Udlicitering i krydsild – 8. Udlicitering af plejehjem i Søllerød KommuneDu har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
8.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang
Formålet med udbud og udlicitering af plejehjemmet Frydenholm i Søllerød Kommune var at hæve plejeniveauet inden for den eksisterende bevillingsramme. Baggrunden for ønsket var en måling af tilfredshed og plejeniveau på kommunens plejehjem, der viste, at der var et forbedringspotentiale.
Fra leverandørens side blev udbuddet set som en mulighed for at komme ind på et nyt marked. På den baggrund valgte man at sætte prisen i tilbuddet, så en drift var forbundet med et vist tab i kontraktperioden.
8.2 Fakta om den administrative enhed
Søllerød Kommune havde på tidspunktet for udbuddet omfattende erfaring med udlicitering på ældreområdet og de tekniske områder.
Byrådet var i perioden 1998-2002 sammensat som illustreret i nedenstående figur.
Figur 8.1 Mandatfordelingen i Søllerød kommunalbestyrelse 1998-2002
Det politiske flertal bestod af Venstre (syv mandater) og de Konservative (fire mandater). Borgmesteren var fra Venstre.
Kommunalbestyrelsen tiltrådte med 11 stemmer for og tre imod at indgå kontrakt med ISS. En afstod fra at stemme.
8.3 Udbudsforretningens faser
Forberedelse
Forberedelsen af udbuddet blev varetaget af en tværfaglig gruppe i Søllerød Kommune. Ved udformningen af udbudsmaterialet blev der skelet til erfaringerne fra Hørsholm Kommune, vejledninger fra KL og en standardkontrakt for udbud af plejecentre. Yderligere blev der afholdt en række forberedende møder med potentielle leverandører. I den forbindelse blev krav og vurderingsparametre drøftet med de potentielle leverandører.
Den formelle beslutning om at gennemføre udbuddet blev truffet i maj 1999. I august udsendtes udbudsmaterialet, og i september blev tilbud afgivet. Valget af leverandør blev truffet i november samme år med overdragelse af opgavevaretagelsen i januar 2000. Kontrakten løb i perioden 2000-2004.
Personalet afgav selv tilbud på opgaveløsningen og fik til det formål bevilget penge til konsulentbistand af kommunen.
Forberedelse, udbud, valg af leverandør og overdragelse gik efter planen og som forventet af kommunen.
Boks 8.1 Søllerød Kommune om valget af ISS Care Partner som leverandør
"…de to billigste tilbud [er] modtaget fra ISS og Frydenholm. Begge tilbud kan rummes inden for budget 2000, hvor der er afsat 22,6 mio.kr.
Ud over at være de billigste er tilbuddene fra ISS og Frydenholm efter forvaltningens vurdering også bedre indholdsmæssigt end de øvrige tilbud, idet de udmærker sig ved deres sammenhæng med kommunens profil for pleje, omsorg og service for ældre, ledelsesprincipper og personalepolitik. Derudover indeholder tilbuddene fra ISS og Frydenholm en præcis og konkret beskrivelse af opgavevaretagelsen og adskiller sig fra de øvrige tilbud ved bl.a. at have konkrete forslag til, hvordan de gennem omlægninger vil frigøre ressourcer til plejeopgaven, således at plejeniveau 5 kan opnås pr. 1. januar 2000.
Endelig vil ISS ved en eventuel overtagelse af driftsansvaret for Frydenholm straks investere 2.957.000 kr. i ombygninger, nyanskaffelser, opnormering og uddannelse af personale. Beløbet vil blive afskrevet over fem år og er indeholdt i tilbudsprisen."
Kilde: Søllerød Kommune, Udliciteringaf plejehjemmet Frydenholm, notat af 13. oktober 1999, jr.nr. 16.07.00G01.
Overdragelse og drift
ISS Care Partner overtog driften af Frydenholm den 1. januar 2000. Udgangspunktet set fra leverandørens synspunkt var en lav medarbejder- og brugertilfredshed. Utilfredsheden gav sig bl.a. udtryk i, at en gruppe beboere meddelte, at de ville sultestrejke i protest mod valget af ISS. I den forbindelse blev der refereret til en meget omtalt sag i 1997, hvor en beboer havde fået liggesår på et plejehjem drevet af ISS i Sverige.
Al personale inkl. den eksisterende ledelse på plejehjemmet blev medarbejderoverdraget og var i perioden ansat af den private leverandør. Generelt var arbejdsdelingen den, at ISS særligt involverede sig i økonomisk optimering, mens plejefaglige forhold og personaleledelsen i vidt omfang blev overladt til den eksisterende ledelse. Det er leverandørens og bestillerens opfattelse, at samarbejdet fungerede tilfredsstillende. På den ene side realiserede man besparelser og optimering, og på den anden side steg medarbejder- og brugertilfredshed, samtidig med at plejefaglige standarder blev opretholdt og forbedret.
ISS skønner, at den i tilbuddet indeholdte investering i bygningerne på samlet 2,5 mio.kr. var med til at signalere over for plejehjemmets interessenter, at man tog opgaven alvorligt.
I 2002 pågik forhandlinger mellem ISS Care Partner og Søllerød Kommune om at inkludere driften af 24 nye pladser til demente i kontrakten frem til dennes udløb med udgangen af 2003. I den forbindelse gjorde ISS bestilleren opmærksom på, at man efter udløbet ikke kunne varetage driften for den eksisterende kontraktbetaling. Fra kommunens side ønskede man at videreføre betalingsniveauet i den eksisterende kontrakt, idet man dog ikke ønskede en årlig pristalsregulering. Forhandlingerne om driften af de nye pladser til demente inddrog dermed diskussioner om vilkårene for en eventuel videreførelse af den samlede kontrakt. Forløbet endte med, at der blev indgået tillægskontrakt om drift af pladserne til demente.
I begyndelsen af december 2002 besluttede ISS at sælge 51 pct. af aktierne i Care Partner til virksomhedens ledelse, mens ISS fortsat havde 49 pct. af aktierne. Salget havde virkning fra januar 2003. Forholdet ændrede ikke på kontraktens vilkår.
Opsigelse af kontrakt
I slutningen af december 2002 meddelte Søllerød Kommune Care Partner, at man ønskede at opsige kontrakten.
I starten af januar 2003 udsendte kommunen en pressemeddelelse herom, Efterfølgende udsendte også Care Partner en pressemeddelelse.
Boks 8.2 Pressemeddelelser fra Søllerød Kommune og ISS Care Partner
"Søllerød Kommune ophæver kontrakt om plejehjemsdrift
Efter få år er ISS nu ophørt med at drive ældreomsorg. Derfor har Søllerød Kommune nu ophævet kontrakten om driften af plejehjem, der overgik til et andet firma, da ISS trak sig ud.
Søllerød Kommune indgik i 2000 kontrakt med ISS om driften af plejehjemmet Frydenholm, men 1. november 2002 ophørte ISS med at drive ældreomsorg og overdrog videreførelse af kontrakten til Care Partner Danmark A/S. Søllerød Kommune har nu ophævet kontrakten om driften af plejehjemmet, da kommunen ikke mener, at Care Partner Danmark A/S' økonomiske grundlag er tilstrækkeligt til at sikre kontraktens rette opfyldelse.
Det manglende økonomiske grundlag hos Care Partner Danmark kunne indebære, at det høje niveau, der hidtil har været leveret af dygtige medarbejdere til beboerne på Frydenholm, ikke kan opretholdes i fremtiden. Den risiko ønsker Søllerød Kommune ikke at tage. Formålet med at ophæve kontrakten er således at sikre en fortsat høj standard for beboere og personale på Frydenholm, siger borgmester Erik Fabrin, som stærkt beklager, at ISS har trukket sig ud af markedet for ældreomsorg […]."
Kilde: Pressemeddelelse fra Søllerød Kommune dateret 2. januar 2003.
"Søllerød Kommune ophæver kontrakt om plejehjemsdrift
I en pressemeddelelse beklager borgmester Erik Fabrin bl.a. stærkt, at ISS den 1. november 2002 ophørte med at drive ældreomsorg i Danmark.
Men også ISS beklager vilkårene for at drive ældreomsorg i Danmark. Området har ikke leveret tilfredsstillende økonomiske resultater, samtidig med at der bliver stillet meget høje kvalitetskrav, som hverken ISS eller Care Partner Danmark ønsker at gå på kompromis med. Det er disse meget vanskelige vilkår, der var anledning til beslutningen om at frasælge 51 pct. af aktiviteterne i ældreomsorgen til den tidligere ledelse i ISS Care Partner netop for at øge fokus på dagligdagen og plejen. ISS ejer dog fortsat en andel på 49 pct. i Care Partner Danmark A/S, der igen er en del af Care Partner Sverige AB. […]
Søllerød Kommune ønskede at fortsætte og forlænge aftalen med Care Partner Danmark frem til 31. december 2006 under forudsætning af, at det kunne ske på uændrede aftalevilkår, dvs. uden at prisen kunne justeres frem til udgangen af 2006. Dette har den nye virksomheds ledelse naturligvis ikke kunnet acceptere, da det ville medføre en lang række omkostningsreduktioner med efterfølgende store kvalitetsforringelser i ældreomsorgen.
Søllerød Kommune ønskede ikke at forhandle spørgsmålet om en tilpasning af priserne på de leverede omsorgsydelser, som så desværre fik den konsekvens, at kommunen valgte at opsige aftalen. […]
Care Partner-virksomheden driver 48 plejecentre for 34 kommuner i Sverige, Norge, Finland og Danmark – og hører til de absolut største på sit område – også selv om Care Partner ikke længere er 100 pct. ejet af ISS-koncernen. Det økonomiske grundlag er absolut til stede."
Kilde: Pressemeddelelse fra ISS dateret 2.januar 2003.
Begge parter giver udtryk for, at forløbet frem til bruddet var helt uden driftsmæssige problemer, og at samarbejdet parterne imellem var godt og konstruktivt. Forløbet har ikke påvirket Søllerød Kommunes interesse for og anvendelse af udbud og udlicitering. Dog har der ikke siden væretforetaget udbud af plejecentre.
Forløbet fik ikke på længere sigt direkte negativ indflydelse på Care Partners aktiviteter. Umiddelbart efter bruddet måtte alle tilbageværende kunder dog forsikres om firmaets økonomiske soliditet gennem opsøgende møder. Yderligere medvirkede opsigelsen til en mindsket samlet omsætning i Danmark, men samtidig en forbedring af dækningsbidraget.
Forløbet skønnes dog af ISS at have haft en indirekte negativ virkning, idet opsigelsen og den negative pressemæssige omtale heraf har været medvirkende til, at der ikke siden har været sendt plejecentre i udbud i nogen danske kommuner.
8.4 Pressens dækning af forløbet
Pressedækningen af forløbet faldt i tre dele: I forbindelse med beslutning og forberedelse af udbuddet frem til årsskiftet 1999/2000 var der en række orienterende artikler i de landsdækkende aviser samt en længere række meget negative artikler i den lokale avis – Det Grønne Område. Artiklerne i Det Grønne Område vedrørte beboernes og de pårørendes utryghed og principielle modstand mod udlicitering. Ifølge kommunen bar reaktionerne og dækningen heraf præg af, at udbuddet kom som en overraskelse for alle plejehjemmets interessenter, herunder medarbejdere, ledelse, beboere, pårørende, kontaktgrupper og socialudvalget.
Blandt de landsdækkende aviser var det primært Aktuelt og Jyllands-Posten, der dækkede udliciteringen i denne fase. I Jyllands-Posten var omtalen rapporterende om personalets betænkeligheder og rapporterende om selve udbuddet. Aktuelt lagde vægt på, at udliciteringen var ideologisk drevet. I Børsen blev udliciteringen rapporteret som et gennembrud for udlicitering på de bløde områder.
I forløbet, fra ISS overtog driften, indtil området blev solgt fra til lederne af området i starten 2000, var omtalen overvejende positiv og vedrørte, at beboerne følte sig godt behandlet, og at medarbejdernes negative forventninger ikke var blevet indfriet. I perioden modtog ledelsen på Frydenholm kurser i pressehåndtering, og der blev på plejehjemmet indført den pressepolitik, at medarbejdere udtaler sig "om forhold, man har forstand på".
Salget gav anledning til en del artikler både nationalt og lokalt, idet dækningen primært vedrørte, at ISS trækker sig fra plejeområdet på grund af manglende indtjening og modenhed på markedet. Frydenholm blev i den forbindelse alene nævnt som eksempel på, hvilke forretninger der dermed sælges fra.
Søllerød Kommunes opsigelse af kontrakten og den efterfølgende "firmatisering" af plejehjemmet i offentligt regi gav igen anledning til dækning. Artiklernes dækning tog her overvejende udgangspunkt i den vinkling, som Søllerød Kommune anlagde, herunder at ISS "svigtede" kommunen ved at trække sig fra markedet, og at kommunen ikke havde tillid til den nye leverandørs økonomiske soliditet. En del artikler vedrørte, at markedet for privat leverance af offentligt finansieret ældrepleje hermed var bragt til ende.
Blandt de ansatte på ældreområdet i Søllerød Kommune blev især lokalavisens dækning oplevet som unødig ensidig. En del medarbejdere oplevede sig fejlciteret, og man oplevede efter udliciteringen, at det i modsætning til, da plejehjemmet var i offentlig drift, ikke var muligt at få rapporterende omtale af særlige arrangementer som eksempelvis juletræsfester, større besøgsarrangementer eller lignende.
Generelt er det bestillerens opfattelse, at pressens dækning ikke havde betydning for den måde, kommunen handlede på i forhold til udbud, udlicitering og driften af plejehjemmet.
Fra leverandørens side oplevede man pressens dækning som systematisk skævvredet. Således havde Care Partner meget svært ved at modgå kommunens argumentation om, at man ikke var økonomisk solid, og at man mente, at kommunens opsigelse reelt relaterede sig til uenighed om prissætningen af fortsat opgavevaretagelse. I ISS finder man, at det forhold, at man havde tilbudt, at Care Partner i Sverige stillede kaution, og at ISS med 49 pct. af aktierne bakkede forretningen op, ikke kom frem i pressen.
8.5 Erfaringer
Pressemæssig afsmitning
Den massive omtale af leverandørens involvering på plejeområdet var årsagen til, at ISS trak sig tilbage fra sektoren. I den sammenhæng blev omtalen af børsområdet og ældreområdet set samlet i ISS som forretningsområde, og der blev således ikke skelnet mellem de forskellige sager.
Image og pressedækning
Fra leverandørens side har man den opfattelse, at det forhold, at man er en stor privat leverandør, indebærer, at pressen er særligt opmærksom omkring den opgavevaretagelse, man er involveret i i den offentlige sektor. Yderligere finder man, at fejl i opgavevaretagelsen i langt højere grad bliver dækket i pressen, når de begås af private leverandører, end når de begås af det offentlige. Omvendt har man svært ved at komme igennem med positive historier. ISS oplever her, at der er afgørende forskel i forhold til de andre skandinaviske markeder, man opererer på, hvor udlicitering holdningsmæssigt betragtes som mindre interessant i en pressemæssig sammenhæng. Hos ISS ser man, at netop holdningsspørgsmålet er forklaringen på forskelle i graden af inddragelse af private leverandører på omsorgsområderne i de nordiske lande.
Betydningen af politisk opbakning
Fra leverandørens side finder man, at politisk opbakning til en udbudsforretning er afgørende for, om forretningen forløber godt. Herunder er det af betydning, at politikere bakker op om deres egne beslutninger gennem hele forretningens forløb.
Det politiske system
En supplerende erfaring er, at det er en udfordring for private leverandører at operere med kunder, der er politisk styrede, og hvor mange interessenter et involveret i beslutningsprocesser. Således er det ikke som udgangspunkt givet, at private leverandører er gearet til først at forhandle med embedsmænd om forhold, som politikere efterfølgende har en legitim adgang til at forholde sig til og omgøre. Tilsvarende kan det være en udfordring, at interessenter som eksempelvis brugere, pårørende, medarbejdere og offentligheden i almindelighed gennem pressen kan påvirke og omgøre beslutninger, som er kontraktligt indgået. Det offentlige beslutnings-setup forudsætter med andre ord en særlig tilgang til interessentpleje, håndtering og måske inddragelse, som kan være ny for private leverandører.
Yderligere indebærer den demokratiske proces i sig selv særlige vilkår for opgaveløsningen. Således vil visse fejl i opgaveløsningen blive rapporteret til embedsmænd i den centrale forvaltning, som forelægger sagen for socialudvalget, hvor eventuelle modstandere af udbudsforretningen har en legitim adgang til at benytte sagen politisk, herunder i pressen. Dermed politiseres forretningen, hvilket kan være en udfordring for private leverandører.
