Udlicitering i krydsild – 7. Inddragelse af privat leverandør til børneinstitutionsdrift i Skovbo KommuneDu har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
7.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang
Skovbo Kommune havde i en længere årrække arbejdet med en ambitiøs bosætningspolitik, der sigtede på en stadig tilflytning af børnefamilier. Som konsekvens heraf oprettede kommunen en børneinstitution hvert eller hvert andet år. I 1996 opstod i byrådet en diskussion om, hvorvidt alle disse institutioner skulle drives på traditionel vis. Formålet med at inddrage private leverandører var som udgangspunkt at undersøge, om kvaliteten kunne øges og prisen sænkes gennem konkurrence på såvel etablering som løbende drift.
ISS var på det tidspunkt ikke involveret i børnepasning og gik ind i opgaven med henblik på at afsøge, om der kunne skabes et nyt forretningsområde. Engagementet var motiveret af en generel strategi om at gå ind på omsorgsområdet som forretningsområde.
Indgangen på børneområdet blev set som en generel strategi med det sigte at signalere, at virksomheden var i stand til at løfte omsorgsområder, herunder også i forhold til ældreområdet, hvor virksomheden generelt var af den opfattelse, at mulighederne for at få et acceptabelt dækningsbidrag var bedre end på børneområdet.
Virksomheden var i øvrigt motiveret af tidens politiske signaler, der generelt indikerede, at der kunne være en politisk drevet åbning af markedet på vej.
7.2 Fakta om den administrative enhed
Skovby Kommune havde i 1998 13.400 indbyggere og en centraladministration på 100 årsværk. Kommunen havde på tidspunktet ikke omfattende erfaring med udlicitering. Forretningen blev gennemført på baggrund af drøftelser i kommunalbestyrelsen.
Børneområdet havde i 1996 en bevilling på 53,8 mio.kr., og området beskæftigede 182 årsværk. Samlet blev 940 vuggestue- og børnehavebørn passet i kommunens institutioner. Byrådet var i perioden 1998-2002 sammensat som illustreret i nedenstående figur.
Figur 7.1 Mandatfordelingen i Skovbo byråd, 1998-2002
Det politiske flertal bestod af Venstre, Det Konservative Folkeparti og Dansk Folkeparti. Borgmesteren var fra Venstre. Inddragelsen af ISS blev vedtaget enstemmigt.
7.3 Udbudsforretningens faser
Indledende sonderinger
Skovbo Kommune havde gennem længere tid samarbejdet med ISS om rengøringsområdet. Yderligere samarbejdede man om lederudvikling, og der var på den baggrund gode relationer mellem ledelsen i kommunen og ledelsen i ISS.
På baggrund af overvejelserne i kommunalbestyrelsen tog kommunen i 1996 kontakt til ISS og Jydsk Rengøring. Begge virksomheder var i opstartsfasen i henseende til ældreområdet, men ingen havde erfaringer på børneområdet. Jydsk Rengøring meddelte, at man ikke ønskede at komme ind på området, men ISS fandt, at et engagement passede godt i virksomhedens udviklingsstrategi.
Indgåelse af samarbejdsaftale
Kommunen valgte på den baggrund at indgå et samarbejde – et partnerskab – med ISS. Der var således ikke tale om et egentligt udbud med efterfølgende tilbudsevaluering og udlicitering. Det er opfattelsen, at der ikke på tidspunktet var pligt til at foretage et egentligt udbud. Kommunens baggrund for at vælge en partnerskabsmodel var, at der ikke på forhånd var afklaring af, hvordan kvalitet skulle måles og kontrakter udformes. Dette primært på baggrund af, at der ikke tidligere var inddraget private virksomheder i etablering og drift af børneinstitutioner i Danmark.
Boks 7.1 Forhandlingsprotokol vedrørende Gemsevejens Børnehus
"På møde den 23.06.97 mellem Skovbo Kommune og ISS Juniorservice har vi diskuteret fortolkningen af den samarbejdsaftale, der er formuleret, og som sendes til godkendelse i kommunalbestyrelsen.
Aftalen er en basisaftale, der som minimum skal opfyldes. Det er endvidere hensigten fra ISS Juniorservice' side, gennem arbejdet i Gemsevejens Børnehus, at videreudvikle og dokumentere konceptet og driftsformen i tråd med det ideoplæg, der er udarbejdet til Skovbo Kommune, og som kommunalbestyrelsen er bekendt med.
For den del af udviklingen, der falder inden for samarbejdsaftalen, forudsættes det, at nye tiltag iværksættes efter nærmere aftale med Skovbo Kommune.
Det står ISS Juniorservice frit for at udvikle konceptet og serviceydelser, der ligger uden for aftalen. Skovbo Kommune orienteres herom, som minimum gennem virksomhedsplan og årsrapport.
Eksempler:
Udvikling og introduktion af tilvalgs- og tilkøbsydelser, som kommunen ikke yder driftstilskud til, ligger uden for aftalen. Eksempelvis etablering af udvidet åbningstid med/uden kommunalt driftstilskud.
Anvendelse af de fysiske rammer uden for daginstitutionens åbningstid ligger uden for aftalen. Eksempelvis til mødeaktiviteter.
Udvikling af nye output-baserede succeskriterier, som kan erstatte de input-baserede krav i aftalens § 4, betragtes som liggende inden for aftalen. En sådan udvikling foregår i dialog med Skovbo Kommune og kan medføre en forhandling om revision af aftalen.
Udnyttelse af aftalens rammer på nye eller utraditionelle måder kan ske efter aftale med Skovbo Kommune. Eksempel: Hvis 60 pct. af forældregruppen ønsker åbningstid fra 7-17, og 40 pct. ønsker åbningstid fra 8-18, kan den samlede åbningstid i realiteten udvides uden øget forbrug af personaletimetal, forudsat at dette sker under pædagogisk forsvarlige forhold.
Aftaler med virksomheder om reservation af pladser kan indgås efter forudgående aftale med Skovbo Kommune, idet kommunen skal give sin accept af, at den ikke kan disponere over de pågældende pladser i reservationsperioden, eller skal acceptere en midlertidig merindskrivning".
Kilde: Forhandlingsprotokol vedrørendeGemsevejens Børnehus, aftale af 24/6/97.
Opstart af første institution
ISS valgte at opbygge en mindre organisation i virksomheden til igangsættelse af institutionen. I den forbindelse valgte man at lægge sig fast på en bestemt pædagogisk tilgang, Regio Emilia.
I opstartsforløbet frafaldt kommunen sit udgangspunkt om, at der skulle konkurreres på prisen. I stedet blev opdraget at etablere og drive en børneinstitution til samme pris, som de andre institutioner i kommunen modtog til etablering og drift. For leverandøren var dette en ny tilgang til opgaveløsning i den offentlige sektor.
BUPL og PMF var tidligt på banen over for kommunen. Kommunen betingede sig derfor, at ISS indgik kollektiv aftale med de to faglige organisationer. Både bestiller og leverandør fandt, at samarbejdet mellem ISS og de to organisationer var godt. Det var indtrykket, at organisationerne gerne ville have konceptet med inddragelse af en privat leverandør afprøvet.
Idriftsættelse af første institution
Gemsevejens Børnehus blev idriftsat i efteråret 1998. Institutionen kom godt fra start og havde nærmest karakter af en mønsterinstitution. Forældrebestyrelsen var hurtigt etableret og positiv over for projektet.
I forløbet blev ISS og kommunen enige om, at ISS kunne overdrage ejerskabet af bygningerne på Gemsevejens Børnehus til en pensionskasse under forudsætning af, at kommunen på eksisterende vilkår kunne leje bygningen og eventuelt købe bygningen tilbage. Kommunen købte bygningerne tilbage i 2003.
Opstart og idriftsættelse af anden institution
Den 1. december 1999 blev Gartnervejens Børnehus idriftsat.
Opførelsen af den første institution – Gemsevejens Børnehus – havde overskredet budgettet betydeligt, og leverandøren havde ikke mulighed for at bruge et tilsvarende beløb på etableringen af den anden institution. Dette, i kombination med, at budgettet for inventarindkøb af den nye leder på kort tid blev overskrevet markant, indebar, at institutionen økonomisk var presset fra start. Dertil kom, at der var en betydelig medarbejderudskiftning og tidligt i forløbet en udskiftning af ledelsen i institutionen.
Forældrebestyrelsen var meget aktiv i hele perioden og opfattede sin rolle som værende en "driftsbestyrelse", hvormed menes, at de ønskede indflydelse på personaleforhold og inventar, hvilket lå uden for deres kompetence ifølge styrelsesvedtægterne.
Bestyrelsen valgte at benytte presseomtale i sit arbejde med institutionen og opnåede i en periode, at forholdene i institutionen fik en meget betydelig negativ omtale i pressen, jf. omtalen heraf i afsnittet nedenfor.
Overdragelse til TitiBo
I slutningen af 2002 besluttede ISS, at presseomtalen og den negative afsmittende effekt på image og øvrige forretningsområder ikke stod mål med virksomhedens dækningsbidrag. Virksomheden besluttede derfor at trække sig ud af børnepasningsområdet.
Forretningen blev overtaget af en ledende medarbejder, som stiftede TitiBo-gruppen. Denne virksomhed driver i dag de to institutioner i Skovbo Kommune.
7.4 Pressens dækning af forløbet
Kommunens indledende overvejelser i maj 1997 blev dækket med et par artikler, mens underskrivelsen af samarbejdsaftalen i juni fik noget mere omtale. Igen var omtalen neutral til positivt orienterende. I flere artikler blev der draget paralleller til positive svenske erfaringer.
I efteråret 1997 var der et par mere principielle artikler og indlæg om udlicitering, hvor inddragelsen af ISS i Skovbo Kommune blev nævnt som eksempel på en tendens til øget udlicitering.
Omkring årsskiftet 1997/1998 var der igen et par artikler med forskellige vinkler. Avisen Aktuelt anførte, at Skovbo havde valgt privat inddragelse af finansieringsmæssige årsager, mens Jyllands-Posten omtalte ISS' strategi på omsorgsområdet. Berlingske Tidende rapporterede i forbindelse med kommunevalget, at en privatiseringsbølge var forestående.
I forbindelse med åbningen af Gemsevejens Børnehus i sommeren 1998 bragte alle landsdækkende aviser positiv omtale af åbningen og perspektiverende omtale af, at mange kommuner var interesseret i udviklingen. Herunder blev der rapporteret om en positiv modtagelse blandt forældrene.
Frem til november 2000 var der en jævn omtale af driften i Skovbo Kommune. Artiklerne var enten positive med udgangspunkt i konkrete forhold i institutionen eller rapporterende om, at stadig flere kommuner inddrager private leverandører. Yderligere var der enkelte oversigtsartikler med mere principielle overvejelser for og imod udlicitering på børneområdet.
Herudover fik pensionskassens involvering i finansieringen af bygningerne en vis omtale.
Den 14. november 2000 blev den første konkrete negative omtale af ISS-børnehaverne i Skovbo Kommune bragt. Artiklen blev trykt i Aktuelt, og historien blev fulgt op af de andre landsdækkende aviser. Artiklerne vedrørte dels manglende forældreindflydelse, dels konkrete forhold omkring legepladsens indretning, og at en gruppe børn uden opsyn legede uden for institutionens område grundet en defekt låge. Artiklerne blev fulgt op af dækning i tv og den regionale radio.
Frem mod december 2001 var der en række forskellige artikler om udlicitering, hvor ISS' drift af børnehaver i Skovbo Kommune blev nævnt som eksempel eller reference, herunder i forbindelse med dækningen af forhold i andre institutioner som fx forløbet i Assens Kommune, jf. afsnit 6. Enkelte artikler var positive, mens de fleste kort nævnte de problematiske forhold fremdraget i november 2000.
I december 2001 trak ISS sig fra børneområdet, hvilket gav anledning til en række artikler, og i nogle af disse blev institutionerne i Skovbo nævnt.
Det er parternes opfattelse, at pressens dækning af det indledende forløb var neutralt til positivt. Opfattelsen er derudover, at dækningen omkring forældreindflydelse og forholdene på legepladsen mv. var ude af proportioner i forhold til problemernes omfang.
7.5 Erfaringer
Afsmitning
Arbejdet med Gemsevejens Børnehus resulterede i, at de andre børneinstitutioner i kommunen krævede og fik de samme vilkår som den nye institution. Herunder indgik man resultatkontrakter struktureret efter balanced scorecard-konceptet og fik øgede frihedsgrader i henseende til driftsbudgettet. Tilsvarende blev der indført samme model for brugerevaluering.
Det er bestillerens oplevelse, at inddragelsen af ISS i etableringen og driften af Gemsevejens Børnehus havde en markant positiv afsmittende virkning på kvaliteten i kommunens øvrige børneinstitutioner.
Fraværet af marked
Bestilleren havde forventet, at der ville blive etableret et marked for børnepasning inden for en årrække, hvorved der ville være mere at vælge imellem og en aktiv konkurrence på pris og kvalitet. Havde leverandøren vidst, at der ikke ville blive en sådan konkurrence, ville man have organiseret de to institutioner på traditionel vis. Tilsvarende ville man ikke have engageret sig i projektet, hvis man havde vidst, at ISS ville trække sig fra markedet. Sammenfattende mener man i Skovbo, at man har brugt for mange ressourcer på de to institutioner sammenlignet med udbyttet.
Gennemgående er erfaringen med andre ord, at det er forbundet med betydelige omkostninger og risici for bestillere at bevæge sig ud på helt nye markeder.
Således vil kommunen ikke igen udlicitere på et område, hvor der ikke er et etableret og velfungerende marked på udbyderside.
Der er forskel på pressedækning af offentlige og private institutioner
Både bestiller og leverandør finder, at pressedækningen af forholdene i Gartnervejens Børnehus var ude af proportioner. Således er det opfattelsen, at tilsvarende problemer i en børneinstitution – drevet på traditionel vis – ikke ville give anledning til omtale i pressen og slet ikke i det omfang, det var tilfældet her.
I den forbindelse finder begge parter, at den pågældende forældrebestyrelses forståelse af egen rolle lå meget langt fra det retlige mandat i styrelsesloven. I den forbindelse var det indtrykket, at enkelte medlemmer af bestyrelsen brugte omtalen som platform for at blive valgt til kommunalbestyrelsen.
For kommunen var pressedækningen forstyrrende, fordi man anså, at der var en fare for, at kommunens image som børnevenlig tilflytterkommune kunne lide skade, herunder at omtalen af forholdene på Gartnervejens Børnehus ville smitte af på potentielle tilflytteres opfattelse af kommunens børnepasningstilbud generelt.
Kommunen valgte at fortsætte med inddragelse af private leverandører i de to institutioner, idet TitiBo-gruppen i dag varetager driften. Selv om der generelt er en positiv indstilling over for markedet og konkurrencen, er man blevet skeptisk over for, om udbud på alle områder er hensigtsmæssig. Herunder er man særlig opmærksom på, om der på udbyderside er et marked for de pågældende ydelser. Konkret har sådanne overvejelser resulteret i en skepsis over for inddragelse af private leverandører på ældreområdet.
Konkret indebar dækningen indledningsvis en omfattende rapportering fra ISS til kommunen. Yderligere indebar dækningen, at kommunens tilsynsfunktion generelt blev strammet op.
Partnerskab i en udviklingsfase
Bestillerens syn på partnerskabskonstruktionen er grundlæggende positiv. Herunder fandt man, at den grundlæggende tillid gav grundlag for at tilrettelægge forretningen efter denne model. Man fandt således, at konstruktionen var velvalgt til at strukturere et samarbejde på et område, hvor der var begrænsede erfaringer i forvejen.
Leverandøren giver udtryk for en tilsvarende opfattelse, men nuancerer med, at den uklare specifikation medførte en række konflikter om især afregningsvilkår. Tilsvarende oplevede leverandøren, at de løse formuleringer om, hvem ISS skulle forhandle med i kommunen, gav anledning til uklarhed. Alt i alt ville leverandøren have foretrukket en mere fast formuleret kontrakt.
I den forbindelse opfattede ISS bestilleren som en forholdsvis sammensat størrelse, hvor indgåede beslutninger og aftaler kunne genåbnes af højere administrative niveauer og det politiske niveau. En sådan mere levende kunde-/leverandørrelation med mange interessenter var ukendt for ISS på det tidspunkt.
Medarbejderinddragelse
Både bestiller og leverandør fandt det vigtigt for forløbet, at medarbejderne blev inddraget tidligt, herunder at der blev lavet en aftale med de faglige organisationer.
ISS oplevede dog, at det var vanskeligt at rekruttere personale til Gartnervejens Børnehus. Leverandøren tilskriver dette, at antallet af pædagoger i det pågældende geografiske område, der ville arbejde for en privat aktør som ISS, var "udtømt" med oprettelsen af den første institution. Set i bakspejlet vurderer leverandøren, at det var for tidligt at åbne den anden institution, inden ISS havde haft mulighed for at vise kvaliteten i det pædagogiske arbejde på den første institution.
Strategi og dækningsbidrag
ISS trak sig fra børneområdet på grund af omfattende negativ medieomtale og den afsmittende virkning på virksomhedens image og andre forretningsområder. Baggrunden var imidlertid også en erkendelse af, at børneområdet ikke ville kunne komme til at leve op til virksomhedens målsætninger om indtjening. I den forbindelse var det af betydning, at ISS i forløbet havde skiftet ledelse og dermed strategi i forhold til betydningen af dækningsbidragets størrelse på de enkelte forretningsområder.
Medvirkende var også mere konkret, at to bestillere – Assens og Farum kommuner – tilsammen havde opsagt aftaler om drift af otte institutioner ud af i alt 14.
Fagkundskab i ledelsen
Fra leverandørside har man lært betydningen af at have personer med fagkundskab i eller tæt på ledelsen. Dette dels for at sikre en kvalitativ opgavevaretagelse, dels for at kunne vinde de ansatte og andre interessenters tillid. Tilsvarende er det en forudsætning, at der i leverandørens ledelse er forståelse for beslutningsvilkår, processer og interessenter i den offentlige sektor, givet af grundvilkårene for at gøre forretning på omsorgsområdet er så forskelligt fra de fleste transaktioner mellem private.
