5. Offentlige finanser og finanspolitik
Ifølge Danmarks Statistik er overskuddet på de offentlige finanser foreløbig opgjort til 76½ mia. kr. (4,7 pct. af BNP) i 2006. Det er på niveau med saldoen i 2005, hvor overskuddet var på 71¾ mia. kr. (4,6 pct. af BNP). Med afsæt i et fortsat højt aktivitetsniveau skønnes et overskud på 66¼ mia. kr. (3,9 pct. af BNP) i 2007 og 55¼ mia. kr. (3,1 pct. af BNP) i 2008. Det lavere overskud i 2008 skal blandt andet ses i lyset af, at der ventes en begyndende normalisering af konjunkturerne. Skønnet for den offentlige saldo i 2008 er blandt andet baseret på finanslovforslaget og økonomiaftalerne med kommuner og regioner.
De markante offentlige overskud i årene 2004-08 er i betydeligt omfang udtryk for en midlertidig styrkelse af de offentlige finanser. Indtægterne fra pensionsafkastskatten var således ekstraordinært store i 2004 og 2005, og indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen er markant større, end de har været historisk. De stærke konjunkturer bidrager også til de store offentlige overskud.
De skønnede overskud på de offentlige finanser i 2007 og 2008 er behæftet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at nogle betydelige offentlige indtægtsposter er meget følsomme over for ændringer i olieprisen og bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i rente og aktiekurser.
De faktiske offentlige overskud udgør 3,6 pct. af BNP i gennemsnit i perioden 2004-08, mens de beregnede strukturelle offentlige overskud udgør 1,7 pct. af BNP i samme periode. I 2007 og 2008 er de beregnede strukturelle overskud henholdsvis 1,7 og 1,5 pct. af BNP. Det er i den øvre ende af det opstillede målinterval i 2015-planen, der tilsiger strukturelle overskud på ¾-1¾ pct. af BNP frem mod 2010.
Med udgangspunkt i finanslovforslaget og økonomiaftalerne med kommuner og regioner for 2008 skønnes finanspolitikken – målt ved finanseffekten – at øge den økonomiske aktivitet med 0,3 pct. af BNP i 2008. Mens finanspolitikken i 2008 ventes at øge den økonomiske aktivitet, vil højere renteniveau og de forudsatte kommende rentestigninger virke dæmpende i 2007 og 2008. Den samlede påvirkning af aktiviteten fra finanspolitikken og renteudviklingen er nogenlunde uændret i forhold til majredegørelsen, og samlet vil presset på arbejdsmarkedet være betydeligt i hele prognoseperioden.
Udgiftstrykket falder fra 50 pct. af BNP i 2006 til 49¾ pct. af BNP i 2008. Renteudgifter og overførselsindkomsters andel af BNP falder, mens serviceudgifternes andel stiger. Skattetrykket falder fra 49 pct. af BNP i 2006 til 47¾ pct. af BNP i 2008. Det er blandt andet selskabsskatternes andel af BNP, der ventes at falde. Skattestoppet medvirker også til faldende skattetryk.
De ekstraordinært store offentlige overskud i disse år bidrager til, at bruttogælden (også kaldet ØMU-gælden) ventes reduceret fra 30 pct. af BNP i 2006 til 21¾ pct. af BNP i 2008. Samtidig ventes nettogælden vendt til et nettotilgodehavende i 2007. Nettotilgodehavendet skønnes til godt 4 pct. af BNP i 2008.
5.1 Den offentlige saldo
På baggrund af den nye vurdering af dansk økonomi og forudsætningerne om den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive 66¼ mia. kr. (3,9 pct. af BNP) i 2007 og 55¼ mia. kr. (3,1 pct. af BNP) i 2008, jf. tabel 5.1. I 2006 er overskuddet på de offentlige finanser opgjort til 76½ mia. kr. (4,7 pct. af BNP).
| Tabel 5.1 | ||||||||
| Oversigt over offentlige finanser | ||||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig saldo | -1,4 | 27,9 | 71,8 | 76,5 | 66,2 | 55,2 | ||
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||||
| - Stat og kommuner | -1,7 | 27,6 | 71,4 | 75,9 | 65,6 | 54,7 | ||
| - Sociale kasser og fonde | 0,2 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | 0,6 | 0,6 | ||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig saldo | -0,1 | 1,9 | 4,6 | 4,7 | 3,9 | 3,1 | ||
| Nettorenteudgifter | 2,0 | 1,6 | 1,2 | 0,9 | 0,6 | 0,4 | ||
| Udgifter i alt | 54,2 | 53,9 | 51,7 | 50,1 | 49,5 | 49,8 | ||
| Indtægter | 54,1 | 55,8 | 56,3 | 54,7 | 53,4 | 52,9 | ||
| - Skatter | 48,1 | 49,4 | 50,4 | 48,9 | 48,0 | 47,7 | ||
| - Andre indtægter | 5,9 | 6,4 | 5,9 | 5,8 | 5,4 | 5,2 | ||
| Strukturel offentlig saldo | 0,5 | 1,0 | 2,0 | 2,4 | 1,7 | 1,5 | ||
| Do. korr. for suspension af SP-bidrag1) | 0,5 | 0,8 | 1,7 | 2,2 | 1,5 | 1,2 | ||
| 1) SP-bidraget er suspenderet i 2004-2007. Suspensionen er på finanslovforslaget forudsat forlænget til 2008. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Skønnet for den offentlige saldo i 2007 er blandt andet baseret på finansloven og de kommunale budgetter for 2007, mens finanslovsforslaget og kommuneaftalerne er udgangspunktet for skønnet for de offentlige finanser i 2008. Skønnene afspejler blandt andet den afsatte pulje til initiativerne i kvalitetsreformen og den forudsatte forlængelse af suspensionen af SP-bidraget i 2008. På finanslovforslaget er der herudover i overensstemmelse med gældende lov forudsat en nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget fra 8,0 til 7,5 pct., der er indarbejdet i skønnene, jf. også boks 5.1.
Regeringen har i forbindelse med offentliggørelsen af den nye økonomiske flerårsplan Mod nye mål – Danmark 2015 fremlagt et finansieret skatteforslag indenfor skattestoppet med det formål at understøtte vækst, fremgang i beskæftigelsen og høj arbejdstid. Forslaget indebærer blandt andet, at reguleringen af arbejdsmarkedsbidraget bortfalder, og at beskæftigelsesfradraget øges i 2008. Det samlede skatteforslag påvirker ikke det finanspolitiske råderum til velfærd. Finanspolitikkens stramhedsgrad eller det offentlige overskud i 2008 er fortsat som forudsat i finanslovforslaget.
Boks 5.1
Regeringens skatteforslag – virkning på offentlig saldo og finanspolitikkens stramhedsgrad
Efter fastlæggelsen af de budgetteringsforudsætninger, der ligger til grund for finanslovforslaget for 2008, har regeringen som led i Mod nye mål – Danmark 2015 fremlagt et finansieret skatteforslag indenfor skattestoppet, hvor der blandt andet foreslås, at den automatiske regulering af arbejdsmarkedsbidraget bortfalder og arbejdsmarkedsfonden afskaffes. Efter gældende regler skal arbejdsmarkedsbidraget nedsættes i 2008 og herefter eventuelt sættes op igen, hvis fx ledigheden stiger, og der dermed bliver underskud i fonden. Dermed vil ordningen kunne forstærke en stigning i ledigheden.
Herudover har regeringen foreslået, at energiafgifterne fastholdes realt fra og med 2008 via en prisindeksering af satserne. Det vil bidrage til at nå de ambitiøse mål i klima- og energistrategierne.
I overensstemmelse med skattestoppet tilbageføres provenuet fra bortfaldet af reguleringen af arbejdsmarkedsbidraget og prisindeksering af energiafgifterne ved at nedsætte skatten på arbejdsindkomst med 10 mia. kr. Det skal samtidig bidrage til at øge arbejdsudbud og beskæftigelse. Givet skattestoppet vil skatteforslaget ikke påvirke det finanspolitiske råderum til fx offentlig service.
I forslaget indgår, at beskæftigelsesfradraget forøges (hvor en del af forøgelsen sker i 2008 og den resterende del i 2009). Alle satsregulerede overførsler foreslås herudover sat særskilt op med 0,8 pct. i 2008. Endvidere foreslås indkomstgrænserne for mellem- og topskatten forøget fra 2009.
Denne indfasning vil indebære, at den direkte virkning på den offentlige saldo i 2008 svarer til den lempelse på 4,2 mia. kr., som en nedsættelse af AM-bidraget med 0,5 pct.-enheder efter gældende regler vil medføre, og som er indregnet i talgrundlaget for finanslovforslaget for 2008 og den bagvedliggende konjunkturvurdering, jf. tabel a.
| Tabel a | ||
| Direkte saldovirkning i 2008 af lavere arbejdsmarkedsbidrag hhv. regeringens skatteforslag | ||
| AMB-nedsættelse | Skattenedsættelser | |
| Indkomstoverførsler (merudgifter brutto) | -1,2 | -1,6 |
| Provenu fra arbejdsmarkedsbidrag (inkl. pensioner) | -5,0 | 0,0 |
| Indkomstskatter | 1,9 | -3,3 |
| - heraf ”direkte” fra satser / beløbsgrænser | -0,8 | -3,9 |
| - heraf afledt skat af højere overførsler | 0,5 | 0,6 |
| - heraf afledt af fradrag for arbejdsmarkedsbidrag | 2,2 | 0,0 |
| Ekstra provenu fra indeksering af energiafgifter | 0,7 | |
| Direkte saldovirkning | -4,2 | -4,2 |
Den samlede aktivitetsvirkning i 2008 af den økonomiske politik vurderes derfor heller ikke at blive påvirket yderligere af de foreslåede skatteændringer mv. Skatteændringerne vil dog påvirke sammensætningen af de offentlige indtægter og udgifter, jf. tabel a.
En nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget med 0,5 pct.-enheder indebærer umiddelbart et lavere provenu fra arbejdsmarkedsbidraget på knap 5 mia. kr. – heraf ca. 0,5 mia. kr. i lavere provenu fra arbejdsmarkedsbidrag af pensionsindbetalinger.
Arbejdsmarkedsbidrag fradrages i grundlaget for indkomstskatterne. Det lavere arbejdsmarkedsbidrag af bruttolønnen (dvs. efter pensionsindbetalinger) medfører derfor umiddelbart et merprovenu på 2,2 mia. kr. i indkomstskat. Det bemærkes, at det lavere provenu fra arbejdsmarkedsbidrag af pensionsindbetalinger giver højere pensionsindbetalinger efter arbejdsmarkedsbidrag og derigennem på længere sigt højere indkomstskatter (svarende til knap 0,3 mia. kr.).
Ved en nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget til 7,5 pct. vil reguleringen af overførselsindkomsterne og en række beløbsgrænser i skattelovgivningen blive hævet med 0,6 pct.-enheder sammenlignet med en situation med uændret arbejdsmarkedsbidrag på 8,0 pct. Det indebærer en forøgelse af indkomstoverførslerne (brutto) på ca. 1,2 mia. kr. før skat. Efter indkomstskat af de højere skattepligtige overførsler – svarende til 0,5 mia. kr. – udgør merudgifterne (netto) ca. 0,7 mia. kr. Hertil kommer, at forhøjelsen af beløbsgrænserne i skattelovgivningen ville medføre et direkte provenutab på knap 0,8 mia. kr. Alt i alt forøges indtægterne fra indkomstskatterne således med 1,9 mia. kr. Og samlet set indebærer en nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget med 0,5 pct.-enheder en umiddelbar reduktion af det offentlige overskud på 4,2 mia. kr. i 2008.
De foreslåede skatteændringer mv. indebærer ligeledes en umiddelbar reduktion af det offentlige overskud på 4,2 mia. kr. i 2008. Et eventuelt bortfald af den automatiske regulering af arbejdsmarkedsbidraget indebærer umiddelbart, at reguleringen af overførselsindkomsterne ikke hæves med de nævnte 0,6 pct.-enheder. Regeringens forslag indebærer imidlertid en særskilt forøgelse af overførselsindkomsterne med 0,8 pct.-enheder, hvilket medfører en merudgift på ca. 1,6 mia. kr. før skat, svarende til knap 1 mia. kr. efter skat. I forhold til et forløb med nominelt uændrede afgiftssatser bevirker indekseringen af energiafgifterne et merprovenu i 2008 på knap 0,7 mia. kr. (ved en forudsat prisregulering på 1,8 pct. i 2008). En forhøjelse af beskæftigelsesfradraget i 2008 til 4,2 pct. (med en parallel forhøjelse af det maksimale beskæftigelsesfradrag) indebærer herudover et provenutab på ca. 3,9 mia. kr.
Konjunkturvurderingens skøn over BNP-vækst, ledighed og beskæftigelse i 2008 vurderes dermed ikke at blive påvirket af de foreslåede skatteændringer. Indekseringen af energiafgifterne indebærer dog, at forbrugerprisinflationen ved en given nettoprisudvikling vil blive en anelse højere.
Fra 2003 til 2006 er den offentlige saldo vendt fra et lille underskud på 0,1 pct. af BNP til et markant overskud på 4,7 pct. af BNP, jf. tabel 5.1. Den markante forbedring af den offentlige saldo i perioden skyldes navnlig et fald i udgifterne til overførselsindkomster i lyset af faldende ledighed og stigende beskæftigelse, lavere renteudgifter afledt af gældsafviklingen, en stigning i indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne i lyset af en højere oliepris og større indtægter fra pensionsafkastskatten. Faldet i det offentlige overskud fra 2006 til 2008 kan navnlig henføres til udviklingen i skatteindtægterne, jf. nedenfor.
Når der tages højde for konjunkturerne og andre midlertidige forholds påvirkning af de offentlige finanser, er der fortsat tale om pæne (strukturelle) overskud. I perioden 2004-2008 udgør de beregnede strukturelle overskud i gennemsnit 1,7 pct. af BNP (med aftagende tendens), mens de faktiske overskud ventes at udgøre 3,6 pct. af BNP i snit om året. Forskellen mellem de faktiske og strukturelle overskud er dermed ca. 2 pct. af BNP i gennemsnit. Det er med til at understrege, at en væsentlig del af overskuddene i disse år er af midlertidig karakter.
Ændring af de offentlige finanser siden maj
Siden majvurderingen har Danmarks Statistik revideret det offentlige overskud i 2006 op med ca. 7½ mia. kr. Oprevisionen kan hovedsageligt henføres til selskabsskatterne (5 mia. kr.) samt nettosalg af jord og rettigheder og kapitalindtægter (3½ mia. kr.). I modsat retning trækker et større offentligt forbrug (1¼ mia. kr.) og større offentlige investeringer (1½ mia. kr.), der især følger af indarbejdelsen af kommunernes og amternes regnskaber for 2006.
De skønnede offentlige overskud i 2007 og 2008 er nedjusteret med henholdsvis 4¾ og 4 mia. kr. sammenlignet med majvurderingen, jf. også Budgetoversigt 2, august 2007.
Nedjusteringen af det offentlige overskud i 2007 skal ses i sammenhæng med lavere forventede indtægter fra pensionsafkastskatten, færre indtægter fra registreringsafgiften i lyset af reduceret bilkøb samt større offentlige serviceudgifter til især sundhedsområdet i regionerne.
I modsat retning trækker lavere udgifter til dagpenge og kontanthjælp i lyset af lavere ledighed, større provenu fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag afledt af højere beskæftigelse og længere gennemsnitlig arbejdstid samt merindtægter fra Nordsø-aktiviteterne i lyset af en opjustering af olieprisen.
I 2008 skal nedjusteringen af det offentlige overskud ses i sammenhæng med større offentlige forbrugsudgifter knyttet til økonomiaftalerne for 2008 med Kommunernes Landsforening og Danske Regioner og initiativerne i regeringens kvalitetsstrategi. Dertil kommer en opjustering af de offentlige investeringer i lyset af kommuneaftalen for 2008.
Nedjusteringen af den offentlige saldo i 2008 kan også henføres til kompensationen for skattepligten af indeksobligationer som led i rammeaftalen om den fremtidige pensionsbeskatning, jf. afsnit 5.4. Kompensationen, der udgør 5¼ mia. kr., er en engangsbetaling og betragtes i nationalregnskabet som en kapitaloverførsel til den private sektor. Lavere forventet provenu fra pensionsafkastskatten i 2008 bidrager ligeledes til et mindre overskud end skønnet i maj.
Indtægterne fra arbejdsmarkedsbidraget i 2008 er nedjusteret med 3½ mia. kr. siden majredegørelsen. Nedjusteringen kan henføres til, at arbejdsmarkedsbidraget på finanslovforslaget er forudsat til 7,5 pct., hvilket isoleret set reducerer provenuet med ca. 5 mia. kr., jf. boks 5.1, mens blandt andet højere beskæftigelse trækker i modsat retning.
Personskatterne mv. er opjusteret med 11¾ mia. kr. og trækker dermed isoleret set i retning af et større overskud i 2008 end skønnet i maj. Den forudsatte suspension af SP-bidraget i 2008 og nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget betyder lavere fradrag ved beregning af indkomstskatterne og dermed større indkomstskatteprovenu. Dertil kommer højere indtægter fra indkomstskatten som følge af større beskæftigelse.
Desuden er Nordsø-indtægterne opjusteret med 2¼ mia. kr. i 2008 som følge af højere oliepris.
5.2 Den offentlige gæld
Den offentlige gæld opgøres på forskellige måder. Der opereres således med ØMU-gæld, statsgæld og offentlig nettogæld (herunder nettogæld i stat og kommuner). De forskellige gældsbegreber afviger fra hinanden med hensyn til opgørelsesmetoder og afgrænsning af den offentlige sektor. De forskellige gældsbegreber anvendes i forskellige sammenhænge, jf. boks 5.2.
Boks 5.2
Gældsbegreber
ØMU-gælden – der dækker stat, kommuner, amter/regioner samt sociale kasser og fonde – bruges i forbindelse med EU’s konvergenskriterier, der tilsiger, at gældens andel af BNP ikke må overstige 60 pct. af BNP. Danmark overholder dette mål med bred margin.
Statsgælden indgår i statens gældsforvaltning, som forestås af Danmarks Nationalbank. Statsgælden dækker udelukkende statens gæld og dermed ikke gælden i de øvrige offentlige delsektorer fx kommuner og regioner. Der er redegjort nærmere for statsgælden i Budgetoversigt 2, august 2007.
ØMU-gælden og statsgælden er i vidt omfang såkaldte bruttogældsstørrelser, der primært fokuserer på passiverne og ikke fuldt ud indregner den finansielle aktivside.
Den offentlige nettogæld – der opgøres til markedsværdi – omfatter derimod alle finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde (hvor sidstnævnte udgøres af A-kasserne og Lønmodtagernes Garantifond). På statens aktivside indgår blandt andet indeståendet i Danmarks Nationalbank og udlån til de statsgaranterede enheder og de statslige aktiebesiddelser. Nettogælden i stat og kommuner er udgangspunktet for beregningerne af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed.
At nettogælden opgøres til markedsværdi indebærer, at den påvirkes af værdien/kursen på de offentlige aktiver og passiver. Det betyder, at ændringerne i nettogælden over tid er givet ved det offentlige overskud og stedfundne værdireguleringer. En konsekvens heraf er, at der knytter sig usikkerhed til den skønnede fremadrettede udvikling i nettogælden, idet værdireguleringerne – ligesom det er tilfældet med opgørelsen af udlandsgælden – kan være af betydeligt omfang.
På baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser i 2007 og 2008 forudsættes den offentlige nettogæld at falde fra 2,7 pct. af BNP i 2006 til et netto finansielt tilgodehavende på 4,3 pct. i 2008, jf. tabel 5.2.
Samtidig ventes ØMU-gælden reduceret fra godt 30 pct. af BNP i 2006 til godt 21½ pct. af BNP i 2008 svarende til et fald på ca. 110 mia. kr., jf. tabel 5.2.
ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje (udlån til blandt andet Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet, som reelt indebærer en parallel forøgelse af statens passiver og aktiver), ventes reduceret med ca. 114½ mia. kr. fra 2006 til 2008.
| Tabel 5.2 | ||||||||
| Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året | ||||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 17,7 | 12,9 | 9,9 | 2,7 | -1,2 | -4,3 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 17,7 | 12,9 | 9,9 | 2,8 | -1,2 | -4,2 | ||
| ØMU-gæld | 45,8 | 44,0 | 36,3 | 30,1 | 25,6 | 21,6 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 44,8 | 42,7 | 35,0 | 28,4 | 23,9 | 19,8 | ||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 247,6 | 179,9 | 143,4 | 44,9 | -21,3 | -76,6 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 248,3 | 180,6 | 144,2 | 45,7 | -20,0 | -74,6 | ||
| ØMU-gæld | 641,7 | 641,9 | 563,1 | 494,5 | 437,6 | 384,2 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 627,0 | 623,4 | 542,9 | 467,0 | 408,0 | 352,4 | ||
| 1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. arbejdsløshedskasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Ørestadsselskabet og Danmarks Radio. Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger. |
||||||||
Skønnet for ØMU-gælden ultimo 2007 er nedjusteret med 0,2 pct. af BNP siden majredegørelsen, jf. tabel 5.3.
| Tabel 5.3 | |||
| ØMU-gælden i 2007 | |||
| 2007 | |||
| Pct. af BNP | |||
| ØMU-gæld, august 20071) | 25,6 | ||
| ØMU-gæld, maj 20071) | 25,8 | ||
| Ændring | -0,2 | ||
| Bidrag fra: | |||
| Statens saldo (DAU-saldoen) | 0,3 | ||
| Udlån2) | 0,0 | ||
| BNP opjustering | 0,0 | ||
| Beholdning af obligationer i DSP og øvrige stats fonde3) | 0,0 | ||
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.4) | -0,4 | ||
| 1) ØMU-gælden er opgjort med fradrag for ATP’s beholdning af statsobligationer. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. 3) Højteknologifonden, Finansieringsfonden til øgede uddelinger fra Danmarks Grundforskningsfond og Forebyggelsesfonden. 4) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen. Kilde: Egne beregninger. |
|||
Nedjusteringen af ØMU-gældskvoten i 2007 hænger primært sammen med en nedjustering af skønnet for kommunernes gæld, periodiseringer og øvrige afgrænsninger (herunder forskydninger i statens indestående i Danmarks Nationalbank). Det trækker i modsat retning, at der skønnes et lavere overskud på statens finanser (DAU-saldoen) i 2007. ØMU-gældskvoten i 2008 er stort set uændret i forhold til maj.
5.3 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde svagt fra 50 pct. af BNP i 2006 til 49¾ pct. af BNP i 2008, jf. tabel 5.4. Udviklingen afspejler en stigning i de primære offentlige udgifter med ¼ pct. af BNP og et fald i renteudgifterne med ½ pct. af BNP.
| Tabel 5.4 | ||||||||
| De offentlige udgifters sammensætning | ||||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) 1,2) | 54,2 | 53,9 | 51,7 | 50,1 | 49,5 | 49,8 | ||
| Primære udgifter | 50,7 | 50,8 | 49,1 | 47,9 | 47,6 | 48,1 | ||
| - offentligt forbrug | 26,5 | 26,6 | 25,9 | 25,6 | 25,6 | 25,8 | ||
| - offentlige investeringer3) | 1,6 | 1,8 | 1,7 | 1,9 | 1,7 | 1,7 | ||
| - indkomstoverførsler | 17,4 | 17,2 | 16,4 | 15,5 | 15,2 | 15,2 | ||
| - subsidier | 2,4 | 2,3 | 2,3 | 2,2 | 2,3 | 2,3 | ||
| - øvrige primære udgifter | 2,8 | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,8 | 3,1 | ||
| Renteudgifter | 3,4 | 3,1 | 2,6 | 2,2 | 1,9 | 1,7 | ||
| Memopost | ||||||||
| Offentligt forbrug (andel af konjunkturrenset BNP) | 25,9 | 26,0 | 25,8 | 25,8 | 25,9 | 26,0 | ||
| 1) Grundet afrundinger passer summen ikke med totalen i alle årene. 2) Opgørelsen af de samlede offentlige udgifter og indtægter afviger fra Danmarks Statistiks opgørelse. Danmarks Statistik henfører fx indtægter fra salg af varer og tjenester, der indgår i det offentlige forbrug, til indtægterne, mens det samlede offentlige forbrug indgår på udgiftssiden i tabellen. 3) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
De offentlige forbrugsudgifters andel af BNP skønnes at stige med 0,2 pct.-enheder fra 2006 til 2008. Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes til henholdsvis 1,8 pct. i 2007 og 1,7 pct. i 2008. Realvæksten i 2008 skal ses i sammenhæng med et løft i kommunernes og regionernes forbrug som led i økonomiaftalerne for 2008, initiativer som led i Velfærdsaftalen fra juni 2006 samt merudgifter i forbindelse med initiativerne i kvalitetsreformen – herunder trepartsaftalerne.
Sammenlignet med majredegørelsen er realvæksten i det offentlige forbrug opjusteret med 0,5 pct.-enheder i 2007 som følge af forventede merudgifter i kommuner og regioner, mens realvæksten er opjusteret med 0,6 pct.-enheder i 2008 primært på baggrund af aftalerne om den kommunale og regionale økonomi og den afsatte pulje til initiativerne i kvalitetsreformen.
De offentlige serviceudgifter ventes i 2008 at udgøre ca. 26 pct. af (konjunkturrenset) BNP. Det er foreneligt med det mellemfristede pejlemærke på 26½ pct. i 2015, som i henhold til 2015-planen udgør den holdbare ramme for de offentlige serviceudgifter, jf. Mod nye mål – Danmark 2015.
De offentlige investeringers andel af BNP ventes at falde fra godt 1,9 pct. i 2006 til 1,7 pct. i 2007 og 2008. Realvæksten i de offentlige investeringer skønnes til -12,5 pct. i 2007 og 5,2 pct. i 2008. Udviklingen i de offentlige investeringsudgifter følger blandt andet af engangsudgifter i 2006 som led i kommunalreformen og skal desuden ses i sammenhæng med aftalen om kommunernes økonomi for 2008, der blev indgået i juni 2007.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 15,5 pct. af BNP i 2006 til 15,2 pct. af BNP i 2007 og 2008. Faldet afspejler blandt andet faldende ledighed.
De offentlige subsidier skønnes at udgøre 2¼ pct. af BNP om året i perioden 2006-2008, mens renteudgifterne som følge af den markante gældsnedbringelse i disse år ventes at falde fra 2,2 pct. af BNP i 2006 til 1,7 pct. af BNP i 2008.
5.4 De offentlige indtægter
Skattetrykket, der i Danmarks Statistiks seneste opgørelse udgjorde 48,9 pct. af BNP i 2006, skønnes at falde til 48,0 pct. af BNP i 2007 og yderligere til 47,7 pct. af BNP i 2008, jf. tabel 5.5.
Udviklingen i skattetrykket er ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen. Provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.
Det skyldes først og fremmest, at konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, aktiekurser og renter mv. ofte vil medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selvom skattebelastningen er uændret. Det gælder ikke mindst i forhold til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men fx også i forhold til registreringsafgift, moms og tinglysningsafgift.
Eksempelvis steg det målte skattetryk fra 48,1 pct. af BNP i 2003 til 50,4 pct. af BNP i 2005, selvom skattestoppet og nedsættelsen af skatten på arbejdsindkomst med 10 mia. kr. (0,7 pct. af BNP) i 2004 har bidraget til lavere skattebyrde. Det højere skattetryk i 2005 afspejler først og fremmest, at provenuet fra pensionsafkastskatten som følge af kursstigninger på aktier og obligationer steg fra 0,4 pct. af BNP i 2003 til 2,4 pct. af BNP i 2005. Samtidig steg skatteindtægterne fra olie- og gasproduktionen i Nordsøen, navnlig drevet af stigende oliepriser.
Stigningen i det målte skattetryk fra 2003 til 2005 er således ikke udtryk for en øget skattebelastning.
| Tabel 5.5 | ||||||||
| De offentlige indtægters sammensætning | ||||||||
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige indtægter | 54,1 | 55,8 | 56,3 | 54,7 | 53,4 | 52,9 | ||
| Skattetryk | 48,1 | 49,4 | 50,4 | 48,9 | 48,0 | 47,7 | ||
| - personskatter mv.1) | 21,8 | 21,3 | 20,9 | 21,0 | 21,1 | 21,1 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,4 | 4,4 | 4,3 | 4,2 | 4,5 | 4,2 | ||
| - selskabsskatter | 2,9 | 3,2 | 3,8 | 3,9 | 3,3 | 3,3 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 0,4 | 1,6 | 2,4 | 0,8 | 0,5 | 0,7 | ||
| - moms | 9,6 | 9,8 | 10,0 | 10,2 | 10,3 | 10,2 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 7,8 | 7,9 | 7,9 | 7,7 | 7,4 | 7,2 | ||
| - øvrige skatter2) | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | ||
| Renteindtægter3) | 1,7 | 1,7 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | ||
| Øvrige indtægter4) | 4,2 | 4,7 | 4,3 | 4,3 | 3,9 | 3,8 | ||
| Memopost | ||||||||
| Nordsø-indtægter5) | 0,7 | 1,1 | 1,6 | 2,0 | 1,8 | 1,5 | ||
| 1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3) Inkl. udbytter og Nationalbankens overskud. 4) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der for DUC’s vedkommende bortfalder fra 2004, også indgår. 5) De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Faldet i skattetrykket på 1,5 pct.-enheder fra 2005 til 2006 skyldes først og fremmest en kraftig nedgang i pensionsafkastskattens andel af BNP, jf. tabel 5.6. Det skønnede fald i skattetrykket på 0,9 pct.-enheder i 2007 afspejler primært lavere selskabsskatter. Desuden bidrager et lavere provenu fra pensionsafkastskatten til at reducere skattetrykket i 2007. Den på finanslovforslaget forudsatte nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget fra 8,0 til 7,5 pct. bidrager til det samlede fald i skattetrykket i 2008 på 0,3 pct.-enheder. Faldet i skattetrykket i såvel 2007 som 2008 afspejler endvidere et omtrent uændret (nominelt) provenu fra punktafgifterne. Udviklingen i indtægterne fra de enkelte skatter beskrives nærmere nedenfor.
Personskatter
Personskatternes bidrag til skattetrykket skønnes isoleret set at stige med knap 0,2 pct.-enheder af BNP fra 2005 til 2007. Det afspejler, at de betalte personskatter vokser mere end husholdningernes personlige indkomster, mens de personlige indkomster vokser en anelse langsommere end BNP. Væksten i de personlige indkomster afspejler blandt andet forholdsvis kraftig vækst i de samlede lønindkomster. Hertil kommer dog lavere overførselsindkomster i forhold til BNP, især som følge af stærkt faldende ledighed. En vis stigning i renteniveauet fører endvidere til en opdrift i husholdningernes (netto)renteudgifter, hvilket indebærer lidt større skattemæssige fradrag. En forholdsvis afdæmpet satsregulering bevirker, at de samlede bundfradrag (personfradraget og bundfradrag for mellem- og topskat) fra 2005 til 2007 stiger noget langsommere end den personlige indkomst, således at de betalte personskatter vokser lidt kraftigere end den personlige indkomst.
Den kommunale finansieringsreform medfører, at størstedelen af den hidtidige amtsskat fra og med 2007 er erstattet af et statsligt sundhedsbidrag, jf. Økonomisk Redegørelse, august 2006 (boks 5.2). Omlægningerne i forbindelse med den kommunale finansieringsreform påvirker ikke størrelsen af det samlede skatteprovenu.
| Tabel 5.6 | |||||||
| Ændring i skattetrykket | |||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| Skattetryk | 49,4 | 50,4 | 48,9 | 48,0 | 47,7 | ||
| Ændring i skattetryk | 1,3 | 1,0 | -1,5 | -0,9 | -0,3 | ||
| Heraf: | |||||||
| - personskatter mv. | -0,5 | -0,4 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 0,0 | -0,1 | -0,1 | 0,2 | -0,3 | ||
| - selskabsskatter | 0,3 | 0,6 | 0,1 | -0,6 | 0,0 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 1,2 | 0,8 | -1,6 | -0,3 | 0,2 | ||
| - moms | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,0 | 0,0 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 0,1 | 0,0 | -0,1 | -0,4 | -0,2 | ||
| - øvrige skatter | 0,0 | -0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | |||||||
Det er ved budgetteringen af personskatterne i 2008 lagt til grund, at suspensionen af SP-bidraget forlænges. Isoleret set bevirker den forudsatte forlængelse af SP-suspensionen, at de skattepligtige indkomster i 2008 forøges med ca. ½ pct. af BNP sammenlignet med majredegørelsen, hvorved indtægterne fra personskatterne forøges med ca. ¼ pct. af BNP, mens husholdningernes disponible indkomst forøges med ca. ¼ pct. af BNP. Modstykket hertil er lavere fremtidige (skattepligtige) pensionsudbetalinger fra SP-ordningen.
Det er ligeledes lagt til grund, at arbejdsmarkedsbidraget som følge af overskud i arbejdsmarkedsfonden på finanslovforslaget nedsættes fra 8 til 7,5 pct. Det indebærer umiddelbart en reduktion af provenuet fra arbejdsmarkedsbidraget med 0,3 pct. af BNP. Hertil kommer en forøgelse af indkomstskatterne med ca. 0,1 pct. af BNP, idet arbejdsmarkedsbidraget fradrages i grundlaget for indkomstskatterne, og der samtidig tages hensyn til den afledte virkning på reguleringen af overførselsindkomster og beløbsgrænser i personbeskatningen, jf. også boks 5.1.
Selskabsskat
Provenuet fra selskabsskatten (ekskl. kulbrinteproducerende selskaber) udgjorde 43½ mia. kr. i 2006 (2,6 pct. af BNP) og skønnes til 36¾ mia. kr. i 2007 (2,2 pct. af BNP) og 41 mia. kr. i 2008 (2,3 pct. af BNP). Udviklingen i selskabsskatteindtægterne skal i vidt omfang ses i lyset af den aftale om at omlægge selskabsbeskatningen, der blev indgået primo april 2007.
Selskabsskattepakkens stramninger af afskrivningsreglerne har således først virkning fra 2008, mens beskæringen af fradragsberettigede renteudgifter kun har halvårs-virkning i 2007. Derimod nedsættes selskabsskatteprocenten fra 28 til 25 pct. med helårsvirkning fra 2007. Selskabsskattepakken er beskrevet mere detaljeret i boks 5.3 i Økonomisk Redegørelse, maj 2007.
Indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen udgjorde 32 mia. kr. i 2006 (2,0 pct. af BNP) og skønnes til 30 mia. kr. i 2007 (1,8 pct. af BNP) og 26½ mia. kr. i 2008 (1,5 pct. af BNP). Udviklingen i Nordsø-indtægterne afspejler blandt andet faldende oliepris (målt i kr.) – ikke mindst i 2008. Hertil kommer virkningerne af selskabsskattepakken, idet det bemærkes, at de samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling.
Pensionsafkastskat
Provenuet fra pensionsafkastskatten kan svinge ret meget fra år til år og afhænger blandt andet af udviklingen i aktiekurser og renter (som er bestemmende for obligationskurserne).
I 2006 udgjorde indtægterne fra pensionsafkastskatten 13¾ mia. kr. i 2006 svarende til 0,8 pct. af BNP. Det er lidt mindre end provenuet i et år med normalafkast på den samlede pensionsformue, der for nuværende anslås af udgør ca. 1 pct. af BNP.
I 2007 og 2008 skønnes indtægterne fra pensionsafkastskatten at udgøre henholdsvis 8¼ mia. kr. (0,5 pct. af BNP) og 11¾ mia. kr. (0,7 pct. af BNP). De forholdsvis beskedne provenuer skal primært ses i lyset af forudsætningen om stigende rente.
Regeringen indgik d. 27. juni 2007 en rammeaftale om den fremtidige pensionsbeskatning med Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti. Lovgivningen gennemføres i efteråret 2007. Omlægningen har kun mindre provenumæssige konsekvenser for pensionsafkastskatten på nationalregnskabsform i 2008. Omlægningen medfører dog umiddelbare provenutab i 2007 og 2008, der udgør henholdsvis ca. 1,2 mia. kr. og knap 5 mia. kr. Disse umiddelbare tab vedrører hovedsageligt engangskompensationen for ophævelsen af skattefritagelsen af afkast af indeksobligationer. Engangskompensationen konteres i nationalregnskabet som en kapitaloverførsel til den private sektor. Pensionsskatteomlægningen er beskrevet i boks 5.3.
Boks 5.3
Rammeaftale om den fremtidige pensionsbeskatning
De danske pensionsbeskatningsregler er blevet underkendt ved EF-domstolen. Det indebærer, at Danmark er forpligtet til at udvide fradragsretten for pensionsbidrag, så bidrag til udenlandske pensionsordninger også omfattes. Som en konsekvens heraf omlægges pensionsafkastskatten fra institut- til individniveau fra 2009. Det indebærer, at beskatningsgrundlaget fra 2009 opgøres som det afkast, pensionsopspareren får tilskrevet pensionsordningen. Der åbnes for indskud i udenlandske pensionsinstitutter allerede fra 2008.
Omlægningen af beskatningen, som blandt andet indebærer en udskydelse af beskatningen af de ufordelte bonusreserver, skønnes at medføre et provenutab på pensionsafkastskatten i størrelsesordenen 1,3 mia. kr. Dette provenutab modsvares af et tillæg til skattesatsen på 1,5 pct.-enheder, så denne udgør 16,5 pct. for ordninger med et garanti-/forsikringselement under forudsætning af, at pensionsselskaberne ikke øger de ufordelte bonusreserver. Samlet set skønnes pensionsomlægningen at være provenuneutral målt på de varige virkninger.
I en årrække indebærer lovforslaget dog et lavere provenu. Det skyldes blandt andet, at pensionsinstitutterne ved overgangen til de nye regler har en buffer i form af ufordelte reserver, som er beskattet under gældende regler. Lovforslaget indebærer, at der korrigeres for dobbeltbeskatning over en årrække. Tilskrivninger fra de ufordelte reserver til pensionsordningen bliver derved ikke beskattet de første år efter omlægningen fra institut- til individniveau i 2009.
Dertil kommer, at pensionsselskabernes indeksobligationer under gældende regler er skattefritaget. Overgangen til den individbaserede beskatning indebærer, at indeksobligationer bliver skattepligtige. Der ydes kompensation for den fremtidige skattepligt vedrørende indeksobligationer på samlet 5 mia. kr. i 2008. De samlede provenuvirkninger af lovforslaget fremgår af Skatteministeriets hjemmeside www.skm.dk.
Afgifter
Punktafgifterne bidrager samlet set til en reduktion af skattetrykket på 0,6 pct. af BNP fra 2006 til 2008. Det skal blandt andet skal ses i lyset af, at skattestoppet reducerer afgifternes andel af BNP med knap 0,1 pct.-enhed om året. En moderat udvikling i afgiftsgrundlagene for en række stykafgifter reducerer skattetrykket med yderligere ca. 0,2 pct.-enheder fra 2006 til 2008. Desuden medfører et fald i provenuet fra registreringsafgiften, at skattetrykket reduceres med knap 0,2 pct.-enheder.
5.5 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
I 2008 skønnes finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet – målt ved den såkaldte et-årige finanseffekt – til 0,3 pct. af BNP, jf. tabel 5.7. Skønnet er baseret på finanslovforslaget for 2008 og aftalerne fra juni 2007 om kommunernes og regionernes økonomi i 2008. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning i 2008 kan blandt andet henføres til væksten i det offentlige forbrug på 1,7 pct., som isoleret set skønnes at øge aktiviteten med 0,2 pct. af BNP i 2008. Den på finanslovforslaget budgetterede nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget til 7,5 pct. skønnes at øge aktiviteten med 0,1 pct. af BNP i 2008.
I 2007 skønnes finanspolitikken at have en neutral virkning på den økonomiske aktivitet, hvilket er uændret i forhold til majvurderingen. Den neutrale finanspolitik i 2007 følger blandt andet af det budgetterede fald i de offentlige investeringer efter de ekstraordinært høje kommunale anlægsudgifter i 2006.
| Tabel 5.7 | |||||||
| Bidrag til den økonomiske vækst | |||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. | |||||||
| BNP-vækst | 2,1 | 3,1 | 3,5 | 2,0 | 1,3 | ||
| Et-årig finanseffekt | 0,8 | 0,1 | 0,3 | 0,0 | 0,3 | ||
| Pct.-enheder | |||||||
| Flerårige virkninger: | |||||||
| - flerårig finanseffekt | 0,7 | 0,2 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | ||
| - opsparingsvirkninger1) | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| - stedfundne renteændringer2) | 1,2 | 0,8 | 0,4 | -0,6 | -0,7 | ||
| 1) Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget. SP-bidraget indgår således ikke i finanseffekten. 2) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til medio august 2007. Renten er antaget uændret derefter. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
|||||||
Den flerårige finanseffekt[1] peger på, at finanspolitikken fra og med 2002 samlet set øger den økonomiske vækst i 2008, jf. tabel 5.7. Det afspejler den et-årige finanseffekt i 2008, idet finanspolitikken i 2002-07 skønnes at være neutral i forhold til BNP-væksten i 2008. Den førte finanspolitik siden 2002 har bidraget til at øge niveauet for BNP i 2007 sammenlignet med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik. Det hænger blandt andet sammen med lempelsen af finanspolitikken i 2004 afledt af skattenedsættelserne og Forårspakken. Væksten i de offentlige forbrugsudgifter trækker i samme retning.
Mens finanspolitikken øger den økonomiske aktivitet, vil det højere renteniveau og de forudsatte kommende rentestigninger virke dæmpende på væksten i 2007 og 2008, jf. tabel 5.7. Der er i beregningen ikke taget hensyn til, at den stigende udbredelse af variabelt forrentede lån (herunder uden afdrag) kan forøge den aktivitetsdæmpende effekt af højere korte renter.
Renterne er steget mere end forudsat i maj. Det betyder, at afdæmpningen af økonomien afledt af renteudviklingen er større end forudsat i majredegørelsen. Den samlede aktivitetsvirkning af finanspolitikken i 2008 og renteudviklingen er således nogenlunde uændret i forhold til majredegørelsen og samlet vil presset på arbejdsmarkedet være betydeligt i hele prognoseperioden. Den senere tids uro på de finansielle markeder indebærer, at renteudviklingen er forbundet med større usikkerhed end normalt.
5.6 Den strukturelle offentlige saldo
De offentlige finanser i Danmark er meget volatile. Det hænger blandt andet sammen med, at de offentlige finanser i Danmark er meget konjunkturfølsomme, og at en række offentlige indtægter kan fluktuere ganske meget fra år til år. Det gælder ikke mindst indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkastskatten. Disse indtægter er meget følsomme over for bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i aktiekurser, rente og oliepris.
De forholdsvis store faktiske offentlige overskud i perioden 2004-2008 hænger blandt andet sammen med de stærke økonomiske konjunkturer og ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskat, Nordsø-aktiviteter og øvrig selskabsskat (dvs. den del af selskabsskatten, som ikke vedrører kulbrintevirksomhed).
I årene 2004-2008 udgør de faktiske overskud 3,6 pct. af BNP i gennemsnit, mens de beregnede strukturelle overskud (hvor der tages højde for konjunkturer og andre midlertidig forhold) udgør 1,7 pct. af BNP.
I forbindelse med en højkonjunktur, hvor beskæftigelsen er høj og ledigheden lav, overstiger den faktiske saldo sædvanligvis den strukturelle saldo, og omvendt når konjunkturerne er dårlige. I 2003 udgjorde den faktiske offentlige saldo således -0,1 pct. af BNP, hvilket er mindre end det beregnede strukturelle overskud på ½ pct. af BNP.
I perioden 2004-2008 udgør forskellen mellem de faktiske og strukturelle overskud ca. 2 pct. af BNP i gennemsnit. I 2004 og 2005 skal forskellen især ses i lyset af de forholdsvis store indtægter fra pensionsafkastskat og selskabsskat. For 2005 gælder tillige, at indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne var høje set i et historisk perspektiv.
I årene 2006-2008 er det primært de stærke konjunkturer, der bidrager til, at de skønnede faktiske overskud er mærkbart større end de strukturelle overskud, jf. tabel 5.8. For 2006 og 2007 gælder endvidere særskilt, at Nordsø-indtægterne er forholdsvis store.
De beregnede strukturelle overskud i 2007 og 2008 udgør henholdsvis ca. 1¾ og 1½ pct. af BNP. Det er i den øvre ende af målintervallet i 2015-planen, der tilsiger strukturelle offentlige overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP i perioden 2007-2010, jf. Mod nye mål – Danmark 2015.
Strukturel versus faktisk offentlig saldo
Beregningen af den strukturelle saldo er i sagens natur behæftet med en vis usikkerhed. Udgangspunktet er den faktiske saldo, som i første omgang renses for konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser. Dernæst korrigeres tillige for en række midlertidige forhold – herunder blandt andet fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og aktiviteterne i Nordsøen, som ikke direkte er knyttet til konjunkturbevægelserne.
For at få et nogenlunde retvisende billede af den underliggende stilling på de offentlige finanser er det således afgørende, at der i beregningen af den strukturelle saldo ikke blot tages højde for konjunkturerne.
| Tabel 5.8 | |||||||
| Fra faktisk til strukturel offentlig saldo | |||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| 1. Faktisk saldo | 1,9 | 4,6 | 4,7 | 3,9 | 3,1 | ||
| 2. Konjunkturer | 0,4 | -0,1 | -1,1 | -2,5 | -2,2 | ||
| 3. Selskabsskat1) | -0,3 | -0,6 | -0,4 | 0,0 | -0,1 | ||
| 4. Pensionsafkastskat | -0,8 | -1,5 | 0,1 | 0,5 | 0,3 | ||
| 5. Nordsø-indtægter | 0,1 | -0,3 | -0,5 | -0,3 | 0,0 | ||
| 6. Nettorentebetalinger | 0,0 | 0,0 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | ||
| 7. Specielle poster2) | -0,3 | -0,1 | -0,2 | 0,2 | 0,5 | ||
| 8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7) | 1,0 | 2,0 | 2,4 | 1,7 | 1,5 | ||
| 9. Suspension af SP-bidrag | -0,3 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | ||
| 10. Strukturel saldo (korr. for susp. af SP-bidrag) (8+9) | 0,8 | 1,7 | 2,2 | 1,5 | 1,2 | ||
| 1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Der er taget særskilt højde for kapitaloverførslen på 5 mia. kr. i 2008 vedrørende pensionsafkastskatten, jf. boks 5.3. Kilde: Egne beregninger. |
|||||||
De korrektioner, der foretages for midlertidige forhold – herunder ekstraordinære indtægter – er illustreret i figur 5.1a-e. Figurerne viser de faktiske indtægter (netto) og de beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer for disse poster. Det strukturelle niveau indgår i den strukturelle saldo.[2]
Eksempelvis udgjorde de faktiske indtægter fra pensionsafkastskatten 1,6 pct. af BNP i 2004, mens det beregnede strukturelle niveau er på 0,8 pct. af BNP i samme år. I beregningen af den strukturelle saldo foretages derfor en korrektion svarende til 0,8-1,6=-0,8 pct. af BNP afledt af de ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskatten i 2004, jf. figur 5.1a og tabel 5.8.
I forbindelse med et økonomisk opsving kan der være en tendens til at undervurdere konjunkturernes gunstige virkning på de offentlige finanser (og omvendt i forbindelse med en periode med lav vækst). I forbindelse med det nuværende opsving hænger det blandt andet sammen med, at der ikke korrigeres særskilt for de ekstraordinært høje indtægter fra registreringsafgiften i disse år (afledt af voldsomme stigninger i bilsalget i 2004 og 2005).
| Figur 5.1a Pensionsafkastskat |
Figur 5.1b Nordsø-indtægter | |
 |
 | |
| Figur 5.1c Øvrig selskabsskat |
Figur 5.1d Nettorentebetalinger | |
 |
 | |
| Figur 5.1e Specielle budgetposter |
Figur 5.1f Faktisk, konjunkturrenset og strukturel Saldo | |
 |
 | |
Den beregnede strukturelle saldo giver et betydeligt mere retvisende billede af den underliggende stilling på de offentlige finanser end en saldoopgørelse, der udelukkende tager højde for konjunkturerne, jf. figur 5.1f. Det gælder fx udviklingen fra 2003 til 2005, hvor forbedringen af de offentlige finanser fra et underskud på -0,1 pct. af BNP i 2003 til 4,6 pct. af BNP i 2005 i et vist omfang har været trukket af den økonomiske fremgang (herunder primært stigningen i det private forbrug i 2004 og 2005), men især skyldes voldsomt stigende indtægter fra pensionsafkastskatten (steg fra 0,4 pct. af BNP i 2003 til 2,4 pct. af BNP i 2005), Nordsø-aktiviteterne (steg fra 0,7 pct. af BNP i 2003 til 1,6 pct. af BNP i 2005) og øvrig selskabsskat (steg fra 2,5 pct. af BNP i 2003 til 2,8 pct. af BNP i 2005).
År til år ændring i den strukturelle saldo
Niveauet for den strukturelle saldo i et enkelt år og ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det er derfor vigtigt at betragte udviklingen i den strukturelle saldo over et vist tidsrum.
Fra 2004 til 2008 øges det beregnede strukturelle overskud med i størrelsesordenen ½ pct. af BNP. Det hænger primært sammen med tendensen til faldende nettorentebetalinger (blandt andet i takt med reduktionen af den offentlige gæld), jf. tabel 5.9, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.
| Tabel 5.9 | |||||||
| År til år ændring i den strukturelle offentlige saldo | |||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| Strukturel saldo | 1,0 | 2,0 | 2,4 | 1,7 | 1,5 | ||
| Ændring i strukturel saldo | 0,5 | 1,0 | 0,4 | -0,7 | -0,2 | ||
| Bidrag til ændring: | |||||||
| Provenuer fra finanspolitikken1) | -0,9 | -0,1 | -0,3 | -0,1 | -0,4 | ||
| Strukturel beskæftigelse | -0,1 | 0,2 | 0,5 | 0,1 | -0,1 | ||
| Pensionsafkastskat | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| Nordsø-indtægter | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| Nettorentebetalinger | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,2 | ||
| Specielle poster3) | 0,0 | 0,0 | -0,1 | 0,0 | -0,1 | ||
| Efterspørgselssammensætning | 0,5 | 0,2 | -0,1 | 0,1 | 0,1 | ||
| Andre forhold | 0,5 | 0,3 | -0,1 | -1,2 | 0,1 | ||
| 1) Inkl. virkningen af den Særlige Pensionsopsparing. 2) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde: Egne beregninger. |
|||||||
De stigende indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen trækker ligeledes i retning af en forøgelse af det strukturelle overskud, og det gør det skønnede fald i den strukturelle ledighed også. Finanspolitikken trækker i den modsatte retning.
Beregningerne af den strukturelle saldo for 2004-06 tager afsæt i tal for de faktiske offentlige finanser, der er baseret på regnskabstal for stat, kommuner og amter. Med hensyn til 2007 er der tale om skøn, som tager afsæt i de offentlige budgetter og konjunkturvurderingen. Skønnet for de faktiske offentlige finanser i 2008 er som tidligere nævnt blandt andet baseret på finanslovforslaget for 2008 og de indgåede aftaler om den kommunale økonomi.
[1] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[2] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,2 pct. af BNP. Det strukturelle niveau for selskabsskatten er dermed opjusteret med 0,1 pct. af BNP siden majredegørelsen. Det afspejler primært, at provenuet i et forløb med tabshensættelser i den finansielle sektor svarende til et historisk gennemsnitsniveau er steget i forhold til midten af 1990'erne. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,8-1,1 pct. af BNP i perioden 2004-2008. Det strukturelle eller rettere trendmæssige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske indtægter. Den aktuelt høje oliepris påvirker dermed det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne.
