningen alene vedrørte negative forhold.

6.5 Erfaringer

Det basale skal være i orden

I forhold til udliciteringen af børnehaver i Assens Kommune kan der drages en række forholdsvis traditionelle konklusioner, herunder at kravspecifikationen skal være på plads, at myndigheden skal være klar på formålet med udliciteringen, at kontrakter skal være udtømmende osv.

Ifølge Assens Kommune er forløbet kendetegnet ved, at udbyderen som udgangspunkt ikke var helt afklaret med hensyn til, hvad formålet med udliciteringen var. Dette var baggrunden for, at formålet ikke helt klart kunne kommunikeres til hverken personale, offentlighed eller brugere.

Dertil kom en forholdsvis pragmatisk tilgang til udbudsinstrumentet, som bl.a. resulterede i, at kravspecifikation først blev formuleret, efter udbydere var valgt, at kravspecifikationen overvejende blev formuleret af personalet, og at der ikke blev afholdt et egentligt offentligt udbud, men at der i stedet blev inviteret to udbydere, som blev opfordret til at afgive tilbud.

Politisk uenighed og negative meldinger

Da beslutningen om udlicitering blev truffet med betydelige modsætninger i byrådet og en delvis ideologisk betinget debat, var der god grobund for en meget negativ dækning i pressen. Det forhold, at et stort mindretalsparti efterfølgende ikke ønskede at medvirke i styregruppen for projektet, var med til at understrege, at projektet var omgærdet af støtter og det modsatte. Splittelsen medførte, at der var stærke interesser i at formidle negative historier.

Medarbejderne følte sig ikke informerede eller taget med på råd. Dette i kombination med konkrete problemer med lønudbetalingen gav medarbejderne anledning til at bruge pressen som løftestang for deres synspunkter.

At der var politisk splittelse, gav yderligere anledning til usikkerhed i organisationen om, hvorvidt beslutningen stod ved magt i et længere tidsperspektiv.

Fagforeningens rolle

I den forbindelse giver flere af sagens parter udtryk for, at BUPL gik aktivt imod inddragelsen af private leverandører i Assens, fordi der i denne kommune – i modsætning til andre kommuner, der i perioden forsøgte sig med inddragelse af private leverandører – blev arbejdet med at inddrage private leverandører for størstedelen af kommunens institutioner. I Assens Kommune er der således den opfattelse, at BUPL så inddragelsen af private leverandører i Assens som en mulighed for mere omfattende udbud på børneområdet i alle landets kommuner, hvis det gik godt. På udbyder- og leverandørside oplevede man således, at BUPL aktivt var med til at bidrage til pressens dækning af forløbet. Aktørernes vurdering er, at BUPL så det som et tiltag, der potentielt ville have ændret hele pasningssektoren, hvis det var blevet en succes.

Udbud skaber klarhed

Assens Kommune vurderer, at forløbet gennem arbejdet med kravspecifikationer har været med til at skabe en bedre viden om, hvad institutionerne yder, og dermed er skabt et bedre styringsgrundlag. Samtidig har det givet en oplevelse af, at man selv varetager opgaven godt. Forløbet med inddragelse af private leverandører har med andre ord givet en slags benchmark.

Nyoprettelse er lettere end overtagelse

ISS fik erfaring med børneområdet både i forbindelse med etablering af nye institutioner som i Skovbo Kommune og i forbindelse med overtagelse af de eksisterende institutioner i Assens. Leverandøren peger på, at en nyoprettelse som privat leverandør er betydeligt nemmere end overtagelse, fordi der så er anledning til at etablere nye rutiner og selv definere opgaven. Yderligere er der en klar leverandørindflydelse på rekrutteringen af personale, mens dette ikke som udgangspunkt er muligt i eksisterende institutioner.

Pressedækning får leverandører til at trække sig

Forløbet og navnlig pressedækningen omkring inddragelsen af ISS i tilvejebringelsen af børnepasning i Assens Kommune var medvirkende til, at ISS trak sig ud af pasningsområdet og solgte forretningen til en ledende medarbejder. Vurderingen var, at den omfattende omtale om modstand var med til at slide på virksomhedens image, og at denne omkostning på goodwill ikke stod mål med forretningsområdets del af den samlede omsætning og indtjening. Forløbet fik således den væsentligste og eneste betydende aktør på markedet til at trække sig.

Leverandøren og det politiske system

Fra leverandørens synspunkt drog man en række erfaringer omkring det at have en kompleks politisk organisation som kunde; mest konkret i forhold til muligheden for at gennemføre den omtalte forhøjelse af bidraget til administration og udviklingsomkostninger til 10 pct., som kommunen på forhånd havde meldt ud, at man ikke ville acceptere. Reelt havde det formentlig været mere hensigtsmæssigt at opsige kontrakten, idet man som leverandør reelt ikke var indstillet på at fortsætte driften uden den angivne forhøjelse. Dog bemærkes, at ISS på flere af de andre kontrakter med kommunens accept foretog en opkrævning af et 3+5 pct. = 8 pct.-bidrag til dækning af henholdsvis administration og udvikling.

Givet den politiske interesse i Assens for forretningen var en sådan forhøjelse ud over det aftalte formentlig ikke på noget tidspunkt realisabel i forhold til Assens Kommune.

Er området egnet til standardiseret drift?

En del af forretningsmodellen hos leverandøren var at standardisere både økonomistyring og den pædagogiske linje. Hensigten med harmonisering af den pædagogiske linje var dels, at man derved som leverandør havde styr på, hvilket produkt man leverede, dels at det pædagogiske koncept var tænkt som en del af "brandingen" af virksomhedens aktiviteter på børneområdet.

I dag stiller man hos leverandøren spørgsmålstegn ved, om det er muligt at harmonisere det pædagogiske indhold, givet historiske forskelle kommunerne imellem og givet, at det er et "langt sejt træk" at ændre på selvforståelse og arbejdsgange i de enkelte institutioner. Således oplevede leverandøren, at ønsket om en harmonisering blev mødt med massiv modstand i institutionerne. Modstanden skal bl.a. ses på baggrund af, at Jydsk Rengøring var blevet valgt netop på baggrund af, at denne virksomhed ikke ville blande sig i institutionens linje.

For leverandøren understreges hermed det forhold, at det er forbundet med betydeligt større udfordringer at overtage eksisterende institutioner end at oprette nye.

Et relateret forhold er, at der er en grundlæggende kulturforskel mellem medarbejderoverdragede pædagoger på den ene side og en virksomhed, hvis formål i sidste ende er at skabe et overskud på driften. Således er erfaringen generelt, at der kan være personer og ledere i institutionerne, som ønsker og formår at kombinere den faglige og økonomiske synsvinkel, men at dette mere er undtagelsen end reglen.

Leverandørens organisation

Forløbet illustrerer yderligere det forhold, at der også på leverandørside er udfordringer i forbindelse med udbud på nye områder. Således var ISS på tidspunktet ved at opbygge sin organisation til forretningsområdet, og man var formentlig ikke helt gearet til at udvide forretningen med fire institutioner, da man overtog driften i Assens.

Medarbejdernes 13 krav til ISS vedrørte overvejende forhold omkring økonomistyringen og administrative forhold. Leverandøren fandt kravene forståelige og fandt bl.a. forklaringen i, at kravene til økonomiinformation, regnskabsaflæggelse og løbende økonomiske registreringer er meget forskellige i den offentlige og private sektor.

Leverandørens økonomiprocedurer og økonomisystemer kunne ikke uden tilpasning levere den information mv., som er forudsat af bestiller og ledende medarbejdere i institutionerne.