1. Danmarks Konvergensprogram for 2006
1.1 Indledning
I juni 2006 indgik et bredt flertal i Folketinget Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden (Velfærdsaftalen). Aftalen indeholder reformer af blandt andet reglerne for tilbagetrækning, arbejdsmarked og integration samt en styrket uddannelses- og forskningsindsats. Det overordnede sigte med reformerne er at sikre en holdbar udvikling i de offentlige finanser, større velstand og høj beskæftigelse i de kommende årtier.
Den konkrete udmøntning af Velfærdsaftalen i form af lovforslag mv. fremlægges i Folketinget og forventes vedtaget i løbet af efteråret 2006 og foråret 2007. Partierne bag Velfærdsaftalen er enige om udmøntningen.
Velfærdsaftalen giver væsentligt øget sikkerhed for, at der ikke opstår større finansieringsproblemer på længere sigt i takt med, at levetiden stiger, og der bliver flere ældre. Det hænger navnlig sammen med de aftalte justeringer af aldersgrænserne for efterløn og folkepension og den efterfølgende indeksering af aldersgrænserne med levetiden for 60-årige. Levetidsindekseringen gør de offentlige finanser mere robuste over for fremtidige stigninger i levetiden, som er svære at forudsige.
Velfærdsaftalen sikrer endvidere finansiering af en styrkelse af uddannelser og forskning. Styrket forskning og uddannelse vil på lidt længere sigt øge vækstpotentialet. Uddannelsesindsatsen kan samtidig bidrage til, at alle samfundsgrupper får del i den fremgang, der følger af blandt andet globaliseringen.
På baggrund af Velfærdsaftalen og anden ny information indebærer fremskrivningerne i nærværende Konvergensprogram, at finanspolitikken kan siges at opfylde kravet om holdbare offentlige finanser.
I det centrale forløb kan den såkaldte holdbarhedsindikator beregnes til -0,2 pct. af BNP, selv om den anvendte befolkningsprognose indebærer væsentligt større stigning i levetiden og i antallet af ældre end i tidligere fremskrivninger. Med de forudsætninger, som er anvendt, peger beregningerne dermed også på, at der inden for en holdbar ramme samlet set ikke er råderum til en mere lempelig økonomisk politik end forudsat i konvergensprogrammet.
Det er første gang der fremlægges et forløb, som for alle praktiske formål opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, uden at der stilles særlige krav om yderligere ikke-besluttede tiltag på arbejdsmarkedet. Der er her indregnet en ramme for vækst i de offentlige udgifter til service mv. på 1 pct. i gennemsnit fra 2007 til 2010, hvilket er ca. ½ pct. enhed mere end i tidligere 2010-planer. De ekstra midler anvendes blandt andet til at styrke uddannelserne og forskning.
Det holdbare forløb forudsætter, at de store offentlige overskud i disse år anvendes til at nedbringe den offentlige gæld. Det medfører lavere rentebetalinger i fremtiden og bidrager dermed til at sikre finansiering af de forudsatte merudgifter til pleje og sundhedsydelser til flere ældre. Velfærdsreformen sikrer mod stigende pensionsudgifter på sigt og styrker finansieringsgrundlaget via øget beskæftigelse, men udgifterne til sundhedsvæsen og ældrepleje vil fortsat udgøre en central finanspolitisk udfordring. Ud over den demografiske udvikling påvirkes efterspørgslen efter sundhedsydelser blandt andet af den løbende udvikling af nye behandlingsformer og teknologier inden for området og stigende velstand.
Den offentlige saldo (på nationalregnskabsform) udviste et rekordstort overskud i 2005 på 4,6 pct. af BNP, blandt andet påvirket af stærke konjunkturer og ekstraordinært store indtægter fra Nordsøen og pensionsafkastskatten.[2] I 2006 og 2007 er overskuddene også større, end man må forvente under normale forhold.
I konvergensprogrammet nærmer overskuddet sig gradvist et strukturelt niveau på godt 1 pct. af BNP i 2010 i takt med, at bidrag fra de aktuelt stærke konjunkturer og andre midlertidige forhold gradvist falder bort. Den strukturelle saldo er inden for det opstillede målinterval på mellem ½ og 1½ pct. af BNP i hele perioden fra 2005 til 2010. Den mellemfristede målsætning for de offentlige finanser er uændret i forhold til konvergensprogrammet for 2005. Målsætningen svarer også til det målinterval, der blev opstillet i den oprindelige 2010-plan, jf. En holdbar fremtid – Danmark 2010, januar 2001.
Nedbringelsen af ØMU-gælden er samtidig på forkant med det forudsatte i den oprindelige plan, mens den offentlige nettogæld påregnes at være bragt ned til 0 før 2010.
Anvendelsen af de store overskud til at nedbringe gælden er vigtig af hensyn til de langsigtede finanspolitiske udfordringer, men også af hensyn til konjunktursituationen.
Dansk økonomi er inde i et kraftigt opsving med stærk fremgang i efterspørgslen og faldende ledighed. Ledigheden er reduceret med knap 70.000 personer siden slutningen af 2003 og nåede i september ned på 4,2 pct. af arbejdsstyrken (3½ pct. ifølge EU-definition). Det er det laveste i 30 år – og lavere end i stort set alle andre vestlige lande. Samtidig er beskæftigelsen rekordhøj og ventes at stige yderligere i 2007.
Den aktuelt lave ledighed ligger under det beregnede strukturelle niveau. Der er ret udbredt mangel på arbejdskraft både i den private og offentlige sektor, og presset på arbejdsmarkedet kan stige yderligere. Der har samtidig været en tendens til tiltagende lønstigninger navnlig i bygge- og anlægssektoren. Det er afgørende, at overenskomstforhandlingerne i foråret medfører en balanceret løsning, så der ikke bygges op til en periode med unødige stigninger i ledigheden og forringede beskæftigelsesmuligheder for svage grupper.
Det høje aktivitetsniveau og risikoen for yderligere pres på lønninger og priser kræver tilbageholdenhed i finanspolitikken, og at de strukturreformer, som er gennemført de senere år, har den forventede positive virkning på arbejdsudbud og beskæftigelse. Det kan sammen med forventede internationale rentestigninger bidrage til en blød landing, hvor den udbredte mangel på arbejdskraft gradvist mindskes i kraft af vigende efterspørgsel. Med finanslovsaftalen fra november er det vurderingen, at finanspolitikken har en neutral virkning på den økonomiske aktivitet i 2007. Det forudsætter blandt andet, at kommunerne og regionerne overholder budgetterne.
Konvergensprogrammet tager udgangspunkt i konjunkturvurderingen i Økonomisk Redegørelse, august 2006, som blandt andet indregner finanslovforslaget for 2007 og de i juni indgåede aftaler om den kommunale sektors økonomi for 2007. Der offentliggøres reviderede konjunkturskøn i begyndelsen af december 2006, der blandt andet indarbejder aftalen om finansloven for 2007. Der er tegn på, at vækstudsigterne for 2006 og 2007 set under ét er noget højere end vurderet i august. Prognoseperioden i decembervurderingen vil endvidere blive udstrakt til at dække årene til og med 2008.
Konvergensprogrammet for 2006 skal ses i sammenhæng med Danmarks nationale reformprogram, oktober 2006. Reformprogrammet præsenterer den danske regerings strategi for strukturelle reformer, mens konvergensprogrammet primært fokuserer på udviklingen i de offentlige finanser mv. – herunder virkningen af strukturreformer på de offentlige finansers holdbarhed.
Der redegøres for Velfærdsaftalen i kapitel 2. De samlede økonomisk-politiske rammer og udsigterne for dansk økonomi på kort og mellemfristet sigt præsenteres i henholdsvis kapitel 3 og 4. De offentlige finanser frem til 2010 beskrives i kapitel 5, som også omhandler institutionelle rammer og kvalitet i udgifterne mv. De offentlige finansers langsigtede holdbarhed omhandles mere udførligt i kapitel 6.
Initiativerne i Velfærdsaftalen er oplistet i appendiks 1. Ændringer i forhold til sidste års konvergensprogram og følsomhedsanalyser, herunder i forhold til de fælles eksterne forudsætninger baseret på EU's efterårsprognose, fremgår af henholdsvis appendiks 2 og 3.
Fodnoter
[1] Konvergensprogrammet udarbejdes i henhold til Stabilitets- og Vækstpagten (forordning 1466/97 som ændret ved forordning 1055/2005) samt den nye adfærdskodeks vedtaget på ECOFIN den 11. oktober 2005. Ifølge forordningerne udarbejder eurolandene og EU-landene uden for euroen henholdsvis stabilitetsprogrammer og konvergensprogrammer, og Rådet afgiver en udtalelse om det enkelte lands program på grundlag af en henstilling fra Kommissionen og efter drøftelse i Den Økonomiske og Finansielle Komité (EFC). Det danske konvergensprogram og Rådets udtalelse om det danske program sendes hvert år til Folketinget.
[2] Baseret på Danmarks Statistiks seneste opgørelse fra november 2006, hvor det offentlige overskud udgør 71,8 mia. kr. svarende til 4,6 pct. af BNP i 2005. Den forrige opgørelse fra Danmarks Statistik, der lå til grund for augustvurderingen, indeholdt et overskud på 61,2 mia. kr. eller 3,9 pct. af BNP i 2005.
