5. Offentlige finanser og finanspolitik
Overskuddet på den offentlige saldo er foreløbig opgjort til 61¼ mia. kr. (3,9 pct. af BNP) i 2005. Med afsæt i et fortsat højt aktivitetsniveau skønnes et overskud på 50 mia. kr. (3,1 pct. af BNP) i 2006 og 47¾ mia. kr. (2,8 pct. af BNP) i 2007. De lidt lavere overskud i 2006 og 2007 hænger især sammen med faldende indtægter fra pensionsafkastskatten.
De ekstraordinært store overskud i årene 2005-07 er udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser. Det gælder ikke mindst i 2005, hvor indtægterne fra pensionsafkastskatten blev særligt store, mens høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen bidrager til de store overskud i hele perioden 2005-2007. Høj beskæftigelse og lav ledighed bidrager også til store offentlige overskud. De skønnede overskud på de offentlige finanser i 2006 og 2007 er behæftet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at visse offentlige indtægtsposter er meget følsomme over for ændringer i olieprisen og bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i rente og aktiekurser.
Det beregnede strukturelle overskud på de offentlige finanser stiger fra knap ½ pct. af BNP i 2004 til ca. 1½ pct. af BNP i 2007. Udviklingen skal blandt andet ses i lyset af den mærkbare tendens til faldende offentlige renteudgifter. Korrigeret for suspensionen af SP-bidraget vurderes de strukturelle overskud i gennemsnit at udgøre knap 1¼ pct. af BNP i perioden 2004-2007. Det er uændret i forhold til majredegørelsen.
Med udgangspunkt i finanslovforslaget og aftalerne om kommunernes og regionernes økonomi ventes finanspolitikken for 2007 at have en svagt dæmpende virkning på BNP-væksten i 2007. Det hænger sammen med et forudsat fald i de offentlige investeringer i kølvandet på ekstraordinært høje kommunale anlægsudgifter i 2006. Finanspolitikken i 2007skal bl.a. ses i lyset af det aktuelt høje aktivitetsniveau i dansk økonomi – med betydeligt pres på arbejdsmarkedet. Hertil kommer, at de senere års finanspolitik fremstår forholdsvis lempelig – som følge af fx skattenedsættelserne i 2004 og større vækst i de kommunale og amtslige serviceudgifter end forudsat i de årlige aftaler. Den førte finanspolitik siden 2002 har samlet set bidraget til at øge niveauet for BNP og beskæftigelsen i 2007. Den senere tids tendens til lidt højere renteniveau og de forholdsvis høje oliepriser vil virke dæmpende på den økonomiske aktivitet i 2007.
Udgiftstrykket skønnes at falde fra ca. 51½ pct. af BNP i 2005 til 49¾ pct. af BNP i 2007. Blandt andet renteudgifterne og indkomstoverførslernes andel af BNP ventes at falde. Skattetrykket forventes at falde fra 49¾ pct. af BNP i 2005 til 47½ pct. af BNP i 2007. Det er især et skønnet fald i provenuet fra pensionsafkastskatten, der – med uændrede regler og satser – reducerer skattetrykket frem mod 2007, mens det omvendte var tilfældet fra 2003 til 2005, hvor pensionsafkastskatten bidrog til stigende skattetryk. Skattestoppet bidrager også til, at skattetrykket falder.
Overskuddene på de offentlige finanser bidrager til, at nettogælden i stat og kommuner – med forbehold for uventede værdireguleringer – kan reduceres fra 9 pct. af BNP i 2005 til 2½ pct. af BNP i 2007. Samtidig ventes ØMU-gælden at falde fra 35¾ pct. af BNP i 2005 til 24½ pct. af BNP i 2007.
5.1 Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive godt 50 mia. kr. i 2006 og ca. 47¾ mia. kr. i 2007, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til 3,1 pct. af BNP i 2006 og 2,8 pct. af BNP i 2007.
| Tabel 5.1 | ||||||||
| Oversigt over offentlige finanser | ||||||||
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig saldo | 3,2 | -1,0 | 24,8 | 61,2 | 50,1 | 47,8 | ||
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||||
| - Stat og kommuner | 3,3 | -1,2 | 24,6 | 60,7 | 49,6 | 47,3 | ||
| - Sociale kasser og fonde | -0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | ||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig saldo | 0,2 | -0,1 | 1,7 | 3,9 | 3,1 | 2,8 | ||
| Nettorenteudgifter | 2,2 | 2,0 | 1,6 | 1,3 | 1,0 | 0,9 | ||
| Udgifter i alt | 53,8 | 53,8 | 53,7 | 51,6 | 50,5 | 49,9 | ||
| Indtægter | 54,0 | 53,7 | 55,4 | 55,5 | 53,5 | 52,7 | ||
| - Skatter | 48,0 | 47,8 | 49,0 | 49,7 | 48,0 | 47,5 | ||
| - Andre indtægter | 6,0 | 5,9 | 6,4 | 5,8 | 5,6 | 5,2 | ||
| Strukturel offentlig saldo | 0,0 | 0,4 | 0,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 | ||
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag1) | 0,0 | 0,4 | 0,4 | 1,3 | 1,4 | 1,5 | ||
| 1) SP-bidraget er suspenderet i 2004-2007. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
De store offentlige overskud i 2006 og 2007 kan i vidt omfang henføres til ekstraordinært store indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen samt den gunstige konjunktursituation.
Det offentlige overskud forventes at falde med godt 11 mia. kr. fra 2005 til 2006. Det skyldes primært en forventning om et markant lavere provenu fra pensionsafkastskatten i 2006 sammenlignet med det høje provenu i 2005. Stigende statslige indtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen er på den anden side med til at øge overskuddet i 2006.
Det offentlige overskud skønnes at falde med godt 2¼ mia. kr. fra 2006 til 2007, hvilket blandt andet skal ses i sammenhæng med et fald i indtægterne fra Nordsøen i 2007 i takt med det skønnede fald i olieprisen.
Ændring af de offentlige finanser siden maj
Ifølge Danmarks Statistiks seneste opgørelse af de offentlige finanser – som blev offentliggjort kort efter majvurderingen – er overskuddet i 2005 omtrent uændret i forhold til den forrige opgørelse. Det dækker over, at indtægterne fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag er nedrevideret med knap 4¾ mia. kr., mens blandt andet lavere nettorenteudgifter og højere momsindtægter trækker i modsat retning.
Opgørelsen af det offentlige overskud i 2005 er fortsat foreløbig, og der kan forekomme revisioner af især skatteindtægterne. Det gælder ikke mindst personskatterne, hvor der først i løbet af efteråret 2006 foreligger en stort set endelig slutopgørelse for 2005.[1]
De skønnede offentlige overskud er opjusteret med 4¼ mia. kr. i 2006 og nedjusteret med 1 mia. kr. i 2007 sammenlignet med majvurderingen, jf. også Budgetoversigt 2, august 2006.
Opjusteringen af den offentlige saldo i 2006 og nedjusteringen i 2007 er afledt af flere modsatrettede bevægelser. I retning af større offentligt overskud trækker højere indtægtsskøn for personskatter mv. og arbejdsmarkedsbidrag på ca. 4 mia. kr. i 2006 og knap 4¼ mia. kr. i 2007 samt en opjustering af de forventede momsindtægter med knap 3½ mia. kr. i 2006 og knap 4½ mia. kr. i 2007. Større forventet provenu fra registreringsafgiften skønnes at forbedre den offentlige saldo med ca. 1¾ mia. kr. i både 2006 og 2007.
På den anden side er udgifterne til offentligt forbrug opjusteret med godt 2½ mia. kr. i 2006 og 5½ mia. kr. i 2007, jf. også boks 5.1, der kort forklarer, hvad de offentlige forbrugsudgifter anvendes til.
Opjusteringen i 2006 kan henføres til forventede merudgifter i kommunerne og amterne på baggrund af oplysninger i forhandlingerne om kommunernes og regionernes økonomi for 2007. Aftalen om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden forudsættes at øge det offentlige forbrug med 2 mia. kr. i 2007. Aftalens indvirkning på det offentlige forbrug kan først vurderes endeligt, når den såkaldte globaliseringspulje er udmøntet i efteråret 2007. I 2007 er det nominelle offentlige forbrug opjusteret med yderligere knap 1 mia. kr. som følge af en opjustering af den skønnede pris- og lønstigningstakt.
Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes på denne baggrund til 1,1 pct. i 2006 og 1,0 pct. i 2007 og er dermed opjusteret med henholdsvis 0,6 og 0,5 pct.-enheder i forhold til majvurderingen.
Provenuet fra pensionsafkastskatten er nedjusteret med ca. 4 mia. kr. i både 2006 og 2007, hvilket også isoleret set trækker i retning af lavere offentlige overskud.
| Boks 5.1 | ||||
| De offentlige forbrugsudgifter | ||||
| Det offentlige forbrug er en nationalregnskabsmæssig opgørelse af de udgifter, der medgår til det offentliges produktion af serviceydelser mv. Det offentlige forbrug opgøres af Danmarks Statistik. Det offentlige forbrug (på 402 mia. kr. i 2005) udgør omtrent halvdelen af de samlede offentlige udgifter (på 801½ mia. kr. i 2005). Udgifter til indkomstoverførsler (på 255½ mia. kr. i 2005) – såsom fx folkepension, efterløn, førtidspension, arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp – udgør til sammenligning knap ? af de samlede udgifter, mens øvrige udgifter (på 144 mia. kr.) – som indeholder offentlige investeringer, renteudgifter, erhvervstilskud, EU-bidrag mv. – udgør næsten en femtedel af de offentlige udgifter. Det offentlige forbrug dækker primært over de udgifter, der er forbundet med aflønning af offentlig ansatte. Hertil kommer udgifter til indkøb af en lang række varer og tjenesteydelser i den private sektor (der anvendes som input i den offentlige produktion) samt medicintilskud og andre sygesikringsydelser mv. Lønudgifterne til sygeplejersker, læger, pædagoger, folkeskolelærere, politibetjente osv. udgør omtrent ? af de offentlige forbrugsudgifter, mens indkøb af varer og tjenester (netto for salg af varer og tjenester til den private sektor – herunder brugerbetaling) lægger beslag på knap 21 pct. af det offentlige forbrug. De øvrige forbrugsudgifter (inkl. afskrivninger) udgør de resterende 12-13 pct. af det offentlige forbrug. Det offentlige forbrug kan også opdeles på udgiftsområder. Udgifterne til de store serviceområder udgør størstedelen af det offentlige forbrug. Social-, sundheds- og undervisningsområdet – herunder ældrepleje og børnepasning, sygehuse, folkeskoler etc. – tegner sig således samlet set for mere end ? af det offentlige forbrug på godt 400 mia.kr. i 2005, jf. figur a.
|
Den offentlige gæld
Den offentlige nettogæld forventes på baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser at falde fra 8,8 pct. af BNP i 2005 til 2,2 pct. i 2007, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo, men påvirkes derudover af kursændringer på aktiver og passiver, idet nettogælden opgøres til markedsværdi.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde.[2] For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
| Tabel 5.2 | ||||||||
| Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året | ||||||||
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 18,0 | 17,1 | 12,1 | 8,8 | 5,3 | 2,2 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 18,0 | 17,1 | 12,2 | 8,9 | 5,4 | 2,3 | ||
| ØMU-gæld | 46,8 | 44,4 | 42,6 | 35,9 | 28,6 | 24,6 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 45,9 | 43,3 | 41,3 | 34,6 | 27,1 | 22,9 | ||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 246,5 | 240,8 | 177,9 | 137,4 | 87,4 | 38,3 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 247,4 | 241,6 | 178,6 | 138,2 | 88,6 | 40,0 | ||
| ØMU-gæld | 643,0 | 625,1 | 624,9 | 557,6 | 468,2 | 418,9 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 630,5 | 610,4 | 606,3 | 537,3 | 443,2 | 390,9 | ||
| 1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. A-kasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger. |
||||||||
Den samlede offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner er stort set sammenfaldende, idet nettoformuen i de sociale kasser og fonde udgør ca. 0,1 pct. af BNP. I vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed indgår nettogælden i stat og kommuner. Udviklingen i dette gældsbegreb følger – bortset fra kursreguleringer af aktiver og passiver – stat og kommuners saldo (nettofordringserhvervelsen), som denne opgøres i nationalregnskabet af Danmarks Statistik.
I modsætning til nettogælden er ØMU-gælden et såkaldt bruttogældsbegreb, som ikke fuldt ud tager højde for den finansielle aktivside i stat og kommuner. ØMU-gælden skønnes reduceret fra 35,9 pct. af BNP i 2005 til 24,6 pct. af BNP i 2007 svarende til et fald på ca. 138¾ mia. kr., jf. tabel 5.2. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet, som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver), ventes reduceret med ca. 146½ mia. kr. fra 2005 til 2007.
I 2006 er ØMU-gælden i pct. af BNP marginalt lavere end skønnet i majredegørelsen, jf. tabel 5.3. Nedjusteringen af ØMU-gældskvoten hænger blandt andet sammen med, at der skønnes et større overskud på statens finanser (den såkaldte DAU-saldo) end forventet i maj. Desuden er det lagt til grund, at ATP vil have en større beholdning af statsobligationer i 2006 end forudsat i maj. Det indebærer en lavere gæld opgjort i kroner, fordi ATP’s beholdning af statsobligationer fradrages i opgørelsen af ØMU-gælden[3]. En opjustering af BNP siden majredegørelsen indebærer ligeledes en lavere gældskvote. Virkningen heraf modsvares delvist af periodiseringer og øvrige afgrænsninger, der blandt andet dækker over periodemæssige forskydninger i statslige aktiver – herunder statens indestående i Nationalbanken – med betydning for ØMU-gælden.
| Tabel 5.3 | ||||
| ØMU-gælden i 2006 | ||||
| 2006 | ||||
| Pct. af BNP | ||||
| ØMU-gæld, august 20061) | 28,6 | |||
| ØMU-gæld, maj 20061) | 28,8 | |||
| Ændring | -0,1 | |||
| Bidrag fra: | ||||
| Statens saldo | -0,3 | |||
| Udlån2) | 0,2 | |||
| BNP opjustering | -0,2 | |||
| Beholdningen af obligationer i DSP, Højteknologifonden og Finansieringsfonden | -0,1 | |||
| ATP’s beholdning af statsobligationer | -0,2 | |||
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3) | 0,4 | |||
| 1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP’s beholdning af statsobligationer. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. 3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen. Kilde: Egne beregninger. |
||||
5.2 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 51,6 pct. af BNP i 2005 til 49,9 pct. af BNP i 2007, jf. tabel 5.4. Faldet i udgiftstrykket skal blandt andet ses i lyset af en fortsat høj vækst i BNP.
Af faldet i udgiftstrykket fra 2005 til 2007 på 1,7 pct. af BNP kan ca. tre fjerdedele henføres til de primære offentlige udgifter, mens ca. en fjerdedel skyldes faldende renteudgifter.
Det offentlige forbrugstryk skønnes reduceret med ca. 0,5 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Det afspejler ret høj nominel BNP-vækst og aftagende realvækst i forbruget fra 1,2 pct. i 2005 til 1,0 pct. i 2007. Realvæksten i det offentlige forbrug på 1,0 pct. i 2007 skal blandt andet ses i sammenhæng med forbrugsvirkningen af aftalen om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden, der skønnes at svare til en realvækst på ½ pct. i 2007[4]. Dertil kommer den forudsatte realvækst i 2010-planen på ½ pct. i 2007. Alt i alt er der lagt op til en realvækst i det offentlige forbrug på 1 pct. i gennemsnit om året frem mod 2010. Det er på linje med forbrugsmålsætningen for perioden 2002-05 i den oprindelige 2010-plan, jf. En holdbar fremtid – Danmark 2010, januar 2001.
| Tabel 5.4 | ||||||||
| De offentlige udgifters sammensætning | ||||||||
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 53,8 | 53,8 | 53,7 | 51,6 | 50,5 | 49,9 | ||
| Primære udgifter | 50,0 | 50,4 | 50,6 | 49,0 | 48,2 | 47,7 | ||
| - offentligt forbrug | 26,2 | 26,3 | 26,5 | 25,9 | 25,6 | 25,4 | ||
| - offentlige investeringer1) | 1,8 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 1,9 | 1,6 | ||
| - indkomstoverførsler | 16,7 | 17,3 | 17,2 | 16,4 | 15,9 | 15,8 | ||
| - subsidier | 2,5 | 2,3 | 2,3 | 2,3 | 2,2 | 2,2 | ||
| - øvrige primære udgifter | 2,8 | 2,8 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,7 | ||
| Renteudgifter | 3,8 | 3,4 | 3,1 | 2,6 | 2,3 | 2,1 | ||
| 1) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
I perioden 2002-2005 udgjorde realvæksten i det offentlige forbrug gennemsnitligt 1,3 pct. om året. Det svarer til en årlig realvækst i det offentlige forbrug på 5½ mia. kr. (2007-priser). For perioden 2002-2007 skønnes den gennemsnitlige realvækst til 1,2 pct. om året svarende til 5¼ mia.kr.
Den realiserede realvækst i det offentlige forbrug på 1,3 pct. i gennemsnit om året i perioden 2002-2005 er højere end den forudsatte realvækst på 0,8 pct. ifølge 2010-planen, jf. blandt andet Økonomisk Redegørelse, januar 2002 og maj 2003.[5] Der har således været en årlig mervækst på gennemsnitligt 0,5 pct. i forhold til det forudsatte forløb, som er afledt af udgiftsudviklingen på det kommunale område.
Hele realvæksten i det offentlige forbrug i 2002-2005 har således fundet sted i amter og kommuner, mens statens forbrug er reduceret i samme periode målt i reale termer.
Det er navnlig de borgernære områder i amter og kommuner, der er tilført ekstra ressourcer siden 2001. Social- og sundhedsområdet er fra 2001 til 2005 tilført 13 mia. kr. blandt andet til børn, ældre og sygehuse, mens undervisningsområdet er tilført 6½ mia.kr. (2007-priser), jf. Budgetoversigt 2, august 2006.
Realvæksten i de offentlige investeringer forudsættes at blive 8,1 pct. i 2006 og -10,0 pct. i 2007. Dermed stiger de offentlige investeringers andel af BNP fra 1,8 pct. i 2005 til 1,9 pct. i 2006 – for dernæst at falde til godt 1,6 pct. af BNP. Udviklingen i de offentlige investeringsudgifter skal blandt andet ses i sammenhæng med engangsudgifter i 2006 som følge af kommunalreformen.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 16,4 pct. af BNP i 2005 til 15,8 pct. af BNP i 2007. Faldet afspejler blandt andet et forventet fald i ledigheden og en forholdsvis moderat satsregulering, mens stigende udgifter til folkepension trækker lidt i modsat retning.
De offentlige subsidier skønnes at udgøre 2¼ pct. af BNP om året i perioden 2005-2007.
Renteudgifterne udgjorde 2,6 pct. af BNP i 2005. Som følge af gældsnedbringelsen forventes renteudgifternes andel af BNP reduceret til 2,1 pct. i 2007.
I Budgetoversigt 2, august 2006, er der redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3 De offentlige indtægter
Skattetrykket, der i Danmarks Statistiks seneste opgørelse udgjorde 49,7 pct. af BNP i 2005, skønnes at falde 1,8 pct.-enheder i 2006, og der ventes et yderligere fald på 0,5 pct.-enheder i 2007, jf. tabel 5.5. Det skønnes således, at skattetrykket vil udgøre 48,0 pct. af BNP i 2006 og 47,5 pct. af BNP i 2007.
Udviklingen i skattetrykket er ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen. De umiddelbare provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.
Det skyldes blandt andet, at konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, renter og aktiekurser mv. kan medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selvom skattebelastningen er uændret.
Eksempelvis steg det målte skattetryk fra 47,8 pct. af BNP i 2003 til 49,7 pct. af BNP i 2005 på trods af, at skatten på arbejdsindkomst blev sat væsentligt ned i 2004. Det afspejler først og fremmest, at indtægterne fra pensionsafkastskatten steg fra 0,4 pct. af BNP i 2003 til 2,0 pct. af BNP i 2005 som følge af kursstigninger på aktier og obligationer. Samtidig steg skatteindtægterne fra olie- og gasproduktionen i Nordsøen fra 0,5 pct. af BNP til 1,2 pct. af BNP – navnlig drevet af stigende oliepriser.
Stigningen i det målte skattetryk fra 2003 til 2005 var således ikke udtryk for en øget skattebelastning. Nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst i 2004, der var på ca. 10 mia. kr. eller 0,7 pct. af BNP, og skattestoppet har således bidraget til at reducere den reelle skattebelastning.
| Tabel 5.5 | ||||||||
| De offentlige indtægters sammensætning | ||||||||
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige indtægter | 54,0 | 53,7 | 55,4 | 55,5 | 53,5 | 52,7 | ||
| Skattetryk | 48,0 | 47,8 | 49,0 | 49,7 | 48,0 | 47,5 | ||
| - personskatter mv.1) | 21,9 | 21,6 | 21,1 | 20,8 | 20,7 | 20,6 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,5 | 4,4 | 4,4 | 4,3 | 4,3 | 4,3 | ||
| - selskabsskatter | 2,9 | 2,8 | 3,1 | 3,6 | 3,8 | 3,5 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 0,1 | 0,4 | 1,6 | 2,0 | 0,1 | 0,4 | ||
| - moms | 9,6 | 9,6 | 9,8 | 10,0 | 10,1 | 10,1 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 7,9 | 7,7 | 7,8 | 7,9 | 7,8 | 7,5 | ||
| - øvrige skatter2) | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,1 | 1,1 | ||
| Renteindtægter | 1,5 | 1,4 | 1,5 | 1,3 | 1,3 | 1,2 | ||
| Øvrige indtægter3) | 4,5 | 4,5 | 4,9 | 4,4 | 4,3 | 4,0 | ||
| 1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskuddeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der for DUC’s vedkommende bortfalder fra 2004, også indgår. Kilde: Danmarks Statistik for årene 2002-2005 og egne skøn for 2006-2007. |
||||||||
Det ventede fald i skattetrykket på 1,8 pct.-enheder i 2006 kan især henføres til en forventning om en kraftig nedgang i provenuet fra pensionsafkastskatten, jf. tabel 5.6.
Det yderligere fald i skattetrykket på 0,5 pct.-enheder i 2007 dækker blandt andet over et fald i de forventede indtægter fra selskabsskat og et omtrent uændret afgiftsprovenu (målt i årets priser) fra 2006 til 2007. Moderat vækst i personskatterne i forhold til BNP giver herudover et bidrag til faldende skattetryk i både 2006 og 2007, mens højere provenu fra pensionsafkastskatten isoleret set øger skattetrykket i 2007. Udviklingen i provenuet fra de enkelte skatter beskrives nærmere nedenfor.
| Tabel 5.6 | ||||||
| Ændring i skattetrykket | ||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | ||||||
| Skattetryk | 49,0 | 49,7 | 48,0 | 47,5 | ||
| Ændring i skattetryk | 1,1 | 0,8 | -1,8 | -0,5 | ||
| Heraf: | ||||||
| - personskatter mv. | -0,6 | -0,3 | -0,1 | -0,1 | ||
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) |
-0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 0,0 | -0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| - selskabsskatter | 0,3 | 0,5 | 0,2 | -0,4 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 1,1 | 0,5 | -2,0 | 0,3 | ||
| - moms | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,0 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 0,1 | 0,1 | -0,1 | -0,3 | ||
| - øvrige skatter | 0,0 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | ||||||
Personskatter
Personskatterne skønnes samlet set at bidrage til en reduktion af skattetrykket på 0,2 pct.-enheder fra 2005 til 2007.
Husholdningernes personlige indkomster vokser således lidt langsommere end nominelt BNP. Herudover ventes den forudsatte stigning i renteniveauet at føre til en vis opdrift i husholdningernes renteudgifter, hvilket indebærer større fradrag i skatten. At de personlige indkomster vokser lidt langsommere end BNP skal blandt andet ses på baggrund af en forholdsvis afdæmpet satsreguleringsprocent i både 2006 og 2007.
Den kommunale finansieringsreform medfører, at størstedelen af den hidtidige amtsskat fra og med 2007 erstattes af et statsligt sundhedsbidrag, jf. boks 5.2. Omlægningerne i forbindelse med den kommunale finansieringsreform påvirker ikke størrelsen af det samlede skatteprovenu.
| Boks 5.2 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Tekniske skattejusteringer mv. i medfør af den kommunale finansieringsreform | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| I 2007 erstattes størstedelen af den hidtidige amtsskat af et statsligt sundhedsbidrag på 8 pct. Kommunerne får tilført den del af amtsskatterne, som ikke bliver omlagt til et sundhedsbidrag. Den landsgennemsnitlige kommunale skatteprocent (inkl. kirke- og amtsskat) falder dermed fra 33,3 pct. i 2006 til 25,3 pct. i 2007, jf. tabel a. Inklusive sundhedsbidraget vil den landsgennemsnitlige kommunale skatteprocent – i overensstemmelse med skattestoppet – ikke stige fra 2006 til 2007. Tabel a viser et eksempel på skatteberegningen før og efter indførelse af sundhedsbidraget. Beløbsgrænser i beregningen er 2007-niveau. I eksemplet er tale om en ugift skatteyder med en lønindkomst på 360.000 kr., en negativ kapitalindkomst på 36.000 kr. og ligningsmæssige fradrag på 12.500 kr. Kommune- og amtsskatteprocenten forudsættes at svare til landsgennemsnittet.
Anm.: Beløbsgrænser i beregningen er i 2007-niveau. Grundlaget for bund-, mellem og topskat er personlig indkomst plus eventuel positiv nettokapitalindkomst. I eksemplet er der negativ kapitalindkomst. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Blandt andet som følge af kommunesammenlægninger og den kommunale finansieringsreform kan summen af kommuneskatten og sundhedsbidraget i den enkelte kommune i 2007 være forskelligt fra kommune- og amtsskatteprocenten i 2006. Som led i en øget mellemkommunal udligning indebærer finansieringsreformen endvidere, at begrænset skattepligtige overgår til ren statslig beskatning, og for disse personer afløses kommuneskatten af sundhedsbidraget samt en særlig statsskat for begrænset skattepligtige. Kommunerne kan i dag opkræve grundskyld inden for et interval fra 6 til 24 promille. Amternes grundskyld er ved lov fastlagt til 10 promille. For landbrug og skovbrug mv. gælder særlige regler. Kommunerne får overført den amtskommunale grundskyld, således at kommunerne fremover kan udskrive grundskyld inden for intervallet 16-34 promille, ligesom den særlige grundskyld for landbrug og skovbrug omlægges på det nuværende niveau. Den landsgennemsnitlige grundskyldspromille vil – i overensstemmelse med skattestoppet – ikke stige fra 2006 til 2007. Ordningen med indefrysning af pensionisters grundskyld videreføres uændret. Finansieringsreformen indebærer endvidere en ændret fordeling af visse skatteindtægter mv. mellem staten og kommunerne. Dette er ikke direkte synligt for den enkelte skatteborger og påvirker ikke hans/hendes skattebetaling. Provenuet af ejendomsværdiskatten overgår til staten, ligesom provenuet fra aktieindkomstbeskatning og fra pensionsafgifter fuldt ud overgår til staten. Endvidere vil den lavere kommunale skatteprocent medføre en lavere kommunal andel af provenuet i forbindelse med virksomhedsskatteordningen. Det bemærkes, at kommunerne kompenseres for reformens virkning på deres skatteindtægter mv. via bloktilskuddet, idet bloktilskuddet (inklusive balancetilskud) sikrer, at der i kommunerne er fuld finansiering til de aftalte udgifter. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Selskabsskat
Selskabsskatten skønnes at bidrage med en stigning i skattetrykket på 0,2 pct.-enheder fra 2005 til 2006 og et fald på 0,4 pct.-enheder fra 2006 til 2007. Denne udvikling er hovedsageligt drevet af skatteindtægterne fra kulbrinteproducerende selskaber, idet der her, navnlig som følge af bevægelser i olieprisen, ventes en betydelig stigning i 2006 og et efterfølgende mindre fald i 2007, jf. tabel 5.7.
| Tabel 5.7 | |||||||||
| Dekomponering af indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne | |||||||||
| Mia. kr. | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | ||
| Selskabsskat | 5,8 | 6,2 | 5,9 | 7,0 | 9,7 | 13,3 | 10,9 | ||
| Kulbrinteskat | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 2,7 | 6,5 | 10,8 | 8,6 | ||
| Rørledningsafgift | 1,1 | 1,1 | 1,1 | 1,5 | 2,1 | 2,5 | 2,2 | ||
| Overskudsdeling | - | - | - | 4,9 | 7,6 | 10,7 | 8,8 | ||
| Koncessionsafgift | 2,0 | 2,0 | 2,2 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| I alt | 8,9 | 9,4 | 9,5 | 16,2 | 25,9 | 37,4 | 30,5 | ||
| Anm.: DUC betalte koncessionsafgift til og med 2003. Nordsøaftalen betød blandt andet, at overskudsdelingen med virkning fra 2004 erstattede koncessionsafgiften. Kilde: Danmarks Statistik samt egne skøn og beregninger |
|||||||||
Pensionsafkastskat
Indtægterne fra pensionsafkastskatten er stærkt afhængige af udviklingen på de finansielle markeder og svinger derfor betragteligt fra år til år. I 2004-05 gav rentefald og en stærk udvikling på aktiemarkederne anledning til høje afkast på både obligationer og aktier og dermed til historisk høje indtægter fra pensionsafkastskatten, jf. tabel 5.8. Omvendt var indtægterne fra pensionsafkastskatten yderst beskedne i 2001-02 særligt som følge af store tab på pensionssektorens aktiebeholdninger.
| Tabel 5.8 | |||||||||
| Pensionsformue, investeringsafkast og pensionsafkastskat | |||||||||
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Mia. kr. | |||||||||
| Pensionsformue, primo | 1.360 | 1.307 | 1.311 | 1.448 | 1.677 | 1.971 | 1.957 | ||
| Investeringsafkast | -27 | -59 | 119 | 159 | 259 | -70 | 85 | ||
| heraf: | |||||||||
| - renteindtægter, | 36 | 53 | 50 | 47 | 55 | 58 | 55 | ||
| - kursgevinster / tab, obligationer1) | 14 | 6 | -1 | 60 | 76 | -161 | -31 | ||
| - afkast af aktier | -88 | -128 | 60 | 44 | 115 | 20 | 50 | ||
| - afkast af andre aktiver | 11 | 10 | 10 | 8 | 12 | 14 | 11 | ||
| Provenu fra pensionsafkastskat2) | 0,9 | 1,1 | 6,0 | 22,9 | 31,5 | 1,0 | 6,5 | ||
| Anm.: Pensionsformuen er opgjort uden indeksobligationer, som ikke indgår i skattegrundlaget for pensionsafkastskatten. Tallene for investeringsafkast er beregnede skøn også for historiske år. Det bemærkes, at investeringsafkastet ikke er identisk med det faktiske beskatningsgrundlag, idet visse former for opsparing er friholdt for pensionsafkastskat og de skattepligtige har adgang til fremførsel af underskud. 1) Vedrører både obligationer og renteswap-aftaler. 2) I lyset af nye oplysninger om restskattebetalinger vedrørende 2005 ventes en opjustering af den foreløbige opgørelse af provenuet fra pensionsafkastskatten i 2005 på ca. 5 mia. kr. i forbindelse med Danmarks Statistiks oktoberversion af de offentlige finanser. Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger og skøn. |
|||||||||
I 2006 ventes provenuet fra pensionistafkastskatten at udgøre ca. 1 mia. kr., hvilket er på niveau med indtægterne i 2001-02. Pensionsafkastskatten bidrager således isoleret set til et fald i det samlede skattetryk på 2,0 pct. enheder fra 2005 til 2006. Det forholdsvis lave forventede provenu i 2006 skal ses på baggrund af det stigende renteniveau og udviklingen i aktiekurserne. Kurserne på danske aktier er således faldet lidt siden årsskiftet, mens fremgangen på de største udenlandske aktiemarkeder har været meget begrænset.
I den forgangne del af 2006 er både de korte og de lange renter steget betydeligt – en stigning der ventes at fortsætte i den resterende del af året. Det indebærer mærkbare kurstab på pensionsselskabernes obligationsbeholdninger, hvilket på kort sigt reducerer skattegrundlaget for pensionsafkastskatten betydeligt. På længere sigt vil et højere renteniveau imidlertid indebære større indtægter fra pensionsafkastskatten blandt andet som følge af større renteindtægter på obligationsbeholdningerne, jf. boks 5.3.
I 2007 stiger indtægterne fra pensionsafkastskatten en smule primært som følge af, at aktiekurserne forudsættes at stige. Et øget afkast af pensionsformuen i 2007 vil dog ikke slå fuldt igennem i skatteindtægterne på grund af negativ skat fremført fra 2006. Fra 2006 til 2007 ventes pensionsafkastskatten isoleret set at bidrage til en stigning i skattetrykket på 0,3 pct.-enheder.
| Boks 5.3 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Pensionsafkastskattens rentefølsomhed (regneeksempel) | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| En stigning i renteniveauet vil på kort sigt indebære kurstab på pensionsselskabernes obligationsbeholdninger. Det reducerer skattegrundlaget for pensionsafkastskatten. Selv en forholdsvis beskeden rentestigning kan føre til mærkbart lavere provenu fra pensionsafkastskatten. På længere sigt vil et permanent højere renteniveau imidlertid indebære større indtægter fra pensionsafkastskatten blandt andet som følge af større renteindtægter på obligationsbeholdningerne. Den varige provenuvirkning af en rentestigning vurderes alt i alt at være positiv. Det følgende hypotetiske regneeksempel illustrerer virkningen på provenuet fra pensionsafkastskatten af en permanent rentestigning. Det antages, at pensionsformuen består af en obligationsbeholdning på 1.000 mia. kr., som i udgangspunktet er investeret i nyudstedte 10-årige obligationer med en nominel rente på 4 pct. For at belyse virkningen af en rentestigning sammenlignes et forløb, hvor renten forbliver 4 pct., med et alternativt forløb, hvor renten stiger til et permanent højere niveau på 5 pct. Provenuvirkningen af en permanent rentestigning fra 4 til 5 pct. vil være et umiddelbart kurstab efterfulgt af gevinster i de følgende år i takt med, at kursen igen nærmer sig pari, jf. tabel a. På længere sigt vil rentestigningen desuden give anledning til højere kuponrenteindtægter i takt med, at den eksisterende beholdning af obligationer udløber og de frigivne midler genplaceres i nyudstedte obligationer med en højere nominel rente.
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Rentestigningen udløser et umiddelbart provenutab på ca. 10,7 mia. kr. det første år som følge af kurstab på pensionsformuens obligationer. Efterhånden som obligationernes restløbetid falder, vil kursen stige igen, hvilket giver anledning til provenugevinster på mellem 1 mia. kr. og 1,4 mia. kr. i årene 2-10. Fra og med år 11 opnås en provenugevinst på 1,5 mia. kr. som følge af højere kuponrenter. Givet de ovenstående beregningsforudsætninger kan den varige virkning på de offentlige finanser af en rentestigning på 1 pct. enhed beregnes til 0,8 mia. kr., jf. tabel b. Den varige virkning opsummerer i ét tal nettoeffekten af provenutabet det første år kombineret med merprovenuerne i de efterfølgende år.
Endelig giver kursændringer et varigt negativt provenubidrag på 0,1 mia. kr. Summen af kursgevinster og tab er nul, men idet kurstabene indtræder på et tidligere tidspunkt end kursgevinsterne, er nutidsværdien af kursændringerne negativ, hvilket giver anledning til et negativt provenubidrag. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Det er forbundet med betydelig usikkerhed at skønne over provenuet fra pensionsafkastskatten. Afviger udviklingen på de finansielle markeder fra det forudsatte, kan de faktiske indtægter afvige mærkbart fra de skønnede provenuer, jf. også Økonomisk Redegørelse, august 2005.
I den nuværende situation vil en yderligere rentestigning end forudsat dog ikke have den store effekt på provenuet fra pensionsafkastskatten i 2006, fordi der for indeværende år i forvejen skønnes beskedne indtægter på 1 mia. kr., og disse ikke kan blive negative (når de opgøres på nationalregnskabsform). Men en yderligere rentestigning vil indebære, at den fremførte negative skat vil blive større, og dermed vil provenuet fra pensionsafkastskatten i 2007 kunne blive mærkbart lavere end de skønnede ca. 6½ mia. kr.
Afgifter
Punktafgifterne bidrager samlet set til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,4 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Skattestoppets nominalprincip reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året. En moderat udvikling i afgiftsgrundlagene for en række afgifter, herunder energiafgifterne og tinglysningsafgiften, reducerer yderligere skattetrykket med ca. 0,2 pct.-enheder.
5.4 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Siden majredegørelsen er skønnet for finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet – målt ved den såkaldte etårige finanseffekt – øget fra 0,1 til godt 0,2 pct. af BNP i 2006. Det kan henføres til en opjustering af væksten i de offentlige udgifter til service mv. i den kommunale sektor. Af samme grund fremstår finanspolitikken i 2005 også lidt lempeligere end oprindelig planlagt.
I 2007 skønnes finanspolitikkens aktivitetsvirkning til knap -0,1 pct. af BNP, jf. tabel 5.9. Skønnet er baseret på finanslovsforslaget for 2007 og aftalerne fra juni 2006 om kommunerne og regionernes økonomi i 2007. Den svagt afdæmpende finanspolitik i 2007 hænger især sammen med et forudsat fald i de offentlige investeringer i kølvandet på ekstraordinært høje kommunale anlægsudgifter i 2006.
Aftalen om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden bidrager isoleret set til en forøgelse af aktiviteten i 2007 med 0,1 pct. af BNP, mens det forudsatte fald i de offentlige investeringer i 2007 medvirker til at trække det samlede aktivitetsbidrag ned på -0,1 pct. af BNP.
| Tabel 5.9 | |||||||
| Bidrag til den økonomiske vækst | |||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. | |||||||
| BNP-vækst | 0,7 | 1,8 | 3,6 | 2,7 | 2,0 | ||
| Ét-årig finanseffekt | -0,4 | 0,6 | 0,1 | 0,2 | -0,1 | ||
| Pct.-enheder | |||||||
| Flerårige virkninger: | |||||||
| - flerårig finanseffekt | -0,3 | 0,5 | 0,2 | 0,3 | -0,1 | ||
| - opsparingsvirkninger1) | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| - investeringstiltag mv.2) | 0,3 | 0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | ||
| - stedfundne renteændringer3) | 0,8 | 1,2 | 1,0 | 0,4 | -0,3 | ||
| 1) Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget. 2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier på boligområdet, idet disse indgår i finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet. 3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til primo august 2006. Renten er antaget uændret derefter. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
|||||||
Den svagt dæmpende finanspolitik i 2007 skal ses i lyset af det aktuelt høje aktivitetsniveau i dansk økonomi – med betydeligt pres på arbejdsmarkedet – og at de senere års finanspolitik fremstår forholdsvis lempelig – blandt andet som følge af skattenedsættelserne i 2004 og større vækst i de kommunale og amtslige serviceudgifter end forudsat i de årlige aftaler.
Den flerårige finanseffekt[6] peger på, at finanspolitikken siden 2002 samlet set har en svagt afdæmpende virkning på den økonomiske vækst i 2007, jf. tabel 5.9. Alt i alt har den førte finanspolitik siden 2002 imidlertid bidraget til at øge niveauet for BNP sammenlignet med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik. Det hænger primært sammen med den mærkbare lempelse af finanspolitikken i 2004 afledt af blandt andet skattenedsættelserne og Forårspakken. Væksten i de offentlige forbrugsudgifter trækker i samme retning.
Boligpakken fra 2002 og fremrykning af visse investeringsprojekter har isoleret set øget den økonomiske aktivitet i en periode, men for nuværende skønnes investeringstiltag mv. at reducere BNP-væksten en smule.
Den stedfundne renteudvikling siden begyndelsen af 2002 og frem til og med primo august 2006 skønnes alt i alt at have øget niveauet for BNP mærkbart. I lyset af den senere tids stigning i renteniveauet skønnes renteudviklingen dog at give et negativt bidrag til BNP-væksten i 2007.
I lyset af det aktuelt høje økonomiske aktivitetsniveau og risikoen for yderligere pres på lønninger og priser er det vigtigt, at finanspolitikken i 2007 ikke bidrager til at øge den økonomiske vækst. Det kan sammen med kommende gradvise rentestigninger bidrage til en blød landing for dansk økonomi. Fortsat forholdsvis høje oliepriser vil trække i samme retning.
5.5 Den strukturelle offentlige saldo
Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturerne og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturernes påvirkning og en række andre midlertidige forhold. Derfor er den strukturelle saldo et bedre mål for den underliggende udvikling i den offentlige økonomi.
Med afsæt i de faktiske offentlige overskud er den strukturelle saldo beregnet til 0,4 pct. af BNP i 2004 stigende til 1,5 pct. af BNP frem mod 2007, når der tages højde for suspensionen af bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP), jf. tabel 5.10.
I perioden 2004-2007 udgør de beregnede strukturelle overskud dermed knap 1¼ pct. af BNP i gennemsnit, når der korrigeres for suspensionen af SP. Det er uændret i forhold til majredegørelsen. Det er desuden indenfor det tidligere opstillede målinterval, der tilsiger strukturelle offentlige overskud på ½-1½ pct. af BNP i gennemsnit frem mod 2010. I forbindelse med en kommende flerårsplan, der blandt andet indarbejder virkningerne af aftalen om fremtidens velstand og velfærd, vil der igen blive taget stilling til målintervallet for de offentlige finanser.
| Tabel 5.10 | |||||||
| Bidrag til den strukturelle saldo | |||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| 1. Faktisk saldo | -0,1 | 1,7 | 3,9 | 3,1 | 2,8 | ||
| 2. Konjunkturer | 0,0 | 0,3 | -0,1 | -1,1 | -1,2 | ||
| 3. Selskabsskat1) | -0,3 | -0,4 | -0,5 | -0,3 | -0,2 | ||
| 4. Pensionsafkastskat | 0,3 | -0,8 | -1,2 | 0,9 | 0,6 | ||
| 5. Nettorentebetalinger | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,1 | 0,0 | ||
| 6. Nordsø-indtægter | 0,4 | 0,2 | -0,3 | -0,9 | -0,4 | ||
| 7. Specielle poster2) | -0,1 | -0,3 | -0,1 | 0,1 | 0,2 | ||
| 8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7) | 0,4 | 0,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 | ||
| 9. Suspension af SP-bidrag | 0,0 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | ||
| 10. Strukturel saldo (korr. for susp. af SP-bidrag) (8+9) | 0,4 | 0,4 | 1,3 | 1,4 | 1,5 | ||
| 1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde: Egne beregninger. |
|||||||
Siden det nuværende opsvings start i slutningen af 2003 har konjunkturerne successivt påvirket de offentlige finanser i positiv retning. I begyndelsen af opsvinget var det især en solid vækst i det private forbrug – herunder ikke mindst bilsalget – der bidrog til forbedringen af den offentlige saldo. Efterfølgende har faldende ledighed – og dermed lavere udgifter til a-dagpenge – også bidraget mærkbart til den gunstige udvikling i de offentlige finanser.
Konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser kan beregnes ved hjælp af beskæftigelsesgabet (forskellen mellem faktisk og strukturel beskæftigelse) eller outputgabet (forskellen mellem faktisk og potentielt/strukturelt BNP), jf. figur 5.1a.
| Figur 5.1a | Figur 5.1b | |
| Konjunkturbidrag | Strukturel saldo (korr. for susp. af SP) | |
 |
 |
De to tilgangsvinkler indebærer for nuværende en nogenlunde ensartet udvikling i den strukturelle saldo i årene 2004-2007, men forløbet for disse år er umiddelbart mere jævnt, når outputgabet anvendes til at beregne konjunkturbidragene, jf. figur 5.1b.
Strukturel versus faktisk offentlig saldo
For perioden 2004-07 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være lavere end de faktiske overskud. I 2004 afspejler det blandt andet, at indtægterne fra selskabsskat og pensionsafkastskat er henholdsvis 0,4 og 0,8 pct. af BNP højere end de anslåede normalniveauer for disse skatter, jf. tabel 5.10.[7]
I 2005 er det ligeledes ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten – svarende til henholdsvis 0,5 og 1,2 pct. af BNP – der bidrager til, at det faktiske offentlige overskud er højere end det beregnede strukturelle overskud. Blandt andet som følge af de høje oliepriser vurderes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne i 2005 også at have ligget over det beregnede gennemsnitsniveau, jf. boks 5.4.
I både 2006 og 2007 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til de faktiske offentlige overskud svarende til henholdsvis 1,1 og 1,2 pct. af BNP. Det trækker i retning af større faktiske end strukturelle overskud. Fortsat høje forventede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne bidrager ligeledes til, at den faktiske saldo overstiger det strukturelle overskud svarende til 0,9 pct. af BNP i 2006 og 0,4 pct. af BNP i 2007. Hertil kommer, at selskabsskatterne vurderes at ligge over det forudsatte strukturelle niveau svarende til 0,3 pct. i 2006 og 0,2 pct. af BNP i 2007.
Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten at blive henholdsvis 0,9 og 0,6 pct. af BNP lavere i 2006 og 2007 sammenlignet med det beregnede normal-niveau.
| Boks 5.4 |
| Strukturel saldo og indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen |
| Indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen omfatter primært de kulbrinteskattepligtige virksomheders selskabsskat og selve kulbrinteskatten. Hertil kommer overskudsdeling (tidligere koncessionsafgift) og olierørledningsafgift. Disse indtægter kan fluktuere ganske meget fra år til år, fordi de blandt andet er afhængige af udviklingen i olieprisen og dollarkursen. Især afledt af olieprisstigningerne i de senere år er Nordsø-indtægterne øget fra 0,7 pct. af BNP i 2003 til 1,7 pct. af BNP i 2005. I 2006 ventes indtægterne at stige yderligere til 2,3 pct. af BNP, mens det forudsatte fald i olieprisen ventes at reducere Nordsø-indtægterne til 1,8 pct. af BNP i 2007. I forbindelse med opgørelsen af den strukturelle offentlige saldo beregnes et strukturelt niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne. Det strukturelle niveau beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske Nordsø-indtægter. Den aktuelt relativt høje oliepris påvirker med andre ord det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne og medvirker dermed til at øge de nuværende strukturelle overskud. I det omfang olieprisen falder i de kommende år, vil det isoleret set bidrage til at reducere de beregnede strukturelle overskud. Det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne kunne alternativt beregnes ud fra en forudsat ”strukturel” oliepris. Det Internationale Energi Agentur (IEA) forudsætter således en ”normal” oliepris på 35 dollar pr. tønde (2000-niveau), hvilket svarer til 38½ dollar pr. tønde i dagens priser. Med udgangspunkt heri indebærer den alternative beregningsmetode et strukturelt offentligt overskud, der er 0,4-0,5 pct. af BNP lavere årligt i perioden 2005-07, når der sammenlignes med en situation, hvor det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne beregnes som et 7 års glidende gennemsnit. De nuværende ekstraordinært høje indtægter fra Nordsø-aktiviteterne påvirker den finanspolitiske holdbarhed i forholdsvis begrænset omfang. Den varige virkning på de offentlige finanser af højere Nordsø-indtægter begrænses blandt andet af, at olie- og gasreserverne er udtømmelige. Hertil kommer, at olieprisen på lidt længere sigt forudsættes at bevæge sig mod et lavere niveau end det nuværende. |
År til år-ændring i den strukturelle saldo
Ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det skyldes blandt andet, at konjunkturrensningen i de enkelte år er forbundet med en vis usikkerhed.
Fra 2004 til 2007 øges det beregnede strukturelle overskud med omtrent 1 pct. af BNP. Det hænger primært sammen med tendensen til faldende renteudgifter blandt andet i takt med den markante reduktion af den offentlige gæld, jf. tabel 5.12, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.
De stigende indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen trækker i samme retning, og det gør den skønnede fremgang i den strukturelle beskæftigelse også.
| Tabel 5.12 | ||||||
| År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo | ||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |||
| Pct. af BNP | ||||||
| Strukturel saldo | 0,6 | 1,6 | 1,7 | 1,8 | ||
| Ændring i strukturel saldo | 0,2 | 1,0 | 0,1 | 0,1 | ||
| Bidrag til ændring: | ||||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -0,9 | 0,1 | -0,3 | 0,2 | ||
| Strukturel beskæftigelse | 0,2 | 0,2 | 0,0 | 0,0 | ||
| Nettorentebetalinger | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | ||
| Nordsø-indtægter | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| Specielle poster2) | 0,0 | 0,0 | -0,1 | -0,1 | ||
| Efterspørgselssammensætning | 0,4 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | ||
| Andre forhold | 0,1 | 0,4 | 0,1 | -0,2 | ||
| 1) Bidraget kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af suspensionen af SP-bidraget i 2004-2007 indregnet. 2) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde: Egne beregninger. |
||||||
Fodnoter
[1] De seneste oplysninger med hensyn til pensionsafkastskatten vedrørende 2005 peger desuden i retning af en opjustering af indtægterne herfra i forbindelse med den kommende oktober-version af de offentlige finanser, som Danmarks Statistik offentliggør i begyndelsen af november 2006.
[2] Kun A-kasserne og Lønmodtagernes Garantifond indgår i de sociale kasser og fonde, mens ATP er placeret i den private sektor.
[3] Frem til EDP-indberetningen (Excessive Deficit Procedure) i april 2007 opgøres ØMU-gælden inkl. ATP-fonden, jf. Økonomisk Redegørelse, maj 2005.
[4] Den såkaldte globaliseringspulje er ikke udmøntet på nuværende tidspunkt. Udmøntningen vedrørende 2007 vil finde sted i efteråret i forbindelse med forhandlingerne om finansloven for 2007. Idet udmøntningen endnu ikke har fundet sted, er den præcise fordeling på offentligt forbrug, investeringer osv. ikke kendt.
[5] I den oprindelige 2010-plan (januar 2001) blev der forudsat en realvækst på 1 pct. i gennemsnit om året i perioden 2002-2005. Afledt af aftalen om lavere skat på arbejdsindkomst (april 2003) blev der efterfølgende forudsat en realvækst på 0,8 pct. i gennemsnit om året i samme periode.
[6] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[7] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,8-1,0 pct. af BNP i perioden 2004-2007. Det er lagt til grund for beregningerne af normalniveauet for pensionsafkastskatten, at det samlede årlige afkast af pensionsformuen på sigt stiger til 6½ pct.
