1. Sammenfatning

Det tværministerielle udvalg vedrørende langsigtet indsats for et bedre vandmiljø blev nedsat i marts 2005. Udvalgets medlemmer er Miljøministeriet, Fødevareministeriet, Skatteministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet samt Finansministeriet (formand). Det overordnede formål med udvalgets arbejde er at bidrage til, at Danmark på en omkostningseffektiv måde kan gennemføre vandrammedirektivet. Udvalgets vurderinger i forhold til omkostningseffektiviteten af virkemidler vil indgå i grundlaget for beslutninger om den videre implementering af vandrammedirektivet.

Udvalget har fået gennemført en række analyser af forskningsinstitutionerne Danmarks Miljøundersøgelser (DMU), Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet, Aarhus Universitet (tidligere Danmarks JordbrugsForskning, DJF) og Fødevareøkonomisk Institut (FØI). Der er således udarbejdet en rapport med overvejelser om mulige virkemidler til realisering af målene i vandrammedirektivet (Schou et al. 2007), og eksempler på scenarieberegninger baseret på omkostningseffektiv sammensætning af virkemidler med henblik på opfyldelse af tre scenarier for målsætningen om god økologisk tilstand (Iversen et al. 2007).

Målfastsættelse i vandrammedirektivet

Vandrammedirektivet fastsætter bindende mål for miljøkvaliteten af vandløb, søer, kystområder og grundvand. Direktivets målsætning er, at der skal opnås ”god økologisk tilstand” i overfladevand og grundvand i 2015. Analyserne i denne rapport er afgrænset til miljøtilstanden i overfladevand, det vil sige vandløb, søer og kystvande.

Målene i vandrammedirektivet relaterer sig principielt til hver enkelt lokalitet, fx en konkret sø. Målene er fx udbredelse af ålegræs i kystvande og tilstedeværelsen af smådyrsfauna, mv. i vandløb. Analysearbejdet har påvist et behov for at oparbejde ny viden om sammenhænge mellem mål for udledninger, fx reduktion af kvælstof og fosfor, som er velkendte fra arbejdet med vandmiljøplaner, og miljøtilstanden målt på de biologiske og fysiske-kemiske indikatorer, som skal opfyldes i henhold til direktivet.

Parallelt med den nationale proces omkring implementering af vandrammedirektivet pågår der en EU-proces med henblik på endelig fastsættelse af miljømålene i direktivet, hvor der kortlægges og sammenholdes metoder for måling af vandkvalitet i medlemslandene. Kommissionen ventes at tage beslutning om fastsættelse af målene i direktivet ultimo 2007. Vandrammedirektivet er imidlertid omfattet af den nye forskriftsprocedure med kontrol, hvorefter Rådet (miljø) og Europa-Parlamentet kan modsætte sig beslutningen inden for en frist på 3 måneder, dvs. frem til primo 2008. De endelige mål i vandrammedirektivet er dermed ikke kendte på nuværende tidspunkt.

Det fremgår derudover af vandrammedirektivet, at medlemslandene under bestemte forudsætninger kan afvige fra den generelle målsætning om opnåelse af god økologisk tilstand i 2015. Der er i 2006 igangsat et udredningsarbejde i EU-regi om mere konkret anvendelse af disse undtagelsesbestemmelser, og Kommissionen bistås af Danmark som formand for udredningsgruppen. Arbejdet forventes afsluttet primo 2008. Det forventede konkretiseringsniveau i EU-vejledningsmaterialet til medlemslandene om brug af undtagelsesbestemmelserne kendes endnu ikke.

Analytisk tilgang i rapporten

I rapporten bliver der opstillet en baseline for den forventede miljøtilstand i vandløb, søer og kystnære marine områder i 2015. I baselinen indgår de forventede effekter af allerede besluttede tiltag, fx indsats mod udledning af spildevand og vandmiljøplanerne.

Der opstilles endvidere en række scenarier for miljømål, da miljømålene endnu ikke er fastlagt, som sammenholdes med baselinen. Derved fås et foreløbigt skøn for ”afstanden til målet” i 2015. Analysens afdækning af afstanden til målet for de tre typer af vandområder gennemgås nedenfor.

Der er opstillet tre scenarier for målfastsættelse for hver vandtype (vandløb, søer og kystvande) med udgangspunkt i én indikator for miljøtilstanden. For vandløb er det smådyrsfauna opgjort i Dansk VandløbsFaunaIndeks, for søer er det klorofylindhold i søvand og for kystvande er det dybdegrænsen for udbredelse af ålegræs. Indikatoren omsættes til et skøn for den nødvendige reduktion i kvælstof- og/eller fosforbelastningen samt behov for forbedring af de fysiske forhold i de enkelte vandområder for at opnå målsætningen om god økologisk tilstand. Der er foretaget beregninger på reduktion af kvælstof og fosfor under forudsætning om kendte sammenhænge mellem reduktion af udledning af næringsstoffer og den biologiske og fysiske-kemiske miljøtilstand i vandområderne.

Der er herefter gennemgået en lang række mulige virkemidler, og deres omkostningseffektivitet er vurderet. Virkemiddelrapporten fremstår således som et katalog over mulige virkemidler og deres omkostningseffektivitet. Der opstilles i forbindelse med scenarierne en række eksempler på mulige ”pakker” af omkostningseffektive virkemidler baseret på en række faste antagelser om jordbundsforhold, retention (tilbageholdelse af næringsstoffer i jorden), mv. Stillingtagen til konkret implementering af virkemidlerne vil imidlertid kræve nærmere kendskab til lokale forhold og muligheder for administration og kontrol af virkemidler, som det vil fremgå nedenfor, herunder kendskab til lokale behov for en indsats.

Det fremgår af scenarieberegningerne, at der er betydelig usikkerhed forbundet med virkemidlernes reduktionspotentiale, omfang af anvendelse af de enkelte virkemidler på landsplan og dermed skøn over omkostningerne. Det fremgår ligeledes, at omkostningerne kan blive omfattende, men sandsynligvis lavere end ved tidligere skøn over omkostningerne.

I det følgende præsenteres centrale budskaber i den faglige rapport. De væsentligste elementer er analysen af omkostningseffektive virkemidler, eksempler på sammensætning af pakker af virkemidler i de tre scenarier for målfastsættelse, skøn over omkostningerne i de valgte scenarier og specificering af de betydelige usikkerheder i beregningerne.

Analyse af omkostningseffektive virkemidler

Der er gennemgået en lang række kendte og ikke kendte virkemidler i forhold til reduktion af kvælstof og fosfor. I beregningerne er inddraget omkostninger og gevinster.

Omkostningerne ved de mulige virkemidler er i rapporten primært opgjort som tabt jordrente for de areal- og driftsrelaterede tiltag samt driftsomkostninger ved omlægning til nye dyrkningsformer tillagt en nettoafgiftsfaktor for gødningsrelaterede og tekniske tiltag. Gevinsterne er primært opgjort som budgetøkonomiske besparelser ved fx ophør med vandløbsvedligeholdelse. Det har ikke været muligt at gennemføre egentlige samfundsøkonomiske beregninger. Nærmere forhold vedrørende beregning af omkostninger gennemgås sidst i denne sammenfatning.

Der præsenteres i rapporten en række virkemidler, som er velkendte fra den igangværende VMP III-indsats, blandt andet kvælstofnormer og efterafgrøder. Dertil kommer ekstensivering af landbrugsdriften i ådale, der vurderes at være et relativt billigt virkemiddel, og som samtidig kan bidrage til at forbedre miljøtilstanden i alle tre typer vandområder. Synergieffekten ved anvendelse af dette virkemiddel kan således forventes at være betydelig, men er ikke inddraget i beregningerne.

Derudover peger rapporten på en række nye og uafprøvede virkemidler, hvor implementeringspotentialet og de samlede omkostninger forbundet med disse virkemidler skal vurderes nærmere. De nye virkemidler fremstår som attraktive, da reduktionsomkostningerne i analyserne er vurderet til at være meget lave. Det drejer sig blandt andet om omlægning til økologisk malkekvægsproduktion, anvendelse af ammoniakgødning, slæt i stedet for afgræsning og dyrkning af energiafgrøder.

Analysearbejdet i forbindelse med nærværende rapport peger i retning af, at der især vil være behov for lokale og differentierede indsatser for at opfylde målsætningen for det enkelte vandområde. Dette skyldes blandt andet, at der er forskelle i jordbundsforhold, sammenhænge mellem vandområderne, mv.

For vandløb peger rapporten på, at forbedring af de fysiske forhold gennem ophør med vandløbsvedligeholdelse vil være et nødvendigt virkemiddel til at sikre målopfyldelse. Det er på baggrund af ovenstående vurderet, at anvendelse af afgifter og kvoter er mindre relevant i forbindelse med opfyldelse af målene i vandrammedirektivet for vandløb. Det har imidlertid ikke været undersøgt nærmere, hvorvidt der vil kunne sammensættes en afgift eller lignende på kvælstof eller fosfor med et regionalt sigte med henblik på målopfyldelse i især søer og kystvande. Overvejelser om muligheder for anvendelse af afgifter generelt vil indgå i det videre arbejde. Dertil kommer, at den forventede afstand mellem den fremskrevne miljøtilstand i 2015 og opfyldelse af målsætningen er forskellig, dels for forskellige typer af vandområder, og dels i de to centrale scenarier for målfastsættelse. Der peges således ikke umiddelbart på et ensartet behov for et niveauløft.

Analysen af virkemidler bidrager som foreløbigt input til vurdering af, hvordan målsætningerne i vandrammedirektivet kan implementeres omkostningseffektivt. Omkostningseffektivt forstås i denne sammenhæng som, at de på forhånd specificerede målsætninger realiseres til de lavest mulige omkostninger. Det er væsentligt at bemærke, at vurderingen af omkostningseffektivitet er knyttet til specificering af målsætningen. Den konkrete sammensætning af omkostningseffektive virkemidler i et givet oplandsområde vil afhænge af områdets særlige karakteristika. En generel vurdering af virkemidlernes indbyrdes rangordning i forhold til effekterne på udledning af kvælstof og/eller fosfor samt omkostningerne forbundet med en indsats giver således et meget foreløbigt input til vurdering af en generel omkostningseffektiv implementering af vandrammedirektivet. Resultaterne fra analyserne af virkemidler kan derfor primært betragtes som et input til videre analyser af scenarier og som input til arbejdet med udarbejdelse af indsatsplaner i vanddistrikterne.

Virkemiddelsammensætning i tre scenarier for målfastsættelse

Formålet med scenarieberegningerne er at sammensætte eksempler på omkostningseffektive pakker af virkemidler og dermed opstille foreløbige estimater for de omkostninger, der kan forventes som følge af vandrammedirektivets krav om god økologisk tilstand i overfladevand. Beregningerne er baseret på en række faste antagelser om jordbundsforhold, retention, anvendelse af undtagelsesbestemmelser, mv. De endelige miljømål og dermed skillelinien mellem god og moderat tilstand kendes ikke, hvorfor der er opstillet tre scenarier for målfastsættelse for hver vandtype (vandløb, søer og kystvande) med udgangspunkt i én indikator for miljøtilstanden.

Scenarierne er opstillet således, at scenarium 1 angiver den mindst tilladte påvirkning af vandmiljøet (det skrappeste scenarium) og scenarium 3 angiver den størst tilladte påvirkning af vandmiljøet (det mindst skrappe scenarium) i forhold til målsætningen om god økologisk tilstand. For hvert scenarium og hver vandtype er ”afstanden til målet” estimeret, det vil sige den ændring af påvirkningen, som vurderes generelt at være nødvendig for at nå målet i de tre scenarier, når der tages afsæt i fremskrivningen af miljøtilstanden i 2015 eller på længere sigt i de tilfælde, hvor målet ikke vurderes at kunne opnås i 2015. Nedenfor præsenteres foreløbige bud på virkemidler til forbedring af vandkvaliteten i henholdsvis vandløb, søer og kystvande samt skøn over niveau for omkostninger ved anvendelse af virkemidlerne inden for spændet af de tre scenarier for målfastsættelse.

Vandløb

Analyserne tyder på, at der vil være behov for en indsats i et stort antal vandløb, og at de primære forhindringer for målopfyldelse i vandløbene i 2015 vil vedrøre de fysiske forhold, udledning af okker og spildevandspåvirkning. Det fremgår ligeledes af analyserne, at den overvejende årsag til manglende målopfyldelse vurderes at ville være de fysiske forhold i vandløbene. Antallet af vandløb, hvor en forbedring af de fysiske forhold skønnes nødvendig for at sikre målopfyldelse, er i scenarium 1 godt 50 pct. og i scenarium 2 godt 15 pct. af samtlige målsatte vandløb.

Forbedring af de fysiske forhold vurderes at kunne ske ved ophør med vandløbsvedligeholdelse, det vil sige stop for grødeskæring, mv. i vandløb. Dette vil påvirke afvandingen til de nærliggende arealer, da vandstanden i vandløbet vil stige, og arealerne langs vandløbet vil på sigt være oversvømmede i visse perioder. Tiltaget vil medføre forbedrede fysiske forhold i en form, som bidrager væsentligt til at opnå god økologisk tilstand i vandløbene.

Skønnet over behov for arealudtag i forbindelse med tiltaget er i analyserne henholdsvis 85.000 ha. i scenarium 1, 29.000 ha. i scenarium 2 og 7.500 ha. i scenarium 3. Skønnet over omkostningerne ved en indsats er knap tre gange så stort i scenarium 1 som i scenarium 2, da der udtages omkring tre gange så mange arealer. Der vil i scenarium 1 med stor sandsynlighed være behov for yderligere tiltag ud over arealudtagningen, fx i forhold til spildevandsrensning fra den spredte bebyggelse eller regnbetingede udledninger, som det ikke har været muligt at kvantificere i nærværende analyse. Der er for vandløb forudsat anvendt undtagelsesbestemmelser for omkring 30-40 pct. af vandløbene med et skønnet indsatsbehov i de tre scenarier, da det vurderes, at disse vandløb ikke vil kunne opnå god økologisk tilstand på grund af de fysiske forhold, mv.

Søer

Analyserne vurderer, at der primært vil være behov for reduktion af fosforbelastningen i søer, for at sikre målopfyldelse i 2015. Reduktionsbehovet for fosfortilførsel til de 27 søer, som indgår i analysen, er opgjort til henholdsvis 24 pct. i scenarium 1 og 3 pct. i scenarium 2. Det er forbundet med store usikkerheder at opskalere fra de 27 søer i analysen til landsplan, da søerne ikke er repræsentative for alle danske søer. Reduktionsprocenterne for de 27 søer kan derfor ikke umiddelbart overføres til landsplan.

Der knytter sig en række problemstillinger til regulering af fosfortilførsel og fosforophobning. For det første er der sammenlignet med kvælstof mere begrænset viden om hvilke tiltag, der har en effekt, og dermed hvorvidt tiltaget er omkostningseffektivt. Fosforregulering vil således være behæftet med større usikkerhed end kvælstofregulering. For det andet er der et samspil mellem reduktion af fosfor og reduktion af kvælstof, som det fremgår nedenfor i beskrivelsen af ekstensivering af landbrugsdrift i ådale. Disse synergier komplicerer sammensætningen af omkostningseffektive pakker af virkemidler.

Det skønnede behov for fosforreduktion vurderes i analysen at kunne nås mest omkostningseffektivt ved udelukkende at anvende virkemidlet ekstensivering af landbrugsdrift i ådale. Ekstensivering i ådalene vil blandt andet være en konsekvens af ophør med vedligeholdelse af vandløbene. Hvis der stoppes for vedligeholdelse af vandløbene, vil afvandingen blive dårligere, og vandstanden vil dermed stige, hvorfor der vil være arealer, som hidtil har kunnet udnyttes landbrugsmæssigt intensivt (fx korn), som efterfølgende kun kan anvendes ekstensivt (fx græsning). Det er i analyserne skønnet, at tiltaget vil medføre et arealudtag på henholdsvis 6.500 ha. i scenarium 1 og 1.500 ha. i scenarium 2.

En følsomhedsanalyse på de gennemførte beregninger viser, at realisering af målsætningen for søerne er stærkt afhængig af mulighederne for at gennemføre ekstensivering af landbrugsdrift i ådale. Såfremt dette kun er muligt i begrænset omfang, vil opfyldelse af målsætningerne kræve yderligere tiltag. Der er gennemført en beregning i tilfældet, hvor kun halvdelen af reduktionsbehovet i scenarium 1 opnås ved ekstensivering af landbrugsdriften i ådale, og hvor yderligere tiltag i form af undergødskning med fosfor, udlægning af randzoner, udelukkelse af vintersæd på erosionstruede arealer og forbud mod jordbearbejdning i perioden høst til 1. april må iværksættes. Skønnet over arealudtag i scenarium 1 er i følsomhedsanalysen 3.250 ha., mens omkostningerne er omkring 5 gange så høje som i det centrale skøn. Ved behov for yderligere tiltag vil omkostningerne blive endnu større.

Kystvande

Det er vurderingen, at en betydelig del af kystvandene vil have behov for en indsats for at indfri målene i 2015. Der er i analyserne alene fokuseret på reduktion af kvælstofbelastningen i eksemplerne på scenarier for kystvande, der kan sikre målopfyldelse i 2015. Fosfor spiller især i meget lukkede fjordsystemer også en rolle. Odense Fjord, Mariager Fjord og Limfjorden er de tre områder, som indgår i analysen, og reduktionsbehovet i kvælstoftilførslen er opgjort til henholdsvis omkring 40 pct. i scenarium 1 og omkring 18 pct. i scenarium 2. Tallene for de tre områder er opskaleret til det samlede opland til indre farvande, og reduktionsbehovet vurderes at vedrøre et bruttoareal på omkring 70 pct. af landbrugsarealet (1.900.000 ha), som opland til de marine områder i scenarium 1, og omkring 66 pct. af landbrugsarealet (1.260.000 ha), som opland i scenarium 2. Det forventede omfang af arealer, som vurderes at blive omfattet af en indsats, vil afhænge af det konkrete valg af virkemidler samt synergieffekter som følge af indsatser i vandløb og søer.

De mest omkostningseffektive virkemidler i scenarium 1 vurderes i rapporten at være omlægning til økologisk malkekvægsproduktion, anvendelse af ammoniakgødning, slæt i stedet for afgræsning og dyrkning af energiafgrøder, som alle vurderes at have en reduktionsomkostning på omkring 0 kr. For at nå reduktionsmålet er der behov for yderligere virkemidler, og anvendelse af efterafgrøder efter ompløjning og ekstensivering af landbrugsdrift i ådale vurderes dernæst at være de mest omkostningseffektive virkemidler. Reduktionskravet i scenarium 2 vurderes i analysen at kunne opnås med de samme virkemidler som i scenarium 1. Det antages dog blandt andet, at der i mindre grad sker ekstensivering af landbrugsdrift i ådale. Scenarium 3 vurderes at kunne opfyldes ved anvendelse af de omkostningsneutrale virkemidler alene, hvorfor dette scenarium ikke skønnes at medføre yderligere omkostninger.

De ovennævnte tiltag skønnes at medføre et arealudtag i størrelsesordenen 218.000 ha. i scenarium 1 og 45.000 ha. i scenarium 2. Der er gennemført to følsomhedsanalyser i relation til kystvandene, som begge viser ændrede skøn over arealudtaget som følge af ændret virkemiddelsammensætning i forhold til de centrale skøn ovenfor.

Især kan fremhæves, at der er gennemført en beregning, hvor der kun anvendes virkemidler, som allerede er i brug i dag, og som har velkendte effekter på baggrund af arbejdet med vandmiljøplanerne. Der er tale om virkemidlerne øget brug af efterafgrøder, yderligere reduktion af kvælstofnormen og etablering af yderligere vådområder i form af ekstensivering i ådale. Beregningen viser, at kun 60 pct. af målsætningen i scenarium 1 kan opfyldes med en sådan sammensætning af virkemidler, og at den beregnede omkostning derfor er betydeligt lavere end i den centrale beregning. I scenarium 2 kan målsætningen opfyldes med velkendte virkemidler, men skønnet over omkostninger er næsten fordoblet i forhold til den centrale beregning.

Det må formodes, at der især i scenarierne 1 og 2 vil være synergieffekter med hensyn til fosfor fra de tiltag, der gennemføres for at opfylde målene for vandløb og søer. Tiltaget ekstensivering af landbrugsdrift i ådale har, som nævnt ovenfor, en vis sammenhæng med tiltaget vandløbsvedligeholdelse, og det vil give effekter både på reduktion af fosfortransport i vandløb og udvaskning af kvælstof, når omdriftsarealerne tages ud af produktion. Der vil derudover også ske en reduktion af kvælstoftransporten i vandløb ved denitrifikation af nitrat i vandløbsvandet, når det oversvømmer engene, og der sker samtidig en deponering af organisk kvælstof.

Skøn over omkostninger

Som nævnt ovenfor, er omkostningerne ved de mulige virkemidler i rapporten primært opgjort som tabt jordrente for de areal- og driftsrelaterede tiltag samt driftsomkostninger ved omlægning til nye dyrkningsformer tillagt en nettoafgiftsfaktor for gødningsrelaterede og tekniske tiltag. Gevinsterne er primært opgjort som budgetøkonomiske besparelser ved fx ophør med vandløbsvedligeholdelse.

De økonomiske estimater i rapporten kan således ikke forventes at give det fulde billede af omkostninger og gevinster ved implementering af de enkelte tiltag. Som nævnt vil lokale forhold have stor betydning for en omkostningseffektiv sammensætning af virkemidler i konkrete vandområder. Dertil kommer, at omkostningerne ved en række foranstaltninger ikke indgår i beregningerne, fx eventuelle omkostninger til beskyttelse af infrastruktur, eventuelle supplerende omkostninger til spildevandsrensning og en eventuel indsats i forhold til jordforurening. Omkostninger forbundet med øvrige supplerende tiltag, som ikke kan kvantificeres i nærværende rapport, eller som ikke er vurderet relevante på baggrund af den analytiske tilgang, vil kunne vise sig i implementeringsforløbet. Forvridningstab forbundet med tiltag, der er omfattet af statstilskud, indgår ikke i beregningerne. Endelig er de administrative omkostninger ved implementering af de forskellige tiltag kun inddraget i meget begrænset omfang. Der kan således blive tale om et betydeligt højere omkostningsskøn end det foreliggende, når alle elementer af omkostningerne ved implementering af de analyserede tiltag medtages.

På den anden side vil der være synergieffekter mellem fx vandløbstiltag og kvælstofreduktion af hensyn til kystvandene. Disse synergieffekter er vurderet kvalitativt, og det fremgår, at effekterne kan forventes at være størst ved målfastsættelse svarende til scenarium 1, hvor indsatsbehovet vil være størst og dermed også omfanget af tiltag. I scenarium 2 vil synergien mellem vandløbsforbedringer og kvælstoffjernelse formentlig være betydeligt mindre end i scenarium 1 og tilsvarende vil reduktion i fosfor til kystområderne være betydelig mindre end i scenarium 1. Skønnet over de samlede omkostninger i de gennemførte analyser kan på den baggrund være overvurderede.

Dertil kommer, at der kan forventes en række gevinster i form af afledte miljø- og natureffekter, som ikke er inddraget i analysen, hvilket kan forventes at pege i retning af lavere samlede nettoomkostninger. Anvendelse af direktivets undtagelsesbestemmelser kan ligeledes forventes at medføre lavere nettoomkostninger. Den direkte landbrugsstøtte til arealer fx vådområder indgår ikke i analyserne, men det antages, at den kan bibeholdes ved iværksættelse af arealrelaterede tiltag, som eksempelvis ekstensivering af landbrugsdrift i ådale.

Som det fremgår ovenfor, peger analysen især på ekstensivering af landbrugsdrift i ådale som et omkostningseffektivt virkemiddel. Såfremt beregningseksemplerne i analysen lægges til grund, svarer omfanget af arealudtag i scenarium 1 til godt 10 pct. af det samlede landbrugsareal i Danmark, mens omfanget i scenarium 2 vil være omkring 3 pct. af landbrugsarealet. Omkostningerne er anslået til i størrelsesordenen 953 mio. kr. - 1,9 mia. kr. årligt ved målfastsættelse svarende til scenarium 1, og omkring 116-460 mio. kr. årligt i scenarium 2. Tabel 1.1. nedenfor sammenfatter skøn over omkostningerne på baggrund af beregningseksemplerne i rapporten.

Der kan angives et foreløbigt skøn over effekten på jordværdien af arealrelaterede tiltag, jf. tabel 1.2.

En tidligere analyse fra DMU i 2004 viser et meget stort spænd i jordprisændringen fra ca. 10 pct. til 90 pct. Gennemsnitlig er der sket en reduktion i jordprisen på ca. 60 pct.

Usikkerheder i forhold til beregningerne

Analyserne i denne rapport tager afsæt i tidligere analyser i forbindelse med forarbejdet til vandmiljøplan III. Beregningerne er generelt behæftet med betydelig usikkerhed, som det også var tilfældet i de tidligere analyser, og usikkerhederne kan i bedste fald søges minimeret i det videre arbejde med implementering af vandrammedirektivet.

Der er usikkerhed omkring, hvornår effekten af de enkelte virkemidler slår igennem. Der er i beregningerne taget udgangspunkt i, at tiltagene er gennemført senest i 2012, som er foreskrevet i direktivet, og at effekten opnås i 2015. Der kan imidlertid ikke forventes en så hurtig effekt for alle tiltag, da de biologiske ændringer for nogle virkemidler tager længere tid fx undergødskning med fosfor. Der kan derfor forventes forsinkelser fra et tiltag implementeres og til effekten opnås i et givet vandområde, eksempelvis 20-30 år i forhold til søer og lukkede fjorde.

Det er derudover tvivlsomt, hvorvidt det i det forudsatte omfang kan nås at implementere alle tiltag i 2012 fx ådalsprojekter. Samlet er det således tvivlsomt, om målopfyldelsen kan nås i 2015, eller om direktivets undtagelsesbestemmelser må bringes i anvendelse med henblik på forlængelse af fristen for målopfyldelse.

Det er derudover forudsat i beregningerne, at alle de analyserede virkemidler kan anvendes op til deres vurderede fulde potentiale. Dette er ligeledes tvivlsomt, og der er gennemført følsomhedsanalyser i forhold til de centrale skøn, hvor primært ådalsprojekter forudsættes at kunne implementeres i fuldt omfang. Tilsvarende vil der for øvrige virkemidler være gjort en række antagelser om det mulige implementeringsomfang, som kan vise sig, at være vanskelige at gennemføre i praksis. Dette vil især gælde for de uafprøvede virkemidler, hvor der også kan være problemer med at kontrollere virkemidlernes implementering. Følsomhedsanalyser viser desuden, at der kan være tvivl om muligheden for at opfylde målsætningen for de marine områder, hvis der udelukkende anvendes kendte virkemidler.

Det har været nødvendigt at foretage en række forenklinger og antagelser for at kunne opskalere fra konkrete beregninger og data til landsplan. Såvel estimater på reduktionsbehov og omkostninger i de forskellige scenarier er således forbundet med stor usikkerhed. For søerne er der taget udgangspunkt i 27 søer, som generelt er mindre næringsstofholdige end gennemsnittet, og som der er langt bedre kendskab til end samtlige søer i landet. For kystvande er der taget udgangspunkt i 3 fjorde, hvilket giver tilsvarende problemer i forhold til skønnet over reduktionsbehov på landsplan. Repræsentativiteten af de undersøgte vandområder er således uklar. Der er således betydelig usikkerhed på beregningerne i analysen, hvilket også afspejles i et betydeligt spænd på de opgjorte samlede omkostninger.