5. Offentlige finanser og finanspolitik

Ifølge Danmarks Statistik var overskuddet på de offentlige finanser 75½ mia. kr. i 2007 (4,5 pct. af BNP). Med afsæt i prognosen for dansk økonomi skønnes et overskud på 72½ mia. kr. i 2008 (4,1 pct. af BNP) og 53 mia. kr. i 2009 (2,9 pct. af BNP). De skønnede overskud i 2008 og 2009 er lidt større end ventet i februar navnlig som følge af merindtægter fra Nordsø-aktiviteterne.

I årene 2007-2009 bidrager primært de stærke konjunkturer til, at de faktiske og skønnede overskud er mærkbart større end de strukturelle overskud. Hertil kommer, at indtægterne fra selskabsskat og olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen i lyset af den højere oliepris ventes at ligge relativt højt, idet provenuet fra selskabsskat dog forventes at nærme sig det strukturelle niveau frem mod 2009.

De beregnede strukturelle overskud i 2008 og 2009 udgør henholdsvis 1,7 pct. af BNP og 1,4 pct. af BNP (korrigeret for, at indbetalinger til SP genindføres efter gældende regler). Det er inden for målintervallet i 2015-planen, der tilsiger strukturelle offentlige overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP i perioden 2007-2010, jf. Mod nye mål – Danmark 2015.

Målt ved den ét-årige finanseffekt skønnes et neutralt bidrag fra finanspolitikken til den økonomiske aktivitet i 2008. Skønnet for finanseffekten i 2008 er nedjusteret med 0,2 pct.-enheder i forhold til vurderingen i februar, hvilket navnlig kan henføres til nedjusteringen af realvæksten i offentligt forbrug og investeringer, der især er afledt Danmarks Statistiks offentliggørelse af højere forbrugs- og investeringsniveauer i 2007. Det samlede bidrag til efterspørgslen i 2008 fra finanspolitikken i 2007 og 2008 under ét skønnes ca. 0,1 pct. af BNP større end i februarvurderingen.

Det offentlige udgiftstryk skønnes at stige svagt fra 49,8 pct. af BNP i 2007 til 49,9 pct. af BNP i 2009. Udviklingen afspejler en stigning i de primære offentlige udgifter på 0,5 pct. af BNP og et fald i renteudgifterne på 0,4 pct. af BNP.

Skattetrykket aftager fra 48,9 pct. af BNP i 2007 til 47,4 pct. af BNP i 2009. Det afspejler primært lavere personskatter og i mindre grad lavere selskabsskat.

De ekstraordinært store offentlige overskud i disse år bidrager til, at ØMU-gælden ventes reduceret fra 26 pct. af BNP i 2007 til 18¼ pct. af BNP i 2009. Den offentlige nettogæld er i løbet af 2007 blevet vendt til et finansielt nettotilgodehavende på 2½ pct. af BNP. Nettotilgodehavendet ventes øget til 9¼ pct. af BNP i 2009.

5.1 Den offentlige saldo

Med afsæt i vurderingen af dansk økonomi, herunder fastlæggelsen af den økonomiske politik i 2008, skønnes der offentlige overskud på 72½ mia. kr. (4,1 pct. af BNP) i 2008 og 53 mia. kr. (2,9 pct. af BNP) i 2009, jf. tabel 5.1.

Tabel 5.1
Oversigt over offentlige finanser
		2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Mia. kr.
	Offentlig saldo	27,3	77,4	79,9	75,6	72,4	53,0
	Offentlig saldo fordelt på delsektorer:
	- Stat og kommuner	27,1	77,0	79,6	74,3	71,1	51,8
	- Sociale kasser og fonde	0,2	0,4	0,3	1,3	1,3	1,3
	Pct. af BNP
	Offentlig saldo	1,9	5,0	4,9	4,5	4,1	2,9
	Nettorenteudgifter	1,6	1,2	0,9	0,6	0,4	0,1
	Udgifter i alt	53,7	51,7	50,2	49,8	50,1	49,9
	Indtægter	55,6	56,7	55,1	54,3	54,2	52,8
	- Skatter	49,2	50,9	49,3	48,9	48,7	47,4
	- Andre indtægter	6,5	5,9	5,8	5,4	5,5	5,4
	Strukturel offentlig saldo	1,3	2,5	2,7	2,1	1,7	1,1
	Do. korr. for genindført SP-bidrag1)	1,3	2,5	2,7	2,1	1,7	1,4
	1)         SP-bidraget er suspenderet i 2004-2008 og forudsættes genindført i 2009. Kilde:  Danmarks Statistik og egne beregninger.

Skønnet for de offentlige finanser i 2008 er baseret på finansloven for 2008, de ministerielle rammeredegørelser for statens udgifter i 2008 samt de kommunale og regionale budgetter for 2008. Skønnet afspejler endvidere aftalen med Danske Regioner om udvidede lånerammer til kræftapparatur i januar 2008. Aftalen (mellem regeringen, Dansk Folkeparti og Ny Alliance) om lavere skat på arbejde fra september 2007 og det foreliggende overenskomstresultat på det offentlige område er desuden indarbejdet i skønnene for 2008 og 2009. Vurderingen af 2009 tager derudover afsæt i 2015-planen og er af beregningsteknisk karakter, idet der først senere tages stilling til de konkrete finanspolitiske prioriteringer.

Efter omtrent balance i 2003 er overskuddet på de offentlige finanser øget fra 1,9 pct. af BNP i 2004 til 4,9 pct. af BNP i 2006. Den markante stigning i overskuddet skyldes navnlig et fald i udgifterne til overførselsindkomster i lyset af faldende ledighed og stigende beskæftigelse, lavere renteudgifter afledt af gældsafviklingen og en stigning i indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne på baggrund af den højere oliepris. Det skønnede fald i det offentlige overskud fra 2006 til 2009 kan navnlig henføres til udviklingen i skatteindtægterne, herunder i personskatteindtægterne i lyset af skatteaftalen fra september 2007, samt en forventet normalisering af selskabsskatteprovenuet blandt andet som følge af begyndende pres på avancerne i de finansielle selskaber. Når der tages højde for konjunkturerne og andre midlertidige forholds påvirkning af de offentlige finanser, kan det strukturelle overskud opgøres til i størrelsesordenen 1½ pct. af BNP i 2008 og 2009 i gennemsnit (korrigeret for, at indbetalinger til SP genindføres i 2009 efter gældende regler).

I forhold til februarvurderingen er skønnene for den offentlige saldo opjusteret med 5¾ mia. kr. i 2008 og godt 1½ mia. kr. i 2009, jf. også Budgetoversigt 2, maj 2008.

Opjusteringen i begge år skal ses i lyset af forventede merindtægter fra Nordsø-aktiviteterne samt ændrede skøn for personskatter, moms, registreringsafgift og overførselsudgifter. I modsat retning trækker nedjusteringer af selskabsskatte- og pensionsafkastskatteprovenuet samt en opjustering af de offentlige forbrugsudgifter, der primært følger af de offentlige overenskomster.

5.2 Den offentlige gæld

Den offentlige nettogæld er i løbet af 2007 blevet vendt til et finansielt nettotilgodehavende på 2½ pct. af BNP, jf. tabel 5.2. På baggrund af de skønnede overskud på de samlede offentlige finanser i 2008 og 2009 forudsættes det offentlige finansielle nettotilgodehavende at øges til 9¼ pct. af BNP i 2009. En forøgelse af nettotilgodehavendet er på linje med 2015-planen og skal ses i sammenhæng med presset på de offentlige finanser på længere sigt blandt andet som følge af den demografiske udvikling og vigende indtægter fra Nordsøen.

Tabel 5.2
Oversigt over den offentlige gæld, ultimo året
		2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Pct. af BNP
	Offentlig nettogæld1)	12,1	8,9	3,3	-2,5	-6,5	-9,2
	Nettogæld i stat og kommuner	12,1	8,9	3,3	-2,5	-6,4	-9,0
	ØMU-gæld	43,8	36,4	30,4	26,0	21,2	18,2
	Do. korrigeret for genudlån2)	42,5	35,1	28,7	24,4	19,6	16,6
	Mia. kr.
	Offentlig nettogæld1)	177,1	137,1	53,4	-42,8	-115,1	-168,1
	Nettogæld i stat og kommuner	177,8	137,9	54,2	-41,9	-113,0	-164,8
	ØMU-gæld	641,9	563,1	498,4	440,9	374,9	333,2
	Do. korrigeret for genudlån2)	623,4	542,9	470,9	414,5	346,5	302,9
	1)         Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser, dvs. inkl. arbejdsløshedskasser og Lønmodtagernes Garantifond men ekskl. ATP. 2)         Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Arealudviklingsselskabet. Kilde:  Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.

Den offentlige nettogæld/nettotilgodehavende opgøres til markedsværdi og påvirkes dermed af værdien/kursen på de offentlige aktiver og passiver. Ændringerne i nettogælden over tid svarer således til det offentlige overskud plus stedfundne værdireguleringer. I perioden 2001 til 2007 er nettogælden faldet med i alt 24½ pct.-enheder. Hovedparten af gældsnedbringelsen afspejler offentlige overskud. Nettogælden i stat, kommuner og regioner angiver de samlede finansielle nettoforpligtelser (eller aktiver) over for andre sektorer og er det relevante udgangspunkt for beregningerne af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed.

ØMU-gælden, der er et bruttogældsbegreb, omfatter navnlig statens og kommunernes obligationsgæld. I ØMU-gælden modregnes de offentlige delsektorers beholdninger af statsobligationer, herunder de statslige fondes beholdninger.

ØMU-gælden ventes reduceret fra knap 26 pct. af BNP i 2007 til 18,2 pct. af BNP i 2009 svarende til et fald på 107,7 mia. kr.

Korrigeret for statens genudlånsportefølje – der reelt indebærer en parallel forøgelse af statens aktiver og passiver – ventes ØMU-gælden at falde fra 24,4 pct. af BNP i 2007 til 16,6 pct. af BNP i 2009 svarende til en samlet gældsnedbringelse på 111,6 mia. kr.

Skønnet for ØMU-gælden ultimo 2007 og 2008 er opjusteret med 0,4 pct. af BNP i begge år siden februarredegørelsen, jf. tabel 5.3.

Tabel 5.3
ØMU-gælden i 2007 og 2008
		2007	2008
	Pct. af BNP
	ØMU-gæld, maj 2008	26,0	21,2
	ØMU-gæld, februar 2008	25,6	20,8
	Ændring	0,4	0,4
	Bidrag fra:
	Statens saldo	-0,5	-0,3
	Udlån1)	-0,3	0,0
	BNP	0,2	0,0
	Beholdning af statsobligationer i statslige fonde2)	0,0	0,1
	Periodiseringer og øvrige afgrænsninger mv.3)	1,1	0,5
	1)         Genudlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Arealudviklingsselskabet. 2)         Den Sociale Pensionsfond, Højteknologifonden og Forebyggelsesfonden. 3)         Periodisering og øvrige afgrænsninger mv. dækker primært over, at opgørelsen af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som har betydning for gældsudviklingen. Endvidere indgår omlægninger af statslige aktiver, der har betydning for ØMU-gældsopgørelsen. Kilde:  Egne beregninger.

Opjusteringen af ØMU-gældskvoten i 2007 hænger primært sammen med en opjustering af periodiseringer og øvrige afgrænsninger. Opjusteringen skyldes hovedsageligt større indestående i Danmarks Nationalbank (som ikke indgår i ØMU-gælden) samt en forøgelse af gælden i kommuner og regioner. Dertil kommer virkningen af en lavere BNP-vækst end skønnet i februar. I modsat retning trækker et højere overskud på statens finanser på nationalregnskabsform end skønnet i februar.

Opjusteringen i 2008 skyldes tilsvarende en opjustering af periodiseringer og øvrige afgrænsninger, og skyldes primært forøgelsen af ØMU-gælden i 2007 samt større statsligt indestående i Danmarks Nationalbank. Herudover bidrager en lavere beholdning af statsobligationer i de statslige fonde, som modregnes i opgørelsen af ØMU-gælden. Den lavere beholdning skyldes en beslutning om, at Finansieringsfonden afhændes, og midlerne overføres til Danmarks Grundforskningsfond. Det er lagt til grund, at fonden investerer de modtagne midler i andre papirer end statsobligationer. Såfremt fonden vælger at genplacere i statsobligationer påvirkes ØMU-gælden ikke. I modsat retning trækker et højere forventet overskud på statens finanser i 2008.

5.3 De offentlige udgifter

Det offentlige udgiftstryk skønnes at stige svagt fra 49,8 pct. af BNP i 2007 til 49,9 pct. af BNP i 2009, jf. tabel 5.4. Udviklingen afspejler en stigning i de primære offentlige udgifter på 0,5 pct. af BNP og et fald i renteudgifterne med 0,4 pct. af BNP.

Tabel 5.4
De offentlige udgifters sammensætning
		2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Pct. af BNP
	Offentlige udgifter (udgiftstryk) 1)2)	53,7	51,7	50,2	49,8	50,1	49,9
	Primære udgifter	50,7	49,2	48,0	47,9	48,3	48,4
	- offentligt forbrug	26,5	25,9	25,7	25,9	26,0	26,4
	- offentlige investeringer3)	1,8	1,8	2,0	1,8	1,8	1,8
	- indkomstoverførsler	17,1	16,5	15,5	15,2	14,9	15,1
	- subsidier	2,3	2,3	2,2	2,3	2,3	2,3
	- øvrige primære udgifter	2,9	2,7	2,7	2,7	3,4	2,8
	Renteudgifter	3,1	2,6	2,2	1,9	1,8	1,5
	Memopost
	Offentligt forbrug (andel  af konjunkturrenset BNP)	26,1	25,8	26,0	26,0	26,1	26,4
	1)         Grundet afrundinger passer summen ikke med totalen i alle årene. 2)         Opgørelsen af de samlede offentlige udgifter og indtægter afviger fra Danmarks Statistiks opgørelse. Danmarks Statistik henfører fx indtægter fra salg af varer og tjenester, der indgår i det offentlige forbrug, til indtægterne, mens det samlede offentlige forbrug indgår på udgiftssiden i tabellen. 3)         Offentlige nyinvesteringer, dvs. ekskl. nettokøb af bygninger, maskiner mv. Kilde:  Danmarks Statistik og egne beregninger.

Væksten i de primære offentlige udgifter kan helt overvejende henføres til de offentlige forbrugsudgifter, som skønnes at stige med 0,5 pct. af BNP fra 2007 til 2009. Stigningen skal ses i sammenhæng med relativt høje nominelle vækstrater i det offentlige forbrug på 4,5 pct. i 2008 og 5,1 pct. i 2009. Det afspejler blandt andet de offentlige overenskomster, hvor budgetvirkningerne af de aftalte lønstigninger udgør 3,9 pct. i 2008 og 5,0 pct. i 2009.

I 2015-planen indgår som et mellemfristet pejlemærke, at de offentlige forbrugsudgifters andel af BNP kan udgøre op til 26,5 pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015. I 2015-fremskrivningen i Danmarks Konvergensprogram 2007, december 2007, udgør det offentlige forbrugs andel af BNP godt 26,3 pct. af BNP i 2015, hvilket indebærer en margin i forhold til det anførte pejlemærke på 26,5 pct. af BNP. Med de nye skøn for 2008 og 2009 og de forudsatte vækstrammer i årene efter vil loftet ca. blive tangeret. Der udarbejdes en opdateret 2015-fremskrivning i efteråret i forbindelse med opdateringen af Danmarks Konvergensprogram 2008.

Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes til 1,3 pct. i 2008 og forudsættes at udgøre 1,2 pct. i 2009. I forhold til februarvurderingen er skønnet nedjusteret med 0,2 pct.-enheder i 2008 primært afledt af Danmarks Statistiks offentliggørelse af et højere niveau for det offentlige forbrug i 2007 på baggrund af foreløbige tal for de offentlige regnskaber i 2007. I 2009 er rammen i overensstemmelse med 2015-planen, hvor der er forudsat en vækst på 1,0 pct., idet der i skønnet for 2009 samtidig er taget hensyn til, at realvæksten isoleret set løftes med 0,2 pct.-enheder som følge af frigivelsen i 2009 af den midlertidige obligatoriske opsparing på statens område i 2008, jf. aftalen om finansloven for 2008. Den midlertidige obligatoriske opsparing reducerer realvæksten i 2008 tilsvarende.

Siden februarvurderingen har Danmarks Statistik offentliggjort foreløbige tal for de offentlige investeringer i 2007, der ligger væsentligt over det skønnede niveau. Det er den primære årsag til en nedjustering på 7,0 pct.-enheder af realvæksten i de offentlige investeringer til i alt -2,5 pct. i 2008. I 2009 er der fastlagt et beregningsteknisk skøn for realvæksten i de offentlige investeringer på 0,8 pct.

For at sikre mod udgiftsskred er der fremsat lovforslag om, at det statslige bloktilskud til kommunerne reduceres, hvis kommunerne under ét overskrider de budgetterede service- eller anlægsudgifter i 2008. Desuden er der fremsat forslag om, at en del af bloktilskuddet til kommunerne fra 2009 og frem gøres betinget af, at kommunerne budgetterer i overensstemmelse med det aftalte, samt at det kommunale bloktilskud fremover kan nedsættes individuelt og kollektivt, hvis den samlede kommunale beskatning stiger.

Fra 2007 til 2009 ventes omtrent uændrede udgifter til indkomstoverførsler i pct. af BNP, hvilket blandt andet afspejler stigende satsregulering og et fald i udgifterne til dagpenge i lyset af et lavere ledighedsniveau. Ledigheden ventes dog at stige fra 2008 til 2009.

Subsidierne og de øvrige primære udgifter skønnes desuden at udgøre nogenlunde samme andel af BNP i 2009 som i 2007. Det særligt høje niveau for de øvrige primære udgifter på 3,5 pct. af BNP i 2008 skal ses i sammenhæng med de ændrede regler for pensionsbeskatning, som indebærer en engangskompensation mv. på omkring 10 mia. kr. i 2008 for ophævelsen af fritagelsen for pensionsafkastskat vedrørende ejendomme og afkast af indeksobligationer.

Renteudgifterne ventes som følge af den fortsatte gældsnedbringelse at falde fra knap 2 pct. af BNP i 2007 til godt 1½ pct. af BNP i 2009.

5.4 De offentlige indtægter

Skattetrykket i 2007 kan med udgangspunkt i Danmarks Statistiks foreløbige opgørelse af skatteindtægterne opgøres til 48,9 pct. af BNP, jf. tabel 5.5. Fra 2007 til 2009 ventes skattetrykket at falde med 1,5 pct.-enheder til 47,4 pct. af BNP.

Tabel 5.5
De offentlige indtægters sammensætning
		2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Pct. af BNP
	Offentlige indtægter	55,6	56,7	55,1	54,3	54,2	52,8
	Skattetryk	49,2	50,9	49,3	48,9	48,7	47,4
	- personskatter mv.1)	21,2	21,2	20,8	21,3	20,9	20,1
	- arbejdsmarkedsbidrag	4,4	4,4	4,4	4,5	4,5	4,5
	- selskabsskatter	3,2	3,9	4,3	3,6	3,7	3,4
	- pensionsafkastbeskatning	1,6	2,4	0,8	0,4	0,5	0,6
	- moms	9,8	10,0	10,3	10,4	10,5	10,4
	- afgifter og indirekte skatter	7,8	7,9	7,7	7,6	7,5	7,3
	- øvrige skatter2)	1,2	1,1	1,0	1,0	1,0	1,0
	Renteindtægter3)	1,7	1,5	1,5	1,5	1,6	1,6
	Øvrige indtægter4)	4,7	4,4	4,3	4,0	3,9	3,8
	Memopost
	Nordsø-indtægter5)	1,1	1,6	2,0	1,7	2,1	1,8
	1)         Personskatter mv. indeholder kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter. 2)         Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (A-kassebidrag, efterlønsbidrag). 3)         Inkl. udbytter og Nationalbankens overskud. 4)         Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasudvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalities, der for DUC’s vedkommende bortfalder fra 2004, også indgår. 5)         De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift og overskudsdeling. Kilde:  Danmarks Statistik og egne beregninger.

Udviklingen i skattetrykket er ikke et velegnet mål for den økonomiske politiks bidrag til ændringer i skattebelastningen^[1]. Det skyldes først og fremmest, at konjunkturudviklingen samt udsving i oliepriser, aktiekurser og renter mv. ofte vil medføre, at væksten i beskatningsgrundlaget for en række skatter og afgifter afviger fra væksten i BNP. Det kan føre til betydelige udsving i skattetrykket fra år til år, selv om skatteregler og dermed skattebelastningen er uændret. Det gælder ikke mindst i forhold til pensionsafkastskatten og (selskabs)skatterne fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen, men fx også i forhold til registreringsafgift, moms og tinglysningsafgift.

Faldet i skattetrykket fra 2007 til 2009 afspejler primært lavere personskatter og i mindre grad lavere selskabsskat, jf. tabel 5.6. Faldet afspejler endvidere et omtrent uændret (nominelt) provenu fra punktafgifterne. Udviklingen i indtægterne fra de enkelte skatter beskrives nærmere nedenfor.

Tabel 5.6
Ændring i skattetrykket
		2005	2006	2007	2008	2009
	Pct. af BNP
	Skattetryk	50,9	49,3	48,9	48,7	47,4
	Ændring i skattetryk	1,7	-1,6	-0,4	-0,2	-1,3
	Heraf:
	- personskatter mv.	-0,1	-0,3	0,5	-0,4	-0,8
	- arbejdsmarkedsbidrag	-0,1	0,0	0,1	0,0	0,0
	- selskabsskatter	0,7	0,4	-0,7	0,1	-0,3
	- pensionsafkastbeskatning	0,8	-1,6	-0,4	0,1	0,1
	- moms	0,3	0,2	0,2	0,1	0,0
	- afgifter og indirekte skatter	0,1	-0,2	-0,2	0,0	-0,2
	- øvrige skatter	-0,1	-0,1	0,0	-0,1	0,0
	Kilde:  Egne beregninger.

Personskatter

Personskatternes bidrag til skattetrykket skønnes isoleret set at aftage med 1,2 pct.-enheder fra 2007 til 2009 blandt andet i lyset af indkomstskattenedsættelserne og ophævelse af suspensionen af SP-bidraget i 2009, som følger gældende regler.

I medfør af aftalen om lavere skat på arbejde fra september 2007 reduceres indkomstskatterne med 4¼ mia. kr. i 2008 og med yderligere 5¼ mia. kr. i 2009. Aftalen indeholder samtidig en særskilt forhøjelse af overførslerne med 0,6 pct.-enheder i 2008, hvilket isoleret set medfører en forøgelse af personskatterne på ca. 0,5 mia. kr. Nedsættelsen af indkomstskatten i medfør af skatteaftalen giver dermed en reduktion af personskatternes bidrag til skattetrykket med ca. 0,2 pct.-enheder i 2008 og samlet 0,5 pct.-enheder i 2009.

De kommunale budgetter for 2008 viser en samlet stigning i kommuneskatten på 2,2 mia. kr. Inklusive en uudnyttet mulighed for ændret skat på ¼ mia. kr. i forbindelse med skatteudskrivningen i 2007 er der tale om en stigning på knap 2 mia. kr. i forhold til 2002-niveauet for de kommunale skatter. Regeringen, Dansk Folkeparti og Ny Alliance er i forbindelse med finanslovsaftalen for 2008 blevet enige om at nedsætte den statslige bundskat, således at skattestoppet er overholdt. Skattenedsættelsen vil blive søgt udformet således, at virkningen af øget kommuneskat i 2008 og 2009 kompenseres under ét i 2009. Der er efterfølgende fremsat lovforslag herom. Dette er lagt til grund ved budgetteringen og vil isoleret set betyde, at skattetrykket stiger godt 0,1 pct.-enhed fra 2007 til 2008 og falder ca. ¼ pct.-enhed fra 2008 til 2009.

Aftalen om lavere skat på arbejde betyder endvidere, at suspensionen af SP-bidraget er forlænget til og med 2008. Efter gældende regler vil indbetalinger til SP dermed automatisk blive genoptaget i 2009. Isoleret set bevirker genindførsel af SP-indbetalingerne, at de skattepligtige indkomster i 2009 reduceres med ca. ½ pct. af BNP, hvorved indtægterne fra personskatterne reduceres med ca. ¼ pct. af BNP, mens husholdningernes disponible indkomst reduceres med ca. ¼ pct. af BNP. Modstykket hertil er højere pensionsopsparing for den enkelte og dermed en forøgelse af de fremtidige (skattepligtige) pensionsudbetalinger fra SP-ordningen, der er en obligatorisk, individuel (dvs. ikke omfordelende) pensionsordning. SP-ordningen er dermed ikke en skat.

Selskabsskat

Provenuet fra selskabsskatten (ekskl. kulbrinteproducerende selskaber) udgjorde 50 mia. kr. i 2006 (3,0 pct. af BNP) og skønnes at aftage til under 2½ pct. af BNP i 2008 og 2009. Faldet i niveauet for selskabsskatten skal ses i lyset af tegn på aftagende indtjening i den finansielle sektor samt stigende råvarepriser og lønninger, der ligeledes sætter indtjeningen under pres i andre sektorer. I modsat retning trækker omlægningen af selskabsbeskatningen, der blev vedtaget i juni 2007. Lovændringen indebærer alt andet lige et lavere provenu i 2007 og et højere provenu i 2008 og 2009.

Selskabsskattepakkens stramninger af afskrivningsreglerne har således først virkning fra 2008, mens beskæringen af fradragsberettigede renteudgifter kun har halvårs-virkning i 2007. Derimod nedsættes selskabsskatteprocenten fra 28 til 25 pct. med helårsvirkning fra 2007. Selskabsskattepakken er beskrevet mere detaljeret i boks 5.3 i Økonomisk Redegørelse, maj 2007.

Indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen udgjorde 32 mia. kr. i 2006 (2,0 pct. af BNP) og skønnes til 29½ mia. kr. i 2007 (1,7 pct. af BNP), 36½ mia. kr. i 2008 (2,1 pct. af BNP) og 32½ mia. kr. i 2009 (1,8 pct. af BNP). Udviklingen i Nordsø-indtægterne afspejler dels en kraftig stigning i den gennemsnitlige oliepris fra 2007 til 2008 (målt i kr.) og et beskedent forudsat fald i 2009, dels at produktionen af olie og gas forventes at falde i perioden fra 2006 til 2009. De samlede Nordsø-indtægter udgøres af kulbrinteskat, selskabsskat af kulbrintevirksomhed, olierørledningsafgift samt overskudsdeling.

Statens årlige indtægter fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen er særdeles følsomme over for ændringer i olieprisen. Det forventes således, at når olieprisen målt i danske kroner stiger med én procent, stiger det samlede provenu fra Nordsøen med godt 0,4 mia. kr. Den varige provenugevinst ved en varig stigning i olieprisen er dog betydeligt lavere end den umiddelbare provenuvirkning, idet olieressourcerne gradvist udtømmes på sigt.

Pensionsafkastskat

Provenuet fra pensionsafkastskatten kan svinge meget fra år til år og afhænger blandt andet af udviklingen i aktiekurser og renter, der er bestemmende for obligationskurserne og afkastet på de afledte aktiver (derivater). Grundlaget for pensionsafkastskatten opgøres således efter lagerprincippet, hvilket indebærer, at urealiserede kapitalgevinster i pensionsinstitutterne også beskattes.

Indtægterne fra pensionsafkastskatten udgjorde således ca. 37 mia. kr. eller 2,4 pct. af BNP i 2005 og faldt derefter til 12¾ mia. kr. i 2006 svarende til 0,8 pct. af BNP og 6½ mia. kr. i 2007 (0,4 pct. af BNP), på grund af kurstab på derivater og obligationer som følge af rentestigninger. Pensionsafkastskatten skønnes at udgøre 9 mia. kr. i 2008 (0,5 pct. af BNP) og 11¼ mia. i 2009 (0,6 pct. af BNP).  Denne udvikling illustrerer, at det samlede skattetryk i det enkelte år i høj grad afhænger af indtægterne fra pensionsafkastskatten og dermed udviklingen på de finansielle markeder. Pensionsafkastskatten bidrager således isoleret set til et fald i skattetrykket på 2,0 pct.-enheder fra 2005 til 2007. Omvendt forventes pensionsafkastskatten at øge skattetrykket med 0,2 pct.-enheder fra 2008 til 2009.

Provenuet fra pensionsafkastskatten anslås at udgøre ca. 1 pct. af BNP (svarende til 18-19 mia. kr. i 2008) i et år med et normalafkast på den samlede pensionsformue.

Det forholdsvist lave provenuskøn i 2008 på 9 mia. kr. skal især ses i lyset af faldende aktiekurser i første kvartal af 2008, blandt andet i forbindelse med den finansielle uro. Indtægterne fra pensionsafkastskatten er dog vanskelige at skønne over, da det er kurserne og renterne ved årets afslutning, der er afgørende for provenuets størrelse.

Årsagen til, at provenuet i 2009 skønnes at være lavere end i et år med normalafkast, er, at renterne forventes at stige, hvilket medfører kursfald på obligationer og derivater. Det er især de 10-årige obligationsrenter, der ventes at stige.

Folketinget vedtog den 14. december 2007 en omlægning af pensionsafkastskatten. Omlægningen er udformet således, at den skønnes at være omtrent provenuneutral over tid, men den medfører et umiddelbart provenutab på ca. 10 mia. kr. i 2008. Det umiddelbare tab vedrører hovedsageligt engangskompensationer for ophævelsen af skattefritagelsen af afkast af visse ejendomme og indeksobligationer. Engangskompensationerne konteres i nationalregnskabet som kapitaloverførsler til den private sektor. (I nationalregnskabet er kompensationerne derfor ikke modregnet i provenuet fra pensionsafkastskatten). I provenutabet på omkring 10 mia. kr. i 2008 er der også taget højde for merprovenuet ved ophævelsen af skattefritagelsen. Pensionsskatteomlægningen er beskrevet i Økonomisk Redegørelse, februar 2008, boks 5.2.

Afgifter

Punktafgifterne bidrager under ét til en reduktion i det samlede skattetryk på 0,4 pct.-enheder fra 2006 til 2009. Skattestoppets nominalprincip (dvs. at stykafgifter fastholdes i nominelle kronebeløb) reducerer afgiftstrykket med knap 0,1 pct.-enheder om året til og med 2007. Fra og med 2008 bliver energiafgifterne indekseret med 1,8 pct. om året svarende til nettoprisudviklingen på mellemfristet sigt. Da provenuet fra energiafgifterne udgør ca. 67 pct. af det samlede provenu fra stykafgifterne (ekskl. vægtafgift), bliver nominalprincippets effekt på skattetrykket reduceret tilsvarende. Indekseringen af energiafgifterne indebærer således, at betydningen af nominalprincippet samlet set mindskes med 0,1 pct.-enheder i 2008 og 2009. Hertil kommer, at indekseringen indebærer, at realværdien af energiafgifterne over tid skønnes nogenlunde uændret.

En moderat udvikling i grundlagene for en række afgifter, herunder energiafgifterne, reducerer skattetrykket med ca. 0,2 pct.-enheder i den nævnte periode.

5.5 Finanspolitikkens aktivitetsvirkning

I 2008 skønnes et neutralt bidrag fra finanspolitikken til den økonomiske aktivitet – målt ved den ét-årige finanseffekt, jf. tabel 5.7. Skønnet er blandt andet baseret på finansloven for 2008, de kommunale og regionale budgetter for 2008 og de offentlige overenskomstaftaler.

Tabel 5.7
Bidrag til den økonomiske vækst
		2004	2005	2006	2007	2008
	Pct.
	BNP-vækst	2,3	2,5	3,9	1,8	1,2
	Et-årig finanseffekt	0,8	0,1	0,4	0,2	0,0
	Pct.-enheder
	Flerårige virkninger:
	- flerårig finanseffekt	0,7	0,3	0,4	0,3	0,0
	- opsparingsvirkninger1)	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0
	- stedfundne renteændringer2)	1,3	0,8	0,4	-0,8	-1,2
	1)         Opsparingsvirkningerne dækker over suspensionen af SP-bidraget, der således ikke indgår i finanseffekten. 2)         Opgjort som de isolerede virkninger på BNP-væksten af renteudviklingen fra og med 2002 og frem til    ultimo april 2008. Renten er antaget uændret derefter. Kilde:  Danmarks Statistik og egne beregninger.

Skønnet for finanseffekten i 2008 er nedjusteret med 0,2 pct.-enheder i forhold til vurderingen i februar, hvilket navnlig kan henføres til nedjusteringen af realvæksten i offentligt forbrug og investeringer, der især er afledt Danmarks Statistiks offentliggørelse af højere forbrugs- og investeringsniveauer i 2007. Siden februar er skønnet for finanseffekten således samtidig opjusteret med 0,3 pct. af BNP i 2007 i lyset af den større end ventede udgiftsvækst. Det samlede bidrag til efterspørgslen i 2008 fra finanspolitikken i 2007 og 2008 under ét er dermed ca. 0,1 pct. af BNP større end i februarvurderingen.

Den forudsatte økonomiske politik i 2009 tager afsæt i 2015-planen, inklusive genindførsel af indbetalinger til SP i henhold til gældende lov. De nærmere finanspolitiske prioriteringer fastlægges først endeligt i forbindelse med offentliggørelsen af finanslovsforslaget for 2009 i august.

Den flerårige finanseffekt^[2] peger i retning af, at finanspolitikken fra og med 2002 samlet set har en omtrent neutral virkning på den økonomiske vækst i 2008. Den førte finanspolitik siden 2002 har bidraget til at øge niveauet for BNP i 2007 sammenlignet med en situation, hvor der var blevet ført neutral finanspolitik. Det hænger blandt andet sammen med lempelsen af finanspolitikken i 2004 afledt af skattenedsættelserne og Forårspakken. Væksten i de offentlige forbrugsudgifter trækker i samme retning.

Mens finanspolitikken i 2008 isoleret set ventes at være neutral for den økonomiske aktivitet, vil de ændringer i renterne, der er konstateret fra 2002 og frem til januar 2008, virke dæmpende i 2008.

Pengepolitikken har de senere år været relativt lempelig efter danske konjunkturforhold, idet Danmark har haft et stærkere konjunkturforløb end euroområdet. Renterne er imidlertid steget noget i forhold til det meget lave niveau i 2004 og 2005, og det bidrager til at dæmpe efterspørgselsvæksten, navnlig fordi det har bremset den meget store opgang i boligpriserne. Mens finanspolitikken i 2008 isoleret set ventes at være neutral i forhold til den økonomiske aktivitet, vil de ændringer i renterne, der er konstateret frem til i dag virke dæmpende i 2008, jf. tabel 5.7. Det negative bidrag fra renteændringer er forøget lidt siden februarredegørelsen blandt andet som følge af en forøgelse af bankernes udlånsrenter, der er forbundet med den finansielle uro^[3].

Samlet peger beregningerne på, at de flerårige virkninger af finanspolitikken (den flerårige finanseffekt) og renteudviklingen fra 2002 og frem samlet kan dæmpe væksten med i størrelsesordenen 1 pct. af BNP i 2008. Niveauet for renterne er fortsat ret moderat i forhold til den aktuelle pressituation.

5.6 Den strukturelle offentlige saldo

De offentlige finanser i Danmark er meget konjunkturfølsomme, og en række offentlige indtægter kan fluktuere ganske meget fra år til år. Blandt andet er indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne og pensionsafkastskatten meget følsomme over for bevægelser på de finansielle markeder – herunder udviklingen i aktiekurser, rente og oliepris.

Den strukturelle saldo er et beregnet mål for den underliggende udvikling i de offentlige finanser, idet den faktiske saldo korrigeres for midlertidige udsving, der følger af blandt andet konjunktur, oliepriser, renter og aktiekurser.

I forbindelse med en højkonjunktur, hvor beskæftigelsen er høj og ledigheden lav, overstiger den faktiske saldo sædvanligvis den strukturelle saldo og omvendt, når konjunkturerne er dårlige.

I årene 2007-2009 bidrager primært de stærke konjunkturer til, at de skønnede faktiske overskud er mærkbart større end de strukturelle overskud, jf. tabel 5.8. Hertil kommer, at indtægterne fra selskabsskat og olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen i hele prognoseperioden ventes at ligge over det strukturelle niveau, idet provenuet fra selskabsskat dog forventes at nærme sig det strukturelle niveau frem mod 2009.

De beregnede strukturelle overskud i 2007 og 2008 udgør henholdsvis 2,1 og 1,7 pct. af BNP, mens det strukturelle overskud i 2009 er beregnet til 1,4 pct. af BNP (korrigeret for, at indbetalinger til SP genindføres efter gældende regler). Det er for 2008 og 2009 inden for målintervallet i 2015-planen, der tilsiger strukturelle offentlige overskud mellem ¾ og 1¾ pct. af BNP i perioden 2007-2010, jf. Mod nye mål – Danmark 2015^[4].

Det strukturelle niveau for Nordsø-provenuet er opgjort som det forudsatte niveau i 2015-planen justeret for holdbarhedsvirkningen af de ændringer i de fremtidige Nordsø-provenuer, der følger af ændrede forudsætninger om oliepris, dollarkurs mv. Dermed indregnes ændringer i nutidige og fremtidige Nordsø-provenuer i den strukturelle saldo i det omfang, de giver anledning til en ændring i de langsigtede finanspolitiske handlemuligheder, jf. boks 5.1.

Strukturel versus faktisk offentlig saldo

Beregningen af den strukturelle saldo er behæftet med en vis usikkerhed. Udgangspunktet er den faktiske saldo, som i første omgang renses for konjunkturernes påvirkning af de offentlige finanser, jf. tabel 5.8. Dernæst korrigeres for en række midlertidige bidrag til de offentlige finanser – herunder blandt andet fluktuationer i indtægterne fra pensionsafkastskatten og aktiviteterne i Nordsøen – som ikke direkte er knyttet til konjunkturbevægelserne. For at få et nogenlunde retvisende billede af den underliggende stilling på de offentlige finanser i Danmark er det således afgørende, at der i beregningen af den strukturelle saldo ikke alene tages højde for konjunkturerne.

Tabel 5.8
Fra faktisk til strukturel offentlig saldo
		2005	2006	2007	2008	2009
	Pct. af BNP
	1. Faktisk saldo	5,0	4,9	4,5	4,1	2,9
	2. Konjunkturer	0,2	-0,7	-2,4	-2,9	-1,8
	3. Selskabsskat1)	-0,7	-0,8	-0,3	-0,2	-0,1
	4. Pensionsafkastskat	-1,5	0,2	0,6	0,5	0,4
	5. Nordsø-indtægter	-0,3	-0,5	-0,3	-0,4	-0,3
	6. Nettorentebetalinger	0,0	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1
	7. Specielle poster2)	-0,2	-0,2	0,0	0,7	0,0
	8. Strukturel saldo (1+2+3+4+5+6+7)	2,5	2,7	2,1	1,7	1,1
	9. Suspension af SP-bidrag	0,0	0,0	0,0	0,0	0,3
	10. Strukturel saldo (korr. for SP-indbetalinger) (8+9)	2,5	2,7	2,1	1,7	1,4
	1)         Ekskl. indtægter fra kulbrinteskatten og selskabsskat fra Nordsø-produktionen. 2)         Indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Der er taget særskilt højde for kapitaloverførslen på 10 mia. kr. i 2008 vedrørende pensionsafkastskatten, således at denne ikke indgår i den strukturelle saldo. Kilde:  Egne beregninger.

De korrektioner, der foretages for midlertidige forhold – herunder ekstraordinære indtægter – er illustreret i figur 5.1a-e. Figurerne viser de faktiske indtægter (netto) og de beregnede strukturelle/trendmæssige niveauer for disse poster. Det strukturelle niveau indgår i den strukturelle saldo^[5].

Figur 5.1a Pensionsafkastskat		Figur 5.1b Nordsø-indtægter

Figur 5.1c Øvrig selskabsskat		Figur 5.1d Nettorentebetalinger

Figur 5.1e Specielle budgetposter		Figur 5.1f Faktisk, konjunkturrenset og strukturel saldo

Eksempelvis udgjorde de faktiske indtægter fra selskabsskat (ekskl. Nordsøen) 2,9 pct. af BNP i 2005, mens det beregnede strukturelle niveau er på 2,2 pct. af BNP. I beregningen af den strukturelle saldo foretages derfor en korrektion svarende til -0,7 pct. af BNP afledt af de ekstraordinært store indtægter fra selskabsskat i 2005, jf. figur 5.1c og tabel 5.8.

I forbindelse med et økonomisk opsving kan der imidlertid alligevel være en tendens til at undervurdere konjunkturernes gunstige virkning på de offentlige finanser (og omvendt i forbindelse med en periode med lav vækst). I forbindelse med det nuværende opsving hænger det blandt andet sammen med, at der ikke korrigeres særskilt for de ekstraordinært høje indtægter fra registreringsafgiften i disse år (afledt af betydelige stigninger i bilsalget siden 2003).

År til år ændring i den strukturelle saldo

Niveauet for den strukturelle saldo i et enkelt år og ændringen i den strukturelle saldo fra år til år skal fortolkes med nogen forsigtighed. Det er derfor vigtigt at betragte udviklingen i den strukturelle saldo over et vist tidsrum.

Fra 2005 til 2008 reduceres det beregnede strukturelle overskud med i størrelsesordenen ¾ pct. af BNP. Det hænger primært sammen med den førte finanspolitik i perioden, herunder væksten i det offentlige forbrug i 2006-08 samt skattenedsættelserne i 2008, jf. tabel 5.9, som viser en skønsmæssig dekomponering af ændringen i den strukturelle saldo fra år til år.

Tabel 5.9
År til år ændring i den strukturelle offentlige saldo
			2005	2006	2007	2008
	Pct. af BNP
	Strukturel saldo (korrigeret for SP-indbetalinger)		2,5	2,7	2,1	1,7
	Ændring i strukturel saldo		1,2	0,2	-0,6	-0,4
	Bidrag til ændring:
	Provenuer fra finanspolitikken		-0,2	-0,4	-0,3	0,1
	Strukturel beskæftigelse		0,2	0,4	-0,1	0,0
	Arbejdstid		0,4	0,2	0,0	-0,2
	Pensionsafkastskat		0,1	0,1	0,0	0,0
	Nordsø-indtægter		0,1	0,1	0,1	0,2
	Nettorentebetalinger		0,3	0,3	0,3	0,2
	Specielle poster1)		-0,1	-0,1	0,0	-0,1
	Efterspørgselssammensætning		0,7	0,0	0,1	0,3
	Andre forhold		-0,3	-0,4	-0,8	-0,9
	1)         De specielle poster indeholder diverse drifts- og kapitaloverførsler (netto), herunder blandt andet offentlige overførsler til udlandet. Kilde:  Egne beregninger.

Faldende nettorentebetalinger (blandt andet i takt med reduktionen af den offentlige gæld) trækker i retning af at øge den strukturelle saldo igennem perioden, og det gør indtægterne fra olie- og gasaktiviteterne i Nordsøen også.

Hertil kommer, at efterspørgselssammensætningen siden 2005, der er karakteriseret ved en relativ høj vækst i det private forbrug, har medført et større afgiftsindhold i den samlede efterspørgsel, end hvis fremgangen havde været mere ligeligt fordelt på privatforbrug, investeringer og eksport.

Beregningerne af den strukturelle saldo for 2005-06 tager afsæt i tal for de offentlige finanser, der er baseret på regnskabstal for stat, kommuner og amter. Med hensyn til 2007 er der tale om foreløbige tal, idet Danmarks Statistik i juni 2008 offentliggør reviderede tal for 2007, der blandt andet afspejler egentlige regnskabstal for kommuner og regioner. Skønnet for de offentlige finanser i 2008 er baseret på finansloven for 2008, de ministerielle rammeredegørelser for statens udgifter i 2008 samt de kommunale og regionale budgetter for 2008^[6]. Aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti om lavere skat på arbejde fra september 2007 og de indgåede overenskomster på det offentlige område er desuden indarbejdet i skønnene for 2008 og 2009. Vurderingen af 2009 tager derudover afsæt i 2015-planen og er af beregningsteknisk karakter, idet der først senere tages stilling til de konkrete finanspolitiske prioriteringer.

---

Fodnoter

^[1] Provenuvirkninger af diskretionært besluttede ændringer i skatte- og afgiftsregler giver et mere retvisende billede.

^[2] De flerårige finanseffekter tager højde for, at den førte finanspolitik i et givet år også påvirker den økonomiske aktivitet i de efterfølgende år. Den flerårige finanseffekt opgøres her som aktivitetsvirkningen af finanspolitikken siden 2002.

^[3] I medfør af fastkurspolitikken og som følge af den seneste tids indsnævring af rentespændet mellem Danmarks Nationalbanks udlånsrente og ECBs skæringsrente hævede Danmarks Nationalbank den 16. maj 2008 – efter færdiggørelse af talgrundlaget for denne redegørelse – udlånsrenten og renten på indskudsbeviser fra 4,25 pct. til 4,35 pct. Diskontoen og foliorenten er uændret 4,0 pct. Endvidere oprettede Danmarks Nationalbank en ny belåningsfacilitet den 23. maj 2008, hvor penge- og realkreditinstitutter kan belåne nye, særlige låneobligationer udstedt af danske pengeinstitutter. Formålet med faciliteten er at lette den indbyrdes låntagning mellem penge- og realkreditinstitutterne.

^[4] Korrigeret for konjunkturbetingede ændringer i arbejdstiden kan den strukturelle saldo skønsmæssigt opgøres til ca. 1,4 pct. af BNP i 2007, 1,2 pct. af BNP i 2008 og 1,1 pct. af BNP i 2009. Beregningen tager udgangspunkt i en ”trendmæssig” arbejdstid og et forudsat arbejdstidsgab på 1,2 pct. i 2007, som gradvist aftager frem mod 2009.

^[5] Beregningerne af den strukturelle saldo tager udgangspunkt i et skønnet normalniveau for selskabsskatten (ekskl. kulbrinteskat og selskabsskat fra Nordsø-aktiviteterne) på 2,2 pct. af BNP. Det skønnede normalniveau for pensionsafkastskatten vurderes at udgøre i størrelsesordenen 1 pct. af BNP i perioden 2007-2009. Det skønnede trendmæssige niveau for indtægterne fra Nordsø-aktiviteterne er baseret på det forudsatte strukturelle niveau i 2015-planen justeret for holdbarhedsvirkningen af ændringer i de fremtidige provenuer.

^[6] Skønnet afspejler endvidere aftalen med KL og Danske Regioner om højere lønforudsætninger i 2008 fra december 2007 og aftalen med Danske Regioner om udvidede lånerammer til kræftapparatur i januar 2008.