9. Udlicitering af beredskabsopgaver i Århus Kommune

Udlicitering i krydsild – 9. Udlicitering af beredskabsopgaver i Århus Kommune

9.1 Udliciteringens baggrund, formål og omfang

I maj 1999 vedtog Århus byråd, at en del af brand- og redningsberedskabsopgaverne, som Århus Brand- og Redningsvæsen hidtil havde varetaget, skulle overgå til den private aktør Falck Redningskorps. Dermed fik Falck udvidet sit engagement med Århus Kommune fra at stille med et halvt til et helt heltidsbemandet slukningstog ^[1] på bekostning af et halvt deltidsbemandet slukningstog. Samlet set medførte aftalen, at Falck kom til at varetage beredskabsopgaver for ca. 10 mio. kr. for Århus Kommune.

Det kommunale Århus Brand- og Redningsvæsen (i dag Århus Brandvæsen) fik omvendt reduceret sit fuldtidsberedskab med et halvt slukningstog, men til gengæld udvidet sit deltidsberedskab svarende til et halvt slukningstog.

Efter kommunesammenlægningen i 1970 begyndte det kommunale brandvæsen i Århus at samarbejde med Falck, som inden sammenlægningen havde varetaget brandberedskabet i nogle af omegnskommunerne.

Grundet kommunens størrelse var det muligt at opretholde to forskellige leverandører på området, hver med sit geografiske udrykningsområde. Beredskabet var således inden den delvise udlicitering baseret på samkøring mellem det kommunale beredskab og Falck, hvor slukningstog i visse situationer blev sammensat af halve slukningstog fra henholdsvis Falck-gården og den kommunale Ny Munkegade Brandstation. Driftserfaringerne med dette samarbejde var positive.

Det samlede behov for udrykninger i kommunen har været stigende år for år og var i 1996 knap 1.500 udrykninger.

I årene efter kommunesammenlægningen har det kombinerede brand- og redningsberedskab varieret i omfang, alt efter den politiske prioritering af området. Det samme har andelen, der varetages af det kommunale henholdsvis det private beredskab. I en nedskæringsperiode i starten af 90'erne valgte man at bruge den private leverandør Falck som en slags besparelsesbuffer (en reduktion på ca. 24 redderstillinger).

9.2 Fakta om den administrative enhed

Århus er den anden største by i Danmark med et befolkningstal for hele kommunen på 290.979 (2003). Kommunen har magistratsstyre med seks magistratsafdelinger, som hver har ansvar for deres del af kommunens opgaver. Borgmesteren og fem rådmænd leder til dagligt hver sin magistrat, og tilsammen udgør de magistraten – kommunens øverste ledelse.

Magistratens 2. Afdeling administrerer en række tekniske områder, herunder kommunens beredskabsopgaver, der varetages af henholdsvis Århus Brandvæsen og Falcks Redningskorps. Magistratens 2. Afdeling forestod sammen med Borgmesterens Afdeling det indledende analysearbejde og den efterfølgende indstilling til Århus byråd vedrørende den nye beredskabsstruktur og udlicitering. ^[2]

Udlicitering som princip havde været diskuteret meget gennem årene i byrådet, men man havde kun begrænset erfaring hermed. Beredskabet var en undtagelse, hvor samarbejdet med Falck havde stået på i mange år. Særligt partiet Venstre var fortaler for øget brug af udlicitering.

Med støtte fra Venstre, de Konservative og Socialdemokraterne vedtog byrådet i maj 1999, at Falcks Redningskorps skulle overtage nogle af det kommunale brandvæsens opgaver, idet der blev fastholdt to leverandører på området – den kommunale og den private. Borgmesteren var socialdemokrat. Venstre havde foretrukket en 100 pct. udlicitering til Falck.

Byrådet var sammensat som illustreret i nedenstående figur.

Figur 9.1 Mandatfordelingen i byrådet i Århus Kommune 1998-2002

9.3 Udliciteringens faser

Beslutning om og forberedelse af udlicitering

Århus byråd vedtog i 1992 en femårig beredskabsstruktur gældende frem til 31. december 1997. En revideret struktur skulle herefter kunne godkendes af Beredskabsstyrelsen (krav om øget beredskab) og dernæst vedtages af byrådet. Til brug for en ny byrådsindstilling blev der i efteråret 1996 nedsat en arbejdsgruppe, der skulle udarbejde forslag til en ny struktur.

Juridisk Afdeling (i Borgmesterens Afdeling) konkluderede indledningsvis, at beredskabsområdet var undtaget fra EU's tjenesteydelsesdirektiv, og at der derfor lovligt kunne rettes henvendelse til en mulig leverandør uden udbud og forhandles om en aftale, uden at den efterfølgende skulle offentliggøres.

Arbejdsgruppen udarbejdede rapporten "Analyse af Brand- og Redningsberedskabet i Århus Kommune", der indeholdt alternative scenarier samt afledte konsekvenser for bl.a. økonomi og personale. Rapporten blev baseret på forhåndstilbud fra Falck samt input fra det kommunale brandvæsen (bl.a. en række aktive medarbejdere). En af udfordringerne bestod her i at opgøre de reelle omkostninger ved det kommunale beredskab, dvs. inkl. fx anlægsafskrivninger og administrationsomkostninger i kommunen.

Rapporten blev efterfølgende sendt i høring hos Falck, Århus Brandvæsens samarbejdsudvalg, Hovedsamarbejdsudvalget i Magistratens 2. Afdeling og Beredskabskommissionen. Efter en række uddybninger og korrektioner indstillede Magistratens 2. Afdeling i november 1997 til en struktur, hvor hele beredskabet blev overdraget til Falck (den økonomisk mest fordelagtige).

Boks 9.1 Fra byrådsindstilling af 25. november 1997

Kilde: Magistratens 2. Afdeling, ÅrhusKommune.

Valg af udliciteringsmodel

Byrådet kunne ikke umiddelbart træffe nogen beslutning ud fra den foreliggende indstilling, og den gældende struktur og aftale med Falck blev derfor forlænget.

Efter en længere politisk proces endte byrådet i maj 1999 med at vedtage den delte model, hvor Falck fik overdraget en række ekstraopgaver, og hvor Århus Brandvæsen blev frataget en del opgaver.

Ønsket om at sikre en fremtidig konkurrencesituation afholdt byrådet fra at vælge den økonomisk mest fordelagtige model. Samtidig lå det også i kortene, at Falck ville bygge en ny og moderne brandstation i Århus, hvis de fik udvidet deres engagement. Desuden overvejede man at samle en række regionale opgaver på en ny Falck-vagtcentral samt nogle landsdækkende administrative funktioner i kommunen. Samlet set forhold, der indebar mange arbejdspladser i kommunen, og som må formodes at have påvirket politikernes beslutning om at give Falck flere opgaver. Projekterne blev efterfølgende gennemført i Århus Kommune.

Der var således ikke tale om en udbudsforretning, men om en forhandling og en efterfølgende politisk beslutningsproces i Århus byråd. Beslutningen førte til stor frustration blandt de kommunale brandfolk, der havde lagt megen energi i at udvikle et attraktivt alternativ.

Forberedelse af opgaveflytning

Den største udfordring for kommunen var håndteringen af en række tjenestemandsansatte brandfolk, der blev i overskud i Århus Brandvæsen. Disse medarbejdere blev tilbudt beskæftigelse hos Falck. Samtidig garanterede kommunen såvel tjenestemænd som overenskomstansatte muligheden for anden beskæftigelse internt i kommunen.

Særligt gav det anledning til utilfredshed, at man blandt de udvalgte medarbejdere, der skulle forlade det kommunale brandvæsen, havde inkluderet en faglig udvalgsmedarbejder og en sikkerhedsrepræsentant samt to medarbejdere, der aktivt havde deltaget i processen med at analysere mulighederne for at bevare en kommunal struktur. Kravet om flytning af tillidsmand og sikkerhedsrepræsentant blev efterfølgende trukket tilbage, og ressourceoverskuddet vedrørende de to stillinger blev løst på anden vis.

Efter opsigelse af nogle kontraktansatte medarbejdere og frivillig aftrædelse var der 12 tjenestemænd, der skulle overflyttes til andet arbejde (ud af godt 20 stillinger, der blev nedlagt i Århus Brandvæsen). Otte valgte at blive overført til Falck – dog reelt kun udlånt, idet tjenestemandsansættelsesforholdet blev fastholdt i kommunen. Der blev til lejligheden udarbejdet en aftale, der specificerede de udlånte medarbejderes arbejdsforhold – en aftale, der hastigt blev forhandlet med Forbundet af Offentligt Ansatte.

Falcks opgavevaretagelse og fornyelse af kontrakt

Falck overtog de nye beredskabsopgaver i 1999. Grundet det tidligere samarbejde med Falck forløb overdragelsen relativt gnidningsfrit.

De to beredskaber fortsatte det praktiske samarbejde om at løse udrykningsopgaverne og med en vis konkurrence i opgaveløsningen.

En række indledende tiltag til erfaringsudveksling forløb godt og konstruktivt (besøg hos hinanden). Siden hen er initiativerne dog ophørt.

Med hensyn til sammenligninger af kvaliteten fra de to leverandører blev der ikke foretaget andre målinger end af afgangs- og responstider. Måletekniske problemer (validitet og sammenligningsgrundlag) gjorde, at der samlet set ikke kunne påvises egentlige forskelle mellem Falck og Århus Brandvæsen.

Kontrakten mellem Falck og Århus Kommune udløb den 31. december 2004 og blev forlænget frem til den 31. december 2009.

9.4 Pressens dækning af forløbet

I forbindelse med forberedelsen af den nye beredskabsstruktur var pressen primært fokuseret på de økonomiske perspektiver ved en omlægning. Udsigten til at kunne opretholde et billigere beredskab blev kommenteret i forhold til primært nogle aktuelle påstande om kvalitetsproblemer hos den private aktør Falck.

Beslutningsforløbet i den aktuelle sag blev meget langtrukkent, og her fokuserede pressen væsentligst på de generelle strukturændringer (uden relation til udliciteringsspørgsmålet). Fokus var rettet mod den kvalitet, borgerne kunne forvente gennem henholdsvis de akutte slukningstog og anvendelsen af deltidsansatte brandfolk. Megen kritik blev rettet mod kommunens planer om at supplere beredskabet med et deltidsberedskab frem for et akut beredskab. Sekundært blev anvendelsen af en privat aktør inden for et "kommunalt" opgavefelt behandlet. Hovedparten af indlæggene blev initieret af henholdsvis faglige repræsentanter for personalet og politikere i byrådet.

Efter vedtagelsen i byrådet af den nye struktur og beslutningen om at overdrage en række opgaver til Falck skiftede indholdet i pressedækningen. Nu blev konsekvenserne for de kommunalt ansatte tjenestemænd centrale. Der blev "prikket" 14 navngivne medarbejdere, der frivilligt skulle overflyttes til Falck (teknisk set udlånes af kommunen) eller overgå til andet arbejde. Pressedækningen blev særligt båret frem af historier om, at kommunen ville skille sig af med en tillidsmand og en sikkerhedsrepræsentant. Kommunen måtte efterfølgende acceptere at fastholde de to medarbejdere i det kommunale brandvæsen. Resultatet blev, at syv tjenestemænd og tre overenskomstansatte blev udlånt til Falck. Også en række deltidsbeskæftigede i Falck måtte forlade deres job som følge af omlægningen.

Efter idriftsættelsen aftog pressens interesse for sagen. En enkelt artikel omtalte, hvordan en af de udlånte brandfolk lovpriste den nye arbejdsgiver, Falck – vel og mærke en af de medarbejdere, der tidligere havde arbejdet indædt for at bevare de kommunale stillinger.

Generelt gengav pressen de forskellige interessenters synspunkter. Byrådsbehandlingerne affødte de fleste omtaler. Artiklerne syntes ikke at have givet anledning til egentlige ændringer af udliciteringsforløb eller -indhold. Dog gav omtalerne af kommunens håndtering af de ledige brandfolk – særligt de fagligt aktive – et skub til, at kommunen fik foretaget en alternativ disponering.

9.5 Erfaringer

Udliciteringer forløber bedre i store organisationer

Fra leverandørside betragtes kommunens indkøbsproces for at være håndteret professionelt. Dette tilskrives bl.a. enhedens størrelse. Jo større de offentlige enheder er, jo mere professionelle bliver indkøbsfunktionerne typisk. Det betyder en "afideologisering" af indkøbet, hvilket gavner udliciteringstanken.

Politisk opbakning er afgørende

En grundig foranalyse sikrede, at den politiske beslutning kunne fastholdes – også når pressen og interessenter argumenterede imod den. Aftalen med Falck stilles der i dag ikke spørgsmål ved. Alle politiske partier gik da også ind for den forlængelse, der er aftalt med Falck dette år.

Leverandøren finder at den politiske opbakning bør baseres på mere end den enkelte sag. Privatisering af offentlige serviceopgaver kan således generelt bidrage til udviklingen af nye eksporthverv. Falcks ydelser er et aktuelt eksempel herpå.

Godt at adskille bestiller- og udførerfunktionen

Leverandøren fandt, at en klar adskillelse af den offentlige driftsorganisation og indkøbsorganisationen var en klar fordel. Derved undgik man en uheldig sammenblanding af interesser (som opleves andre steder). Det betød, at kommunen specificerede servicekrav (bl.a. lovkrav) frem for fastlagte krav til selve processerne. Det er netop processerne, leverandøren skal kunne udvikle, ellers bliver resultatet ikke bedre, end hvad den offentlige part gjorde i forvejen.

Delt udlicitering kan sikre konkurrencen

Et marked uden leverandøralternativer kan være problematisk. Løsningen for Århus Kommune blev en strategi, hvor man opretholdt konkurrence fra kommunens egen side. Til gengæld blev løsningen dyrere end en ren privat model – i hvert fald inden for kontraktperiodens tidshorisont.

Derved er der reelt opnået konkurrence på et marked uden flere leverandørmuligheder ved at fastholde den offentlige organisation til at varetage nogle af opgaverne. Derved sikres også en intern ekspertise i organisationen og en vis uafhængighed i forhold til den private leverandør. Prisen er dog umiddelbart højere omkostninger end ved brug af en enkelt leverandør.

Erfaringerne med den delte løsning med den offentlige part opfattes af både leverandør og bestiller som gode og har givet konkurrenceincitament for begge parter. Modellen forudsætter dog en kritisk masse af opgaver. For beredskabsopgaver handler det om at kunne etablere hele slukningstog. Den kommende strukturreform med større enheder til følge vil i højere grad muliggøre sådanne delte arrangementer.

Man skal være opmærksom på, at udbudsprocesser ofte i praksis kan være irreversible – afhændes aktiver og knowhow, kan det være en vanskelig eller decideret uoverkommelig opgave at skulle reetablere egenproduktion igen – og dermed fastholde konkurrencen på et marked uden alternative leverandører.

Ulige konkurrencevilkår for offentlige og private leverandører

Det kan være svært for en offentlig aktør at udnytte supplerende forretningsmuligheder. Århus Brandvæsen kunne fx ikke trykprøve og fylde pulverslukkere for Falck. Hensyn til konkurrenceforhold og i det givne tilfælde rollen som tilsynsførende myndighed hindrede dette (forvaltningsloven).

Generelt kan det være svært for private at komme ind på det offentlige servicemarked, eksempelvis når private pålægges afgifter (fx lønsumsafgift) på levering af ydelser, som myndigheden ikke tilsvarende belastes af ved egenproduktion, fx beredskabsopgaver. Som privat leverandør er man da konkurrencemæssigt bagud på point fra start. ^[3]

Medarbejdere frustrerede over den politiske beslutning

De kommunalt ansatte brandmænds forslag til et kommunalt beredskab blev fravalgt. Efterfølgende opfattes processen negativt. En følelse af rævekager, at politikerne kendte til Falcks trumfkort (opførelse af en regional vagtcentral samt etablering af en række administrative arbejdspladser i byen), men at man lod medarbejderne uvidende indtil selve afgørelsen.

Denne frustration gav også næring til en skarp kritik fra medarbejderside af overflytningen af medarbejdere. Her oplevede man det, som om man søgte at følge nogle juridiske spilleregler, men ikke tænke pragmatisk over situationen og tilsidesatte sund fornuft og hensynet til de involverede.

Udlån af tjenestemænd kræver grundige overvejelser

Modellen med at udlåne tjenestemænd har været problematisk. Den 17-punkts aftale, der blev udarbejdet, er der rejst kritik af fra primært medarbejderside, som oplever, at aftalen stiller dem ringere end "rigtige" Falck-ansatte. Samtidig har de ikke de samme fordele som de tilbageværende brandmænd i det kommunale brandvæsen. Der nævnes følgende problemstillinger:

• Uklart, om kommunen skal/bør tage udlånte folk retur ved eventuel mangel på arbejdskraft (gjorde det ikke i en aktuel sag, hvor udlånte tjenestemænd søgte retur).
• Udlånte tjenestemænd kan ikke blive medlem af Falcks personaleforening og dermed få de fordele, det giver i forhold til gruppelivsforsikringer etc.
• Tjenestemandslønnen fastholdes uden stigning i løntrin for udlånte medarbejdere modsat for de kommunalt beskæftigede (og en udlånt underbrandmester). Til gengæld kompenseres de udlånte medarbejdere af kommunen gennem "Falck-tillæg". Medarbejdere frygter nu en reel negativ effekt i forhold til pensionen, som normalt baseres på løntrin ved pensionering (kommunen skal dog sikre, at de udlånte tjenestemænds pension ikke påvirkes negativt af udlånsordningen).
• Ingen mulighed for orlov, frihed til bryllup etc. efter tjenestemands-reglerne (der verserer aktuelt en tjenestemandssag med en enkelt medarbejder).
• Administrationen af udbetalte tillæg mv. fungerer ikke godt nok (kaos efter krav om tilbagebetalinger etc.).
• Medarbejderne, der valgte at blive udlånt til Falck, fik en kompensation på 25.000 kr., som de fik opfattelsen af var skattefri, men alle blev efterfølgende trukket i skat.
• Tvungent medlemskab af fagforbundet 3f (har eksklusivaftale med Falck) er uheldigt, fordi 3f stort set intet kendskab har til tjenestemænd.
• Ved arbejdsnedlæggelser hos Falck må de udlånte medarbejdere vælge mellem at optræde som skruebrækkere eller bryde tjenestemandsloven.

Medarbejdere vurderer, at en sådan udlånsaftale bør gennemarbejdes bedre eller være åben for genforhandling efter en prøveperiode.

Fra bestiller og leverandørs side opfattes udlånsaftalen som rimelig god set i lyset af manglen på erfaringer med sådanne aftaler på daværende tidspunkt. Bestiller angiver dog, at en sådan aftale burde være tidsbegrænset. I dag giver den således anledning til diverse forviklinger, og kommunen har fortsat en forpligtelse til at tage medarbejdere retur, fx nedslidte medarbejdere lige før pensionsalderen.

Jobindhold ændres på godt og ondt for medarbejderne

Nye arbejdsforhold hos en privat leverandør kan opfattes positivt, når de først opleves i praksis. Job hos den private leverandør har budt på god efteruddannelse og variation i jobindhold, men prisen er flere vagter, mindre specialisering, og i værste fald kan beredskabet stå i en situation, hvor det reelt ikke er helt beredt (på grund af at man løser andre opgaver mellem udrykningerne, skal skifte udstyr/tøj mv.).

Pressen sammenkæder generelle problemer med udliciteringsemnet

Interessenterne i udliciteringssager bruger naturligt pressen som talerør for egne interesser. Bestiller vurderer, at problemer da kan få karakter af principielle udliciteringsproblemer, når de debatteres i pressen (så er historien lettere at sælge). Det kan fx være pris-/kvalitetsforhold, faglig organisationsret, personkonflikter, drillerier/chikane fra den myndighed, der må afgive en opgave, etc. Derimod fokuseres meget lidt på de grundlæggende strategiske perspektiver og konsekvenser, som en udlicitering kan få for serviceproduktionen.

Presseomtalen gav ingen eller kun begrænset effekt på resultatet

De involverede parter vurderer, at den kraftige presseomtale ikke har påvirket resultatet af processen, men gav en del politisk tummel. En medvirkende årsag vurderes her at være, at Falck i forvejen blev opfattet som meget troværdige i befolkningens øjne.

Generelt blev der valgt en åben kommunikationsform. Fra leverandørside vurderes det for afgørende, at man var klar til at tage imod og behandle kritik fra pressen.

Fra medarbejderside opfattes pressen som god til at belyse problemer. I nogle situationer har det dog også bevirket, at problemer har været vanskeligere at løse, når de først var offentligt debatteret (vanskeligere efterfølgende at finde kompromisser).

---

Fodnoter

[1] Et slukningstog består af otte brandfolk, der efter alarm kan være klar til akut udrykning på under et minut døgnet rundt året rundt (heltidsberedskab) eller alternativt til udrykning på fem minutter (tilkaldeberedskab).

[2] I praksis var der ikke tale om en udlicitering i traditionel forstand, men om forhandling og vurdering af et tilbud fra en enkelt leverandør.

[3] Ved fx ambulancedrift er det ud over lønsumsafgift også moms, der pålægges ekstra for den private operatør.