6. Langsigtede fremskrivninger og finanspolitisk holdbarhed

6.1 Velfærdsaftalen modgår langsigtet pres på de offentlige finanser

Med Velfærdsaftalen er skabt væsentlig øget sikkerhed for, at der ikke opstår store ubalancer på de offentlige finanser på længere sigt, når levetiden stiger, og der bliver flere ældre.

Den langsigtede fremskrivning, der ligger til grund for Konvergensprogram 2006, indregner allerede besluttede økonomisk-politiske tiltag, herunder Velfærdsaftalen, som rækker langt frem i tid. Der er ikke taget politisk stilling til den finanspolitiske prioritering efter 2010. Efter 2010 anvendes neutrale beregningsprincipper tillagt effekten af initiativerne i Velfærdsaftalen.

Frem mod 2010 tages udgangspunkt i:

• Realvækst i det offentlige forbrug på ca. 1 pct. om året i perioden 2007-10. Heraf udgør midlerne til globaliseringspuljen mv. ca. 0,5 pct.-enheder pr. år i 2007-10.
• Skattestop.
• De skønnede virkninger af allerede kendte arbejdsmarkedsreformer, herunder Velfærdsaftalen.

Efter 2010 anvendes følgende beregningstekniske principper:

• De nominelle udgifter til offentligt forbrug følger lønudviklingen og det beregnede demografiske træk på de offentlige ydelser.^[1] De offentlige lønninger vokser i takt med de private lønninger, og nettovarekøbet er en fast andel af forbrugsudgifterne. Principperne sikrer, at antallet af ansatte pr. bruger af offentlige ydelser kan være konstant i fremskrivningen.
• Offentlige overførsler reguleres med lønstigningen i den private sektor.
• Offentlige investeringer, subsidier og nettooverførsler til udlandet udgør en konstant andel af BNP.
• Skatte- og afgiftssatser i procent fastholdes og punktafgifter mv. i kronebeløb reguleres op med prisudviklingen.
• Erhvervsfrekvenser og befolkningsandele på diverse overførselsordninger opdelt på alder, køn og herkomst er som udgangspunkt konstante, og den samlede ledighedsprocent er uændret.^[2]
• Hertil kommer de skønnede virkninger af de initiativer i Velfærdsaftalen, der rækker ud over 2010. Det vedrører primært tilbagetrækningsreformen, herunder den aftalte indeksering af efterløns- og folkepensionsalderen, og initiativerne på uddannelsesområdet.

Beregningsprincipperne indebærer, at statens og kommunernes strukturelle primære saldo (dvs. den faktiske saldo renset for bidrag fra konjunkturer mv. og ekskl. nettorentebetalinger og offentlige fonde) svækkes med ca. 2 pct. af BNP frem mod 2070, jf. figur 6.1a. Udviklingen i den primære saldo i pct. af BNP påvirkes – ud over Velfærdsaftalen – hovedsageligt af demografisk betingede stigninger i udgifterne til sundhed og ældreplejeydelser, stigende skatteprovenu fra private pensionsordninger og faldende indtægter fra Nordsø-aktiviteterne i takt med, at olie- og gasreserverne forudsættes udtømt.

I fravær af initiativerne i Velfærdsaftalen ville den strukturelle primære saldo for stat og kommuner blive svækket betydeligt mere på sigt, jf. figur 6.1b. Det afspejler primært større pensionsudgifter og lavere beskæftigelse i fravær af Velfærdsaftalen.

Figur 6.1a Ændring i indtægts- og udgiftstryk samt svækkelse af strukturel primær saldo	Figur 6.1b Svækkelse af strukturel primær saldo med og uden Velfærdsaftalen
	>

Den underliggende forværring af saldoen i fravær af velfærdsreformer er væsentligt større end forudsat i Konvergensprogram 2005,^[3] jf. figur 6.2a. Det skyldes primært, at der er indregnet en ny befolkningsprognose, hvor blandt andet levetiden stiger betydeligt mere end i den tidligere prognose, der dannede grundlag for KP05, jf. figur 6.2b. Befolkningsprognoserne, der ligger til grund for de langsigtede fremskrivninger, udarbejdes af det uafhængige analyseinstitut DREAM. Med opjusteringen af levetiden ligger vurderingen i DREAM’s nye prognose mere på linje med andre institutioners vurderinger, herunder fx Danmarks Statistik og FN, og med forløbet benyttet i EU-kommissionens vurdering af holdbarhed (The Long-term Sustainability of Public Finances in the European Union, European Commission, 2006).

I de hidtidige prognoser fra DREAM har levetidsfremskrivningen været baseret på den langsigtede stigningstakt fra omkring 1900 til i dag. Det betød, at den kraftige stigning i levetiden, der har fundet sted siden 1995, kun i begrænset omfang slog igennem i form af højere fremtidig vækst i levetiden. I den nye prognose vurderes udviklingen siden 1995 i højere grad at udgøre et strukturelt skift (på linje med det skift, der tidligere er set i fx Sverige og Norge^[4]).

Figur 6.2a Svækkelse af strukturel primær saldo i fravær af reformer, ny og gammel prognose	Figur 6.2b Levetid for 60-årige i ny og gammel befolkningsprognose

Anm.:   Levetiden for 60-årige i figur 6.1d er lig 60 år plus restlevetiden for 60-årige.

Kilde:  Egne beregninger og DREAM.

Med Velfærdsaftalen modgås den underliggende forværring af de offentlige finanser, som navnlig befolkningsudviklingen og stigende levetid ellers ville føre med sig. Samtidig medfører indekseringsmekanismen i Velfærdsaftalen, jf. kapitel 2, at de offentlige finanser bliver mere robuste over for stigninger i levetiden, som er svære at forudsige. Størstedelen af den forværring af de offentlige finanser, som en længere levetid for 60-årige isoleret set kan føre med sig, bliver således modgået af den aftalte regulering af aldersgrænserne i pensionssystemet i takt med den stigende levetid og bedre sundhedstilstand.

Når indekseringsreglen ikke løser hele den ekstra udfordring, er det navnlig fordi stigende levetid også må påregnes at medføre større offentlige udgifter til blandt andet ældrepleje og sundhedsvæsen, også når der tages højde for bedre helbred i takt med levetidsstigningen.^[5] Det er således lagt til grund, at stigende levetid for 60-årige isoleret set svækker de offentlige finanser – også selv om reguleringen af aldersgrænserne for efterløn og pension i takt med levetiden værner mod stigende udgifter til folkepension og sikrer større beskæftigelse.^[6]

6.2 Finanspolitisk holdbarhed og krav til offentlige overskud

Et centralt pejlemærke er at sikre en holdbar finanspolitik givet de opstillede beregningsforudsætninger omkring rente, levetid mv. Det vil sige, at finanspolitikken – og herunder skatteniveauet – kan videreføres efter 2010, uden at stat og kommuners nettogæld vokser ukontrolleret.

Fokus på finanspolitisk holdbarhed kan ses som en test af, om finanspolitikken hænger sammen over tid, så der med de opstillede forudsætninger ikke optræder større stramningsbehov på lidt længere sigt. De konkrete regneregler efter 2010 er således ikke finanspolitiske mål. Der er ikke taget politisk stilling til prioriteringen efter 2010.

I tabel 6.1 er det anskueliggjort, at finanspolitikken – med de opstillede forudsætninger – i store træk opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed.

Opgørelsen i tabel 6.1 viser grundlæggende, at overskuddet på stat- og kommuners strukturelle primære saldo i 2005 i store træk svarer til det, der skal til for at finansiere rentebyrden på den offentlige gæld og de fremtidige nettoforpligtelser, som (med Velfærdsaftalen og uden senere ændringer i den forudsatte politik mv.) kan henføres til aldring af befolkningen mv.^[7]

Samlet indebærer det opdaterede grundlag for konjunktur, befolkning, reformer og finanspolitik, at holdbarhedsindikatoren udgør -0,2 pct. af BNP.

I 2005 skønnes overskuddet på den strukturelle primære saldo for stat og kommuner at udgøre 2,5 pct. af BNP, jf. tabel 6.1 (række 1). Dette overskud – som er renset for konjunkturernes virkning på de offentlige finanser – kan opfattes som den opsparing, som skal medgå til at finansiere rentebyrden af den offentlige nettogæld og stigende fremtidige nettoforpligtelser for den offentlige sektor.

Statens og kommunernes nettogæld medfører en rentebyrde på ca. 0,3 pct. af BNP (række 2). Rentebyrden består af den del af renteudgifterne, der ikke udhules af BNP-væksten. Rentebyrden kræver finansiering for at undgå, at gælden stiger som andel af BNP.

Dernæst kan de fremtidige nettoforpligtelser for den offentlige sektor omregnes til en fast årlig belastning/merudgift på ca. 5 pct. af BNP i 2005, når der ses bort fra virkningen af Velfærdsaftalen (række 3). I forhold til KP05 er der tale om en betydelig opjustering, hvilket primært skyldes den ny befolkningsprognose og at der ikke længere indregnes et krav om 50.000 flere beskæftigede frem mod 2010, jf. appendiks 3.

De fremtidige nettoforpligtelser for den offentlige sektor i fravær af reformer afspejler primært stigende udgifter til sundhed, ældrepleje og folkepension som følge af befolkningsaldringen og et forudsat fald i indtægterne fra olie- og gasindvinding i Nordsøen (række 3a-c). I modsat retning trækker større indtægter fra skat af pensionsudbetalinger (de såkaldte udskudte skatter) i takt med, at de skattepligtige udbetalinger fra arbejdsmarkeds- og private pensioner overstiger de fradragsberettigede indbetalinger (række 3.d). Modstykket hertil er lavere skatteindtægter og dermed lavere saldo i dag, idet indbetalingerne er fradragsberettigede og pensionssystemerne stadig er under opbygning.^[8]

Hertil kommer, at skattestoppet frem til 2010 reducerer de offentlige skatteindtægter med ca. 0,4 pct. af BNP i forhold til et forløb med prisindeksering af punktafgifterne mv. (række 4).

Stigningen i erhvervsdeltagelsen og det fald i strukturledigheden, som forudsættes realiseret i medfør af tidligere gennemførte initiativer på arbejdsmarkedet, indebærer et positivt bidrag til finanspolitikkens holdbarhed på ca. 0,3 pct. af BNP (række 5). Dette bidrag indregner blandt andet de gavnlige strukturvirkninger af reformerne af efterløn (1999) og førtidspension (2003) og aftalen på integrationsområdet En ny chance til alle (2005). Samlet set skønnes tidligere vedtagne reformer at øge den effektive beskæftigelse med ca. 20.000 personer fra 2005 og frem.

Med den forudsatte udvikling i BNP, lønninger, priser mv. vil det offentlige forbrugs andel af BNP være nogenlunde uændret fra 2005 til 2010.

I 2010-fremskrivningerne var tidligere forudsat en årlig realvækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. pr. år i 2006-10. Målt i forhold til et forløb, hvor den nominelle udgift til offentligt forbrug pr. bruger følger lønudviklingen styrker en årlig realvækst på 0,5 pct. holdbarheden af de offentlige finanser med ca. 0,4 pct. af BNP (række 6).

Med Velfærdsaftalen er afsat en globaliseringspulje til investeringer i forskning og uddannelse mv. Globaliseringspuljen udgør 2 mia. kr. i 2007, stigende til 8 mia. kr. i 2010 og 10 mia. kr. i 2012. Udgifterne til globaliseringspuljen svækker isoleret set holdbarheden af de offentlige finanser med ca. 0,5 pct. af BNP (række 7).

Samlet set skønnes de øvrige initiativer i Velfærdsaftalen at styrke de offentlige finanser svarende til omtrent 2¾ pct. af BNP fra og med i dag (række 8). Det største bidrag kommer fra den besluttede stigning i folkepensions- og efterlønsalderen samt levetidsindekseringen af aldersgrænserne i tilbagetrækningssystemet efter 2025. Disse tiltag skønnes at reducere det finanspolitiske tilpasningsbehov med omkring 2¼ pct. af BNP (række 8.a). Hertil kommer, at initiativerne i Velfærdsaftalen vedrørende integration, arbejdsmarked og uddannelse skønnes at styrke de offentlige finanser med knap ½ pct. af BNP (række 8.b) – ekskl. udgifterne forbundet med højere uddannelsesniveau, der indgår i globaliseringspuljen.

Samlet opfylder det mellemfristede forløb dermed i store træk kravet om finanspolitisk holdbarhed (række 9). Den primære saldo for stat og kommuner korrigeret for fremtidige nettoforpligtelser – den såkaldte holdbarhedsindikator – kan således opgøres til -0,2 pct. af BNP i 2005. Holdbarhedsindikatoren angiver den permanente hypotetiske finanspolitiske tilpasning, som under de opstillede forudsætninger indebærer, at finanspolitikken kan videreføres uden efterfølgende ændringer i skattesatser, udgiftsstandarder mv.

Fodnoter

^[1] Hertil kommer de afsatte midler til globaliseringspuljen i 2011 og 2012, hvor puljen øges med 1 mia. kr. (2007-priser) pr. år.

^[2] Desuden indregnes et bidrag til beskæftigelsen som følge af øget uddannelsesniveau og for indvandrere også et bidrag som følge af øget gennemsnitlig opholdstid.

^[3] I et forløb uden det ikke-udmøntede krav om 50.000 personer i beskæftigelse frem mod 2010.

^[4] Væksten i levetiden er øget tidligere i Sverige og Norge end i Danmark. Det har medført, at levetiden for 60-årige i Danmark aktuelt er omkring 2½ år lavere end i Sverige og Norge.

^[5] Danske registerdata viser, at trækket på de helbredsrelaterede ydelser stiger markant i årene umiddelbart inden dødstidspunktet. Sammenhængen mellem restlevetid og udgiftstrækket peger på, at en stor del af udgifterne til de helbredsrelaterede områder er afhængig af restlevetiden/overlevelsessandsynligheden og ikke blot alderen. Sammenhængen understøttes af internationale studier og indarbejdes i beregningerne af udgifterne til sundhed, ældrepleje mv. i Konvergensprogrammet. Øget levetid afspejler således delvist bedre helbred blandt de ældre.

^[6] Stigende overlevelsessandsynligheder (faldende dødelighed) i aldersgrupperne før 60 år vil også føre til, at der bliver flere ældre, men ændrer ikke aldersgrænserne i medfør af levetidsindekseringen. Som nævnt i boks 2.2 stiger den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder også noget mindre end reguleringen af aldersgrænserne.

^[7] Den beregnede holdbarhedsindikator svarer principielt til s2-indikatoren i EU-kommissionens holdbarhedsberegninger, men med Finansministeriets beregningsmodel og -principper. Finansministeriets beregningsprincipper afviger fra de anvendte i The Long-term Sustainability of Public Finances in the European Union, European Commission, 2006 på en række punkter. Det gælder primært: a) beregningen af den strukturelle saldo i udgangsåret 2005 er baseret på Finansministeriets metode, der blandt andet korrigerer for midlertidigt høje indtægter fra pensionsafkastskat og Nordsøaktiviteterne (korrektioner for særlige poster, som tilsammen udgør 2,2 pct. af BNP i 2005, jf. kapitel 5); b) indregner Velfærdsaftalen, som er besluttet politik; c) tager højde for skatteindtægter fra stigende fremtidige pensionsudbetalinger; d) anvender DREAMs befolkningsprognose (i stedet for EUs prognose); og e) indregner en anden renteforudsætning på sigt. Derudover er der forskelle med hensyn til fx tidshorisonten for beregningerne, de anvendte gælds- og primærsaldobegreber mv.

^[8] For at få et retvisende billede af holdbarheden af de offentlige finanser i Danmark og andre lande med lignende regler for beskatning af pensionsopsparing, er det nødvendigt at tage højde for værdien af de udskudte skatter.