5. Offentlige finanser og finanspolitik
Ifølge Danmarks Statistik er overskuddet på de offentlige finanser foreløbig opgjort til 79,9 mia. kr. (4,9 pct. af BNP) i 2006. Med afsæt i et fortsat højt aktivitetsniveau skønnes et overskud på knap 76 mia. kr. (4,5 pct. af BNP) i 2007 og knap 67 mia. kr. (3,8 pct. af BNP) i 2008. I 2009 skønnes overskuddet til 51½ mia. kr. (2,8 pct. af BNP). Overskuddet i 2009 skal blandt andet ses i lyset af, at der ventes en begyndende normalisering af konjunkturerne.
De skønnede overskud i 2007 og 2008 er større end ventet i august. For 2007 afspejler det blandt andet forventede merindtægter fra selskabsskatterne og registreringsafgiften og for 2008 afspejler opjusteringen blandt andet merindtægter fra Nordsøaktiviteterne, øget selskabsskatteprovenu og færre udgifter til indkomstoverførsler som følge af det lavere ledighedsniveau.
De forholdsvis store faktiske offentlige overskud i perioden 2005-2009 hænger blandt andet sammen med de stærke økonomiske konjunkturer og ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskat i 2005, Nordsø-aktiviteter og øvrig selskabsskat. Overskuddet aftager gradvist i overensstemmelse med profilen i 2015-planen, som indebærer godt og vel balance i 2015.
I 2007 og 2008 er de beregnede strukturelle overskud henholdsvis 2,0 og 1,7 pct. af BNP, mens det strukturelle overskud i 2009 er beregnet til 1,6 pct. af BNP (korrigeret for, at indbetalinger til SP forudsættes genindført efter gældende regler). Det er over midten af målintervallet i 2015-planen, der tilsiger strukturelle offentlige overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP i perioden 2007-2010, jf. Mod nye mål – Danmark 2015. Korrigeres skønsmæssigt for, at de gode konjunkturer og presset på arbejdsmarkedet aktuelt bidrager til øget gennemsnitlig arbejdstid pr. beskæftiget, ligger den konjunkturkorrigerede saldo fortsat over midten af målintervallet.
Den skønnede aktivitetsvirkning af finanspolitikken (målt ved finanseffekten) skønnes til 0,2 pct. af BNP i 2008. Skønnet for finanseffekten i 2008 er nedjusteret med 0,1 pct.-enhed i forhold til augustvurderingen, hvilket navnlig kan henføres til nedjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug, der primært er afledt af den midlertidige obligatoriske opsparing på 1 pct. af de statslige driftsrammer.
Udgiftstrykket falder fra 50 pct. af BNP i 2006 til 49¾ pct. af BNP i 2009. Renteudgifter og overførselsindkomster aftager som andel af BNP, mens forbrugsudgifternes andel stiger. Skattetrykket falder fra 49¼ pct. af BNP i 2006 til 47½ pct. af BNP i 2009. Det er blandt andet personskatterne og selskabsskatterne, som ventes at udgøre en aftagende andel af BNP. For personskatternes vedkommende afspejler det blandt andet de besluttede nedsættelser af skatten på arbejdsindkomst. Skattestoppet medvirker også i begrænset omfang til faldende skattetryk.
De ekstraordinært store offentlige overskud i disse år bidrager til, at bruttogælden (også kaldet ØMU-gælden) ventes reduceret fra 30½ pct. af BNP i 2006 til 17¾ pct. af BNP i 2009. Samtidig ventes nettogælden vendt til et nettotilgodehavende på i størrelsesordenen 8½ pct. af BNP i 2009.
5.1 Den offentlige saldo
På baggrund af den nye vurdering af dansk økonomi og fastlæggelsen af den økonomiske politik skønnes overskuddet på den offentlige saldo at blive 75¾ mia. kr. (4,5 pct. af BNP) i 2007 og 66¾ mia. kr. (3,8 pct. af BNP) i 2008, jf. tabel 5.1.
I 2009 skønnes overskuddet på den offentlige saldo til 51½ mia. kr. svarende til 2,8 pct. af BNP. Skønnet for 2009 beror i vidt omfang på beregningstekniske forudsætninger og er af summarisk karakter.
| Tabel 5.1 | ||||||||
| Oversigt over offentlige finanser | ||||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig saldo | 27,3 | 77,4 | 79,9 | 75,7 | 66,7 | 51,5 | ||
| Offentlig saldo fordelt på delsektorer: | ||||||||
| - Stat og kommuner | 27,1 | 77,0 | 79,6 | 75,4 | 66,3 | 50,9 | ||
| - Sociale kasser og fonde | 0,2 | 0,4 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | ||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig saldo | 1,9 | 5,0 | 4,9 | 4,5 | 3,8 | 2,8 | ||
| Nettorenteudgifter | 1,6 | 1,2 | 0,9 | 0,5 | 0,4 | 0,3 | ||
| Udgifter i alt | 53,7 | 51,7 | 50,2 | 49,5 | 50,0 | 49,8 | ||
| Indtægter | 55,6 | 56,7 | 55,1 | 54,0 | 53,8 | 52,6 | ||
| - Skatter | 49,2 | 50,9 | 49,3 | 48,5 | 48,4 | 47,4 | ||
| - Andre indtægter | 6,5 | 5,9 | 5,8 | 5,5 | 5,4 | 5,3 | ||
| Strukturel offentlig saldo | 1,1 | 2,2 | 2,4 | 2,0 | 1,7 | 1,3 | ||
| Do. korr. for genindført SP-bidrag1) | 1,1 | 2,2 | 2,4 | 2,0 | 1,7 | 1,6 | ||
| 1) SP-bidraget er suspenderet i 2004-2008 og forudsættes genindført i 2009. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Skønnet for den offentlige saldo i 2007 er blandt andet baseret på foreløbige regnskabstal for statens finanser. For 2008 beror vurderingen på det nye finanslovsforslag for 2008, de kommunale budgetter for 2008 samt en foreløbig status for regionernes budgetter for 2008. Skønnene afspejler endvidere aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti om lavere skat på arbejde fra september 2007 og aftalen med Danske Regioner om udvidede lånerammer til kræftapparatur i januar 2008. Dertil kommer aftalen med KL og Danske Regioner om højere lønforudsætninger, der blandt andet indebærer en opjustering af lønsummen med 1,7 mia. kr. i 2008.
Efter omtrent balance i 2003 er overskuddet på de offentlige finanser steget fra 1,9 pct. af BNP i 2004 til 4,9 pct. af BNP i 2006. Den betydelige forøgelse af det offentlige overskud skyldes navnlig et fald i udgifterne til overførselsindkomster i lyset af faldende ledighed og stigende beskæftigelse, lavere renteudgifter afledt af gældsafviklingen og en stigning i indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne i lyset af den højere oliepris. Det skønnede fald i det offentlige overskud fra 2006 til 2009 kan navnlig henføres til udviklingen i skatteindtægterne, herunder i personskatteindtægterne i lyset af skatteaftalen fra september 2007, samt en forventet begyndende normalisering af konjunktursituationen. Når der tages højde for konjunkturerne og andre midlertidige forholds påvirkning af de offentlige finanser, er der fortsat tale om pæne (strukturelle) overskud på godt 1½ pct. af BNP.
Siden augustvurderingen har Danmarks Statistik revideret det offentlige overskud op med ca. 3½ mia. kr. i 2006. Oprevisionen kan hovedsageligt henføres til merindtægter fra selskabsskatterne (6½ mia. kr.) og arbejdsmarkedsbidraget (1¾ mia. kr.). I modsat retning trækker færre indtægter fra kildeskatterne (2½ mia. kr.) og et større offentligt forbrug (1½ mia. kr.).
De skønnede offentlige overskud i 2007 og 2008 er opjusteret med henholdsvis 9½ og 11½ mia. kr. sammenlignet med augustvurderingen, jf. også Budgetoversigt 1, februar 2008.
Opjusteringen af det offentlige overskud i 2007 skal navnlig ses i sammenhæng med forventede merindtægter fra selskabsskatterne og registreringsafgiften i lyset af den generelt gunstige konjunktursituation.
I 2008 kan opjusteringen af det offentlige overskud især henføres til forventede merindtægter fra Nordsøaktiviteterne i lyset af et højere skøn for oliepriserne. Dertil kommer forventede merindtægter fra selskabsskatterne og færre udgifter til indkomstoverførsler blandt andet i lyset af den fortsat gunstige konjunktursituation og det deraf følgende lavere ledighedsniveau.
5.2 Den offentlige gæld
På baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser i 2008 og 2009 forudsættes den offentlige nettogæld at falde fra 2,2 pct. af BNP i 2006 til et (finansielt) nettotilgodehavende på 8,6 pct. i 2009.
Den offentlige nettogæld – der opgøres til markedsværdi – påvirkes af værdien/kursen på de offentlige aktiver og passiver. Det betyder, at ændringerne i nettogælden over tid svarer til det offentlige overskud plus stedfundne værdireguleringer. En konsekvens heraf er, at der kan være større udsving i eksempelvis nettogælden end ØMU-gælden (der opgøres til kursværdi), idet værdireguleringerne kan være af betydeligt omfang. Nettogælden i stat og kommuner er det relevante udgangspunkt for beregningerne af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed.
Samtidig ventes ØMU-gælden reduceret fra knap 30½ pct. af BNP i 2006 til ca. 17¾ pct. af BNP i 2009 svarende til et fald på ca. 173¼ mia. kr., jf. tabel 5.2. ØMU-gælden, der er et bruttogældsbegreb, omfatter navnlig statens og kommunernes obligationsgæld. I ØMU-gælden modregnes de offentlige delsektorers beholdninger af statsobligationer, herunder de statslige fondes beholdninger.
ØMU-gælden korrigeret for statens genudlånsportefølje ventes at falde fra ca. 471 mia. kr. i 2006 til 293½ mia. kr. i 2009, svarende til en samlet gældsnedbringelse på ca. 177½ mia. kr.
I den fremadrettede statsgældsstrategi sigtes i de kommende år mod at koncentrere hovedparten af statens udstedelser i 10-årige statsobligationer, og at Den Sociale Pensionsfond kan gøre brug af muligheden for at investere i andre obligationer end statsobligationer, hvis der er behov herfor. Strategien indebærer, at der sigtes mod et samlet udestående i statsobligationer i markedet på ca. 250 mia. kr. Det vil alt andet lige svare til ca. 15 pct. af BNP i 2015.
| Tabel 5.2 | ||||||||
| Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året | ||||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 12,1 | 8,9 | 2,2 | -2,4 | -6,0 | -8,6 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 12,1 | 8,9 | 2,2 | -2,3 | -6,0 | -8,5 | ||
| ØMU-gæld | 43,8 | 36,4 | 30,4 | 25,0 | 20,8 | 17,7 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 42,5 | 35,1 | 28,7 | 23,3 | 19,2 | 16,0 | ||
| Mia. kr. | ||||||||
| Offentlig nettogæld1) | 177,1 | 137,1 | 35,5 | -40,3 | -106,9 | -158,4 | ||
| Nettogæld i stat og kommuner | 177,8 | 137,9 | 36,3 | -39,1 | -105,5 | -156,7 | ||
| ØMU-gæld | 641,9 | 563,1 | 498,4 | 425,4 | 369,0 | 325,1 | ||
| Do. korrigeret for genudlån2) | 623,4 | 542,9 | 470,9 | 396,4 | 339,1 | 293,4 | ||
| 1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. arbejdsløshedskasser og Lønmodtagernes Garantifond, men ekskl. ATP. 2) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Ørestadsselskabet og Danmarks Radio. Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger. |
||||||||
Skønnet for ØMU-gælden ultimo 2007 og 2008 er nedjusteret med henholdsvis 0,6 og 0,8 pct. af BNP siden augustredegørelsen, jf. tabel 5.3.
Nedjusteringen af ØMU-gældskvoten hænger primært sammen med en opjustering af det forventede overskud på statens finanser i 2007[1] og 2008, jf. Budgetoversigt 1, februar 2008. Derudover bidrager periodiseringer og øvrige afgrænsninger (herunder forskydninger i statens indestående i Danmarks Nationalbank) til nedjusteringen af ØMU-gælden. En nedjustering af BNP-niveauet trækker isoleret set i retning af lidt højere ØMU-gældskvote end skønnet i august 2007. I 2008 bidrager øget genudlån til en forøgelse af ØMU-gældskvoten.
| Tabel 5.3 | ||||
| ØMU-gælden i 2007 og 2008 | ||||
| 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | ||||
| ØMU-gæld, februar 2008 | 25,0 | 20,8 | ||
| ØMU-gæld, august 2007 | 25,6 | 21,6 | ||
| Ændring | -0,6 | -0,8 | ||
| Bidrag fra: | ||||
| Statens saldo | -0,6 | -0,7 | ||
| Udlån1) | 0,0 | 0,1 | ||
| BNP | 0,1 | 0,1 | ||
| Beholdning af statsobligationer i statslige fonde2) | 0,0 | 0,0 | ||
| Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3) | -0,1 | -0,2 | ||
| 1) Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet. 2) Den Sociale Pensionsfond, Højteknologifonden, Finansieringsfonden til øgede uddelinger fra Danmarks Grundforskningsfond og Forebyggelsesfonden. Fondenes beholdning af statsobligationer forudsættes uændret i 2007 og 2008. 3) Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen. Kilde: Egne beregninger. |
||||
5.3 De offentlige udgifter
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde svagt fra 50,2 pct. af BNP i 2006 til 49,8 pct. af BNP i 2009, jf. tabel 5.4. Udviklingen afspejler en stigning i de primære offentlige udgifter med 0,2 pct. af BNP og et fald i renteudgifterne med 0,6 pct. af BNP.
Væksten i de primære offentlige udgifter kan henføres til de offentlige forbrugsudgifter, som skønnes at stige med knap 0,4 pct. af BNP fra 2006 til 2009. Stigningen skal ses i sammenhæng med reale vækstrater i det offentlige forbrug på 1,4 pct. i 2007, 1,5 pct. i 2008 og 1,0 pct. i 2009.
I 2015-planen indgår et mellemfristet pejlemærke for de offentlige forbrugsudgifters andel af BNP, der kan udgøre op til 26,5 pct. af BNP i 2015 – givet den forudsatte nominelle vækst i det offentlige forbrug og BNP frem mod 2015. I 2015-fremskrivningen i Danmarks Konvergensprogram 2007, december 2007 udgør det offentlige forbrugs andel af BNP godt 26,3 pct. af BNP i 2015, hvilket indebærer en margin i forhold til det anførte pejlemærke på 26,5 pct. af BNP.
Det offentlige forbrugs andel af konjunkturrenset BNP skønnes i 2009 at ligge på linje med grundlaget for 2015-planen. På basis af de reviderede skøn i konjunkturårene og de besluttede rammer i årene efter, ventes det offentlige forbrugs andel af BNP fortsat at ligge under 26,5 pct. af BNP i 2015.
| Tabel 5.4 | ||||||||
| De offentlige udgifters sammensætning | ||||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige udgifter (udgiftstryk) 1)2) | 53,7 | 51,7 | 50,2 | 49,5 | 50,0 | 49,8 | ||
| Primære udgifter | 50,7 | 49,2 | 48,0 | 47,7 | 48,3 | 48,2 | ||
| - offentligt forbrug | 26,5 | 25,9 | 25,7 | 25,8 | 25,9 | 26,0 | ||
| - offentlige investeringer3) | 1,8 | 1,8 | 2,0 | 1,7 | 1,7 | 1,8 | ||
| - indkomstoverførsler | 17,1 | 16,5 | 15,5 | 15,2 | 15,0 | 15,2 | ||
| - subsidier | 2,3 | 2,3 | 2,2 | 2,2 | 2,3 | 2,4 | ||
| - øvrige primære udgifter | 2,9 | 2,7 | 2,7 | 2,7 | 3,4 | 2,8 | ||
| Renteudgifter | 3,1 | 2,6 | 2,2 | 1,9 | 1,8 | 1,6 | ||
| Memopost | ||||||||
| Offentligt forbrug (andel af konjunkturrenset BNP) | 26,1 | 25,8 | 25,9 | 25,9 | 26,1 | 26,1 | ||
| 1) Grundet afrundinger passer summen ikke med totalen i alle årene. 2) Opgørelsen af de samlede offentlige udgifter og indtægter afviger fra Danmarks Statistiks opgørelse. Danmarks Statistik henfører fx indtægter fra salg af varer og tjenester, der indgår i det offentlige forbrug, til indtægterne, mens det samlede offentlige forbrug indgår på udgiftssiden i tabellen. 3) Offentlige nyinvesteringer, dvs. eksklusive nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Kommunerne har vedtaget budgetter for 2008, der ifølge endelige budgettal fra Danmarks Statistik indebærer, at serviceudgifterne ligger 0,9 mia. kr. over det aftalte udgiftsniveau, mens anlægsudgifterne (brutto) ligger 0,2 mia. kr. over det forudsatte niveau. Den gennemsnitlige kommunale udskrivningsprocent er øget svarende til 2,2 mia. kr., hvilket er ca. 1,4 mia. kr. mere end forudsat i august. Regeringen har tilkendegivet, at kommunerne kan disponere inden for de vedtagne budgetter og med de vedtagne skatteprocenter i 2008.[2]
Regeringen vil etablere nye rammer for budgetsamarbejdet for at sikre, at de kommunale skatter fremover ligger inden for skattestoppets rammer, og at udgiftsudviklingen i den kommunale økonomi flugter med aftalerne.
I forhold til augustvurderingen er realvæksten i det offentlige forbrug nedjusteret med 0,4 pct.-enheder i 2007. Nedjusteringen skyldes, at Danmarks Statistik har oprevideret det offentlige forbrug i 2006, og at det højere niveau ikke skønnes videreført i niveauet for 2007. Revisionen omfatter blandt andet rettelser som følge af regnskabsmæssige fejlposteringer.
I 2008 er realvæksten nedjusteret med 0,2 pct.-enheder i forhold til augustvurderingen, hvilket primært skal ses i sammenhæng med indførelsen af en midlertidig obligatorisk opsparingsordning på 1 pct. af de statslige driftsrammer i 2008 svarende til 1 mia. kr. Den forudsatte realvækst i det offentlige forbrug i 2009 på 1,0 pct. følger af 2015-planen.
Realvæksten i de offentlige investeringer skønnes til -12,0 pct. i 2007 og 4,5 pct. i 2008. Udviklingen i de offentlige investeringsudgifter følger blandt andet af engangsudgifter i 2006 som led i kommunalreformen og skal desuden ses i sammenhæng med kommunernes budgetter for 2007 og 2008 samt aftalen med Danske Regioner om udvidede lånerammer til investeringer i kræftapparatur. I 2009 skønnes realvæksten i investeringerne til 6,0 pct., hvilket blandt andet afspejler indfasningen af Kvalitetsfonden. De offentlige investeringers andel af BNP ventes som følge heraf at stige fra 2008 til 2009.
Udgifterne til indkomstoverførsler skønnes at falde fra 15,5 pct. af BNP i 2006 til 15,2 pct. af BNP i 2009. Faldet afspejler blandt andet færre udgifter til dagpenge, som følge af, at ledigheden i 2009 skønnes at være lavere end i 2006, mens stigende udgifter til folkepension trækker i modsat retning.
De offentlige subsidiers andel af BNP skønnes at stige fra 2¼ pct. af BNP i 2006 til knap 2½ pct. af BNP i 2009, hvilket især kan henføres til en forventet stigning i antal aktiverede i virksomhedspraktik samt antal personer i fleksjob.
De øvrige primære udgifter skønnes at udgøre nogenlunde samme andel af BNP i 2009 som i 2006. Det særligt høje niveau for de øvrige primære udgifter på 3,4 pct. af BNP i 2008, skal ses i sammenhæng med de ændrede regler for pensionsbeskatning, som indebærer en engangskompensation mv. på omkring 10 mia. kr. i 2008 for ophævelsen af fritagelsen for pensionsafkastskat vedrørende ejendomme og afkast af indeksobligationer, jf. boks 5.2.
Renteudgifterne ventes som følge af den fortsatte gældsnedbringelse at falde fra knap 2¼ pct. af BNP i 2006 til godt 1½ pct. af BNP i 2009.
5.4 De offentlige indtægter
Skattetrykket kan med udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste opgørelse af skatteindtægterne opgøres til 49,3 pct. af BNP i 2006, jf. tabel 5.5. Fra 2006 til 2007 ventes skattetrykket at falde med 0,8 pct.-enheder til 48,5 pct. af BNP, og der skønnes et yderligere fald i skattetrykket til 48,4 pct. af BNP i 2008 og 47,4 pct. i 2009. I perioden fra 2006 til 2009 falder skattetrykket således med 1,9 pct.-enheder i alt.
Udviklingen i skattetrykket er ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen. Provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.
Det skyldes først og fremmest, at konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, aktiekurser og renter mv. ofte vil medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selvom skatteregler og dermed skattebelastningen er uændret. Det gælder ikke mindst i forhold til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men fx også i forhold til registreringsafgift, moms og tinglysningsafgift.
| Tabel 5.5 | ||||||||
| De offentlige indtægters sammensætning | ||||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Pct. af BNP | ||||||||
| Offentlige indtægter | 55,6 | 56,7 | 55,1 | 54,0 | 53,8 | 52,7 | ||
| Skattetryk | 49,2 | 50,9 | 49,3 | 48,5 | 48,4 | 47,4 | ||
| - personskatter mv.1) | 21,2 | 21,2 | 20,8 | 21,1 | 20,8 | 19,9 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | 4,4 | 4,4 | 4,4 | 4,5 | 4,5 | 4,5 | ||
| - selskabsskatter | 3,2 | 3,9 | 4,3 | 3,6 | 3,7 | 3,5 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 1,6 | 2,4 | 0,8 | 0,4 | 0,5 | 0,9 | ||
| - moms | 9,8 | 10,0 | 10,3 | 10,3 | 10,4 | 10,4 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 7,8 | 7,9 | 7,7 | 7,6 | 7,4 | 7,2 | ||
| - øvrige skatter2) | 1,2 | 1,1 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | 1,0 | ||
| Renteindtægter3) | 1,7 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | ||
| Øvrige indtægter4) | 4,7 | 4,4 | 4,3 | 4,0 | 3,9 | 3,7 | ||
| Memopost | ||||||||
| Nordsø-indtægter5) | 1,1 | 1,6 | 2,0 | 1,8 | 1,9 | 1,6 | ||
| 1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3) Inkl. udbytter og Nationalbankens overskud. 4) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der for DUC’s vedkommende bortfalder fra 2004, også indgår. 5) De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
||||||||
Faldet i skattetrykket på 0,8 pct.-enheder fra 2006 til 2007 skyldes først og fremmest en kraftig nedgang i selskabsskatternes andel af BNP, jf. tabel 5.6. Desuden bidrager et lavere provenu fra pensionsafkastskatten til at reducere skattetrykket i 2007.
Omtrent halvdelen af det skønnede fald i skattetrykket på 1,1 pct.-enheder i 2008 og 2009 afspejler nedsættelsen af indkomstskatten med 9½ mia. kr., jf. boks 5.1. Faldet afspejler endvidere et omtrent uændret (nominelt) provenu fra punktafgifterne. Udviklingen i indtægterne fra de enkelte skatter beskrives nærmere nedenfor.
| Tabel 5.6 | |||||||
| Ændring i skattetrykket | |||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| Skattetryk | 50,9 | 49,3 | 48,5 | 48,4 | 47,4 | ||
| Ændring i skattetryk | 1,7 | -1,6 | -0,8 | -0,1 | -1,0 | ||
| Heraf: | |||||||
| - personskatter mv. | -0,1 | -0,3 | 0,2 | -0,3 | -0,9 | ||
| - arbejdsmarkedsbidrag | -0,1 | 0,0 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| - selskabsskatter | 0,7 | 0,4 | -0,7 | 0,1 | -0,2 | ||
| - pensionsafkastbeskatning | 0,8 | -1,6 | -0,4 | 0,1 | 0,3 | ||
| - moms | 0,3 | 0,2 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| - afgifter og indirekte skatter | 0,1 | -0,2 | -0,2 | -0,1 | -0,2 | ||
| - øvrige skatter | -0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| Kilde: Egne beregninger. | |||||||
Personskatter
Personskatternes bidrag til skattetrykket skønnes isoleret set at stige med godt 0,2 pct.-enheder af BNP fra 2006 til 2007 og derefter aftage med 1,2 pct.-enheder fra 2007 til 2009. Faldet fra 2007 til 2009 skal blandt andet ses i lyset af indkomstskattenedsættelserne, mens stigningen fra 2006 til 2007 navnlig afspejler forholdsvis kraftig vækst i husholdningernes personlige indkomster kombineret med forholdsvis afdæmpet regulering af bundfradrag mv. i skattesystemet. Det beror blandt andet på en forudsat opgang i lønstigningstakten i 2007, som øger indkomsterne, mens bundfradrag mv. reguleres med baggrund i lønudviklingen to år før, dvs. fra 2004 til 2005, som var mere afdæmpet. Derved stiger de betalte personskatter i 2007 lidt kraftigere end den personlige indkomst. Den ventede opgang i lønstigningerne i 2007 vil således slå igennem i satsreguleringen i 2009.
I medfør af aftalen om Lavere skat på arbejde fra september 2007 reduceres indkomstskatterne med 4¼ mia. kr. i 2008 og med yderligere 5¼ mia. kr. i 2009, jf. boks 5.1. Aftalen indeholder samtidig en særskilt forhøjelse af overførslerne med 0,6 pct.-enheder i 2008, hvilket isoleret set medfører en forøgelse af personskatterne på ca. 0,5 mia. kr. Nedsættelsen af indkomstskatten i medfør af skatteaftalen giver dermed en reduktion af personskatternes bidrag til skattetrykket med ca. 0,2 pct.-enheder i 2008 og samlet 0,5 pct.-enheder i 2009.
Boks 5.1
Aftale om Lavere skat på arbejde fra september 2007
Regeringen har i september 2007 indgået en aftale med Dansk Folkeparti om Lavere skat på arbejde.
Samlet nedsættes indkomstskatten med 9½ mia. kr. fuldt indfaset i 2009. Indkomstskattenedsættelsen styrker gennem højere beskæftigelsesfradrag og forhøjelse af mellemskattegrænsen incitamentet til at arbejde. Desuden forhøjes personfradraget.
Aftalen indebærer, at antallet af topskatteydere ikke må stige i forhold til 2007. I 2009 træffes beslutning om ændring af progressionsgrænsen for mellem- og topskat i 2010, hvis der konstateres en stigning i antallet af topskatteydere fra 2007 til 2008.
Aftalen betyder endvidere, at den automatiske regulering af arbejdsmarkedsbidraget bortfalder og arbejdsmarkedsfonden afskaffes. Efter de indtil da gældende regler skulle arbejdsmarkedsbidraget nedsættes i 2008 og herefter eventuelt sættes op igen, hvis fx ledigheden stiger, og der dermed bliver underskud i fonden. Dermed ville ordningen forstærke konjunkturudsving fremover. Aftalen indebærer samtidig, at overførslerne øges særskilt med 0,6 pct. i 2008. Det svarer til virkningen på satsreguleringsprocenten ved en nedsættelse af arbejdsmarkedsbidraget i 2008 efter de hidtil gældende regler (svarende til 0,5 pct.-enheder).
| Tabel a | |||
| Indkomstskattenedsættelser i aftalen om Lavere skat på arbejde | |||
| 2008 | 2009 | Varig virkning | |
| Forhøjelse af personfradraget | 0,8 | 1,7 | 1¾ |
| Forhøjelse af beskæftigelsesfradraget | 3,4 | 4,0 | 4 |
| Forhøjelse af mellemskattegrænsen | - | 3,8 | 3¾ |
| Nedsættelse af indkomstskat | 4,2 | 9,5 | 9½ |
| Ekstra provenu fra indeksering af energiafgifter | 0,7 | 1,3 | 4 |
| Bortfald af skattenedsættelser ved nedsættelse af AM-bidrag | 3,5 | 3,5 | 3¼ |
| Tilbageløb | 1¼ | ||
| Samlet bidrag fra arbejdsudbud mv. | ¾ | ||
| Finansieringsbidrag i alt | 4,2 | 4,8 | 9½ |
Anm.: De viste varige virkninger er afrundet til nærmeste kvarte mia. kr. Der er ikke taget nærmere stilling til tidsprofilen i tilbageløbet. Tilbageløb afspejler, at nedsættelse af indkomstskatten medfører større prove- nu fra moms og punktafgifter, når den ekstra disponible indkomst omsættes til privatforbrug.
Herudover fastholdes energiafgifterne realt fra og med 2008 via en forøgelse af satserne med 1,8 pct. om året, svarende til den ventede nettoprisudvikling på mellemfristet sigt. Det vil bidrage til at nå de ambitiøse mål i klima- og energistrategierne. I overensstemmelse med skattestoppet er det muligt at forhøje afgifter af miljømæssige grunde, hvis provenuet ubeskåret går til at sænke andre skatter og afgifter. Indekseringen medfører et umiddelbart merprovenu, der vokser med cirka 6-700 mio. kr. om året frem til 2015. Med prisindekseringen bortfalder et løbende fald i de reale energiafgifter. Det fremgår af aftalen, at overførselsmodtagere, herunder pensionister, også opnår fremgang i realindkomsterne i forhold til i dag, navnlig i kraft af en forøgelse af personfradraget på 1.000 kr. og en særskilt forøgelse af overførselsindkomsterne med 0,6 pct.
I overensstemmelse med skattestoppet tilbageføres provenuet fra bortfaldet af reguleringen af arbejdsmarkedsbidraget og prisindeksering af energiafgifterne ved at forøge beskæftigelsesfradraget, mellemskattegrænsen og personfradraget.
Indkomstskattenedsættelsen indfases gradvist med en nedsættelse på 4¼ mia. kr. i 2008, jf. tabel a. Denne indfasning indebærer, at den direkte virkning på den offentlige saldo i 2008 svarer til det, som en nedsættelse af AM-bidraget med 0,5 pct.-enheder efter dagældende regler ville have medført.
De kommunale budgetter for 2008 viser en samlet stigning i kommuneskatten på 2,2 mia. kr. Inklusive en uudnyttet mulighed for ændret skat på ¼ mia. kr. i forbindelse med skatteudskrivningen i 2007 er der tale om en stigning på knap 2 mia. kr. i forhold til 2002-niveauet for de kommunale skatter. Regeringen vil i overensstemmelse med skattestoppet søge tilslutning til at gennemføre en statslig skattenedsættelse, som kompenserer for højere kommuneskat i 2008. Skattenedsættelsen vil blive søgt udformet således, at virkningen af øget kommuneskat i 2008 for årene 2008 og 2009 kompenseres under ét i 2009. Dette er lagt til grund ved budgetteringen, og vil isoleret set betyde, at skattetrykket stiger godt 0,1 pct.-enhed fra 2007 til 2008 og falder ca. ¼ pct.-enhed fra 2008 til 2009. Samlet reduceres indkomstbeskatningen dermed med ca. 0,1 pct. af BNP i 2008 og yderligere 0,5 pct. af BNP i 2009.
Aftalen om Lavere skat på arbejde betyder endvidere, at suspensionen af SP-bidraget er forlænget til og med 2008. Hvis der ikke træffes nye beslutninger, vil suspensionen af SP-bidraget dermed automatisk ophøre i 2009. Isoleret set bevirker genindførsel af SP-indbetalingerne, at de skattepligtige indkomster i 2009 reduceres med ca. ½ pct. af BNP, hvorved indtægterne fra personskatterne reduceres med ca. ¼ pct. af BNP, mens husholdningernes disponible indkomst reduceres med ca. ¼ pct. af BNP. Modstykket hertil er højere fremtidige (skattepligtige) pensionsudbetalinger fra SP-ordningen, der er en (obligatorisk) individuel pensionsordning.
Den kommunale finansieringsreform medfører, at størstedelen af den hidtidige amtsskat fra og med 2007 er erstattet af et statsligt sundhedsbidrag, jf. Økonomisk Redegørelse, august 2006 (boks 5.2). Omlægningerne i forbindelse med den kommunale finansieringsreform påvirker ikke størrelsen af det samlede skatteprovenu.
Selskabsskat
Provenuet fra selskabsskatten (ekskl. kulbrinteproducerende selskaber) udgjorde 50 mia. kr. i 2006 (3,0 pct. af BNP) og skønnes til 41¾ mia. kr. i 2007 (2,5 pct. af BNP), 44½ mia. kr. i 2008 (2,5 pct. af BNP) og 45½ mia. kr. i 2009 (2,5 pct. af BNP). Udviklingen i selskabsskatteindtægterne skal blandt andet ses i lyset af omlægningen af selskabsbeskatningen, der blev vedtaget primo juni 2007. Lovændringen indebærer alt andet lige et lavere provenu i 2007 og et højere provenu i 2008 og 2009.
Selskabsskattepakkens stramninger af afskrivningsreglerne har således først virkning fra 2008, mens beskæringen af fradragsberettigede renteudgifter kun har halvårs-virkning i 2007. Derimod nedsættes selskabsskatteprocenten fra 28 til 25 pct. med helårsvirkning fra 2007. Selskabsskattepakken er beskrevet mere detaljeret i boks 5.3 i Økonomisk Redegørelse, maj 2007.
Indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen udgjorde 32 mia. kr. i 2006 (2,0 pct. af BNP) og skønnes til 30 mia. kr. i 2007 (1,8 pct. af BNP), 33½ mia. kr. i 2008 (1,9 pct. af BNP) og 29½ mia. kr. i 2009 (1,6 pct. af BNP). Udviklingen i Nordsø-indtægterne afspejler dels en kraftigt stigning i den gennemsnitlige oliepris fra 2007 til 2008 (målt i kr.) og et beskedent fald i 2009, dels at produktionen af olie og gas forventes at falde i perioden fra 2006 til 2009. Hertil kommer virkningerne af selskabsskattepakken. De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling.
Statens indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen er særdeles følsomme over for ændringer i olieprisen. Det forventes således, at et fald i olieprisen på en dollar pr. tønde vil medføre et mindreprovenu i størrelsesordnen ½ mia. kr. i 2008. Den varige virkning er dog betydeligt mindre, pga. udtømning af olie- og gasreserven på lang sigt.
Pensionsafkastskat
Provenuet fra pensionsafkastskatten kan svinge meget fra år til år og afhænger blandt andet af udviklingen i aktiekurser og renter (som er bestemmende for obligationskurserne og afkastet på de afledte aktiver (derivater)). Grundlaget for pensionsafkastskatten opgøres således efter lagerprincippet, hvilket indebærer at urealiserede kapitalgevinster i pensionskasserne også beskattes.
Indtægterne fra pensionsafkastskatten udgjorde ca. 37 mia. kr. eller 2,4 pct. af BNP i 2005 og 12¾ mia. kr. i 2006 svarende til 0,8 pct. af BNP. Pensionsafkastskatten skønnes at udgøre 6¾ mia. kr. i 2007 (0,4 pct. af BNP), 9½ mia. kr. i 2008 (0,5 pct. af BNP) og 16 mia. i 2009 (0,9 pct. af BNP). Denne udvikling illustrerer, at det samlede skattetryk i det enkelte år i høj grad afhænger af indtægterne fra pensionsafkastskatten og dermed udviklingen på de finansielle markeder. Pensionsafkastskatten bidrager således isoleret set til et fald i skattetrykket på 2,1 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Omvendt forventes pensionsafkastskatten at forøge skattetrykket med 0,5 pct.-enheder fra 2008 til 2009.
Provenuet fra pensionsafkastskatten anslås at udgøre ca. 1 pct. af BNP svarende til 17-18 mia. kr. i et år med normalafkast på den samlede pensionsformue.
Det forholdsvis beskedne provenu i 2007 på 6¾ mia. kr. skyldes primært stigende renter hvilket medfører faldende obligationskurser og tab på afledte finansielle aktiver. Aktiekursstigningerne i 2007 svarede derimod omtrent til et skønnet normalafkast på aktier.
Det forholdsvist lave provenu i 2008 på 9½ mia. kr. skal især ses i lyset af faldende aktiekurser i første halvdel af januar 2008, mens renterne forventes at være omtrent uændrede. Aktiekurserne har været meget volatile siden budgetteringsforudsætningerne blev fastlagt medio januar 2008. Pensionsinstitutternes aktier faldt fx med 5 pct. den 21. januar og steg derefter med ca. 3½ pct. den 23. januar. For hver pct.-enhed aktierne falder skønnes provenuet at reduceres med ca. 1,1 mia. kr. Indtægterne fra pensionsafkastskatten er således svære at forudsige, da det er kurserne ved årets afslutning, der er afgørende for provenuets størrelse.
Folketinget vedtog d. 14. december 2007 en omlægning af pensionsafkastskatten. Omlægningen er udformet således at den skønnes at være omtrent provenuneutral over tid, men den medfører et umiddelbart provenutab på ca. 9,5 mia. kr. i 2008. Det umiddelbare tab vedrører hovedsageligt engangskompensationer for ophævelsen af skattefritagelsen af afkast af visse ejendomme og indeksobligationer. Engangskompensationerne konteres i nationalregnskabet som kapitaloverførsler til den private sektor. (I nationalregnskabet er kompensationerne derfor ikke modregnet i provenuet fra pensionsafkastskatten). I provenutabet på 9,5 mia. kr. i 2008 er der også taget højde for merprovenuet ved ophævelsen af skattefritagelsen. Pensionsskatteomlægningen er beskrevet i boks 5.2.
Boks 5.2
Omlægning af pensionsbeskatning
De danske pensionsbeskatningsregler er blevet underkendt ved EF-domstolen. Det indebærer, at Danmark er forpligtet til at udvide fradragsretten for pensionsbidrag, så bidrag til udenlandske pensionsordninger også omfattes. Som konsekvens heraf vedtog Folketinget d. 14. december en omlægning af de danske pensionsbeskatningsregler.
Der åbnes for indskud i udenlandske pensionsinstitutter allerede fra 2008. Pensionsafkastskatten omlægges fra institut- til individniveau fra 2010. Det indebærer, at beskatningsgrundlaget fra 2010 opgøres som det afkast, pensionsopspareren får tilskrevet pensionsordningen. Der indføres samtidig en beskatning vedrørende danske institutters ufordelte midler. Sigtet med beskatningen er at neutralisere rentefordelen ved skatteudskydelsen for produkter med ret til rentebonus, således at den effektive skat for disse produkter efter skatteomlægningen fortsat er 15 pct. Omlægningen betyder også, at skattefritagelserne for afkast af visse ejendomme og indeksobligationer ophæves fra 2008, og der udbetales et engangsbeløb til pensionsopsparerne som kompensation herfor.
Omlægningen er omtrent provenuneutral over tid. Omlægningen medfører dog et umiddelbart provenutab i 2008, der udgør ca. 9,5 mia. kr., og vedrører hovedsageligt engangskompensationerne for ophævelse af skattefritagelse af afkast af visse ejendomme og indeksobligationer. I provenutabet på 9,5 mia. kr. er der også taget højde for merprovenuet ved ophævelsen af skattefritagelsen.
Uddybende bemærkninger og provenuvirkninger af lovforslaget L 9 2007-2008 (2. samling) fremgår af Folketingets hjemmeside www.ft.dk
Afgifter
Punktafgifterne bidrager under ét til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,5 pct.-enheder fra 2006 til 2009. Skattestoppets nominalprincip (dvs. at stykafgifter fastholdes i nominelle kronebeløb) reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enheder om året til og med 2007. Fra og med 2008 bliver energiafgifterne indekseret med 1,8 pct. om året svarende til nettoprisudviklingen på mellemfristet sigt. Da provenuet fra energiafgifterne udgør ca. 65 pct. af det samlede provenu fra stykafgifterne (ekskl. vægtafgift), bliver nominalprincippets effekt på skattetrykket reduceret tilsvarende. En moderat udvikling i grundlagene for en række afgifter, herunder energiafgifterne, reducerer skattetrykket med ca. 0,3 pct.-enheder i den nævnte periode.
5.5 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
I 2008 skønnes finanspolitikkens bidrag til den økonomiske aktivitet – målt ved den ét-årige finanseffekt – til 0,2 pct. af BNP, jf. tabel 5.7. Skønnet er baseret på finanslovforslaget for 2008, de kommunale budgetter for 2008 samt en foreløbig status for de regionale budgetter for 2008. Hertil kommer aftalen med KL og Danske Regioner om reviderede lønforudsætninger for 2008 og aftalen med Danske Regioner om udvidelse af regionernes lånerammer til investeringer i kræftapparatur.
Skønnet for finanseffekten i 2008 er nedjusteret med 0,1 pct.-enhed i forhold til augustvurderingen, hvilket navnlig kan henføres til nedjusteringen af realvæksten i det offentlige forbrug, som primært er afledt af den obligatoriske opsparing på 1 pct. af de statslige driftsrammer.
| Tabel 5.7 | |||||||
| Bidrag til den økonomiske vækst | |||||||
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. | |||||||
| BNP-vækst | 2,3 | 2,5 | 3,9 | 1,9 | 1,4 | ||
| Et-årig finanseffekt | 0,8 | 0,1 | 0,4 | -0,1 | 0,2 | ||
| Pct.-enheder | |||||||
| Flerårige virkninger: | |||||||
| - flerårig finanseffekt | 0,8 | 0,3 | 0,4 | -0,1 | 0,1 | ||
| - opsparingsvirkninger1) | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ||
| - stedfundne renteændringer2) | 1,3 | 0,9 | 0,5 | -0,6 | -0,8 | ||
| 1) Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget. SP-bidraget indgår således ikke i finanseffekten. 2) Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til medio januar 2008. Renten er antaget uændret derefter. Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger. |
|||||||
Siden august er skønnet for finanseffekten opjusteret med 0,1 pct. af BNP i 2006, men omvendt nedjusteret tilsvarende i 2007 til -0,1 pct. af BNP. Disse justeringer skal ses i sammenhæng med Danmarks Statistiks oprevision af det offentlige forbrug i 2006, der ikke ventes videreført i niveauet for 2007, hvorfor realvæksten i 2007 er justeret ned.
Den flerårige finanseffekt[3] peger i retning af, at finanspolitikken fra og med 2002 samlet set har en omtrent neutral virkning på den økonomiske vækst i 2008, jf. tabel 5.7. Den førte finanspolitik siden 2002 har bidraget til at øge niveauet for BNP i 2007 sammenlignet med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik. Det hænger blandt andet sammen med lempelsen af finanspolitikken i 2004 afledt af skattenedsættelserne og Forårspakken. Væksten i de offentlige forbrugsudgifter trækker i samme retning.
Mens finanspolitikken i 2008 isoleret set ventes at øge den økonomiske aktivitet, vil de ændringer i renterne, der er konstateret fra 2002 og frem til januar 2008 virke dæmpende i 2008.
Pengepolitikken er fortsat relativt lempelig efter danske konjunkturforhold, og fra midten af december er markedsrenterne faldet. Stigningen i renterne frem til 2. halvår 2007 fra det meget lave niveau i 2004 og 2005 betyder imidlertid som nævnt, at renteudviklingen isoleret set dæmper efterspørgslen, navnlig fordi rentestigningerne har bremset den meget store opgang i boligpriserne.
Højere renter har formentlig større dæmpende virkninger på efterspørgslen end tidligere på grund af den øgede udbredelse af variabelt forrentede lån, som fandt sted i perioden med usædvanlig lav kort rente. Den stigende udbredelse af lån med afdragsfrihed betyder samtidig, at renteforhøjelsen får et større relativt gennemslag på lånenes årlige ydelse. For de variabelt forrentede realkreditlån, der blev refinansieret i december, skete der typisk en forhøjelse af den årlige rente med omkring ½ pct.-enhed.
Den ekstra efterspørgsel efter arbejdskraft som finanspolitikkens aktivitetsvirkning i 2008 indebærer – målt ved den ét-årige finanseffekt – bliver efter de foreliggende skøn mere end modsvaret af et øget arbejdsudbud som følge af Velfærdsaftalen og Jobplanen, jf. kapitel 1. Under ét vil den foreslåede finans- og strukturpolitik i 2008 således være neutral eller dæmpe presset på arbejdsmarkedet, forudsat at initiativerne har de anslåede virkninger på arbejdsudbuddet.
5.6 Den strukturelle offentlige saldo
De offentlige finanser i Danmark er meget volatile. Det hænger blandt andet sammen med, at de offentlige finanser er meget konjunkturfølsomme, og at en række offentlige indtægter kan fluktuere ganske meget fra år til år. Det gælder ikke mindst indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkastskatten. Disse indtægter er meget følsomme over for bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i aktiekurser, rente og oliepris.
I årene 2005-2009 udgør de faktiske overskud 4,2 pct. af BNP i gennemsnit. De forholdsvis store faktiske offentlige overskud i perioden 2005-2009 hænger blandt andet sammen med de stærke økonomiske konjunkturer og ekstraordinært store indtægter fra pensionsafkastskat i 2005, Nordsø-aktiviteter og øvrig selskabsskat (dvs. den del af selskabsskatten, som ikke vedrører kulbrintevirksomhed).
I forbindelse med en højkonjunktur, hvor beskæftigelsen er høj og ledigheden lav, overstiger den faktiske saldo sædvanligvis den strukturelle saldo, og omvendt når konjunkturerne er dårlige.
I årene 2007-2009 bidrager primært de stærke konjunkturer til, at de skønnede faktiske overskud er mærkbart større end de strukturelle overskud, jf. tabel 5.8. Hertil kommer, at indtægterne fra selskabsskat i hele prognoseperioden ventes at ligge over det strukturelle niveau.
De beregnede strukturelle overskud i 2007 og 2008 udgør henholdsvis 2,0 og 1,7 pct. af BNP, mens det strukturelle overskud i 2009 er beregnet til 1,6 pct. af BNP (korrigeret for, at indbetalinger til SP genindføres efter gældende regler). Det er for 2008 og 2009 i den øvre ende af målintervallet i 2015-planen, der tilsiger strukturelle offentlige overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP i perioden 2007-2010, jf. Mod nye mål – Danmark 2015.
I augustvurderingen udgjorde det strukturelle overskud i 2007 og 2008 henholdsvis 1,7 pct. af BNP og 1,5 pct. af BNP. I forhold til augustvurderingen er det strukturelle overskud dermed opjusteret med henholdsvis 0,3 pct. og 0,2 pct. af BNP i 2007 og 2008. Det afspejler blandt andet, at det ”strukturelle” niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne, i lyset af højere skøn for olieprisen, er opjusteret med 0,1 pct. af BNP i begge år. Styrkelsen af den strukturelle saldo som følge af højere oliepris har kun begrænset betydning for den finanspolitiske holdbarhed.
Endvidere har den stærke konjunkturopgang bidraget til en forøgelse af den gennemsnitlige arbejdstid for de beskæftigede fra 2006 til 2007. Konjunkturbetingede stigninger i arbejdstiden øger indkomsterne og styrker de offentlige finanser midlertidigt. Korrigeres herfor ligger den konjunkturrensede saldo fortsat over midten af målintervallet i 2015-planen.[4]
Strukturel versus faktisk offentlig saldo
Beregningen af den strukturelle saldo er i sagens natur behæftet med en vis usikkerhed. Udgangspunktet er den faktiske saldo, som i første omgang renses for konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser. Dernæst korrigeres tillige for en række midlertidige forhold – herunder blandt andet fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og aktiviteterne i Nordsøen, som ikke direkte er knyttet til konjunkturbevægelserne.
For at få et nogenlunde retvisende billede af den underliggende stilling på de offentlige finanser er det således afgørende, at der i beregningen af den strukturelle saldo ikke blot tages højde for konjunkturerne.
| Tabel 5.8 | |||||||
| Fra faktisk til strukturel offentlig saldo | |||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |||
| Pct. af BNP | |||||||
| 1. Faktisk saldo | 5,0 | 4,9 | 4,5 | 3,8 | 2,8 | ||
| 2. Konjunkturer | -0,1 | -1,0 | -2,5 | -2,5 | -1,3 | ||
| 3. Selskabsskat1) | -0,7 | -0,8 | -0,3 | -0,3 | -0,3 | ||
| 4. Pensionsafkastskat | -1,5 | 0,2 | 0,6 | 0,4 | 0,1 | ||
| 5. Nordsø-indtægter | -0,2 | -0,4 | -0,2 | -0,3 | -0,1 | ||
| 6. Nettorentebetalinger | 0,0 | -0,1 | -0,2 | -0,1 | 0,0 | ||
| 7. Specielle poster2) | -0,2 | -0,3 | 0,0 | 0,7 | 0,1 | ||
| 8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7) | 2,2 | 2,4 | 2,0 | 1,7 | 1,3 | ||
| 9. Suspension af SP-bidrag | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | ||
| 10. Strukturel saldo (korr. for SP-indbetalinger) (8+9) | 2,2 | 2,4 | 2,0 | 1,7 | 1,6 | ||
| 1) Eksklusive indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2) Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Der er taget særskilt højde for kapitaloverførslen på 10 mia. kr. i 2008 vedrørende pensionsafkastskatten. 3) Korrigeret for et skønnet konjunkturbidrag fra højere gennemsnitlig arbejdstid i 2007-2009. Kilde: Egne beregninger. |
|||||||
De korrektioner, der foretages for midlertidige forhold – herunder ekstraordinære indtægter – er illustreret i figur 5.1a-e. Figurerne viser de faktiske indtægter (netto) og de beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer for disse poster. Det strukturelle niveau indgår i den strukturelle saldo.[5]
| Figur 5.1a Pensionsafkastskat |
Figur 5.1b Nordsø-indtægter | |
 |
 | |
| Figur 5.1c Øvrig selskabsskat |
Figur 5.1d Nettorentebetalinger | |
 |
 | |
| Figur 5.1e Specielle budgetposter |
Figur 5.1f Faktisk, konjunkturrenset og strukturel | |
 |
 | |
Eksempelvis udgjorde de faktiske indtægter fra selskabsskat (ekskl. Nordsøen) 2,9 pct. af BNP i 2005, mens det beregnede strukturelle niveau er på 2,2 pct. af BNP. I beregningen af den strukturelle saldo foretages derfor en korrektion svarende til 2,2-2,9=-0,7 pct. af BNP afledt af de ekstraordinært store indtægter fra selskabsskat i 2005, jf. figur 5.1c og tabel 5.8.
I forbindelse med et økonomisk opsving kan der imidlertid alligevel være en tendens til at undervurdere konjunkturernes gunstige virkning på de offentlige finanser (og omvendt i forbindelse med en periode med lav vækst). I forbindelse med det nuværende opsving hænger det blandt andet sammen med, at der ikke korrigeres særskilt for de ekstraordinært høje indtægter fra registreringsafgiften i disse år (afledt af betydelige stigninger i bilsalget i 2004 og 2005).
År til år ændring i den strukturelle saldo
Niveauet for den strukturelle saldo i et enkelt år og ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det er derfor vigtigt at betragte udviklingen i den strukturelle saldo over et vist tidsrum.
Fra 2005 til 2008 reduceres det beregnede strukturelle overskud med i størrelsesordenen ½ pct. af BNP. Det hænger primært sammen med den førte finanspolitik i perioden, herunder væksten i det offentlige forbrug i 2006-08 samt skattenedsættelserne i 2008, jf. tabel 5.9, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.
| Tabel 5.9 | ||||||
| År til år ændring i den strukturelle offentlige saldo | ||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |||
| Pct. af BNP | ||||||
| Strukturel saldo (korrigeret for SP-indbetalinger) | 2,2 | 2,4 | 2,0 | 1,7 | ||
| Ændring i strukturel saldo | 1,1 | 0,2 | -0,4 | -0,3 | ||
| Bidrag til ændring: | ||||||
| Provenuer fra finanspolitikken | -0,1 | -0,4 | 0,2 | -0,2 | ||
| Strukturel beskæftigelse | 0,1 | 0,4 | 0,0 | 0,1 | ||
| Pensionsafkastskat | 0,1 | 0,1 | 0,0 | 0,0 | ||
| Nordsø-indtægter | 0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | ||
| Nettorentebetalinger | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,2 | ||
| Specielle poster1) | -0,1 | -0,1 | 0,0 | -0,1 | ||
| Efterspørgselssammensætning | 0,5 | 0,0 | 0,1 | 0,2 | ||
| Andre forhold | 0,3 | -0,2 | -1,0 | -0,6 | ||
| 1) De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde: Egne beregninger. |
||||||
Faldende nettorentebetalinger (blandt andet i takt med reduktionen af den offentlige gæld) trækker i retning af at øge den strukturelle saldo igennem perioden. De stigende indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen trækker ligeledes i retning af en forøgelse af det strukturelle overskud, og det gør den skønnede stigning i den strukturelle beskæftigelse frem til 2008 også.
Hertil kommer, at efterspørgselssammensætningen siden 2005, der er karakteriseret ved en relativt høj vækst i det private forbrug, har medført et større afgiftsindhold i den samlede efterspørgsel, end hvis fremgangen havde været mere ligeligt fordelt på investeringer og eksport.
Beregningerne af den strukturelle saldo for 2005-06 tager afsæt i tal for de faktiske offentlige finanser, der er baseret på regnskabstal for stat, kommuner og amter. Med hensyn til 2007 er der tale om skøn, som tager afsæt i en foreløbig status for de offentlige finanser i 2007. Skønnet for de faktiske offentlige finanser i 2008 er som tidligere nævnt blandt andet baseret på finanslovforslaget for 2008 og de kommunale budgetter for 2008, mens skønnet for de faktiske offentlige finanser i 2009 i vidt omfang er baseret på beregningstekniske antagelser om finanspolitikken.
Fodnoter
[1] Statens overskud (DAU-saldoen) kan først opgøres endeligt i forbindelse med færdiggørelsen af statsregnskabet i april 2008.
[2] Regeringen vil i overensstemmelse med skattestoppet søge tilslutning til at gennemføre en statslig skattenedsættelse, som kompenserer for højere kommuneskat i 2008. Det er lagt til grund, at skattenedsættelsen indregnes i forskudsregistreringen for 2009 og udformes således, at virkningen af øget kommuneskat i 2008 for 2008 og 2009 kompenseres under ét i 2009.
[3] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.
[4] Korrigeret for konjunkturbetingede ændringer i arbejdstiden kan den strukturelle saldo skønsmæssigt opgøres til ca. 1,6 pct. af BNP i 2007 og 1½ pct. af BNP i 2008 og 2009. Beregningen tager udgangspunkt i en ”trendmæssig” eller ”strukturel” arbejdstid ud fra en statistisk model og et forudsat arbejdstidsgab på 0,7 pct. i 2007, som gradvist aftager frem mod 2009. Budgetfaktoren for en konjunkturbetinget stigning i arbejdstiden på 1 pct. er i beregningen sat til ca. 0,5, hvilket kan ses i lyset af en budgetfaktor på godt 0,8 for beskæftigelsesgabet.
[5] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (eksklusive kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,2 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 0,8-1,0 pct. af BNP i perioden 2005-2009. Det skønnede trendmæssige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne beregnes som et 7 års centreret glidende gennemsnit af de faktiske indtægter. Den aktuelt høje oliepris påvirker dermed det beregnede strukturelle niveau for Nordsø-indtægterne.
