5. Virkemidler til omkostningseffektiv opfyldelse af målsætningerne i vandrammedirektivet

Analysen af virkemidler skal i første omgang bidrage som input til de videre analyser af scenarier for målfastsættelse, jf. kapitel 6. Derudover skal analyserne bidrage til det kommende arbejde med at udarbejde vandplaner og indsatsprogrammer i vanddistrikterne, og dermed bidrage til at sikre, at målene i vandrammedirektivet implementeres omkostningseffektivt.

Omkostningseffektiv implementering forstås som, at de på forhånd specificerede målsætninger realiseres til de lavest mulige omkostninger. Det er væsentligt at bemærke, at vurderingen af omkostningseffektivitet er knyttet til specificeringen af målsætningen, og at målsætningerne i vandrammedirektivet endnu ikke er endelig fastlagte. En generel vurdering af virkemidlernes indbyrdes omkostningseffektivitet ud fra miljøeffekter og omkostninger giver således et meget foreløbigt input til vurdering af en generel omkostningseffektiv implementering af vandrammedirektivet.

5.1 Samspil mellem national og lokal regulering af virkemidler

Spørgsmålet om omfanget af generel regulering i forhold til lokal regulering ved implementering af vandrammedirektivet har sammenhæng med ”afstanden til målet” for indsatsområderne, jf. kapitel 3 om baseline for miljøtilstanden i 2015. Hvis afstanden til målet er ensartet for alle indsatsområder, kan det indikere, at en stramning af den eksisterende generelle regulering er omkostningseffektiv. Er der derimod stor variation i ”afstanden til målet” mellem indsatsområderne, vil lokale tiltag inden for rammerne af den eksisterende generelle regulering sandsynligvis være omkostningseffektive. Såfremt der er væsentlige administrative besparelser ved national regulering, kan det pege i retning af en indsats for ensartede forhold i hele eller store dele af landet.

Disse overordnede betragtninger kan imidlertid nuanceres, da ”afstanden til målet” ikke alene vil være afgørende for omkostningseffektivt valg af virkemidler. Eksempelvis kan den nødvendige kvantitative reduktion af kvælstof og fosfor være den samme, men mulighederne for at nå reduktionen kan være meget forskellige i forskellige vandområder, blandt andet afhængig af jordbundsforhold, mv.

Generelle virkemidler implementeret på nationalt niveau vil typisk have til formål at reducere eksempelvis næringsstofoverskuddet i samme omfang for ensartede forhold i hele eller store dele af landet, mens lokale virkemidler kan målrettes og doseres til behovet på udvalgte lokaliteter og dermed være mest velegnede til realisering af lokale målsætninger, da risikoen for overimplementering dermed mindskes.

Analyseeksempler fra forberedelsen af Vandmiljøplan III

Brugen af økonomiske virkemidler blev analyseret i forbindelse med forberedelsen af Vandmiljøplan III, hvor blandt andet en række generelle virkemidler blev gennemgået. Analyserne pegede på en afgift på kvælstofoverskud, som den mest effektive afgiftsmodel i forhold til en generel reduktion af kvælstofudvaskningen (Jacobsen et al., 2004). Ved denne model afgiftsbelastes kvælstoftilførsel til erhvervet, mens der ydes refusion for alt kvælstof, der føres væk fra bedriften. Det var forudsat, at afgiftsprovenuet blev tilbageført til erhvervet. Afgifter kan desuden understøtte en yderligere implementering af ny teknologi, som dog er svær at opgøre, og som derfor ikke indgik i analyserne.

Sammenhængen mellem miljøbelastning og kvælstofoverskud er ikke den samme i hele landet og for alle bedriftstyper. Kvælstofoverskuddet er typisk størst i sandjordsoplande, men retentionen, det vil sige tilbageholdelsen af næringsstoffer i jorden, vil ligeledes være størst her, da sandjorden typisk ikke er drænet. Bedrifter på sandjorde vil derfor bliver hårdere ramt end bedrifter på lerjorde set i forhold til deres bidrag til afstrømningen af kvælstof. Afgifter på kvælstofoverskuddet kan i princippet differentieres efter en række forhold for at øge præcisionen yderligere (jordtype, afgrøder, husdyrhold, staldtype, sårbarhed, mv.). Dette vil dog øge de administrative byrder kraftigt. Samme problemstilling gør sig gældende ved administrative virkemidler (fx kvælstofnormer), idet der dog i den nuværende regulering er søgt at tage højde for en række forhold på bedriftsniveau.

Ved afgiftsmodeller er der sikkerhed for prisvirkningen på indsatsfaktorerne. Afgifternes indvirkning på kvælstofmængden kan modelleres og forudsiges med betydelig sikkerhed, idet kvælstofs betydning for produktionsforholdene er velkendt. Der vil dog være en vis usikkerhed om størrelsen af miljøeffekten, da ændringerne i produktionsforholdene kan slå igennem med en vis forsinkelse. Brugen af afgifter kan være uhensigtsmæssig i tilfælde med usikkerhed om miljøeffekten, da en afgiftsløsning ikke fuldt ud kan garantere, at en given miljøeffekt opnås.

Afgiften på kvælstofoverskud blev ikke indført i forbindelse med Vandmiljøplan III. Det skal blandt andet ses i lyset af, at forudsætningen om tilbageføring til erhvervet var meget vanskelig at håndtere i praksis, og at der var store administrations- og kontrolomkostninger forbundet med en afgift.

Der blev ligeledes analyseret forskellige modeller til økonomisk regulering af fosforoverskuddet forud for Vandmiljøplan III. Modellerne varierede i kompleksitet, og analysen blev generelt begrænset af manglende statistiske opgørelser i relation til fosfor, herunder i forhold til fosfors betydning for produktionsforholdene.

Der indgår en afgift på mineralsk fosfor i foder (industrielt fremstillet foderfosfat) i aftalen om Vandmiljøplan III. En sådan afgift forventes blandt andet at give incitament til, at husdyrgødningens indhold af fosfor nedsættes, og at interessen for at erstatte tilsætning af foderfosfat med fytase øges. Afgiften blev vurderet forholdsvis nem at administrere, og det blev vurderet, at en lille afgift ville have en stor effekt, da prisforskellen mellem foder med og uden fytase allerede var meget lille.

Virkemidler i nærværende rapport

Anvendelse af økonomiske virkemidler som afgifter, kvoter, mv. vil især være relevante, hvis der er behov for et generelt niveauløft i indsatsen på tværs af vandområderne, da afgifter eller kvoter i så fald vil være de mest omkostningseffektive virkemidler. Analysearbejdet forud for nærværende rapport peger imidlertid i retning af, at der især vil være behov for lokale og differentierede indsatser for at opfylde målsætningen for det enkelte vandområde.

For vandløb peger rapporten på, at forbedring af de fysiske forhold gennem ophør med vandløbsvedligeholdelse vil være et nødvendigt virkemiddel til at sikre målopfyldelse. Det er på baggrund af ovenstående vurderet, at anvendelse af afgifter og kvoter er mindre relevant i forbindelse med opfyldelse af målene i vandrammedirektivet for vandløb. Det har imidlertid ikke været undersøgt nærmere, hvorvidt der vil kunne sammensættes en afgift eller lignende på kvælstof eller fosfor med et regionalt sigte med henblik på målopfyldelse i især søer og kystvande. Overvejelser om muligheder for anvendelse af afgifter generelt vil indgå i det videre arbejde. Dertil kommer, at den forventede afstand mellem den fremskrevne miljøtilstand i 2015 og opfyldelse af målsætningen er forskellig, dels for forskellige typer af vandområder, og dels i de to centrale scenarier for målfastsættelse. Der peges således ikke umiddelbart på et ensartet behov for et niveauløft.

Analyserne peger således i retning af, at det primært vil være arealbaserede, gødningsrelaterede og tekniske virkemidler, som vil være mest hensigtsmæssige, da disse virkemidler kan målrettes lokale indsatsbehov i et vandområde. Det har ikke været analyseret, hvorvidt der ville kunne findes kombinationer af en afgift på fx kvælstofoverskud til at opnå et minimumsreduktionsniveau og lokale virkemidler til at supplere ved behov for yderligere indsats, som kunne udgøre omkostningseffektive alternativer til nedenstående pakker af virkemidler. Det vurderes i nærværende rapport ikke muligt, at komme sådanne kombinationsmuligheder nærmere, da kompleksiteten forbundet hermed er betydelig, og da der ikke i tilstrækkelig grad kan tages højde for lokale forskelle i de vandområder, hvor virkemidlerne vil skulle implementeres.

Anvendelse af virkemidler i vandplanlægningen i staten og kommunerne

Beslutning om valg og dosering af generelle virkemidler og/eller en overordnet pakke af lokale virkemidler kan ske nationalt, mens der lokalt kan besluttes konkret udformning for visse typer af generelle virkemidler og valg af lokale virkemidler. En generel regulering via fx en afgift kan imidlertid udelukkende besluttes nationalt.

Det fremgår af miljømålsloven, at der for hvert vanddistrikt skal foreligge en vandplan, som skal omfatte en periode på 6 år. Miljøministeren skal som vanddistriktsmyndighed offentliggøre den første vandplan senest i december 2009. Vandplanen skal blandt andet indeholde en sammenfatning af basisanalysen, miljømål for overfladevand, grundvand og beskyttede områder samt et indsatsprogram. Indsatsprogrammet vil indeholde en økonomisk analyse, angivelse af hvordan målene nås gennem programmet, samt grundlag for prioritering af målene og af virkemidler til opfyldelse af målene.

I forbindelse med planlægning af indsatsen vil de statslige miljøcentre udarbejde de overordnede vandplaner og statslige indsatsprogrammer for opfyldelse af målsætningerne i vandrammedirektivet, mens kommunerne vil udforme konkrete handleplaner for de enkelte vandområder. Kommunalbestyrelsen skal vedtage en handleplan senest 1 år efter vandplanens offentliggørelse. Handleplanerne skal godkendes af miljøcentrene, hvilket knytter den kommunale og statslige planlægning sammen og muliggør en tværgående koordinering af implementeringen.

Der vil være en række forhold, som peger i retning af, at konkrete virkemidler skal besluttes decentralt og indgå i de kommunale handleplaner. Der vil være et stort behov for viden om lokale forhold i et oplandsområde, når virkemidler skal besluttes. Koblingen mellem udledning, retention og belastning vil ofte være meget afhængig af lokalitet, fx jordbundsforhold, da retentionen og dermed også den resulterende belastning af vandområdet afhænger af vandområdets placering i forhold til arealerne, hvor ændringen i udledningen sker.

Der kan kun gives en vurdering af retention i tilknytning til et virkemiddel, hvor der er en systematisk sammenhæng mellem tiltaget og retentionen. Helt generelt er det tilfældet, at et tiltag alt andet lige bør implementeres, hvor retentionen er mindst, og gennemslaget i forhold til miljøbelastningen dermed er størst. De mere præcise vurderinger af retention og dermed anvendelse af virkemidler må derfor foretages i forbindelse med udarbejdelse af handleplaner, idet disse i højere grad kan knyttes til konkrete recipienter, hvorved det er muligt at beskrive og kvantificere de forhold, som er bestemmende for retentionen.

Der vil være behov for et stærkt samspil mellem kommunerne, og der kan forventes at skulle sikres koordination af indsatserne. Den sammenhængende planlægning nødvendiggøres blandt andet af vandområdernes geografiske afgrænsning, som kan gå på tværs af kommunegrænser. Dertil kommer, at der kan være store lokale udgiftsforskelle som følge af forskellig tilstand i vandområderne, hvilket ligeledes peger i retning af et behov for koordination. Det statslige indsatsprogram, som udarbejdes i henhold til miljømålsloven, kan således betragtes som en form for rammelovgivning, der indeholder en vejledende rangordning af virkemidler. De konkrete handleplaner i kommunerne kan således indeholde sammensætninger af virkemidler, der tager afsæt heri, og som under hensyn til lokale forhold og variationer i vandområder, mv. vil sikre en omkostningseffektiv implementering.

5.2 Bruttoliste over mulige virkemidler til brug for scenarieanalysen

Arbejdet med virkemidler har omfattet at identificere, beskrive og kvantificere effekter af mulige virkemidler med relevans for realisering af målene i vandrammedirektivet. Der er identificeret mulige virkemidler af betydning for tilstanden i søer, vandløb og kystvande, som kan bidrage til ændring af de økologiske forhold forårsaget af fysiske forhold (primært for vandløb), fosforbelastning og kvælstofbelastning. Virkemidlerne er søgt beskrevet så fagligt præcist, at de meningsfuldt kan relateres til ændret tilstand på konkrete lokaliteter. Der er imidlertid en række usikkerheder forbundet med beregning af reduktionspotentiale, implementeringsomfang og omkostninger for virkemidlerne, som det vil fremgå nedenfor.

Analyserne bygger videre på forarbejdet til Vandmiljøplan III, hvor en række af de mulige virkemidler blev beskrevet og efterfølgende implementeret, fx reduktion af kvælstofnormen, brug af efterafgrøder og vådområder i form af ekstensivering i ådale. Der indgår desuden i nærværende rapport en række nye virkemidler, som endnu ikke har været afprøvet i praksis. De nye virkemidler er blandt andet kendetegnet ved, at der er begrænset viden om de primære effekter og usikkerhed om potentialet for implementering på landsplan.

Analysearbejdet kan karakteriseres som teknisk-fagligt og vil bidrage som input til det videre arbejde med at konkretisere, hvordan virkemidlerne i givet fald kan implementeres i praksis. Dette vil være afgørende forud for stillingtagen til anvendelse af virkemidlerne, ligesom det vil have betydning for de samlede implementeringsomkostninger, fx yderligere omkostninger til udarbejdelse og kontrol af indsatsplaner, samt konsulentbistand til landmænd og andre aktører.

Nogle af de foreslåede nye virkemidler vurderes at have forholdsvis lave reduktionsomkostninger på omkring 0 kr., fx energiafgrøder og omlægning til økologisk malkekvæg. Det kan imidlertid konstateres, at der i dag ikke sker en væsentlig øget udbredelse af de pågældende virkemidler. Årsagen kan være, at der i praksis vil være nogle barrierer blandt andet omkring afsætning, som medfører, at driftsformen eller virkemidlet ikke vælges i dag. Endvidere kan der være usikkerhed omkring den praktiske gennemførelse eller problemer i forhold til tilgængeligheden af den nødvendige teknologi, som vanskeliggør implementering af virkemidlerne. Barriererne er imidlertid vanskelige at indkredse og kvantificere, hvorfor de ikke indgår i analysen af virkemidler, selv om de kan være væsentlige i forhold til konkret implementering af virkemidlerne.

Der er gennemført følsomhedsanalyser for de omkostningseffektive sammensætninger af virkemidler i scenarieberegningerne på baggrund af de ovenfor nævnte usikkerhedsmomenter i forhold til de enkelte virkemidler. Det er således forsøgt at imødekomme nogle af vanskelighederne i forhold til implementeringsfasen, som kan følge med valg af nye og uafprøvede virkemidler. Dertil kommer lokale variationer i forhold til systemer af vandområder, jordbundsforhold, mv. som ligeledes gør opskalering af beregningerne til landsplan vanskelig, og som betyder, at der er væsentlig usikkerhed forbundet med muligheden for implementering af de foreslåede virkemidler lokalt.

Katalog over mulige virkemidler

I det følgende præsenteres en bruttoliste af de mulige virkemidler, som har været genstand for analyse. Det bemærkes, at der vil kunne inddrages andre virkemidler end dem, der indgår i nærværende analyse, og at bruttolisten skal betragtes som et katalog af mulige virkemidler, der vil kunne bringes i anvendelse. Som det fremgår ovenfor, vil lokale forhold i vandområderne have betydning for hvilke virkemidler, der vil kunne bringes i anvendelse for at sikre en omkostningseffektiv indsats.

Forskningsinstitutionerne har udarbejdet et samlet virkemiddelkatalog over mulige virkemidler (Schou et al. 2007). En række af virkemidlerne er velkendte og med veldokumenterede effekter, mens der for andre virkemidler kun er beskedent eller stort set intet grundlag for at kvantificere effekterne. De virkemidler, hvor der foreligger veldokumenterede beskrivelser, og hvor det inden for tidsrammerne og med den foreliggende viden har været muligt at opstille beskrivelser af de miljømæssige og økonomiske effekter, er beskrevet detaljeret i dette arbejde.

I nedenstående tabel er de mulige virkemidler opdelt efter dyrknings- og driftsmæssige tiltag, ændret arealanvendelse samt miljøtekniske tiltag, jf. tabel 5.1. Listen er som nævnt en bruttoliste, og der er ikke taget stilling til, hvordan og hvorvidt virkemidlerne i givet fald kan implementeres i praksis. Det bemærkes, at virkemidlerne i baggrundsrapporten er beskrevet inden for en ramme af lokal implementering. Det er således ikke behandlet i rapporten, hvorvidt det vil være fordelagtigt at implementere vandrammedirektivet i regi af generel eller lokal regulering.

De økonomiske estimater for virkemidlerne er udarbejdet som projektvurderinger, hvor det forudsættes, at ændringerne er marginale, og at de relative priser ikke ændres. Dette er en helt gængs forudsætning i økonomisk analyse, og den er rimelig så længe, de analyserede ændringer ikke har større effekter på sektor- eller samfundsniveau. Større effekter kan være frigørelse af arbejdskraft og ændring af lønniveauet generelt samt ændring af jordpriser generelt. Såfremt det vurderes, at der reelt kan forekomme ændringer i relative priser som følge af vandrammedirektivets implementering, må konsekvenserne heraf analyseres ved anvendelse af en model med endogene priser, det vil sige en generel ligevægtsmodel.

Det kan ikke udelukkes, at der kan ske en ændring af jordpriserne, hvis de arealbaserede virkemidler implementeres i stort omfang. Dette er i særlig grad relevant i forhold til ekstensivering af landbrugsdrift i ådale, der indgår som et centralt omkostningseffektivt virkemiddel i scenarieberegningerne til forbedring af miljøtilstanden i både vandløb og kystvande, jf. kapitel 6. Problemstillingen er imidlertid ikke analyseret nærmere i nærværende rapport.

Følsomhedsanalyser på virkemidlernes effekt, implementeringsomfang og samlede omkostninger

De arealbaserede virkemidler i kataloget, som vedrører omlægning af landbrugsarealer i omdrift til alternativ arealanvendelse, er alle velkendte fra arbejdet med vandmiljøplanerne. Der er tidligere gennemført analyser af virkemidlerne, og der kan på den baggrund peges på en række fordele forbundet med tiltagene. For det første er både realisering og lokalisering af disse tiltag forholdsvis enkelt at kontrollere, idet tiltagene er visuelle og blivende. For det andet medfører de typisk markante effekter både for kvælstof- og fosforbelastning, hvilket i forhold til effekten betyder lave omkostninger ved implementering af virkemidlerne. For det tredje kan der trækkes på konkrete erfaringer med anvendelse af virkemidlerne i forbindelse med vandmiljøplanerne.

Det gælder for både de nye miljøtekniske tiltag og de arealbaserede tiltag, at effekterne vil afhænge af, hvordan husdyrgødning håndteres, det vil sige om den omfordeles til andre arealer, anvendes på anden vis (fx afbrændes) eller om husdyrproduktionens omfang berøres. Videngrundlaget for de nye virkemidler er forholdsvis usikkert, og det gør sig generelt gældende, at tiltagenes gennemførelse kan være svær at kontrollere administrativt, idet de omfatter ændring af gældende driftspraksis (fx gødningstype og såtidspunkt). Dertil kommer, at tiltagene typisk er mere projektorienterede, hvorfor det kan være vanskeligt at udarbejde generelle estimater for deres effekter. Dette kompliceres yderligere af, at opnåelsen af den ønskede effekt ofte vil være betinget af, at driftsændringerne sker på bestemte arealer.

I forbindelse med scenarieberegningerne i kapitel 6 er der foretaget følsomhedsanalyser, hvor dels sikkerheden i forhold til virkemidlets effekt og dels det mulige implementeringsomfang af et givet virkemiddel vurderes. Der er ikke foretaget separate følsomhedsberegninger på virkemidlernes effekter.

I forhold til fosforreduktion i søer foretages en vurdering af virkemidlet ekstensivering af landbrugsdrift i ådale, som vurderes at være det mest omkostningseffektive virkemiddel til reduktion af fosforbelastningen. Der er lavet en følsomhedsberegning, hvor kun halvdelen af reduktionen i fosfortilførsel opnås ved anvendelse af dette virkemiddel, mens den resterende reduktion opnås med virkemidler, der søger at hindre, at fosfor når vandløbet. Derved kan usikkerheden ved de praktiske muligheder for anvendelse af dette virkemiddel i fuldt omfang indkredses, hvilket kan kvantificeres i forhold til virkemidlets reduktionspotentiale og som et usikkerhedsinterval på omkostningsskønnet.

Tilsvarende er der foretaget en følsomhedsanalyse for virkemidler til reduktion af kvælstofbelastningen i kystvande. Der er en del usikkerhed knyttet til implementering af hidtil uafprøvede virkemidler, som fx omlægning til økologisk malkekvægsproduktion, anvendelse af ammoniakgødning, slæt i stedet for afgræsning og dyrkning af energiafgrøder. Virkemidlerne er imidlertid interessante, da de vurderes at have en reduktionsomkostning på omkring 0 kr.

Der er derfor gennemført en følsomhedsberegning for virkemidler, som er velafprøvede og implementeret i den eksisterende kvælstofregulering, det vil sige ekstensivering af ådale, brug af efterafgrøder og reduktion af kvælstofnormen til 80 pct. Derudover er der foretaget en beregning, hvor tiltaget ekstensivering af landbrugsdrift i ådale kun implementeres i halvt omfang svarende til beregningen for søer ovenfor. Der er ligeledes opgjort reduktionspotentiale og omkostningsskøn ved de to følsomhedsberegninger. Det fremgår af følsomhedsberegningerne, at den skrappeste reduktionsmålsætning (scenarium 1) ikke kan opfyldes for kystvandene, hvis der udelukkende anvendes velkendte virkemidler.

5.3 Omkostningseffektivt mix af virkemidler for et oplandsområde

Når det konkret skal vurderes hvilke virkemidler, som mest hensigtsmæssigt vælges i forbindelse med en indsatsplan for et oplandsområde, anbefales det, at foretage følgende vurderinger, idet det forudsættes, at udgangspunktet er en samlet reduktion af kvælstof- og fosforbelastningen til de betragtede recipienter.

• Hvad er potentialet af de enkelte virkemidler i oplandet (hvor udbredt kan det bruges)?
• Vurderes det, at omkostninger eller effekter vil variere væsentligt inden for dette potentiale det vil sige kan der anvendes konstante enhedstal for belastninger og omkostninger?
• Hvordan ligger de enkelte virkemidlers omkostninger og emissionseffekter i forhold til max. og min. angivelserne?
• Hvordan varierer retentionen af kvælstof inden for oplandet, og hvor stort er arealet af potentielle fosforrisikoarealer?
• Er der krydseffekter mellem virkemidlerne, fx hvilke virkemidler udelukker hinanden?

På grundlag af disse overvejelser kan der opstilles en tabel, hvor de relevante virkemidler i oplandet beskrives. Herudfra opstilles den omkostningseffektive sammensætning af virkemidler for oplandet.

I tabel 5.2. herunder er der givet et forslag til rammen for ovennævnte vurdering, ligesom der er indsat to eksempler. Bemærk, at eksemplerne alene vedrører effekt på kvælstof, og at der tilsvarende skal opstilles en tabel med vurdering af virkemidlerne i forhold til fosfor effekter.

Kompleksiteten ved vurdering af den omkostningseffektive sammensætning af virkemidler relaterer sig til flere forhold. Således gælder det både for omkostningerne og emissionseffekten af et tiltag, at disse vil variere mellem lokaliteter; som et forsimplet eksempel vil omkostningerne ved udtagning af omdriftsjord være højere på lerjord end på sandjord, men omvendt vil reduktionen i kvælstofudvaskning være højere på sandjord end på lerjord. Derfor spiller lokalitetens jordbundsforhold i dette tilfælde ind på omkostningseffektiviteten.

Derudover vil den andel af emissionseffekten, som reelt slår igennem i recipienten, afhænge af den retention, som sker under transport af kvælstof og fosfor. Helt generelt vil retentionen stige med afstanden til recipienten, dog meget afhængigt af de hydrologiske forhold, og retentionen af kvælstof vil ofte være høj på sandjord og lavere på drænet lerjord.

I relation til omkostningseffektivitetsanalysen er det også væsentligt, at der kan være flere målsætninger opstillet for samme indsatsområde. Et eksempel kan være et indsatsområde, hvor en sø er sammenhængende med et vandløb, som løber ud i en fjord, jf. figur 5.1.

Figur 5.1

Skitse over mulige sammenhænge i et indsatsområde

Der vil være målsætninger for alle tre recipienter (sø, vandløb og fjord), ligesom hver recipient har et opland. Samtidigt vil det være således, at et tiltag iværksat i oplandet til søen vil have effekt i alle tre recipienter – om end med meget beskeden virkning nedstrøms vådområdet. Et tiltag iværksat nedstrøms vådområdet har effekt både i vandløbet og fjorden, medens et tiltag iværksat i oplandet til fjorden, kun har effekt for fjorden.

Da omkostningerne tillige vil variere afhængigt af, hvor tiltagene implementeres, er det således en ganske kompleks opgave, at fastlægge en indsatsplan, hvor målsætningerne for alle tre realiseres samtidigt med at omkostningerne minimeres. For at håndtere denne problemstilling kvantitativt, er det således også nødvendigt at modellere, hvorledes miljøtilstanden er indbyrdes sammenhængende for de forskellige recipienter i indsatsområdet.