Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
2.1 Indledning
Danmark står – ligesom de fleste andre EU-lande – over for en række udfordringer i de kommende årtier. Den demografiske udvikling vil med stor sikkerhed indebære flere ældre, der lever længere, og færre i de traditionelt mest erhvervsaktive aldersgrupper. Samtidig vil globaliseringen og den teknologiske udvikling medføre nye muligheder og udfordringer, som stiller krav til den økonomiske politik. Det er også en central opgave at øge arbejdsudbuddet på det kortere sigt og at styrke beskæftigelsen blandt indvandrere og efterkommere.
Med afsæt heri fremlagde regeringen i april 2006 et udspil til reform af det danske velfærdssystem. Udspillet byggede blandt andet på det arbejde, som tidligere var igangsat, jf. også Konvergensprogram 2005:
1. Velfærdskommissionens analyser og forslag til ændringer i det danske velfærdssystem, og den debat som Kommissionens arbejde gav anledning til.
2. Regeringens globaliseringsstrategi, som indeholdt i alt 350 konkrete initiativer, og som var baseret på arbejdet i Globaliseringsrådet.
3. Trepartsudvalgets arbejde om livslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet.
Med udgangspunkt i udspillet fra april indgik et bredt flertal i Folketinget i juni 2006 en Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden (Velfærdsaftalen).[1] Det centrale omdrejningspunkt i Velfærdsaftalen er en holdbar udvikling i de offentlige finanser.
Velfærdsaftalen giver væsentligt øget sikkerhed for, at der ikke opstår større finansieringsproblemer på længere sigt, i takt med at levetiden stiger, og der bliver flere ældre. Det skyldes først og fremmest justeringen af aldersgrænserne for efterløn og folkepension, som påbegyndes i 2019, og det aftalte princip om indeksering af aldersgrænserne, som betyder, at efterløns- og pensionsalderen på længere sigt skal stige i takt med levetiden for 60-årige.
Indekseringsprincippet sikrer mod, at længere levetid ellers nærmest automatisk ville medføre flere år med efterløn og pension for den enkelte, og fjerner dermed en sikker kilde til stigende ubalancer på længere sigt. Den konkrete udmøntning af reformerne i form af lovforslag er fremsat eller fremlægges i Folketinget i løbet af efteråret 2006 og foråret 2007.
Lovforslagene om senere tilbagetrækning er fremsat og forventes vedtaget inden udgangen af 2006. De resterende lovforslag fremsættes med henblik på vedtagelse i 1. kvartal af 2007. Partierne bag Velfærdsaftalen er enige om udmøntningen.
Velfærdsaftalen medfører en væsentlig styrkelse af beskæftigelsen og de offentlige finanser på længere sigt. Det understøtter holdbare offentlige finanser og sikrer samtidig finansiering af en ”globaliseringspulje” på ½ pct. af BNP. Disse udgifter indfases gradvist frem mod 2012, og er samlet set afstemt med fortsatte og nødvendige overskud på de offentlige finanser i perioden.
Globaliseringspuljen skal bruges til en styrkelse af uddannelserne, forskning og innovation mv. Investeringerne i uddannelse mv. øger vækstpotentialet på lidt længere sigt og kan bidrage til at sikre høj beskæftigelse og lav ledighed. Puljen er udmøntet i finansloven for 2007 af de partier, som står bag velfærdsaftalen, jf. Aftale om udmøntning af globaliseringspuljen, november 2006.
2.2 Velfærdsaftalens hovedelementer og virkninger på beskæftigelsen
Hovedelementerne i Velfærdsaftalen er:
- Senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet – robusthed over for stigende levetid.
- Forstærket indsats i arbejdsmarkedspolitikken for at øge arbejdsudbuddet på kortere sigt.
- Målrettet indsats for at styrke beskæftigelsen for indvandrere og efterkommere.
- Hurtigere studiegennemførelse.
- Investeringer i fremtiden: ungdomsuddannelse til alle, flere med videregående uddannelse, styrket voksen- og efteruddannelse, flere ressourcer til forskning og udvikling samt styrket innovation og iværksætteri.
Hovedelementerne er beskrevet kortfattet i boks 2.1 og mere detaljeret i appendiks 1.
Boks 2.1
Velfærdsaftalen: Hovedelementer |
Regeringen indgik den 20. juni 2006 Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden med Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Det Radikale Venstre. 158 af Folketingets 179 mandater står således bag denne aftale. Hovedelementerne er:
- Senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Efterlønsalderen hæves i 2019-2022 fra 60 til 62 år og folkepensionsalderen hæves i 2024-2027 fra 65 år til 67 år. Fra 2025 indekseres aldersgrænserne i pensionssystemet med levetiden for 60-årige, således at perioden med efterløn og folkepension er omkring 19½ år i gennemsnit på længere sigt. Der træffes beslutning om yderligere regulering af aldersgrænserne i 2015. Hvis levetiden ikke ændres, vil efterløns- og folkepensionsalderen fortsat være henholdsvis 62 og 67 år. Efterlønsordningen gøres mere fleksibel og efterlønsbidrag skal blandt andet indbetales i 30 år mod nu 25. Der gennemføres initiativer, som styrker beskæftigelsen for de ældre og forebygger nedslidning.
- Forstærket indsats for at nedbringe ledigheden. Beskæftigelsespolitikken ændres blandt andet ved at fremrykke aktivering til efter 9 måneders ledighed og indførelse af intensiv aktiveringsindsats efter 2½ år. Blandt en lang række af initiativer kan nævnes, at jobformidlingen styrkes, at og der indføres systematiske rådighedsvurderinger af ledige hver tredje måned.
- Flere indvandrere og efterkommere i arbejde. Der indføres blandt andet et målrettet løntilskud og flere særlige jobkonsulenter. Beskæftigelsesmulighederne understøttes af en fornyet firepartsaftale om styrket integration, partnerskaber med enkeltvirksomheder mv.
- Hurtigere gennem uddannelserne. Optagelsessystemet skal tilgodese unge, der starter på en uddannelse senest to år efter den adgangsgivende eksamen, ved en opregning af deres karaktergennemsnit. Universitetsuddannelsernes tilrettelæggelse og finansiering skal i højere grad understøtte hurtigere studiegennemførelse, blandt andet via tidsbegrænsning på specialeskrivning, bedre vejledning, færdiggørelsestaxametre mv.
- Ungdomsuddannelse til alle. Der gennemføres blandt andet en styrket indsats for, at unge ledige mellem 25-29 år uden uddannelse kommer i job eller uddannelse. Dertil kommer styrket vejledning og opfølgning, flere praktikpladser mv.
- Investeringer i fremtiden. Der afsættes en globaliseringspulje til investeringer i fremtiden, herunder i forskning og udvikling, voksen- og efteruddannelse, ungdomsuddannelse, de videregående uddannelser samt innovation og iværksætteri. Puljen vokser gradvist til ca. 10 mia. kr. i 2012 (i 2007-priser). De overordnede mål er blandt andet, at de offentlige forskningsbevillinger skal øges, så de udgør 1 pct. af BNP fra og med 2010, at mindst 85 pct. af alle unge skal gennemføre en ungdomsuddannelse i 2010 stigende til mindst 95 pct. i 2015, og at mindst 50 pct. af alle unge skal gennemføre en videregående uddannelse i 2015.
- Styrket voksen- og efteruddannelse. Der gennemføres blandt andet initiativer, som øger omfanget af læse-, skrive- og regnekurser for voksne, flere voksenlærlingepladser, udvidet jobrotationsordning mv. Der afsættes en pulje på 1 mia. kr. i alt for perioden 2008-2010 til erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse. Udbetaling afhænger af, at arbejdsmarkedets parter øger finansieringsbidraget til en styrket voksen- og efteruddannelsesindsats fremadrettet.
|
Reformerne i Velfærdsaftalen skønnes at styrke beskæftigelsen med godt 105.000 personer (4 pct.) i 2025 og med omkring 190.000 personer (7½ pct.) i 2040, jf. tabel 2.1. Vurderingen er forbundet med usikkerhed.[2]
På lidt længere sigt giver reformerne af tilbagetrækningssystemet det klart største bidrag til fremgang i beskæftigelsen – svarende til ca. 90.000 personer i 2025 (3¼ pct.) og godt 165.000 i 2040 (6½ pct.). På mellemfristet sigt er beskæftigelsesvirkningerne af disse reformer forholdsvis små og knytter sig især til harmonisering af dagpengeperiodens længde for personer over 55 år.
| Tabel 2.1 |
| Løft i beskæftigelsen, 2010-2040,1.000 personer |
| |
| |
|
2010 |
2015 |
2025 |
2040 |
|
| |
Arbejdsmarked og integration |
13 |
13 |
14 |
14 |
|
| |
Uddannelse mv. |
-2 |
-5 |
4 |
10 |
|
| |
Senere tilbagetrækning mv. |
2 |
4 |
89 |
167 |
|
| |
I alt |
13 |
12 |
106 |
190 |
|
| |
I alt (pct. af beskæftigelsen) |
½ |
½ |
4 |
7½ |
|
| |
Anm.: Som følge af afrunding kan totalen afvige fra summen af de enkelte elementer. |
|
De andre initiativer i Velfærdsaftalen bidrager også til at øge beskæftigelsen på kortere sigt og dermed til at understøtte det økonomiske opsving. De aftalte initiativer indenfor arbejdsmarkeds- og integrationspolitik skønnes således at øge beskæftigelsen med omkring 13.000 personer (½ pct.) frem mod 2010, jf. tabel 2.1 og appendiks 1. Initiativerne sigter blandt andet på at øge beskæftigelsen for de grupper, der har svært ved at få fodfæste på arbejdsmarkedet, herunder en del indvandrere og efterkommere.
I tilknytning til Velfærdsaftalen indgik regeringen en aftale med Dansk Folkeparti om fremtidig indvandring, som også kan styrke det effektive arbejdsudbud på kort sigt. Med aftalen indføres blandt andet en såkaldt Green card-ordning, som giver velkvalificerede udlændinge bedre muligheder for at søge job i Danmark. Samtidig udvides den eksisterende jobkortordning, således at flere jobtyper udløser opholdstilladelse. Desuden gives opholdstilladelse til udlændige, der har et konkret jobtilbud med en aflønning over et vist niveau. Aftalen indebærer også stramninger blandt andet i form af integrationseksamen, som stiller krav om beskæftigelse for at opnå ret til kontanthjælp og permanent ophold i Danmark, jf. appendiks 1.
Endelig indeholder Velfærdsaftalen initiativer, der bidrager til at løfte uddannelsesniveauet blandt de unge og øger tilskyndelsen til at gennemføre en uddannelse. Målsætningen er, at mindst 95 pct. af en ungdomsårgang skal gennemføre en kompetencegivende uddannelse i 2015 mod 80 pct. i dag, og at mindst 50 pct. skal tage en videregående uddannelse mod knap 45 pct. i dag. Samtidig styrkes voksen- og efteruddannelsessystemet. Med globaliseringspuljen er der afsat midler til at nå disse målsætninger.
Investeringerne i uddannelsessystemet understøttes af initiativer, der skal bidrage til, at de unge gennemfører uddannelserne hurtigere end i dag. Tidligere færdiggørelse af studierne medfører, at de erhvervede kompetencer kan bruges aktivt i flere år på arbejdsmarkedet. Det forøger det samlede privat- og samfundsøkonomiske afkast af investeringerne i uddannelse.
Det er lagt til grund, at initiativerne vedrørende uddannelse mv. netto kan føre til en stigning i beskæftigelsen på ca. 5.000 personer i 2025 og 10.000 personer i 2040. Der er usikkerhed om disse skøn, og virkningerne vil i sidste ende blandt andet afhænge af opfyldelsen af uddannelsesmålsætningerne.
2.3 Balance i den offentlige økonomi og plads til investeringer i fremtiden
Velfærdsaftalen bidrager til en holdbar linje i finanspolitikken, jf. kapitel 6.[3] Strategien for holdbare offentlige finanser i lyset af aldringen har overordnet tre ben:
1. Mærkbar gældsnedbringelse i disse år, hvor befolkningssammensætningen er gunstig med relativt mange i de erhvervsaktive aldersgrupper, og indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen er relativt høje.
2. Afdæmpet vækst i de samlede offentlige udgifter til forbrug sammenlignet med tidligere årtier.
3. Det nye tilbagetrækningssystem, der via forøgelsen af aldersgrænserne for efterløn og pension fra 2019 og den efterfølgende levetidsindeksering sikrer bedre balance mellem antal år på arbejdsmarkedet og antal år på pension, og større robusthed overfor ændringer i levetiden.
Med Velfærdsaftalen modgås størstedelen af det fald i arbejdsstyrken, som de fremtidige ændringer i befolkningens sammensætning ellers kunne føre med sig, jf. figur 2.1a. Navnlig i kraft af tilbagetrækningsreformerne undgås et fald i arbejdsudbuddet på i gennemsnit 7.500 personer pr. år fra 2020 til 2040.
Figur 2.1a
Velfærdsaftalens virkning påbeskæftigelsen |
Figur 2.1b
Marginalvirkning af Velfærdsaftalen på den primære saldo |
 |
 |
Figur 2.1c
Andel af livet i beskæftigelse |
Figur 2.1d
Gennemsnitligt antal år på efterløn,pension mv.1) |
 |
 |
Figur 2.1e
Velfærdsaftalens virkning på BNP pr. capita |
Figur 2.1f
Anvendelse af Velfærdsaftalens råderum |
 |
 |
1) Det gennemsnitlige antal år på efterløn og pension mv. er beregnet som forskellen mellem levetiden for en 60-årig og den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for en 50-årig og inkluderer dermed også perioder på andre former for førtidig tilbagetrækning end efterløn, dvs. primært førtidspension.
Kilde: Egne beregninger.
Figur 2.1b viser den skønnede marginalvirkning af Velfærdsaftalen på den primære saldo. På lidt længere sigt forbedres de offentlige finanser gradvist og mærkbart i forhold til en situation uden reformer, hvilket navnlig afspejler tilbagetrækningsreformen, som forøger beskæftigelsen efter 2019. Frem mod 2010 (og 2012) bliver indfasningen af globaliseringspuljen, som er en del af Velfærdsaftalen, ikke fuldt ud modgået af initiativerne på arbejdsmarkedet mv., hvilket reducerer den primære offentlige saldo. Der skønnes fortsat strukturelle offentlige overskud på 1 pct. af BNP eller mere frem mod 2010, jf. kapitel 5.
Tilbagetrækningsreformen sikrer mod, at længere levetid ellers mere eller mindre automatisk ville føre til længere tid på pension. Med tilbagetrækningsreformen ventes den andel af livet, der i gennemsnit tilbringes på arbejdsmarkedet, således at være nogenlunde uændret, jf. figur 2.1c. I fravær af reformer ville den erhvervsaktive del af livet gradvist aftage, og den del af livet, hvor man typisk modtager offentlig forsørgelse ville stige.
Den aftalte levetidsindeksering af aldersgrænserne for efterløn og pension sigter mod, at den forventede periode med efterløn og folkepension på længere sigt fastholdes på ca. 19½ år i gennemsnit.[4] Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder stiger noget langsommere end reguleringen af de formelle aldersgrænser, blandt andet fordi en del trækker sig tilbage før efterløns- og pensionsalderen. Personer hvis arbejdsevne er reduceret, kan f.eks. trække sig tilbage med førtidspension. Samlet skønnes det gennemsnitlige antal år som tilbagetrukket at stige svagt de kommende årtier, jf. figur 2.1d. For personer, der trækker sig tilbage enten ved efterløns- eller folkepensionsalderen vil perioden som udgangspunkt være nogenlunde uændret efter 2025.
Velfærdsaftalen medfører en stigning i BNP pr. indbygger på 9 pct. eller over 25.000 kr. pr. indbygger i 2050 (målt i 2006-niveau, dvs. vækst- og inflationskorrigeret BNP), jf. figur 2.1e. Beregningen indregner virkningen på beskæftigelsen af centrale elementer i Velfærdsaftalen, men tager ikke hensyn til, at højere uddannelsesniveau og større forskningsindsats kan forøge produktiviteten. Desuden er der i forløbet uden reformer set bort fra den negative virkning på blandt andet arbejdsudbuddet af de mulige fremtidige skattestigninger, som kunne være resultatet, hvis tilbagetrækningsreglerne ikke var ændret.
Velfærdsaftalens reformer og initiativer – herunder især justeringerne af tilbagetrækningssystemet – styrker samlet set de offentlige finanser med ca. 2¾ pct. af BNP, når virkningen omregnes til en permanent merindtægt fra og med i dag (annuitet).[5] Det gælder under de anvendte forudsætninger omkring rente, levetid mv.
Styrkelsen af de offentlige finanser reserveres overordnet til to formål:
- Omtrent ½ pct. af BNP medgår til at finansiere globaliseringspuljen til investeringer i fremtiden, herunder navnlig til forskning og uddannelse., jf. figur 2.1f. De øgede investeringer i forskning og uddannelse mv. indfases gradvist med ca. 2 mia. kr. (2007-priser) om året frem mod 2010 og yderligere 1 mia. kr. om året i 2011 og 2012. I 2012 udgør globaliseringspuljen således 10 mia. kr. Når målene på forsknings- og uddannelsesområdet er nået, fastholdes det nye højere aktivitetsniveau.
- Den resterende del af forbedringen bidrager til at sikre finansiering af velfærdsamfundet i fremtiden – herunder blandt andet de merudgifter til ældrepleje og sundhedsvæsen, der påregnes i fremskrivningen som følge af, at der bliver flere ældre. Tilbagetrækningsreformerne gør samtidig de offentlige finanser mere robuste over for, hvor hurtigt levetiden stiger fremover. Det skyldes den aftalte indekseringsmekanisme, jf. boks 2.2. Indekseringsmekanismen løser ikke hele den ekstra finanspolitiske udfordring, der er knyttet til stigende levetid. Stigende levetid for de 60-årige må påregnes at medføre større offentlige udgifter til blandt andet ældrepleje og sundhedsvæsen – også når der tages hensyn til gradvist bedre helbredstilstand blandt de ældre.[6]
Boks 2.2
Levetidsindeksering af aldersgrænser i pensionssystemet fra 2025 |
Med Velfærdsaftalen er der indført en indekseringsmekanisme, der skal være med til at sikre, at længere levetid og bedre helbred også medfører flere aktive år på arbejdsmarkedet.
Velfærdsaftalen indebærer som nævnt, at efterlønsalderen gradvist sættes op fra 60 til 62 år i perioden 2019-2022. Folkepensionsalderen hæves gradvist fra 65 til 67 år i perioden 2024-2027.
Hvis levetiden ikke stiger yderligere i forhold til 2004/2005, fastholdes disse nye aldersgrænser. Hvis levetiden stiger, vil efterlønsalderen på længere sigt forøges i takt med stigningen i restlevetiden for 60-årige. Den første regulering kan indtræde i 2025 (med hensyn til efterlønsalderen), men besluttes 10 år før, så der er god tid til at indrette sig. Der træffes således beslutning om regulering første gang i 2015 og derefter hvert femte år.
Reguleringsprincippet indebærer, at den samlede periode med efterløn og folkepension – forstået som levetiden for 60-årige fratrukket efterlønsalderen – fastholdes på omkring 19½ år på længere sigt. Det er det samme som i 1995. Fra efterlønnens indførelse i 1979 og frem til 1995 var den gennemsnitlige restlevetid for 60-årige nogenlunde stabil omkring 19½ år. Folkepensionsalderen reguleres i samme takt som efterlønsalderen, men med virkning 5 år efter, dvs. første gang i 2030.
Den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder skønnes rundt regnet at stige med omtrent halvt så meget som reguleringen af disse aldersgrænser, blandt andet fordi en del personer antages at trække sig tilbage på førtidspension. Dermed indebærer reguleringen af aldersgrænserne for efterløn og pension i takt med den længere levetid en nogenlunde uændret balance mellem de år, som erhvervsaktive i gennemsnit er på arbejdsmarkedet, og de år som i gennemsnit tilbringes på efterløn og pension mv.
Senere tilbagetrækning øger arbejdsstyrken, reducerer antallet af overførselsmodtagere og understøtter dermed en holdbar udvikling i de offentlige finanser. Med den aftalte levetidsindeksering bliver den offentlige økonomi samtidig mere robust i forhold til, hvor hurtigt levetiden stiger. |
Fodnoter
[1] Hele Velfærdsaftalen findes i dansk udgave på www.fm.dk. Forud for Velfærdsaftalens reformer lå et omfattende analysearbejde i tre forskellige fora: 1) Velfærdskommissionens uafhængige eksperter, der fremlagde deres afsluttende analyserapport primo 2006 om udviklingen og den mulige finansiering af de fremtidige velfærdsydelser set i lyset af ændringer i befolkningens sammensætning, jf. www.velfaerd.dk, 2) Globaliseringsrådet, der i foråret 2006 afsluttede sit rådgivende arbejde med fokus på vækst, viden og iværksætteri, jf. www.globalisering.dk, 3) Trepartsudvalget om livslang opkvalificering og uddannelse, der bestod af repræsentanter for arbejdsmarkedets parter og regeringen, fremlagde sin rapport i februar 2006, jf. www.fm.dk.
[2] De skøn og beregninger af Velfærdsaftalens virkninger, der præsenteres i dette konvergensprogram, er baseret på det senest tilgængelige datagrundlag. Det betyder blandt andet, at der er taget afsæt i den seneste befolkningsprognose. Herudover indebærer det, at den makroøkonomiske fremskrivning tager udgangspunkt i den konjunkturvurdering, der blev præsenteret i Økonomisk Redegørelse, august 2006. Konsekvensen heraf er, at de skønnede samfundsøkonomiske virkninger afviger fra oplysningerne i Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden, juni 2006. Der er ikke indregnet effekter af en målretning af 10. klasse.
[3] Med udgangspunkt i den seneste befolkningsfremskrivning udgør den finanspolitiske holdbarhedsindikator ca. -0,2 pct. af BNP. Der er betydelig usikkerhed omkring den fremtidige udvikling i levetiden, og der foreligger også en alternativ befolkningsfremskrivning, hvor levetiden vokser langsommere. Med afsæt heri udgør holdbarhedsindikatoren 0,0 pct. af BNP, jf. appendiks 2.
[4] Gælder for personer med ret til efterløn, som går på efterløn, når den formelle efterlønsalder nås, og som har en forventet levetid, der svarer til den gennemsnitlige levetid for 60-årige.
[5] I forbindelse med indgåelsen af Velfærdsaftalen blev reformernes virkning på de offentlige finanser anslået til ca. 2 pct. af BNP. Den højere skønnede virkning afspejler navnlig den nye befolkningsprognose og skal ses i sammenhæng med, at den langsigtede udfordring samtidig er øget.
[6] Faldende dødelighed i aldersgrupperne før 60 år vil også føre til, at der bliver flere ældre, men ændrer ikke aldersgrænserne i medfør af levetidsindekseringen. Som nævnt i boks 2.2 stiger den gennemsnitlige (eller effektive) tilbagetrækningsalder også noget mindre end reguleringen af aldersgrænserne.
