5. Offentlige finanser og finanspolitik
Ifølge Danmarks Statistik er overskuddet på de samlede offentlige finanser foreløbig opgjort til 61½ mia. kr. i 2005 (4,0 pct. af BNP). Med afsæt i en fortsat konjunkturfremgang skønnes et overskud på 45¾ mia. kr. (2,8 pct. af BNP) i 2006. Det lavere overskud end i 2005 hænger sammen med faldende indtægter fra pensionsafkastskatten. I 2007 skønnes et offentligt overskud på 48¾ mia. kr. (2,9 pct. af BNP), dvs. nogenlunde uændret i forhold til 2006.
De store offentlige overskud i årene 2005-07 er udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser. Det gælder ikke mindst i 2005, hvor indtægterne fra pensionsafkastskatten blev ekstraordinært store, mens høje indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen bidrager til relativt store offentlige overskud i hele perioden 2005-2007. Den forholdsvis høje vækst og suspensionen af SP-bidraget øger ligeledes de offentlige overskud. De skønnede overskud på de offentlige finanser i 2006 og 2007 er behæftet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at visse offentlige indtægtsposter er meget følsomme over for bevægelser i olieprisen og udviklingen på de finansielle markeder.
De beregnede strukturelle overskud på de offentlige finanser i årene 2004-2007 – korrigeret for suspensionen af SP-bidraget – vurderes i gennemsnit at udgøre knap 1¼ pct. af BNP. Det er i den øvre del af det såkaldte målinterval, der tilsiger gennemsnitlige strukturelle offentlige overskud på ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010. Målintervallet angiver det operationelle pejlemærke for finanspolitikken frem mod 2010. De strukturelle overskud i perioden 2004-2007 er opjusteret med godt 0,1 pct. af BNP i gennemsnit sammenlignet med decemberredegørelsen.
Med udgangspunkt i finansloven og aftalerne om de reviderede kommunale budgetter ventes finanspolitikken at have en nogenlunde neutral virkning på væksten i 2006. Den førte finanspolitik siden 2002 og den stedfundne renteudvikling bidrager begge til et højere niveau for BNP i 2006 sammenlignet med en situation, hvor finanspolitikken havde været neutral og renten konstant. Finanspolitikken i 2006 skal blandt andet ses i sammenhæng med tiltagende mangel på arbejdskraft. Tendensen til lidt højere renteniveau og de høje oliepriser vil isoleret set medvirke til at lægge en dæmper på den økonomiske aktivitet.
Udgiftstrykket skønnes at falde fra ca. 51¾ pct. af BNP i 2005 til 50 pct. af BNP i 2007. Det er blandt andet renteudgifterne og indkomstoverførslernes andel af BNP, der skønnes at falde. Udgifterne til offentligt forbrug er opjusteret med 3 mia. kr. i 2006 og 2007 siden december. Skattetrykket forventes at falde fra 50 pct. af BNP i 2005 til 47½ pct. af BNP i 2007. Det er primært et fald i indtægterne fra pensionsafkastskatten, der ventes at reducere skattetrykket frem mod 2007, mens det omvendte var tilfældet fra 2003 til 2005, hvor pensionsafkastskatten bidrog til stigende skattetryk. Skattestoppet bidrager også isoleret set til, at skattetrykket falder.
Overskuddene på de offentlige finanser bidrager til, at nettogælden i stat og kommuner – med forbehold for uventede værdireguleringer – kan reduceres fra 8½ pct. af BNP i 2005 til 1¼ pct. af BNP i 2007. Samtidig ventes ØMU-gælden at falde fra 35¾ pct. af BNP i 2005 til 24½ pct. af BNP i 2007.
5.1 Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af samfundsøkonomien og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive 45¾ mia. kr. i 2006 og 48¾ mia. kr. i 2007, jf. tabel 5.1. De skønnede overskud svarer til 2,8 pct. af BNP i 2006 og 2,9 pct. af BNP i 2007.
Tabel 5.1 Oversigt over offentlige finanser
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig saldo | 3,2 | -1,0 | 24,8 | 61,4 | 45,8 | 48,8 |
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||
| - Stat og kommuner | 3,3 | -1,2 | 24,6 | 60,7 | 45,2 | 48,1 |
| - Sociale kasser og fonde | -0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,7 | 0,7 | 0,7 |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig saldo | 0,2 | -0,1 | 1,7 | 4,0 | 2,8 | 2,9 |
| Nettorenteudgifter | 2,2 | 2,0 | 1,6 | 1,3 | 1,0 | 0,9 |
| Udgifter i alt | 53,8 | 53,8 | 53,7 | 51,8 | 50,6 | 49,9 |
| Indtægter | 54,0 | 53,7 | 55,4 | 55,8 | 53,4 | 52,8 |
| - Skatter | 48,0 | 47,8 | 49,0 | 50,1 | 47,8 | 47,5 |
| - Andre indtægter | 6,0 | 5,9 | 6,4 | 5,7 | 5,6 | 5,3 |
| Strukturel offentlig saldo | -0,1 | 0,3 | 0,5 | 2,0 | 1,4 | 1,8 |
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag1) | -0,1 | 0,3 | 0,3 | 1,7 | 1,1 | 1,5 |
1) SP-bidraget er suspenderet i 2004-2007.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
De store offentlige overskud i perioden 2005-2007 kan i vidt omfang henføres til ekstraordinært store indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen og den høje økonomiske aktivitet. Herudover gælder særskilt for 2005, at provenuet fra pensionsafkastskatten var mærkbart højere end normalt.
Det offentlige overskud forventes at falde med 15-16 mia. kr. fra 2005 til 2006. Det skyldes primært en forventning om et markant lavere provenu fra pensionsafkastskatten i 2006 sammenlignet med det høje provenu i 2005. Udviklingen i olieprisen er på den anden side med til at øge overskuddet i 2006 på grund af stigende statslige indtægter fra olie- og gasudvindingen i Nordsøen. Det offentlige overskud skønnes at stige med ca. 3 mia. kr. fra 2006 til 2007, idet blandt andet indtægterne fra pensionsafkastskatten forudsættes at vokse.
Ændring af de offentlige finanser siden december
Foreløbige tal fra Danmarks Statistik viser et overskud på den offentlige saldo på 61,4 mia. kr. svarende til 4,0 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.1. Overskuddet er dermed ca. 10 mia. kr. større end skønnet i december. Det højere overskud kan primært henføres til øgede skatteindtægter fra pensionsafkastskatten, personskatter og moms, som samlet blev ca. 13 mia. kr. højere end forventet. Højere offentlige forbrugsudgifter på 2 mia. kr. trækker i modsat retning.
Det skal understreges, at Danmarks Statistiks opgørelse af det offentlige overskud i 2005 er foreløbig og behæftet med usikkerhed. Blandt andet er de endelige kommunale regnskaber ikke indarbejdet. Derudover kan der forekomme mærkbare revisioner af skatteindtægterne. Det gælder ikke mindst personskatterne, hvor der først i løbet af efteråret 2006 foreligger en stort set endelig slutopgørelse for 2005. [1] Primo juni forventes Danmarks Statistik at offentliggøre reviderede tal for de offentlige finanser i 2005.
De skønnede offentlige overskud er opjusteret med henholdsvis 9½ mia. kr. i 2006 og 13¼ mia. kr. i 2007 sammenlignet med decembervurderingen, jf. også Budgetoversigt 1, maj 2006.
Opjusteringen af den offentlige saldo i 2006 og 2007 kan primært henføres til et højere skøn for Nordsø-indtægterne på 8½ mia. kr. i 2006 og 8¾ mia. kr. i 2007, idet der ventes højere oliepriser end i december. Herudover ventes højere økonomisk aktivitet at bidrage til øgede momsindtægter på 5 mia. kr. i 2006 og 5½ mia. kr. i 2007. Udgifterne til overførselsindkomster er samtidig nedjusteret med 3½ mia. kr. i 2006 og 4¾ mia. kr. i 2007 primært som følge af lavere ledighed.
I retning af lavere offentlige overskud trækker en nedjustering af provenuet fra pensionsafkastskatten med 3¼ mia. kr. i 2006 og 2½ mia. kr. i 2007. Hertil kommer en opjustering af det offentlige forbrug på 3 mia. kr. i 2006 og 2007. Endvidere er de offentlige investeringer opjusteret med 2½ mia. kr. i 2006.
Den offentlige gæld
Den offentlige nettogæld forventes på baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser at falde fra 8,4 pct. af BNP i 2005 til 1,2 pct. i 2007, jf. tabel 5.2. Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo, men påvirkes derudover af kursændringer på aktiver og passiver, idet nettogælden opgøres til markedsværdi.
Den offentlige nettogæld omfatter alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde. [2] For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser.
Tabel 5.2 Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 18,0 | 17,1 | 12,1 | 8,4 | 4,1 | 1,2 |
| Nettogæld i stat og kommuner | 18,0 | 17,2 | 12,2 | 8,4 | 4,2 | 1,3 |
| ØMU-gæld | 46,8 | 44,4 | 42,6 | 35,9 | 28,8 | 24,4 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 45,9 | 43,3 | 41,3 | 34,6 | 27,3 | 22,8 |
| Mia. kr. | ||||||
| Offentlig nettogæld1) | 246,5 | 241,1 | 178,2 | 130,0 | 66,9 | 20,4 |
| Nettogæld i stat og kommuner | 247,4 | 241,9 | 178,9 | 130,4 | 67,9 | 22,0 |
| ØMU-gæld | 643,1 | 625,2 | 624,9 | 556,4 | 467,5 | 411,9 |
| Do. korrigeret for genudlån2) | 630,6 | 610,6 | 606,3 | 536,2 | 443,4 | 384,8 |
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. A-kasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Den samlede offentlige nettogæld og nettogælden i stat og kommuner er stort set sammenfaldende, idet nettoformuen i de sociale kasser og fonde udgør ca. 0,1 pct. af BNP. I vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed anvendes nettogælden i stat og kommuner.
I modsætning til nettogælden er ØMU-gælden et såkaldt bruttogældsbegreb, som ikke fuldt ud tager højde for den finansielle aktivside i stat og kommuner. ØMU-gælden skønnes reduceret fra 35,9 pct. af BNP i 2005 til 24,4 pct. af BNP i 2007 svarende til et fald på ca. 144½ mia. kr., jf. tabel 5.2. ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet), som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver, ventes reduceret med ca. 151½ mia. kr. fra 2005 til 2007.
I 2005 er ØMU-gældskvoten opjusteret med 0,1 pct. af BNP siden decembervurderingen, mens der for 2006 er tale om en nedjustering på 1,7 pct. af BNP, jf. tabel 5.3.
Nedjusteringen af ØMU-gældskvoten i 2006 skyldes blandt andet, at der skønnes et større overskud på statens finanser i 2006 end forventet i december. Hertil kommer et bidrag fra periodiseringer og øvrige afgrænsninger. Det dækker blandt andet over, at et højere nettokasseoverskud i 2005 (svarende til ca. 12 mia. kr.) end skønnet i december muliggør større nedbringelse af statens obligationsgæld og dermed ØMU-gælden i 2006. Derudover bidrager et højere niveau for BNP også til en lavere gældskvote.
Tabel 5.3 ØMU-gælden i 2005 og 2006
| 2005 | 2006 | |
| Pct. af BNP | ||
| ØMU-gæld, maj 20061) | 35,9 | 28,8 |
| ØMU-gæld, december 20051) | 35,7 | 30,5 |
| Ændring | 0,1 | -1,7 |
| Bidrag fra: | ||
| Statens saldo | -0,7 | -0,4 |
| Udlån2) | 0,0 | 0,0 |
| BNP opjustering | -0,2 | -0,3 |
| Beholdningen af obligationer i DSP, Højteknologifonden og Finansieringsfonden | 0,0 | -0,3 |
| ATP's beholdning af statsobligationer | 0,7 | 0,0 |
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3) | 0,4 | -0,7 |
1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP's beholdning af statsobligationer.
2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet samt Danmarks Skibskreditfond.
3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at den nationalregnskabsmæssige opgørelse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen.
Kilde: Egne beregninger.
5.2 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 51,8 pct. af BNP i 2005 til 49,9 pct. af BNP i 2007, jf. tabel 5.4. Faldet i udgiftstrykket skal blandt andet ses i lyset af, at BNP for nuværende vokser forholdsvis hurtigt.
Tabel 5.4 De offentlige udgifters sammensætning
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) | 53,8 | 53,8 | 53,7 | 51,8 | 50,6 | 49,9 |
| Primære udgifter | 50,0 | 50,4 | 50,6 | 49,1 | 48,3 | 47,8 |
| - offentligt forbrug | 26,2 | 26,3 | 26,5 | 25,9 | 25,5 | 25,3 |
| - offentlige investeringer1) | 1,8 | 1,6 | 1,8 | 1,8 | 1,9 | 1,7 |
| - indkomstoverførsler | 16,7 | 17,3 | 17,2 | 16,5 | 16,0 | 15,9 |
| - subsidier | 2,5 | 2,3 | 2,3 | 2,3 | 2,2 | 2,2 |
| - øvrige primære udgifter | 2,8 | 2,8 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 |
| Renteudgifter | 3,8 | 3,4 | 3,1 | 2,7 | 2,3 | 2,1 |
1) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Af faldet i udgiftstrykket fra 2005 til 2007 på 1,9 pct. af BNP kan ca. to tredjedele henføres til de primære offentlige udgifter, mens ca. en tredjedel skyldes faldende renteudgifter.
Det offentlige forbrugstryk reduceres med ca. 0,6 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Blandt andet i lyset af en forudsat realvækst på 0,5 pct. både i 2006 og 2007 vil de nominelle offentlige forbrugsudgifter således vokse lidt langsommere end BNP.
I 2006 er realvæksten i det offentlige forbrug opjusteret fra 0,3 pct. til de nævnte 0,5 pct., mens realvæksten i 2007 beregningsteknisk forudsættes at udgøre 0,5 pct. svarende til decembervurderingen.
Realvæksten i det offentlige forbrug udgjorde 1,2 pct. i 2005 ifølge Danmarks Statistiks foreløbige opgørelse, jf. tabel 5.5. I årene 2002-05 udgjorde realvæksten i det offentlige forbrug 1,3 pct. i gennemsnit om året.
Tabel 5.5 Realvækst i det offentlige forbrug
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | Gnst. 2002-05 | |
| Realvækst i pct. | |||||
| Offentligt forbrug, i alt | 2,3 | 0,2 | 1,7 | 1,2 | 1,3 |
| -Stat | 1,2 | -3,2 | 1,5 | -0,6 | -0,3 |
| -Amter og kommuner | 2,8 | 1,6 | 1,8 | 1,9 | 2,0 |
Anm.: Opgørelsen er ikke opgavekorrigeret. I 2005 afspejler den sektorfordelte realvækst overflytningen af skatte- og inddrivelsesområdet fra kommunerne til staten pr. 1/11 2005.Statens forbrug er reduceret i årene 2002-05. Forbrugsvæksten i perioden har således fundet sted i amter og kommuner. Forbrugsvæksten i årene 2002-05 kan navnlig henføres til undervisning, socialområdet og sundhedsområdet, herunder sygehuse og medicin.
Den gennemsnitlige realvækst i det offentlige forbrug på 1,3 pct. i årene 2002-2005 er lavere end i perioden 1993-2001, hvor realvæksten er opgjort til 2,4 pct. i gennemsnit om året. I boks 5.1 redegøres for udviklingen i det offentlige forbrug sammenlignet med det private forbrug.
Boks 5.1 Offentligt versus privat forbrug
|
Der har på det seneste været en vis debat omkring væksten i det offentlige forbrug sammenlignet med væksten i det private forbrug. I den forbindelse kan følgende bemærkes: Generelt gælder der, at det nominelle offentlige forbrugs andel af den samlede økonomi (målt ved BNP i løbende priser) er steget en smule igennem de seneste 15 år, jf. figur a. Herudover er der en tendens til, at forbrugstrykket falder i de år, hvor samfundsøkonomien vokser meget. Det gælder fx i 1994, 1997, 2000 og 2005. Der gælder også, at de nominelle offentlige forbrugsudgifters andel af de samlede forbrugsudgifter (dvs. summen af det private og offentlige forbrug opgjort i løbende priser) overordnet er steget gennem de seneste 15 år, jf. figur a. Siden 1990 har det nominelle offentlige forbrugs andel af de samlede forbrugsudgifter aldrig været større end i 2002. Det offentlige forbrug – opgjort i løbende priser – er med andre ord ikke sakket bagud i forhold til privatforbruget.
Kilde: Danmarks Statistik. Set over hele perioden 1990-2005 er det reale offentlige forbrug imidlertid ikke steget meget mere end det private forbrug målt i reale termer, dvs. når der tages højde for inflationen, jf. figur b. Det hænger sammen med, at prisstigningerne på det offentligt forbrug er noget større end prisstigningerne på det private forbrug. Det hænger snævert sammen med opgørelsesprincipperne i nationalregnskabet. I nationalregnskabet gælder der, at den private sektors produktionsværdi relativt velbelyst, fordi produktionen afsættes på et marked, hvor prisen og dermed værdien er forholdsvis veldefineret. Det samme gælder ikke for den offentlige sektors produktion, idet de offentlige ydelser ikke afsættes på et marked og i vidt omfang stilles gratis til rådighed for borgerne. Derfor findes der ikke umiddelbart retvisende priser på de offentlige ydelser, og det offentlige forbrug opgøres følgelig med udgangspunkt i de omkostninger, der er forbundet med at producere de offentlige serviceydelser. Mens prisstigningerne på det private forbrug således er i størrelsesordenen 2 pct. om året (svarende til den almindelig inflation), stiger nationalregnskabets pris (også kaldet deflatoren) på det offentlige forbrug under normale omstændigheder noget mere. Det hænger sammen med, at deflatoren for det offentlige forbrug både indeholder deciderede prisstigninger på varer og tjenester samt lønstigninger til de offentligt ansatte, der i modsætning til lønstigningerne i den private sektor ikke korrigeres for produktivitetsstigninger, idet nationalregnskabet ikke opgør produktiviteten i den offentlige sektor. Det indebærer, at realvæksten i henholdsvis det offentlige og private forbrug i realiteten ikke kan sammenlignes. Det betyder samtidig, at en eventuel målsætning om, at den nationalregnskabsmæssige realvækst i det offentlige forbrug skal være lige så stor som realvæksten i det private forbrug, vil medføre, at det nominelle offentlige forbrug vil udgøre en stadigt stigende andel af såvel samfundsproduktionen (BNP i løbende priser) som det samlede forbrug (summen af privat og offentligt forbrug i løbende priser). I så fald vil det offentlige forbrug i nominelle termer have en tendens til at vokse hurtigere end skattegrundlagene. Konsekvensen heraf vil være, at det på sigt bliver nødvendigt at sætte skatterne op og/eller forøge brugerbetalingen og/eller skære i overførselsindkomsterne. |
Det nominelle offentlige forbrug er opjusteret med 3 mia. kr. i 2006 og 2007 i forhold til decembervurderingen. Opjusteringen i 2006 beror især på merudgifter i forbindelse med kommunalreformen, en opjustering af skønnet for medicinudgifterne på baggrund af et nyt skøn fra Lægemiddelstyrelsen samt forventede merudgifter på Forsvarsministeriets område til indkøb af blandt andet redningshelikoptere, der afspejler en tidsmæssig forskydning inden for rammerne af forsvarsforliget.
De offentlige investeringer udgjorde 1,8 pct. af BNP i 2005, hvorefter de ventes at stige til 1,9 pct. af BNP i 2006 og dernæst falde til 1,7 pct. af BNP i 2007. De offentlige investeringsudgifter er opjusteret med 2½ mia.kr. i 2006 og er nominelt uændret i 2007 sammenlignet med decembervurderingen. Opjusteringen i 2006 skyldes især indarbejdelsen af de endelige kommunale budgetter for 2006, herunder merudgifter i forbindelse med kommunalreformen. Realvæksten i de offentlige investeringer skønnes til ca. 9½ pct. i 2006 og -7½ pct. i 2007.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 16,5 pct. af BNP i 2005 til 15,9 pct. af BNP i 2007. Faldet afspejler blandt andet et forventet fald i ledigheden og en afdæmpet satsregulering.
De offentlige subsidier skønnes at udgøre ca. 2¼ pct. af BNP i perioden 2005-2007.
Renteudgifterne udgjorde 2,7 pct. af BNP i 2005. Som følge af gældsnedbringelsen og de senere års faldende renteniveau forventes renteudgifternes andel af BNP reduceret til 2,1 pct. af BNP i 2007.
I Budgetoversigt 1, maj 2006, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
5.3 De offentlige indtægter
Skattetrykket i 2005 kan med udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste opgørelse af skatteindtægterne opgøres til 50,1 pct. af BNP, jf. tabel 5.6. Skattetrykket ventes at falde til 47,8 pct. af BNP i 2006 og 47,5 pct. af BNP i 2007.
Udviklingen i skattetrykket er ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen. De umiddelbare provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.
Det skyldes blandt andet, at konjunkturudviklingen, udsving i oliepriser, renter og aktiekurser kan medføre store udsving i skattetrykket fra år til år, selv om beskatningen er uændret.
Samtidig kan omlægninger af beskatningen medføre ændringer i skattetrykket, selv om skattebelastningen er uændret. Fx er der en tendens til, at udviklingen i skattetrykket igennem størstedelen af 1990'erne og begyndelsen af 2000'erne undervurderer de skattestigninger, der fandt sted i denne periode. Årsagen hertil er blandt andet, at de besluttede skatteændringer i retning af højere indirekte skatter (afgifter) både påvirker tælleren (skatter og afgifter) og nævneren (BNP) i opgørelsen af skattetrykket, fordi de indirekte skatter tæller med i BNP. De umiddelbare provenuvirkninger af de besluttede skatte- og afgiftsændringer i perioden 1993-2001 er samlet set skønnet til ca. 1,5 pct. af BNP.
Stigningen i det målte skattetryk fra 2003 til 2005 er på den anden side heller ikke udtryk for en øget skattebelastning. Nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst i 2004, der var på 10 mia. kr. eller 0,7 pct. af BNP, og skattestoppet bidrager således til at reducere den reelle skattebelastning.
Stigningen i det målte skattetryk fra 2003 til 2005 skyldes således primært, at indtægterne fra pensionsafkastskatten er steget kraftigt fra at udgøre 0,4 pct. af BNP i 2003 til at udgøre 2,0 pct. af BNP i 2005. I samme tidsrum er skatteindtægterne fra Nordsø-aktiviteterne (primært i form af selskabsskat og kulbrinteskat) ligeledes vokset fra 0,5 pct. af BNP til 1,2 pct. af BNP.
Tabel 5.6 De offentlige indtægters sammensætning
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||||
| Offentlige indtægter | 54,0 | 53,7 | 55,4 | 55,8 | 53,4 | 52,8 |
| Skattetryk | 48,0 | 47,8 | 49,0 | 50,1 | 47,8 | 47,5 |
| - personskatter mv.1) | 21,9 | 21,6 | 21,1 | 21,1 | 20,6 | 20,6 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,5 | 4,4 | 4,4 | 4,3 | 4,3 | 4,3 |
| - selskabsskatter | 2,9 | 2,8 | 3,1 | 3,6 | 3,9 | 3,5 |
| - pensionsafkastskat | 0,1 | 0,4 | 1,6 | 2,0 | 0,3 | 0,6 |
| - moms | 9,6 | 9,6 | 9,8 | 9,9 | 10,0 | 10,0 |
| - afgifter og indirekte skatter | 7,9 | 7,7 | 7,8 | 7,9 | 7,6 | 7,4 |
| - øvrige skatter2) | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,1 | 1,1 |
| Renteindtægter | 1,5 | 1,4 | 1,5 | 1,4 | 1,3 | 1,2 |
| Øvrige indtægter3) | 4,5 | 4,5 | 4,9 | 4,3 | 4,4 | 4,1 |
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag)
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskuddeling i forbindelse med DUC's olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Det ventede fald i skattetrykket på 2,3 pct.-enheder i 2006 kan især henføres til en forventning om et kraftigt fald i provenuet fra pensionsafkastskatten, jf. tabel 5.7. En moderat vækst i provenuet fra personskatter og afgifter giver herudover mindre bidrag til faldet i skattetrykket i 2006.
Det yderligere fald i skattetrykket på 0,3 pct.-enheder i 2007 dækker blandt andet over en svag vækst i provenuet fra selskabsskatter og afgifter. En stigning i provenuet fra pensionsafkastskatten øger isoleret set skattetrykket i 2007.
Tabel 5.7 Ændring i skattetrykket
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Skattetryk | 49,0 | 50,1 | 47,8 | 47,5 |
| Ændring i skattetryk | 1,1 | 1,2 | -2,3 | -0,3 |
| Heraf: | ||||
| - personskatter mv. | -0,6 | 0,1 | -0,5 | 0,0 |
| (heraf beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen) | -0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| - arbejdsmarkedsbidrag | 0,0 | -0,1 | 0,0 | 0,0 |
| - selskabsskatter | 0,3 | 0,5 | 0,2 | -0,4 |
| - pensionsafkastbeskatning | 1,1 | 0,5 | -1,7 | 0,3 |
| - moms | 0,2 | 0,2 | 0,1 | 0,0 |
| - afgifter og indirekte skatter | 0,1 | 0,1 | -0,3 | -0,2 |
| - øvrige skatter | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Pensionsafkastskatten skønnes at bidrage til et fald i skattetrykket på 1,7 pct. enheder i 2006 og efterfølgende en stigning i skattetrykket på 0,3 pct. enheder i 2007. De store ændringer i pensionsafkastskattens bidrag til skattetrykket afspejler, at provenuet svinger betydeligt fra år til år som følge af fluktuationer i pensionsformuens forrentning. Udsvingene i provenuet afspejler, at skattegrundlaget for pensionsafkastskatten opgøres efter lagerprincippet, hvor både realiserede og urealiserede kursgevinster indgår i skattegrundlaget.
I 2004 og 2005 gav pensionsafkastskatten usædvanlig store indtægter som følge af en ekstraordinært høj forrentning af pensionsformuen. Dette kan henføres til en stærk aktiekursudvikling og betydelige rentefald, der udløste store kursgevinster på obligationer og renteswapaftaler, jf. tabel 5.8. I 2006 og 2007 ventes en mere afdæmpet udvikling på aktiemarkederne, ligesom gradvise rentestigninger skønnes at give anledning til kursfald på obligationer og renteswapaftaler. [3] På denne baggrund skønnes provenuet fra pensionsafkastskatten at blive betydeligt lavere i 2006 og 2007 end i de to foregående år.
Det bør understreges, at der er betydelig usikkerhed forbundet med provenuskønnene for pensionsafkastskatten. En lidt anderledes rente- og/eller aktiekursudvikling end den, som er lagt til grund for skønnene, kan medføre betydelige ændringer i indtægterne fra pensionsafkastskatten, jf. Økonomisk Redegørelse, august 2005.
Tabel 5.8 Pensionsformue, investeringsafkast og pensionsafkastskat
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Mia. kr. | |||||
| Pensionsformue, primo | 1.311 | 1.448 | 1.677 | 1.953 | 2.019 |
| Investeringsafkast | 119 | 159 | 259 | 13 | 98 |
| heraf: | |||||
| - renteindtægter, | 50 | 47 | 55 | 58 | 56 |
| - kursgevinster / tab, obligationer1) | -1 | 60 | 76 | -125 | -21 |
| - afkast af aktier | 60 | 44 | 115 | 69 | 54 |
| - afkast af andre aktiver | 10 | 8 | 12 | 11 | 9 |
| Provenu fra pensionsafkastskat | 6,0 | 22,9 | 31,7 | 4,9 | 10,5 |
Anm.: Pensionsformuen er opgjort uden indeksobligationer, som ikke indgår i skattegrundlaget for pensionsafkastskatten. Tallene for investeringsafkast er beregnede skøn også for historiske år. Det bemærkes, at investeringsafkastet ikke er identisk med det faktiske beskatningsgrundlag, idet visse former for opsparing er friholdt for pensionsafkastskat og de skattepligtige har adgang til fremførsel af underskud.
1) Vedrører både obligationer og renteswapaftaler.
Kilde: Egne beregninger.
Personskatterne bidrager samlet set til en reduktion i skattetrykket på 0,5 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Det afspejler blandt andet, at husholdningernes personlige indkomster – i form af løn og overførselsindkomster – vokser langsommere end BNP.
Med hensyn til lønindkomsterne skyldes det især en forventning om moderate lønstigninger ikke mindst i 2006, mens en afdæmpet satsregulering både i 2006 og 2007 kombineret med faldende ledighed indebærer en forholdsvis beskeden vækst i overførselsindkomsterne. [4] Herudover ventes den forudsatte stigning i renteniveauet at føre til en vis opdrift i husholdningernes renteudgifter, hvilket indebærer større fradrag i skatten.
Afgifterne bidrager samlet set til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,5 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Skattestoppets nominalprincip reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enhed om året. En moderat stigning i afgiftsgrundlagene for en række stykafgifter reducerer yderligere skattetrykket med ca. 0,3 pct.-enheder.
Selskabsskatten forventes at bidrage til en stigning i skattetrykket på 0,2 pct. enheder i 2006 og et fald på 0,4 pct.-enheder i 2007. Udviklingen i provenuet fra selskabsskatten kan først og fremmest henføres til kulbrinteskatten og selskabsskatten fra de kulbrinteskattepligtige selskaber. En forventet stigning i olieprisen skønnes at øge selskabsskatteprovenuet i 2006, mens et forudsat efterfølgende olieprisfald i 2007 ventes at føre til faldende indtægter, jf. boks 5.2.
Boks 5.2 Indtægterne fra Nordsøen
|
Statens samlede provenu fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen skønnes i 2006 at udgøre ca. 38,2 mia. kr. eller ca. 2,3 pct. af BNP. Størstedelen af indtægterne forventes at komme fra selskabsskat og kulbrinteskat (ca. 24,7 mia. kr.), men også overskudsdelingen (ca. 10,9 mia. kr.) og rørledningsafgiften (ca. 2,6 mia. kr.) indebærer væsentlige indtægter. Det skønnede niveau for indtægterne fra Nordsøen i 2006 er historisk højt. Til sammenligning udgjorde de gennemsnitlige indtægter fra Nordsøen i 1990'erne ca. 0,2 pct. af BNP, jf. figur a. Den kraftige stigning i indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne skal ses i sammenhæng med de aktuelt høje oliepriser og tidsprofilen for udvinding af olie og gas i Nordsøen, jf. figur b.
Anm.: Den reale oliepris er opgjort i 2000-priser. Som prisdeflator er anvendt BNP-deflatoren. Kilde: Skatteministeriet, egne beregninger og foreløbig prognose fra Energistyrelsen (maj 2006). I 1990'erne var den gennemsnitlige reale råoliepris ca. 20 dollars (i 2000-priser) sammenlignet med et forventet niveau i 2006 på 62 dollars. Denne tredobling af den reale råoliepris har isoleret set medført mere end en tredobling af indtægterne fra Nordsøen. Det skyldes, at olieproducenternes indtægter stiger mere end deres omkostninger, når olieprisen stiger. Derfor øges beskatningsgrundlaget typisk forholdsvist mere end olieprisen. Produktionen af såvel olie som naturgas har indtil for nylig været kraftigt stigende og var i 2005 næsten fordoblet i forhold til det gennemsnitlige niveau i 1990'erne. Stigende produktionsomfang har ligeledes bidraget mærkbart til stigningen i indtægterne fra Nordsøen. Endelig bør det bemærkes, at en lovændring med virkning fra 2004 øgede statens indtægter fra Nordsøen, blandt andet som følge af et udvidet beskatningsgrundlag for kulbrinteskatten. I de kommende år forudsættes indtægterne fra Nordsøen at falde betydeligt og skønnes at udgøre ca. 15,2 mia. eller ca. 0,8 pct. af BNP i 2010. Dermed svækkes de offentlige finanser isoleret set svarende til 1,5 pct. af BNP i forhold til 2006. Dette bygger dels på en antagelse om et fald i den reale oliepris, dels en forventning om faldende produktion af især olie. Figur c Nordsøindtægternes olieprisfølsomhed Det er forbundet med stor usikkerhed at skønne over udviklingen i olieprisen. Det giver anledning til betydelig usikkerhed om de fremtidige indtægter fra Nordsøen. I grundforløbet er det på baggrund af prognoser fra det Internationale Energi Agentur (IEA) antaget, at den reale råoliepris gradvist vil falde til et niveau på 35 dollars i 2010. Antages det i stedet, at olieprisen gradvist tilpasser sig et niveau på 25 dollars i 2010, skønnes indtægterne at blive reduceret til ca. 8 mia. kr. i 2010 svarende til ca. 0,4 pct. af BNP, jf. figur c. En antagelse om gradvis tilpasning til en real råoliepris på 45 dollars i 2010 implicerer, at de forventede indtægter i 2010 bliver ca. 22 mia. kr. svarende til ca. 1,2 pct. af BNP. |
Anm.: Der regnes kun på den direkte effekt på de offentlige finanser. Der er således ikke taget højde for afledte effekter via renteændringer, ændringer i markedsvækst etc.
Kilde: Skatteministeriet og egne beregninger.
For de øvrige selskaber forventes et fald i skatteindtægternes andel af BNP på 0,3 pct.-enheder i 2006 og tillige et beskedent fald i 2007. Provenuet fra øvrige selskaber var i 2005 påvirket af, at nye regnskabsregler for finansielle virksomheder udløste engangsindtægter på ca. 0,2 pct. af BNP. Bortfaldet af disse engangsindtægter er hovedårsagen til det forventede fald i provenuet i 2006.
5.4 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Målt ved den såkaldte etårige finanseffekt skønnes finanspolitikkens aktivitetsvirkning til 0,1 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.9. Finanseffekten for 2006 er dermed blevet opjusteret med 0,2 pct.-enheder i forhold til decembervurderingen.
Den højere aktivitetsvirkning i 2006 skyldes hovedsageligt en opjustering af realvæksten i de offentlige investeringer fra 1,0 pct. til 9,6 pct. og opjustering af realvæksten i det offentlige forbrug fra 0,3 pct. til 0,5 pct.
Finanseffekten i 2005 er også øget med 0,2 pct.-enheder. Opjusteringen dækker primært over højere realvækst i det offentlige forbrug. I decembervurderingen var der forudsat en vækst på 0,6 pct., men Danmarks Statistik har efterfølgende opgjort forbrugsvæksten til 1,2 pct.
Skattestoppet indebærer isoleret set en løbende implicit finanspolitisk lempelse. I lyset af skattestoppets nominalprincip vil afgiftsprovenuet almindeligvis stige mindre end nominelt BNP – således at afgifternes andel af BNP reduceres med knap 0,1 pct. af BNP årligt. Aktivitetsvirkningen heraf udgør omtrent det halve. Desuden indebærer ejendomsværdiskattestoppet en implicit skattenedsættelse afhængig af udviklingen i ejendomspriserne.
Tabel 5.9 Bidrag til den økonomiske aktivitet
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Pct. | ||||
| BNP-vækst | 0,7 | 1,8 | 3,4 | 2,6 |
| Ét-årig finanseffekt | -0,4 | 0,6 | 0,1 | 0,1 |
| Pct.-enheder | ||||
| Flerårige virkninger: | ||||
| - flerårig finanseffekt | -0,3 | 0,5 | 0,3 | 0,1 |
| - opsparingsvirkninger1) | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| - investeringstiltag mv.2) | 0,3 | 0,1 | -0,1 | -0,2 |
| - stedfundne renteændringer3) | 0,7 | 1,2 | 0,8 | 0,5 |
1) Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget.
2) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier på boligområdet, idet disse indgår i finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet.
3) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til primo maj 2006. Renter er antaget uændret derefter.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Stramhedsgraden i finanspolitikken for 2007 er ikke fastlagt på nuværende tidspunkt. Prognosen bygger således overvejende på beregningstekniske forudsætninger om finanspolitikken i 2007. Den finanspolitiske prioritering for 2007 vil finde sted i løbet af 2006, herunder som led i udarbejdelsen af finanslovsforslaget for 2007, der præsenteres til august.
Den flerårige finanseffekt [5] peger på, at finanspolitikken siden 2002 har en nogenlunde neutral virkning på BNP-væksten i 2006, jf. tabel 5.9. Finanspolitikken har bidraget til at øge niveauet for BNP i 2006, hvis der sammenlignes med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik i hvert år siden 2002. Det hænger primært sammen med den markante lempelse af finanspolitikken i 2004 afledt af blandt andet skattenedsættelserne og Forårspakken.
Boligpakken fra 2002 og fremrykning af visse investeringsprojekter har isoleret set øget den økonomiske vækst i en periode. I 2005 og 2006 skønnes investeringstiltag mv. at reducere BNP-væksten en smule. Samlet set trækker investeringsinitiativerne siden 2002 formentligt i retning af et højere niveau for BNP i 2006 sammenlignet med en situation uden tiltag.
Samtidig skønnes den stedfundne renteudvikling siden begyndelsen af 2002 og frem til og med primo maj 2006 isoleret set at bidrage til den forholdsvis høje BNP-vækst i 2005 og 2006. Den forudsatte stigning i renteniveauet i løbet af 2006 ventes at dæmpe den økonomiske aktivitet. De høje oliepriser vil trække i samme retning.
Herudover skal finanspolitikken i 2006 blandt andet ses i sammenhæng med risikoen for tiltagende mangel på arbejdskraft i takt med faldende ledighed og kraftig vækst i boligpriserne, jf. kapitel 1.
5.5 Den strukturelle offentlige saldo
Den faktiske offentlige saldo er blandt andet påvirket af konjunkturerne og giver dermed ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i de underliggende offentlige finanser. I beregningen af den strukturelle offentlige saldo søges den faktiske saldo renset for konjunkturernes påvirkning og en række andre midlertidige forhold. Derfor er den strukturelle saldo et bedre mål for den underliggende udvikling i den offentlige økonomi, og hvorvidt finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede mål for finanspolitikken.
Med afsæt i de faktiske offentlige overskud er den strukturelle saldo beregnet til ca. ¼ pct. af BNP i 2004 stigende til 1½ pct. af BNP frem mod 2007, når der tages højde for suspensionen af bidragene til den Særlige Pensionsopsparing (SP), jf. tabel 5.10. I 2005 er den strukturelle saldo tilsvarende beregnet til ca. 1¾ pct. af BNP, mens det strukturelle overskud udgør godt 1 pct. af BNP i 2006.
Tabel 5.10 Bidrag til den strukturelle saldo
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | |||||
| 1. Faktisk saldo | -0,1 | 1,7 | 4,0 | 2,8 | 2,9 |
| 2. Konjunkturer | 0,0 | 0,2 | 0,0 | -0,8 | -1,1 |
| 3. Selskabsskat1) | -0,3 | -0,4 | -0,5 | -0,2 | -0,2 |
| 4. Pensionsafkastskat | 0,3 | -0,8 | -1,2 | 0,6 | 0,4 |
| 5. Nettorentebetalinger | 0,1 | -0,1 | 0,0 | -0,1 | 0,0 |
| 6. Nordsø-indtægter | 0,5 | 0,2 | -0,3 | -0,9 | -0,4 |
| 7. Specielle poster2) | -0,1 | -0,4 | 0,1 | 0,0 | 0,1 |
| 8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7) | 0,3 | 0,5 | 2,0 | 1,4 | 1,8 |
| 9. Suspension af SP-bidrag | 0,0 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | -0,3 |
| 10. Strukturel saldo (korr. for susp.af SP-bidrag) (8+9) | 0,3 | 0,3 | 1,7 | 1,1 | 1,5 |
1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen.
2) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto) herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet.
Kilde: Egne beregninger.
Det operationelle pejlemærke for finanspolitikken er gennemsnitlige strukturelle overskud på de offentlige finanser i målintervallet ½-1½ pct. af BNP frem mod 2010.
Det er den strukturelle saldo korrigeret for virkningen af suspensionen af SP-bidraget, der skal sammenholdes med målintervallet. I perioden 2004-2007 udgør det strukturelle overskud knap 1¼ pct. af BNP i gennemsnit, når der korrigeres for suspensionen af SP. Det er i den øvre ende af målintervallet.
Fluktuationer i den strukturelle saldo
De beregnede strukturelle overskud fluktuerer en del fra år til år. Det hænger først og fremmest sammen med den usikkerhed, der er forbundet med beregningen af konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser i de enkelte år.
Konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser baseres dels på et såkaldt beskæftigelsesgab, der er et mål for konjunktursituationen (og som bestemmes af forskellen mellem den faktiske og den beregnede strukturelle beskæftigelse), dels beregninger af de offentlige finansers konjunkturfølsomhed.
Beregningerne af både beskæftigelsesgabet og konjunkturfølsomheden er behæftet med usikkerhed. Det betyder, at niveauet for den strukturelle saldo i et givet år skal fortolkes med en vis forsigtighed.
Siden det nuværende opsvings start i slutningen af 2003 har konjunkturerne successivt påvirket de offentlige finanser i positiv retning. I begyndelsen af opsvinget var det især en solid vækst i det private forbrug – herunder ikke mindst bilsalget – der bidrog til forbedringen af den offentlige saldo, jf. tabel 5.11.
Tabel 5.11 Diverse konjunkturindikatorer
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Realvækst i pct. | |||||
| BNP | 0,7 | 1,7 | 3,4 | 2,6 | 1,9 |
| Privat forbrug | 1,6 | 3,7 | 3,7 | 2,5 | 1,8 |
| Bilforbrug | -14,4 | 44,8 | 25,3 | 3,8 | -2,7 |
| 1.000 personer | |||||
| Ledighed | 170,6 | 176,4 | 157,4 | 131,0 | 125,0 |
| Pct. | |||||
| Beskæftigelsesgab | 0,0 | -0,3 | 0,0 | 1,1 | 1,4 |
| Outputgab | -0,3 | -0,1 | 0,9 | 1,5 | 1,6 |
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Efterfølgende har faldende ledighed – og dermed lavere udgifter til a-dagpenge – også bidraget mærkbart til den gunstige udvikling i de offentlige finanser.
Dette overordnede billede afspejler sig ikke fuldt ud i beregningerne af beskæftigelsesgabet. Beskæftigelsesgabet indikerer, at bunden af den forrige lavvækstperiode først blev nået i 2004, jf. tabel 5.11. Til sammenligning var outputgabet, der er bestemt ved forskellen mellem potentielt og faktisk BNP, mest negativt i 2003.
Desuden indebærer beregningerne af beskæftigelsesgabet, at konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser skulle være uændret fra 2003 til 2005, mens BNP-væksten øges fra 0,7 pct. i 2003 til 3,4 pct. i 2005. Det betyder, at ændringen i konjunkturbidraget fra 2003 til 2005 umiddelbart kan forekomme for lille, når dette beregnes ud fra beskæftigelsesgabet.
Det er en del af forklaringen på, at det beregnede strukturelle overskud stiger meget i 2005 for derefter at falde i 2006, og at den strukturelle saldo i 2005 derfor overvurderes.
Konjunkturernes bidrag til de offentlige finanser kan alternativt beregnes ved hjælp af outputgabet, jf. figur 5.1a. Med afsæt heri fås stort set samme skøn for den strukturelle saldo i årene 2004-2007 – undtagen i 2005 – og forløbet bliver samlet set mere jævnt, jf. figur 5.1b.
| Figur 5.1a Konjunkturbidrag | Figur 5.1b Strukturel saldo (korr. for susp. af SP) |
 |
 |
Mens niveauet for den strukturelle saldo i de enkelte år således er forbundet med en vis usikkerhed, så er det vurderingen, at den overordnede tendens i retning af en underliggende forbedring af de offentlige finanser giver et retvisende billede af udviklingen i den offentlige økonomi.
Strukturel versus faktisk offentlig saldo
For perioden 2004-07 vurderes de beregnede strukturelle overskud at være mærkbart lavere end de faktiske overskud. I 2004 afspejler det blandt andet, at indtægterne fra selskabsskat og pensionsafkastskat vurderes henholdsvis 0,4 og 0,8 pct. af BNP højere end de anslåede normalniveauer for disse skatter, jf. tabel 5.10. [6]
I 2005 er det ligeledes ekstraordinært høje indtægter fra selskabsskatten og pensionsafkastskatten – svarende til henholdsvis 0,5 og 1,2 pct. af BNP – der bidrager til, at det faktiske offentlige overskud er højere end det beregnede strukturelle overskud. Blandt andet som følge af de høje oliepriser vurderes indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne i 2005 også at have ligget mærkbart over det beregnede gennemsnitsniveau, jf. boks 5.3.
Boks 5.3 Strukturel saldo og indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen
|
Indtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen omfatter primært de kulbrinteskattepligtige virksomheders selskabsskat og selve kulbrinteskatten. Hertil kommer overskudsdeling (tidligere koncessionsafgift) og olierørledningsafgift. Disse indtægter kan fluktuere ganske meget fra år til år, fordi de blandt andet er afhængige af udviklingen i olieprisen og dollarkursen. Især afledt af olieprisstigningerne i de senere år er Nordsø-indtægterne øget fra 0,7 pct. af BNP i 2003 til 1,7 pct. af BNP i 2005. I 2006 ventes indtægterne at stige yderligere til godt 2,3 pct. af BNP, mens det forudsatte fald i olieprisen i 2007 ventes at reducere Nordsø-indtægterne til lidt under 2 pct. af BNP. I forbindelse med opgørelsen af den strukturelle offentlige saldo beregnes et strukturelt eller rettere gennemsnitlige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne. Det strukturelle niveau beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske Nordsø-indtægter. Den aktuelt relativt høje oliepris påvirker med andre ord det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne og medvirker dermed til at øge de nuværende strukturelle overskud. I det omfang olieprisen falder i den kommende årrække, så vil det isoleret set bidrage til at reducere de beregnede strukturelle overskud. Det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne kunne alternativt beregnes ud fra en forudsat ”strukturel” oliepris. Det Internationale Energi Agentur (IEA) forudsætter således en ”normal” oliepris på 35 dollar pr. tønde (2000-niveau), hvilket svarer til ca. 38½ dollar pr. tønde i dagens priser. Med udgangspunkt heri indebærer den alternative beregningsmetode et strukturelt offentligt overskud, der er ca. 0,4 pct. af BNP lavere årligt i perioden 2005-07, når der sammenlignes med en situation, hvor det strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne beregnes som et 7 års glidende gennemsnit. De nuværende ekstraordinært høje indtægter fra Nordsø-aktiviteterne påvirker kun den finanspolitiske holdbarhed i forholdsvis begrænset omfang. Den varige virkning på de offentlige finanser af højere Nordsø-indtægter begrænses blandt andet af, at olie- og gasreserverne er udtømmelige. Hertil kommer, at olieprisen på lidt længere sigt forudsættes at bevæge sig mod et lavere niveau end det nuværende. |
I både 2006 og 2007 skønnes konjunkturerne at bidrage positivt til de faktiske offentlige overskud, hvilket trækker i retning af større faktiske end strukturelle overskud. Fortsat høje forventede indtægter fra Nordsø-aktiviteterne bidrager ligeledes til, at den faktiske saldo overstiger det strukturelle overskud svarende til 0,9 pct. af BNP i 2006 og 0,4 pct. af BNP i 2007.
Hertil kommer, at selskabsskatterne i begge år vurderes at ligge 0,2 pct. af BNP over det forudsatte strukturelle niveau. Derimod skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten at blive henholdsvis 0,6 og 0,4 pct. af BNP lavere i 2006 og 2007 sammenlignet med det beregnede normal-niveau.
År til år-ændring i den strukturelle saldo
Ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med forsigtighed. Det skyldes som nævnt ovenfor, at konjunkturrensningen i de enkelte år er forbundet med nogen usikkerhed.
Fra 2004 til 2007 øges det beregnede strukturelle overskud med omtrent 1¼ pct. af BNP. Det hænger primært sammen med tendensen til faldende renteudgifter blandt andet i takt med den markante reduktion af den offentlige gæld, jf. tabel 5.12, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.
De stigende indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen trækker i samme retning. Det samme gør som helhed den skønnede fremgang i den strukturelle beskæftigelse. Finanspolitikken har samlet set en nogenlunde neutral virkning på de offentlige finanser i årene 2005-07.
Tabel 5.12 År til år-ændring i den strukturelle offentlige saldo
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||
| Strukturel saldo | 0,5 | 2,0 | 1,4 | 1,8 |
| Ændring i strukturel saldo | 0,2 | 1,5 | -0,6 | 0,4 |
| Bidrag til ændring: | ||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -0,9 | -0,2 | -0,1 | 0,2 |
| Strukturel beskæftigelse | 0,2 | 0,3 | -0,1 | 0,0 |
| Nettorentebetalinger | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
| Nordsø-indtægter | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 |
| Specielle poster2) | 0,0 | 0,0 | -0,1 | 0,0 |
| Efterspørgselssammensætning | 0,4 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| Andre forhold | 0,1 | 1,1 | -0,6 | 0,0 |
1) Bidraget kan som følge af metodeforskelle afvige fra de direkte provenuer, som indgår i beregningen af finanseffekten. Endvidere er virkningerne af suspensionen af SP-bidraget i 2004-2007 indregnet.
2) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto) herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet.
Kilde: Egne beregninger.
For perioden 2004-07 er de strukturelle overskud opjusteret med godt 0,1 pct. af BNP i gennemsnit sammenlignet med den forrige vurdering fra december, jf. tabel 5.13.
Tabel 5.13 Ændring i den strukturelle saldo (korr. for suspension af SP-bidrag) siden august
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | |
| Pct. af BNP | ||||
| ØR05, december | 0,5 | 1,3 | 1,1 | 1,2 |
| ØR06, maj | 0,3 | 1,7 | 1,1 | 1,5 |
| Forskel | -0,2 | 0,4 | 0,1 | 0,3 |
Anm.: Afrunding medfører, at forskellen ikke nødvendigvis kan beregnes ud fra tallene til tabellen.
Kilde: Egne beregninger.
Forbedringen af den strukturelle saldo siden august hænger blandt andet sammen med, at det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne er opjusteret, hvilket blandt andet skyldes, at der er forudsat et højere niveau for olieprisen frem mod 2010. Desuden bidrager et lavere beregnet strukturelt niveau for nettorenteudgifterne til et større strukturelt overskud end i december. [7]
Fodnoter
[1] På baggrund af de for nuværende foreliggende oplysninger er der visse tegn på, at kildeskatterne i Danmarks Statistiks foreløbige opgørelse kan være overvurderet. Det er dog endnu for tidligt at sige noget præcist herom.
[2] Kun A-kasserne og Lønmodtagernes Garantifond indgår i de sociale kasser og fonde, mens ATP er placeret i den private sektor.
[3] Pensionsselskabernes renteswapaftaler indebærer typisk en forpligtelse til at betale en kortfristet variabel rente på en på forhånd aftalt hovedstol samt en ret til at modtage en langfristet fast rente med udgangspunkt i samme hovedstol. Stigende rente medfører kursfald på renteswapaftalerne, fordi markedsværdien af aftalens fastforrentede del falder mere end markedsværdien af den variable del. Omvendt gælder der, at når renten falder, så stiger kursværdien af pensionsselskabernes renteswapaftaler tilsvarende. Renteswapaftalerne øger dermed pensionsformuens følsomhed over for ændringer i renten. Med andre ord kan selv ganske beskedne renteændringer føre til ret betydelige kursgevinster eller -tab hos pensionsselskaberne.
[4] Udviklingen i personskattetrykket fra 2005 til 2006 er i et vist omfang også af mere teknisk karakter. De skønnede personskatteindtægter i 2006 (og 2007) er grundlæggende baseret på en fremskrivning af skattegrundlagene for 2004, som reelt er det seneste historiske år. Fremskrivningen tager udgangspunkt i den udvikling i indkomster mv., der fremgår af nationalregnskabet for 2005 og indeværende konjunkturprognose for 2006 og 2007. På basis af denne fremskrivning fremstår Danmarks Statistiks foreløbige opgørelse af personskatterne i 2005 at være lidt i overkanten. Derfor ligger der reelt et lavere 2005-niveau for personskatterne til grund for de skønnede indtægter i 2006 og 2007. Det medvirker til, at de skønnede kildeskatteprovenuer i 2006 og 2007 kun er opjusteret med ¼-½ mia. kr., selvom indtægterne fra kildeskatterne i 2005 er opjusteret med 5¼ mia.kr. siden december.
[5] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[6] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,1 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,8-1,0 pct. af BNP i perioden 2004-2007. Det er lagt til grund for beregningerne af normalniveauet for pensionsafkastskatten, at det samlede afkast af pensionsformuen på sigt stiger til 6½ pct. Sammenlignet med decemberredegørelsen er normalniveauet for pensionsafkastskatten i gennemsnit nedjusteret med ca. 0,1 pct. af BNP i årene 2004-2007.
[7] Det strukturelle eller rettere gennemsnitlige niveau for de offentlige nettorenteudgifter beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske nettorenteudgifter.
