5. Offentlige finanser og finanspolitik

Ifølge Danmarks Statistik udgjorde overskuddet på de samlede offentlige finanser 71¾ mia. kr. (4,6 pct. af BNP) i 2005. Med afsæt i et fortsat højt aktivitetsniveau skønnes et overskud på 56¼ mia. kr. (3,4 pct. af BNP) i 2006 og 56 mia. kr. (3,3 pct. af BNP) i 2007. Et første summarisk skøn for 2008 indebærer et overskud på 56¼ mia. kr. (3,1 pct. af BNP). Sammenlignet med det rekordstore overskud i 2005 hænger de lidt lavere overskud i perioden 2006-2008 især sammen med lavere indtægter fra pensionsafkastskatten, som var ekstraordinært store i 2005.

De meget markante overskud i årene 2005-08 er i et betydeligt omfang udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser. Indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2005 og høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen bidrager til overskuddene. Den stærke konjunktursituation bidrager også mærkbart til de offentlige overskud. De skønnede overskud på de offentlige finanser i disse år er behæftet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at nogle betydelige offentlige indtægtsposter er meget følsomme over for ændringer i olieprisen og bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i rente og aktiekurser.

De beregnede strukturelle offentlige overskud udgør ca. 1,3 pct. af BNP i gennemsnit i perioden 2004-2008, når der korrigeres for suspensionen af SP-bidraget. Gennemsnittet af de strukturelle overskud i perioden 2004-2008 ligger dermed i den øvre ende af det såkaldte målinterval, der tilsiger strukturelle overskud på ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010.

Med udgangspunkt i finanslovsaftalen og kommunernes og regionernes budgetter ventes finanspolitikken for 2007 – målt ved finanseffekten – at have en neutral virkning på BNP-væksten i 2007. Finanspolitikken i 2007skal blandt andet ses i lyset af det aktuelt høje aktivitetsniveau – med betydeligt pres på arbejdsmarkedet. Hertil kommer, at de senere års finanspolitik fremstår forholdsvis lempelig – navnlig som følge af skattenedsættelserne i 2004 og større vækst i de kommunale og amtslige serviceudgifter end forudsat i de årlige aftaler. Den senere tids tendens til lidt højere renteniveau og de ventede kommende rentestigninger vil virke dæmpende på den økonomiske aktivitet i 2007.

Udgiftstrykket skønnes at falde fra ca. 51½ pct. af BNP i 2005 til 49 pct. af BNP i 2008. Det er især indkomstoverførslerne og renteudgifternes andel af BNP, der ventes at falde. Skattetrykket forventes at falde fra 50,4 pct. af BNP i 2005 til 47 pct. af BNP i 2008. Det er især et fald i provenuet fra pensionsafkastskatten, der – med uændrede regler og satser – reducerer skattetrykket frem mod 2008, mens det omvendte var tilfældet fra 2003 til 2005, hvor pensionsafkastskatten bidrog til stigende skattetryk. Skattestoppet bidrager også til, at skattetrykket falder.

Overskuddene på de offentlige finanser bidrager til, at nettogælden i stat og kommuner – med forbehold for uventede værdireguleringer – kan vendes fra at udgøre ca. 9½ pct. af BNP i 2005 til at blive en nettoformue på 2 pct. af BNP i 2008. Samtidig ventes ØMU-gælden, der opgøres brutto, at falde fra knap 36 pct. af BNP i 2005 til 19½ pct. af BNP i 2008.

5.1 Den offentlige saldo og gæld

På baggrund af den nye vurdering af dansk økonomi og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive 56¼ mia. kr. (3,4 pct. af BNP) i 2006 og 56 mia. kr. (3,3 pct. af BNP) i 2007, jf. tabel 5.1.

I 2008 skønnes et overskud på den offentlige saldo på 56¼ mia. kr. svarende til 3,1 pct. af BNP. Skønnet for 2008 beror hovedsageligt på beregningstekniske forudsætninger og er af summarisk karakter.

Tabel 5.1
Oversigt over offentlige finanser
		2003	2004	2005	2006	2007	2008
	Mia. kr.
	Offentlig saldo	-1,4	27,9	71,8	56,2	56,0	56,2
	Offentlig saldo fordelt på delsektorer:
	- Stat og kommuner	-1,7	27,6	71,4	55,7	55,5	55,7
	- Sociale kasser og fonde	0,2	0,2	0,4	0,5	0,5	0,5
	Pct. af BNP
	Offentlig saldo	-0,1	1,9	4,6	3,4	3,3	3,1
	Nettorenteudgifter	2,0	1,6	1,2	1,0	0,7	0,4
	Udgifter i alt	53,8	53,6	51,6	50,1	49,2	48,9
	Indtægter	53,7	55,5	56,2	53,5	52,4	52,1
	- Skatter	47,9	49,1	50,4	48,0	47,2	47,0
	- Andre indtægter	5,9	6,4	5,9	5,5	5,2	5,1
	Strukturel offentlig saldo	0,4	0,8	1,7	1,9	1,9	1,5
	Do. korr. for suspension af SP-bidrag1)	0,4	0,5	1,4	1,6	1,6	1,5
	1) SP-bidraget er suspenderet i 2004-2007. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

De store offentlige overskud i årene 2006-2008 skal blandt andet ses i lyset af det høje aktivitetsniveau med meget lav ledighed og høj beskæftigelse. Hertil kommer ekstraordinært store indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen.

Overskuddet på de offentlige finanser forventes at falde med knap 15¾ mia. kr. fra 2005 til 2006. Det skyldes primært en forventning om et markant lavere provenu fra pensionsafkastskatten i 2006 sammenlignet med det høje provenu i 2005. Øgede indtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen trækker isoleret set i retning af et større overskud i 2006 end i 2005.

Ændring af de offentlige finanser siden august

Siden augustvurderingen har Danmarks Statistik offentliggjort reviderede tal for de offentlige finanser i perioden 2003-2005. Med hensyn til 2003 er der tale om yderst beskedne revisioner, mens overskuddet på den offentlige saldo i 2004 er oprevideret fra 24,8 mia.kr. til 27,9 mia.kr. – navnlig som følge af højere indtægter fra personskatterne.^[1]

I 2005 er det offentlige overskud opjusteret med knap 10¾ mia. kr. fra 61,1 mia. kr. (3,9 pct. af BNP) til 71,8 mia. kr. (4,6 pct. af BNP). Det større overskud kan hovedsageligt henføres til en oprevision af indtægterne fra henholdsvis pensionsafkastskatten (5½ mia. kr.) og selskabsskatterne (3 mia. kr.). En række øvrige revisioner – herunder af personskatterne – har øget overskuddet med 2¼ mia. kr. Opjusteringen af indtægterne fra pensionsafkastskatten var ventet, idet restskattebetalingerne vedrørende 2005 ikke var indarbejdet i Danmarks Statistiks forrige opgørelse, der blev offentliggjort i juni, og som dannede grundlaget for augustvurderingen.

Den markante opjustering af det faktiske offentlige overskud i 2005, som svarer til 0,7 pct. af BNP, indebærer ikke en tilsvarende underliggende forbedring af de offentlige finanser. Det beregnede strukturelle overskud i 2005 er således opjusteret med 0,1 pct. af BNP. Det skal ses i lyset af, at der i opgørelsen af den strukturelle saldo blandt andet korrigeres for de ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskatten og selskabsskatten i 2005.

De skønnede offentlige overskud er opjusteret med 6 mia. kr. i 2006 og 8¼ mia. kr. i 2007 sammenlignet med augustvurderingen, jf. også Budgetoversigt 3, december 2006.

Opjusteringen af det offentlige overskud i 2006 er hovedsageligt afledt af en opjustering af indtægterne fra pensionsafkastskatten med 7 mia. kr. Opjusteringen skyldes navnlig, at aktiemarkederne har udviklet sig mere positivt end forudsat i augustvurderingen. Desuden indebærer et lavere skøn for de lange renter en nedjustering af de forventede kurstab på obligationer mv.

Herudover er momsindtægterne opjusteret med 1½ mia. kr. i 2006 som følge af større vækst i privatforbrug og investeringer. Der ventes lavere udgifter til overførselsindkomster på knap 2 mia. kr. som følge af et lavere skøn for ledigheden og en nedjustering af udgifterne til folkepension. I modsat retning trækker en nedjustering af indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne med ca. 5¼ mia. kr., idet der ventes lavere oliepris og produktion i 2006 end skønnet i august.

Opjusteringen af det offentlige overskud med 8¼ mia. kr. i 2007 kan blandt andet henføres til en nedjustering af udgifterne til overførselsindkomster med knap 4¾ mia. kr. afledt af et lavere skøn for ledigheden samt lavere udgifter til folkepension og efterløn.

Samtidig er nettorenteudgifterne nedjusteret med 3 mia. kr. i 2007 i forhold til augustvurderingen som følge af forventede højere udbytter fra statslige selskaber samt ændrede skøn for renteswaps og for emissionskurstab. Desuden er momsindtægterne opjusteret med 2 mia. kr., mens en opjustering af det offentlige forbrug på godt 1½ mia. kr. isoleret set trækker i retning af et mindre offentligt overskud.

Den offentlige gæld

Den offentlige nettogæld skønnes på baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser at falde fra 9¼ pct. af BNP i 2005 til et (netto) finansielt tilgodehavende på 2 pct. i 2008 med forbehold for uventede værdireguleringer, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo, men påvirkes derudover af kursændringer på aktiver og passiver, idet nettogælden opgøres til markedsværdi.

Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde.^[2] For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.

Tabel 5.2
Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året
		2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Offentlig nettogæld1)	20,8	17,1	12,7	9,3	4,4	1,0	-2,0
	Nettogæld i stat og kommuner	20,9	17,2	12,8	9,4	4,5	1,1	-1,9
	ØMU-gæld	46,8	44,4	42,6	35,9	28,1	23,8	19,4
	Do. korrigeret for genudlån2)	45,9	43,3	41,3	34,6	26,3	22,0	17,5
	Mia. kr.
	Offentlig nettogæld1)	285,9	241,0	186,5	145,1	72,0	17,0	-36,4
	Nettogæld i stat og kommuner	286,5	241,7	187,3	145,9	73,2	18,7	-34,2
	ØMU-gæld	643,0	625,1	624,9	557,5	461,5	409,9	347,0
	Do. korrigeret for genudlån2)	630,5	610,4	606,3	537,2	433,2	378,3	313,0
	1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. arbejdsløshedskasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. Kilde:  Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.

Den samlede offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner er næsten lige store, idet nettoformuen i de sociale kasser og fonde udgør ca. 0,1 pct. af BNP. I vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed indgår nettogælden i stat og kommuner. Udviklingen i dette gældsbegreb følger – bortset fra kursreguleringer af aktiver og passiver – stat og kommuners saldo (nettofordringserhvervelsen), som denne opgøres i nationalregnskabet af Danmarks Statistik.

I modsætning til nettogælden er ØMU-gælden et såkaldt bruttogældsbegreb, som ikke fuldt ud tager højde for den finansielle aktivside i stat og kommuner. ØMU-gælden skønnes reduceret fra 35,9 pct. af BNP i 2005 til 19,4 pct. af BNP i 2008 svarende til et fald på ca. 210,5 mia. kr., jf. tabel 5.2. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet, som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver), ventes reduceret med ca. 224 mia. kr. fra 2005 til 2008.

I 2006 er skønnet for ØMU-gældskvoten nedjusteret svarende til 0,6 pct. af BNP siden augustredegørelsen, mens der i 2007 er der tale om en nedjustering på 0,7 pct. af BNP, jf. tabel 5.3.

Tabel 5.3
ØMU-gælden i 2006 og 2007 (ændring siden augustredegørelsen)
		2006	2007
	Pct. af BNP
	ØMU-gæld, december 20061)	28,1	23,8
	ØMU-gæld, august 20061)	28,6	24,6
	Ændring	-0,6	-0,7
	Bidrag fra:
	Statens saldo	-0,4	-0,5
	Udlån2)	0,2	0,1
	BNP opjustering	-0,2	-0,2
	Beholdningen af obligationer i DSP, Højteknologifonden og Finansieringsfonden	0,0	-0,2
	ATP’s beholdning af statsobligationer	-0,1	-0,2
	Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3)	-0,2	0,2
	1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP’s beholdning af statsobligationer. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. 3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen. Kilde: Egne beregninger.

Nedjusteringen af ØMU-gældskvoten hænger blandt andet sammen med, at der skønnes et større overskud på statens finanser (DAU-saldoen) i 2006 og 2007 end i august, jf. Budgetoversigt 3, december 2006. Herudover indebærer en opjustering af niveauet for nominelt BNP siden august ligeledes en lavere gældskvote.

I opgørelsen af ØMU-gælden foretages der et fradrag for ATP’s beholdning af statsobligationer. Sammenlignet med augustredegørelsen skønnes ATP nu at have en større beholdning af statsobligationer i 2006 og 2007. Det større fradrag bidrager dermed til lavere ØMU-gæld i begge år.^[3]

Derudover bidrager periodiseringer og øvrige afgrænsninger (herunder forskydninger i statens indestående i Nationalbanken) til nedjusteringen af ØMU-gælden i 2006, og det samme gør de statslige fondes øgede beholdninger af statsobligationer i 2007.

Et øget omfang af genudlån til de statsgaranterede enheder i både 2006 og 2007 trækker isoleret set i retning af lidt højere ØMU-gæld end skønnet i august.

5.2 De offentlige udgifter

Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 51,6 pct. af BNP i 2005 til 48,9 pct. af BNP i 2008, jf. tabel 5.4. Faldet i udgiftstrykket skal blandt andet ses i lyset af en fortsat høj vækst i BNP.

Omtrent to tredjedele af faldet i udgiftstrykket fra 2005 til 2008 kan henføres til de primære offentlige udgifter, mens den resterende tredjedel skal ses i sammenhæng med faldende offentlige renteudgifter.

Tabel 5.4
De offentlige udgifters sammensætning
		2003	2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Offentlige udgifter (udgiftstryk) 1)	53,8	53,6	51,6	50,1	49,2	48,9
	Primære udgifter	50,4	50,5	49,0	47,8	47,2	47,2
	- offentligt forbrug	26,3	26,5	25,8	25,4	25,3	25,2
	- offentlige investeringer2)	1,6	1,8	1,7	1,9	1,6	1,6
	- indkomstoverførsler	17,3	17,1	16,4	15,7	15,3	15,3
	- subsidier	2,4	2,3	2,3	2,2	2,2	2,3
	- øvrige primære udgifter	2,8	2,9	2,7	2,6	2,7	2,7
	Renteudgifter	3,4	3,1	2,6	2,3	2,0	1,7
	1) Grundet afrundinger passer summen ikke med totalen alle årene. 2) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Det offentlige forbrugstryk skønnes reduceret med ca. 0,6 pct.-enheder fra 2005 til 2008. Det aftagende forbrugstryk skal ses i lyset af den forholdsvis kraftige stigning i BNP. Målt i løbende priser skønnes det offentlige forbrug således at stige med knap 4 pct. om året i gennemsnit i fra 2005 til 2008, mens nominelt BNP ventes at stige med 4¾ pct. om året i gennemsnit.^[4]

Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes til 1,3 pct. i 2007 og er dermed opjusteret med 0,3 pct.-enheder i forhold til augustvurderingen. Opjusteringen skal blandt andet ses i lyset af finanslovsaftalen og de kommunale budgetter for 2007, jf. boks 5.1 og især Budgetoversigt 3, december 2006 for en nærmere gennemgang heraf.

Realvæksten i det offentlige forbrug i 2006 skønnes fortsat til 1,1 pct. Det kvartalsvise nationalregnskab afspejler en lidt lavere realvækst fra 1. halvår 2005 til 1. halvår 2006 end skønnet for hele 2006, men samtidig er der nogen usikkerhed om aktivitetsniveauet og dermed udgiftsudviklingen på sundhedsområdet i 2006. Det foreløbige kvartalsvise nationalregnskab, der er offentliggjort efter prognosens afslutning, viser en realvækst på 1,0 pct. i de 3 første kvartaler i 2006.

Boks 5.1 Finansloven og de kommunale budgetter for 2007

Finansloven for 2007 indeholder forbedringer på en række udvalgte områder, herunder: Globaliseringspuljen på 2 mia. kr. i 2007 er udmøntet til forskning, uddannelse og innovation. Trafikområdet tilføres ca. 9 mia. kr. til jernbaner og veje i perioden 2007-2014. Sundhedsområdet tilføres yderligere 1,7 mia. kr. i 2007. Der afsættes 2 mia. kr. i alt til politiet i perioden 2007-2010. Miljø- og naturinitiativer for 0,5 mia. kr. i 2007-2009. Sundhedsområdet tilføres yderligere 1,7 mia. kr. i 2007. Bedre kvalitet i børnepasningstilbud for 0,6 mia. kr. i 2007-2009 og 0,5 mia. kr. til lavere takster fra 2007. Den supplerende pensionsydelse forbedres svarende til 0,4 mia. kr. fra og med 2007. De kommunale budgetter for 2007 afspejler nettoserviceudgifter, der ligger ca. ¾ mia. kr. over det aftalte niveau i juni. Det kan henføres til et aftalt løft på ca. 0,4 mia.kr. som følge af forventede større udgifter på det tunge sociale område, som kommunerne overtager fra amterne pr. 1. januar 2007. Dertil kommer aftalte merudgifter på ca. 0,3 mia.kr. som følge af engangsforhold i forbindelse med strukturreformen. Modsat er kommunernes budgetterede anlægsudgifter i 2007 omtrent 0,3 mia. kr. under aftaleniveauet fra juni. Regionernes budgetter svarer til aftalen fra juni. Den lidt større realvækst i det offentlige forbrug i 2007 hænger blandt andet sammen med de nævnte merudgifter knyttet til den kommunale budgetlægning. De initiativer i forbindelse med finanslovsaftalen, der omhandler blandt andet sundhed og ældre, trækker ligeledes i retning af lidt større vækst i det offentlige forbrug end oprindeligt planlagt.

I 2008 skønnes en realvækst i det offentlige forbrug på 1,1 pct. Skønnet skal ses i lyset af den forudsatte realvækst ifølge 2010-planen, nye initiativer i 2008 ifølge velfærdsaftalen samt bortfald af engangsudgifter i 2007 blandt andet afledt af den kommunale strukturreform. I 2008-2010 forudsættes en gennemsnitlig realvækst i det offentlige forbrug på 1 pct. om året, heraf 0,5 pct. ifølge 2010-planen og 0,5 pct. ifølge velfærdsaftalen.

Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 16,4 pct. af BNP i 2005 til 15,3 pct. af BNP i 2007. Faldet afspejler blandt andet et forventet fald i ledigheden og en forholdsvis moderat satsregulering. I 2008 skønnes overførslernes andel af BNP at være omtrent uændret i forhold til 2007.

Realvæksten i de offentlige investeringer skønnes til 8,1 pct. i 2006 og -10,0 pct. i 2007. Dermed ventes de offentlige investeringers andel af BNP at stige fra 1,7 pct. i 2005 til knap 1,9 pct. i 2006, mens der skønnes et fald til 1,6 pct. af BNP i 2007 og 2008. Udviklingen i de offentlige investeringsudgifter skal blandt andet ses i sammenhæng med engangsudgifter i 2006 som følge af strukturreformen.

De offentlige subsidier skønnes at udgøre ca. 2¼ pct. af BNP om året i perioden 2005-2008, mens renteudgifterne afledt af gældsnedbringelsen ventes at falde fra 2,6 pct. af BNP i 2005 til 1,7 pct. af BNP i 2008.

5.3 De offentlige indtægter

Skattetrykket kan med udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste opgørelse af skatteindtægterne opgøres til 50,4 pct. af BNP i 2005 mod 49,1 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.5. Fra 2005 til 2006 ventes skattetrykket at falde med 2,4 pct.-enheder til 48 pct. af BNP, og der skønnes et yderligere fald i skattetrykket til 47,2 pct. af BNP i 2007 og 47,0 pct. i 2008. I perioden fra 2005 til 2008 falder skattetrykket således med 3,3 pct.-enheder alt i alt.

Konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, aktiekurser og renter mv. vil ofte medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selvom skattebelastningen er uændret. Det gælder ikke mindst i forhold til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men fx også i forhold til registreringsafgift, moms og tinglysningsafgift.

Udviklingen i skattetrykket er derfor ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen. De umiddelbare provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.

Eksempelvis steg det målte skattetryk fra 47,9 pct. af BNP i 2003 til 50,4 pct. af BNP i 2005 på trods af skattestoppet, og at skatten på arbejdsindkomst blev sat ned i 2004. Det højere skattetrykket i 2005 afspejler først og fremmest, at provenuet fra pensionsafkastskatten som følge af kursstigninger på aktier og obligationer steg fra 0,4 pct. af BNP i 2003 til 2,4 pct. af BNP i 2005. Samtidig steg skatteindtægterne fra olie- og gasproduktionen i Nordsøen, navnlig drevet af stigende oliepriser.

Stigningen i det målte skattetryk fra 2003 til 2005 er således ikke udtryk for en øget skattebelastning. Både nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst i 2004, der var på ca. 10 mia. kr. eller 0,7 pct. af BNP, og skattestoppet har bidraget til at reducere den reelle skattebelastning i den pågældende periode.

Tabel 5.5
De offentlige indtægters sammensætning
		2003	2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Offentlige indtægter	53,7	55,5	56,2	53,5	52,4	52,1
	Skattetryk	47,9	49,1	50,4	48,0	47,2	47,0
	- personskatter mv.1)	21,6	21,2	20,9	20,6	20,5	20,1
	- arbejdsmarkedsbidrag	4,4	4,4	4,3	4,3	4,3	4,3
	- selskabsskatter	2,9	3,2	3,8	3,6	3,4	3,3
	- pensionsafkastbeskatning	0,4	1,6	2,4	0,5	0,4	0,9
	- moms	9,6	9,8	10,0	10,2	10,2	10,1
	- afgifter og indirekte skatter	7,7	7,8	7,9	7,7	7,4	7,2
	- øvrige skatter2)	1,2	1,2	1,1	1,1	1,0	1,0
	Renteindtægter	1,4	1,5	1,3	1,3	1,3	1,2
	Øvrige indtægter3)	4,4	4,9	4,5	4,2	3,9	3,8
	1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der for DUC’s vedkommende bortfalder fra 2004, også indgår. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Det ventede fald i skattetrykket på 2,4 pct.-enheder i 2006 kan især henføres til en forventning om en kraftig nedgang i provenuet fra pensionsafkastskatten, jf. tabel 5.6. Personskatterne bidrager som følge af en lidt lavere vækst end i BNP også til faldende skattetryk i såvel 2006, 2007 som 2008. Herudover afspejler faldet i skattetrykket i 2007 og 2008 omtrent uændrede indtægter fra selskabsskat og afgifter (målt i årets priser) sammenlignet med 2006. Et højere provenu fra pensionsafkastskatten øger isoleret set skattetrykket i 2008. Udviklingen i indtægterne fra de enkelte skatter beskrives nærmere nedenfor.

Tabel 5.6
Ændring i skattetrykket
		2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Skattetryk	49,1	50,4	48,0	47,2	47,0
	Ændring i skattetryk	1,3	1,2	-2,4	-0,8	-0,2
	Heraf:
	- personskatter mv.	-0,5	-0,3	-0,2	-0,2	-0,3
	(heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen)	-0,7	0,0	0,0	0,0	0,0
	- arbejdsmarkedsbidrag	0,0	-0,1	0,0	0,0	0,0
	- selskabsskatter	0,3	0,6	-0,2	-0,2	-0,1
	- pensionsafkastbeskatning	1,2	0,8	-1,9	-0,1	0,5
	- moms	0,2	0,2	0,2	0,0	0,0
	- afgifter og indirekte skatter	0,1	0,0	-0,1	-0,3	-0,3
	- øvrige skatter	0,0	-0,1	0,0	0,0	0,0
	Kilde:  Egne beregninger.

Personskatter

Personskatternes bidrag til skattetrykket ventes fra 2005 til 2008 samlet set at falde med 0,7 pct.-enheder. Det afspejler blandt andet, at husholdningernes personlige indkomster vokser lidt langsommere end nominelt BNP. Endvidere øger den forudsatte stigning i renteniveauet husholdningernes renteudgifter, hvilket indebærer et større fradrag i skatten.

At de personlige indkomster i 2006 og 2007 vokser lidt langsommere end BNP skal blandt andet ses i lyset af faldende ledighed samt en moderat satsreguleringsprocent i 2006 og 2007, som samlet medfører forholdsvis lav vækst i overførselsindkomsterne. For 2008 er det beregningsteknisk lagt til grund, at suspensionen af bidraget til den Særlige Pensionsopsparing (SP) ophører, hvilket umiddelbart indebærer en afdæmpning af væksten i de skattepligtige indkomster i 2008, idet bidragene til SP er fradragsberettigede.

Den kommunale finansieringsreform medfører, at størstedelen af den hidtidige amtsskat fra og med 2007 erstattes af et statsligt sundhedsbidrag, jf. boks 5.2 i Økonomisk Redegørelse, august 2006. Omlægningerne i forbindelse med den kommunale finansieringsreform påvirker ikke størrelsen af det samlede skatteprovenu.

Selskabsskat

Selskabsskatten skønnes at bidrage med en reduktion i skattetrykket på 0,5 pct.-enheder fra 2005 til 2008, jf. tabel 5.6.

Fra 2005 til 2006 forventes selskabsskatterne samlet set at bidrage med en reduktion i skattetrykket på 0,2 pct.-enheder. Skatteindtægterne fra kulbrinteproducerende selskaber øges fra 2005 til 2006 som følge af højere oliepris. I modsat retning trækker, at skatteprovenuet fra de øvrige selskaber var forholdsvist højt i 2005. Selskabsskatterne bidrager til en yderligere reduktion i skattetrykket på ca. 0,3 pct.-enheder fra 2006 til 2008 navnlig som følge af en reduktion i olieprisen.

Pensionsafkastskat

Indtægterne fra pensionsafkastskatten er meget afhængige af udviklingen på de finansielle markeder og svinger derfor betydeligt fra år til år. Faldende renteniveau og en stor kursstigning på aktiemarkederne gav i 2005 anledning til høje opgjorte afkast på både obligationer og aktier, hvilket indebar et historisk højt provenu fra pensionsafkastskatten på ca. 37 mia. kr. I 2006 skønnes provenuet fra pensionsafkastskatten at falde mærkbart til ca. 8 mia., jf. tabel 5.7.

Det er med til at understrege, at det samlede skattetryk i høj grad er afhængigt af udviklingen i indtægterne fra pensionsafkastskatten. Pensionsafkastskatten bidrager således isoleret set til et fald i skattetrykket på 1,9 pct.-enheder fra 2005 til 2006, 0,1 pct.-enhed fra 2006 til 2007 og stigning i skattetrykket på 0,5 pct.-enheder fra 2007 til 2008. Modsat bidrog pensionsafkastskatten som nævnt til at øge skattetrykket svarende til ca. 2 pct. af BNP fra 2003 til 2005.

Tabel 5.7
Pensionsformue, investeringsafkast og pensionsafkastskat
		2005	2006	2007	2008
	Mia.kr.
	Pensionsformue, primo	1.677	1.972	2.084	2.194
	Investeringsafkast	259	63	54	112
	heraf:
	- renteindtægter	55	56	56	57
	- kursgevinster/tab, obligationer 1)	76	-71	-67	-18
	- afkast af aktier	115	64	52	62
	- afkast af andre aktiver	12	14	13	12
	Provenu fra pensionsafkastskat	37,0	8,0	7,3	16,0
	Anm.: Pensionsformuen er opgjort uden indeksobligationer, som ikke indgår i skattegrundlaget for pensionsafkastskatten. Det bemærkes, at investeringsafkastet ikke er identisk med det faktiske beskatningsgrundlag, idet visse former for opsparing er friholdt for pensionsafkastskat og de skattepligtige har adgang til fremførsel af negativ skat. 1) Vedrører både obligationer og renteswap-aftaler. Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger og skøn.

De forholdsvis lave forventede provenuer fra pensionsafkastskatten i 2006 og 2007 skal ses på baggrund af en forventet stigning i renteniveauet som samlet set indebærer, at afkastet på obligationer (inkl. renteswapaftaler) er negativt i 2006.

I modsat retning trækker, at aktiekurserne forventes at stige i 2006 og 2007. I den forbindelse er det vigtigt at notere, at euroen er styrket over for dollaren og japanske yen i 2006, hvorfor afkastet på amerikanske og japanske aktier i høj grad afhænger af, om pensionsselskaberne har valutaafdækket deres aktieinvesteringer i USA og Japan, jf. tabel 5.8.

Tabel 5.8
Forudsætninger om aktiekursudvikling
		Ændring 2006 år til dato (inkl. valutaafdækning)	Ændring 2006  år til dato (ekskl. valutaafdækning)
	Pct.
	Danske aktier (KAX)	9,6	9,6
	Euro aktier (STOXX)	17,8	17,8
	US aktier (S&P)	10,9	2,0
	Japan (Nikkei)	-0,6	-8,7
	Nye markeder (MSCI)	18,1	8,6
	Anm.: Sidste observation er fra d. 13. november 2006. Afkastet er eksklusiv udbytter. Kilde: Ecowin og egne skøn og beregninger.

I 2008 skønnes provenuet for pensionsafkastskatten til ca. 16 mia. kr. eller knap 1 pct. af BNP, hvilket med afsæt i den nuværende pensionsformue nogenlunde svarer til de ventede indtægter i et år med normale afkast på obligationer og aktier.

Afgifter

Punktafgifterne bidrager samlet set til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,7 pct.-enheder fra 2005 til 2008. Skattestoppets nominalprincip (dvs. at stykafgifter fastholdes i nominelle kronebeløb) reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året. En moderat udvikling i afgiftsgrundlagene for en række afgifter, herunder energiafgifterne og tinglysningsafgiften, reducerer skattetrykket med yderligere ca. 0,4 pct.-enheder i den pågældende periode.

5.4 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning

På baggrund af nye skøn for de offentlige finanser – herunder afledt af finanslovsaftalen og kommuner og regioners budgetter for 2007 – skønnes finanspolitikken at have en neutral virkning på den økonomiske aktivitet i 2007, jf. tabel 5.9.

Siden augustredegørelsen er skønnet for finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet – målt ved den såkaldte et-årige finanseffekt – øget fra -0,1 til 0,0 pct. af BNP i 2007. Opjusteringen kan henføres til en lidt større vækst i de offentlige udgifter til service mv. (offentligt forbrug) end forudsat i august.

Den lidt større vækst i det offentlige forbrug i 2007 hænger blandt andet sammen med merudgifter knyttet til de kommunale budgetter, herunder på det tunge sociale område, og initiativer i forbindelse med finanslovsaftalen, herunder til sundheds- og ældreområdet.

Tabel 5.9
Bidrag til den økonomiske vækst
		2003	2004	2005	2006	2007
	Pct.
	BNP-vækst	0,7	1,8	3,4	3,3	2,2
	Et-årig finanseffekt	-0,4	0,7	0,0	0,2	0,0
	Pct.-enheder
	Flerårige virkninger:
	- flerårig finanseffekt	-0,4	0,7	0,2	0,3	0,0
	- opsparingsvirkninger1)	0,0	0,1	0,1	0,0	0,0
	- investeringstiltag mv.2)	0,3	0,1	-0,1	-0,1	-0,1
	- stedfundne renteændringer3)	0,8	1,2	1,1	0,5	-0,4
	1) Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget. 2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier på boligområdet, idet disse indgår i finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet. 3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til medio november 2006. Renten er antaget uændret derefter. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Den neutrale finanspolitik i 2007 skal blandt andet ses i lyset af et forudsat fald i de offentlige investeringer i kølvandet på ekstraordinært høje kommunale anlægsudgifter i 2006. Det forudsatte fald i investeringsomfanget afspejler blandt andet de kommunale budgetter for 2007.

Den neutrale finanspolitik i 2007 skal ses i lyset af, at den økonomiske aktivitet i forvejen er relativt høj, og at der fortsat skønnes at være et betydeligt pres på arbejdsmarkedet.

Skønnet for finanseffekten i 2006 på 0,2 pct. af BNP er uændret i forhold til augustskønnet.

Stramhedsgraden i finanspolitikken for 2008 er ikke fastlagt på nuværende tidspunkt. Prognosen for de offentlige finanser i 2008 bygger hovedsageligt på beregningstekniske forudsætninger. Den konkrete finanspolitiske prioritering for 2008 vil først finde sted i løbet af 2007.

Den flerårige finanseffekt^[5] peger på, at finanspolitikken siden 2002 samlet set har en neutral virkning på den økonomiske vækst i 2007, jf. tabel 5.9. Alt i alt har den førte finanspolitik siden 2002 imidlertid bidraget til at øge niveauet for BNP sammenlignet med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik. Det hænger primært sammen med den mærkbare lempelse af finanspolitikken i 2004 afledt af blandt andet skattenedsættelserne og Forårspakken. Væksten i de offentlige forbrugsudgifter trækker i samme retning.

Boligpakken fra 2002 og fremrykning af visse investeringsprojekter har isoleret set øget den økonomiske aktivitet i en periode, men for nuværende skønnes investeringstiltag mv. at reducere BNP-væksten en smule.

Den stedfundne renteudvikling siden begyndelsen af 2002 og frem til og med primo august 2006 skønnes at have øget niveauet for BNP mærkbart. I lyset af den senere tids stigning i renteniveauet skønnes renteudviklingen dog at give et negativt bidrag til BNP-væksten i 2007.

I lyset af det aktuelt meget høje økonomiske aktivitetsniveau og risikoen for yderligere pres på lønninger og priser er det vigtigt med en tilbageholdende linje i finanspolitikken. Det kan sammen med kommende gradvise rentestigninger bidrage til en blød landing for dansk økonomi. Fortsat forholdsvis høje oliepriser kan trække i samme retning.

5.5 Den strukturelle offentlige saldo

Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturerne og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturernes påvirkning og en række andre midlertidige forhold. Derfor er den strukturelle saldo et bedre mål for den underliggende udvikling i den offentlige økonomi.

Siden det nuværende opsvings start i slutningen af 2003 har konjunkturerne således successivt påvirket de offentlige finanser i positiv retning. I begyndelsen af opsvinget var det især en solid vækst i det private forbrug – herunder ikke mindst bilsalget – der bidrog til forbedringen af den offentlige saldo. Siden hen har faldende ledighed – og dermed lavere udgifter til a-dagpenge – også bidraget mærkbart til den gunstige udvikling i de offentlige finanser.

Med afsæt i de faktiske offentlige overskud er den strukturelle saldo beregnet til ½ pct. af BNP i 2004 stigende til i størrelsesordenen 1½ pct. af BNP i årene 2005-2008, når der tages højde for suspensionen af bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP), jf. tabel 5.10.

I perioden 2004-2008 som helhed udgør de beregnede strukturelle overskud knap 1,3 pct. af BNP i gennemsnit, når der korrigeres for suspensionen af SP. Det er i den øvre ende af det såkaldte målinterval, der tilsiger strukturelle offentlige overskud på ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010. De beregnede strukturelle overskud er lidt større end i augustredegørelsen.

Det skal understreges, at det skønnede offentlige overskud i 2008 hovedsageligt bygger på beregningstekniske forudsætninger og derfor er af summarisk karakter.

Tabel 5.10
Bidrag til den strukturelle saldo
		2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	1. Faktisk saldo	1,9	4,6	3,4	3,3	3,1
	2. Konjunkturer	0,3	-0,1	-1,2	-1,6	-1,6
	3. Selskabsskat1)	-0,4	-0,7	-0,2	-0,2	-0,2
	4. Pensionsafkastskat	-0,8	-1,6	0,5	0,6	0,1
	5. Nettorentebetalinger	0,0	-0,1	0,0	0,0	-0,1
	6. Nordsø-indtægter	0,1	-0,3	-0,5	-0,2	0,0
	7. Specielle poster2)	-0,3	-0,1	0,1	0,1	0,1
	8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7)	0,8	1,7	1,9	1,9	1,5
	9. Suspension af SP-bidrag	-0,3	-0,3	-0,3	-0,3	0,0
	10. Strukturel saldo (korr. for susp. af SP-bidrag) (8+9)	0,5	1,4	1,6	1,6	1,5
	1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde:  Egne beregninger.

Strukturel versus faktisk offentlig saldo

I perioden 2004-08 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være lavere end de faktiske overskud. I 2004 afspejler det blandt andet, at indtægterne fra selskabsskat og pensionsafkastskat er henholdsvis 0,4 og 0,8 pct. af BNP højere end de anslåede normalniveauer for disse skatter, jf. tabel 5.10.^[6]

I 2005 er det ligeledes ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten – svarende til henholdsvis 0,7 og 1,6 pct. af BNP – der bidrager til, at det faktiske offentlige overskud er højere end det beregnede strukturelle overskud. Blandt andet som følge af de høje oliepriser vurderes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne i 2005 også at have ligget over det beregnede gennemsnitsniveau.^[7]

I både 2006 og 2007 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til de faktiske offentlige overskud svarende til henholdsvis 1,2 og 1,6 pct. af BNP. Det trækker i retning af større faktiske end strukturelle overskud. Fortsat høje forventede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne bidrager ligeledes til, at den faktiske saldo overstiger det strukturelle overskud svarende til 0,5 pct. af BNP i 2006 og 0,2 pct. af BNP i 2007. Hertil kommer, at selskabsskatterne vurderes at ligge over det forudsatte strukturelle niveau svarende til 0,2 pct. både i 2006 og i 2007.

Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten i 2006 og 2007 at blive henholdsvis 0,5 og 0,6 pct. af BNP lavere end beregnede normal-niveau.

Den høje økonomiske aktivitets gunstige virkning på de offentlige finanser er den væsentligste årsag til, at det skønnede faktiske overskud i 2008 er en del større end det beregnede strukturelle overskud.

År til år-ændring i den strukturelle saldo

Ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det skyldes blandt andet, at konjunkturrensningen i de enkelte år er forbundet med en vis usikkerhed.

Fra 2004 til 2008 øges det beregnede strukturelle overskud med omtrent 1 pct. af BNP. Det hænger primært sammen med tendensen til faldende offentlige nettorentebetalinger (blandt andet i takt med den markante reduktion af den offentlige gæld), jf. tabel 5.11, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.

De stigende indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen trækker i samme retning, og det gør den skønnede fremgang i den strukturelle beskæftigelse også.

Tabel 5.11
År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo
		2004	2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Strukturel saldo	0,8	1,8	1,9	1,9	1,6
	Ændring i strukturel saldo	0,5	1,0	0,1	0,0	-0,3
	Bidrag til ændring:
	Provenuer fra finanspolitikken1)	-1,0	0,0	-0,2	0,1	-0,2
	Strukturel beskæftigelse	0,1	0,1	0,0	0,1	0,0
	Pensionsafkastskat	0,1	0,1	0,1	0,0	0,0
	Nettorentebetalinger	0,3	0,2	0,3	0,2	0,2
	Nordsø-indtægter	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1
	Specielle poster2)	0,0	0,0	-0,1	-0,1	-0,2
	Efterspørgselssammensætning	0,4	0,1	0,1	0,0	0,0
	Andre forhold	0,3	0,3	-0,1	-0,4	-0,3
	1) Inkl. virkningen af suspensionen af SP-bidraget. 2) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde:  Egne beregninger.

---

Fodnoter

^[1] I 2003 var der ifølge Danmarks Statistiks seneste opgørelse et underskud på de offentlige finanser på 1,4 mia. kr. Den forrige opgørelse indebar et underskud på 1,0 mia. kr.

^[2] Kun arbejdsløshedskasserne og Lønmodtagernes Garantifond indgår i de sociale kasser og fonde, mens ATP er placeret i den private sektor.

^[3] Fra og med den næstkommende EDP-indberetning i april 2007 vil ØMU-gælden blive opgjort uden fradrag for ATP’s beholdning af statsobligationer. Tilsvarende vil den offentlige saldo i EDP-sammenhæng ikke længere blive opgjort inkl. overskuddet i ATP, jf. Danmarks Konvergensprogram 2006, november 2006. EDP står for ”excessive deficit procedure”, dvs. proceduren omkring uforholdsmæssigt store offentlige underskud, og skal således ses i sammenhæng med Stabilitets- og Vækstpagtens 3-procentsgrænse for det faktiske offentlige underskud og 60-procentsgrænsen vedrørende ØMU-gælden. Ændringen af behandlingen af ATP i EDP-sammenhæng indebærer isoleret set en teknisk opjustering af ØMU-gælden i 2006 og 2007 med i størrelsesordenen 1¼-1½ pct. af BNP, mens det offentlige overskud på EDP-form bliver ca. 1 pct. af BNP lavere svarende til overskuddet i ATP. Den ændrede håndtering af ATP i EDP-sammenhæng rokker ikke ved, at Danmark opfylder både 3-procentgrænsen (offentlig saldo) og 60-procentsgrænsen (offentlig bruttogæld) med bred margin. Den ændrede håndtering af ATP påvirker hverken kravene til finanspolitikken eller de offentlige finansers holdbarhed. Det bemærkes i øvrigt, at ATP’s overskud heller ikke indgår i nationalregnskabets opgørelse af de offentlige finanser (som er grundlaget for tallene i Økonomisk Redegørelse), idet ATP er placeret i den private (finansielle) sektor. Nationalregnskabets håndtering af ATP blev således ændret allerede i juni/juli 2005 i forbindelse med en data- og metoderevision.

^[4] Det offentlige forbrugs andel af BNP – forbrugstrykket – steg i perioden 2001-2004 fra 25,7 pct. til 26,5 pct. Ifølge Danmarks Statistiks seneste opgørelse faldt forbrugstrykket til 25,8 pct. af BNP i 2005 og forudsættes reduceret med yderligere 0,6 pct.-enheder fra 2005 til 2008. Der er således en tendens til stigende forbrugstryk i perioder med forholdsvis lav BNP-vækst og faldende forbrugstryk i perioder med forholdsvis høj BNP-vækst.

^[5] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.

^[6] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,8-1,0 pct. af BNP i perioden 2004-2007. Det er lagt til grund for beregningerne af normalniveauet for pensionsafkastskatten, at det samlede årlige afkast af pensionsformuen på sigt stiger til 6½ pct.

^[7] Det strukturelle eller rettere trendmæssige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske indtægter. Den aktuelt høje oliepris påvirker dermed det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne, jf. også boks 5.4. i Økonomisk Redegørelse, august 2006.