Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
1. Indledning og sammenfatning
1.1 Indledning
Kommunalreformen har givet kommunerne en ny og større rolle på socialområdet. Hvor opgavevaretagelsen tidligere var delt mellem kommuner og amter, har kommunerne pr. 1. januar 2007 fået det fulde ansvar for hele det sociale område, herunder udsatte børn og unge, børn og voksne med handicap samt udsatte grupper.
Placeringen af det fulde ansvar hos kommunerne giver den enkelte kommune bedre muligheder for inden for rammerne af lovgivningen at fastlægge klare rammer, vilkår og målsætninger for opgaveløsningen både i faglig og i økonomisk henseende.
Samlingen af det specialiserede socialområde hos kommunerne giver samtidig kommunerne bedre muligheder for at sammentænke den samlede indsats i kommunen og sætte fokus på helhedstænkningen i opgaveløsningen.
Kommunalreformen og kommunernes overtagelse af det samlede ansvar på det specialiserede socialområde indebærer således en række nye muligheder og udfordringer for kommunernes tilrettelæggelse af opgaveløsningen.
I aftalen om kommunernes økonomi for 2009 var der enighed mellem regeringen og KL om at igangsætte et arbejde med henblik på at udvikle redskaber, der fremadrettet kan understøtte kommunernes indsats og prioritering af det specialiserede socialområde.
Denne pjece er et resultat af dette arbejde. Pjecen præsenterer 25 konkrete redskaber, der har til formål at inspirere kommunernes arbejde med styring og tilrettelæggelse af opgaveløsningen på det specialiserede socialområde.
Samlet set viser pjecen, hvorledes den enkelte kommune inden for gældende lovgivning kan styre og prioritere opgaveløsningen og udgiftsudviklingen på området, herunder bl.a. ved at fastsætte et politisk vedtaget serviceniveau og sikre sammenhæng mellem kommunens serviceniveau og det vedtagne budget.
Pjecen er udarbejdet i samarbejde mellem KL, Indenrigs- og Socialministeriet samt Finansministeriet. En række kommuner samt relevante eksperter og forskere har bidraget med inspiration til arbejdet.
1.2 Sammenfatning
I det følgende sammenfattes pjecens overordnede indhold og budskaber, herunder udgifts- og aktivitetsudviklingen på det specialiserede socialområde (kapitel 2), de lovgivningsmæssige rammer (kapitel 3) samt de opstillede redskaber, der kan understøtte kommunernes indsats og prioritering af det specialiserede socialområde (kapitel 4).
Udgifts- og aktivitetsudviklingen
Kommunerne bruger ca. 40 mia. kr. årligt på det specialiserede socialområde, og dermed udgør området knap en femtedel af de samlede kommunale serviceudgifter.
Der har i perioden fra 2004 til 2008 været en gennemsnitlig årlig vækst på 1,0 mia. kr. i de samlede udgifter til det specialiserede socialområde.
Der er store forskelle i udgiftsniveauet på tværs af kommuner. Analyser viser, at objektive socioøkonomiske forhold i den enkelte kommune kan forklare op mod halvdelen af variationen mellem kommunerne.
Det understreger, at udgiftsniveauet i den enkelte kommune ikke kun bestemmes af de sociale forhold i kommunen, men at den enkelte kommune i vidt omfang har mulighed for at påvirke udgiftsniveauet, også selvom kommunerne i udgangspunktet har forskellige vilkår for opgaveløsningen på området.
De lovgivningsmæssige rammer i serviceloven
Serviceloven er en rammelovgivning, der giver fleksibilitet for den enkelte kommunalbestyrelse i forhold til sammensætningen af løsninger og anvendelsen af faglige metoder. Kommunalbestyrelserne har således styringsmuligheder i forhold til at tilrettelægge tilbuddene med forskelligt indhold.
Kommunalbestyrelsen kan inden for rammerne af lovgivningen og de forvaltningsretlige grundsætninger vedtage, hvilket serviceniveau der ønskes i kommunen.
Vedtagelsen af et serviceniveau kan understøtte sagsbehandlerne i den konkrete sagsbehandling uden at tilsidesætte det individuelle skøn i hver enkelt sag. Princippet om, at ydelserne tildeles efter en konkret og individuel behovsvurdering, betyder således, at det ikke er tilladt at udstede bindende retningslinjer for visitationen.
Kommunalbestyrelsen skal altid overveje, om opgaveløsningen sker på den mest økonomiske måde. Der skal således indgå økonomiske hensyn i kommunens valg af indsatser og foranstaltninger. Økonomiske hensyn må imidlertid ikke gives forrang frem for andre hensyn, når der træffes afgørelse om hjælp til den enkelte borger.
Redskaber
Pjecen opstiller 25 redskaber, som kommunerne kan tage i brug for at imødekomme de muligheder og udfordringer, som kommunalreformen og kommunernes overtagelse af det samlede ansvar på det specialiserede socialområde har båret med sig.
Der præsenteres redskaber under følgende overskrifter:
- Den politiske styring.
- Kvalitet i sagsbehandlingen.
- Helhedstænkningen i opgaveløsningen.
- Samarbejde og erfaringsudveksling mellem kommuner.
Den politiske styring
Med kommunernes overtagelse af det samlede ansvar for det specialiserede socialområde ligger det politiske ansvar nu entydigt hos kommunalbestyrelsen, og i det lys skal kommunalbestyrelsen have fokus på den politiske styring af området.
Det er en central forudsætning for at sikre en politisk styring af det specialiserede socialområde, at kommunalbestyrelsen betragter området som styrbart på linje med de øvrige kommunale serviceområder.
Kun ved at betragte området som styrbart kan udgiftsudviklingen styres, og den enkelte kommune kan mindske risikoen for at ende i en situation, hvor budgettet skrider, og hvor det realiserede udgiftsniveau derfor blot må tages til efterretning.
Kommunalbestyrelsen skal således påtage sig ansvaret for indsatsen og prioriteringen af området, herunder fastsætte serviceniveauer for opgaveløsningen, skabe sammenhæng mellem den faglige og økonomiske styring samt understøtte, at det vedtagne budget reelt bliver styrende i forhold til udgiftsniveauet på området.
En række kommuner gør det allerede, og en undersøgelse gennemført af KL indikerer, at det også giver resultater i form af en højere grad af budgetoverholdelse.
Den politiske styring af det specialiserede socialområde kan understøttes ved følgende redskaber:
- Politisk vedtagne serviceniveauer
Kommunalpolitikernes ansvar for prioriteringen af det specialiserede socialområde kan understøttes gennem fastsættelsen af politisk vedtagne serviceniveauer for opgaveløsningen.
- Serviceniveauer kombineret med forudsætning om antal og gennemsnitsomkostning
Forudsætninger om antal brugere og gennemsnitlig omkostning pr. bruger i de politisk vedtagne serviceniveauer kan understøtte en tættere sammenhæng mellem det politisk fastsatte serviceniveau og det budgetterede udgiftsniveau.
- Realistisk budgetlægning
Budgettets rolle i forhold til opgaveløsningen på det specialiserede socialområde afhænger af, hvilken vægt kommunalbestyrelsen tilskriver budgettet. Et realistisk budget er en forudsætning for, at budgettet kan fungere som et styringsværktøj for opgaveløsningen.
- Dispositionsregnskab på individniveau
Ved systematisk at anvende et individbaseret dispositionsregnskab på alle områder vil forvaltningen altid have et opdateret overblik over økonomien, herunder hvilke fremtidige udgifter kommunen har forpligtet sig til gennem allerede besluttede foranstaltninger.
- Systematisk budget- og målopfølgning
Det er centralt, at forvaltningen har et opdateret overblik over økonomien og opgaveløsningen i løbet af budgetåret, og at dette overblik videreformidles til det politiske niveau i kommunen gennem en systematisk budget- og målopfølgning.
- Håndtering af uforudsete udgifter i løbet af budgetåret
Et eventuelt merforbrug i forhold til det politisk vedtagne budget bør i videst muligt omfang henvises til den almindelige prioriteringsproces i kommunen, dvs. budgetlægningen for det kommende år. Dette understøtter, at budget og serviceniveau for det specialiserede socialområde fastsættes under hensyntagen til kommunens økonomi i øvrigt.
- Adskillelse af myndigheds- og leverandørfunktion
En klar adskillelse af myndigheds- og leverandørfunktionen i kommunen kan både medvirke til at understøtte, at visitationen foretages af forvaltningen, og medvirke til at styrke forvaltningens fokus på styringen af tilbuddene.
Kvalitet i sagsbehandlingen
Visitationen til konkrete foranstaltninger på det specialiserede socialområde har i mange tilfælde vidtrækkende konsekvenser både for den enkelte borger og for kommunens økonomi.
En grundig udredning af den enkeltes behov samt klare målsætninger for indsatsen er en forudsætning både for at sikre kvalitet i opgaveløsningen og for at understøtte valget af omkostningseffektive foranstaltninger.
I lyset af de mangeartede målgrupper samt kravet om at tage afsæt i en konkret individuel vurdering af den enkeltes behov er det samtidig en central udfordring at sikre en ensartet sagsbehandling på tværs af de enkelte sagsbehandlere, herunder at visitationen tager afsæt i det politisk fastsatte serviceniveau.
Kvaliteten i sagsbehandlingen på det specialiserede socialområde kan understøttes ved følgende redskaber:
- Sagsbehandling i teams
En ensartet sagsbehandling og visitation på det specialiserede socialområde kan understøttes ved i højere grad at lade sagsbehandlingen foregå i teams frem for at lade den enkelte medarbejder sidde alene med ansvaret for den enkelte sag.
- Etablering af visitationsudvalg
Etableringen af et visitationsudvalg kan yderligere understøtte en ensartet sagsbehandling og visitation i kommunen.
- Audit som redskab til evaluering af sagsbehandling
Kvaliteten i sagsbehandlingen kan understøttes ved at etablere en såkaldt audit (revision), hvor der udtages en stikprøve af alle igangværende sager til en grundig gennemgang og evaluering. En audit har til formål at evaluere kvaliteten af sagsbehandlingen og afdække tilfredsstillende og ikke-tilfredsstillende forhold med henblik på fremadrettet at lære heraf. Der er således tale om et redskab til systematisk kvalitetssikring og kvalitetsudvikling.
- Særlig enhed med overblik over tilbud
En risiko for vanetænkning i visitationen kan modvirkes ved at etablere en særlig enhed, der på de forskellige fagområder kan danne sig et samlet overblik over forskellige tilbud og foranstaltninger.
- Krav om flere alternative foranstaltninger
Et andet redskab til at udfordre en eventuel vanetænkning i visitationen er at stille krav om, at der skal opstilles flere mulige alternative foranstaltninger i de enkelte sager – foranstaltninger, der naturligvis alle skal være fuldt fagligt forsvarlige.
- LEON-princippet – behørige økonomiske hensyn i sagsbehandlingen
Det såkaldte LEON-princip, der traditionelt har spillet en central rolle for indretningen og ressourceudnyttelsen i det danske sundhedsvæsen, kan overføres til det specialiserede socialområde med henblik på at anskueliggøre balancen mellem faglige og økonomiske hensyn. Princippet tilsiger, at en behandling altid bør tilbydes på det Laveste Effektive OmkostningsNiveau.
- Aktiv opfølgning i alle sager
Det er vigtigt, at den enkelte kommune i forlængelse af servicelovens bestemmelser om udarbejdelse af handleplaner og opfølgning tager konkret stilling til, hvorledes en aktiv opfølgning systematisk kan tilrettelægges og indarbejdes i kommunens sagsbehandling. En aktiv opfølgning kan afdække, hvorvidt den valgte foranstaltning er den rette i forhold til de opstillede målsætninger, og dermed understøtte en genvisitation, hvis den valgte foranstaltning ikke svarer til de opstillede målsætninger.
Helhedstænkningen i opgaveløsningen
Et af hensynene bag kommunernes overtagelse af det samlede specialiserede socialområde var blandt andet, at kommunerne med det samlede ansvar for området ville få bedre muligheder for at understøtte sammenhængen i opgaveløsningen.
Kommunerne kan således sætte fokus på at skabe sammenhæng på tværs af det specialiserede socialområde og de øvrige kommunale opgaveområder samt på at skabe sammenhæng i indsatsen, når den unge går fra at være barn til at være voksen. Samtidig bør kommunerne udnytte mulighederne for at skabe større intern sammenhæng i de foranstaltninger og tilbud, som kommunen tilbyder.
Sammenhængen i opgaveløsningen på det specialiserede socialområde kan understøttes ved følgende redskaber:
- Forståelse på tværs af fagligheder
Samarbejdet på tværs af opgaveområder kan understøttes ved at skabe en grundlæggende forståelse blandt personalet for de forskellige fagligheder, der gør sig gældende inden for de enkelte opgaveområder: Pædagoger på dagtilbudsområdet, lærere i folkeskolen, socialrådgivere på socialområdet.
- Beskrivelse af snitflader
En klar beskrivelse af snitfladerne mellem det specialiserede socialområde og de øvrige kommunale opgaveområder (folkeskole, dagtilbud osv.) vil understøtte en fælles forståelse af hinandens ansvarsområder, herunder en forståelse af, hvornår der er tale om et fælles ansvar.
- Økonomiske incitamenter
Generelt bør de økonomiske incitamenter indrettes således, at de modvirker kassetænkning, men i stedet understøtter samarbejde omkring opgaveløsningen på tværs af forvaltningerne, herunder samarbejde omkring fleksible foranstaltninger og øget rummelighed i normalsystemet.
- Etablering af ”17-års”-udvalg
En hensigtsmæssig overgang fra barn til voksen kan understøttes ved at etablere et ”17-års”-udvalg, der har til formål at drøfte og planlægge overgangen fra barn til voksen for alle unge, der på den ene eller anden måde er i kontakt med det specialiserede socialområde.
- Større fleksibilitet i foranstaltningerne
Mere fleksible og individuelt tilpassede løsninger kan afløse en skarp skelnen mellem eksempelvis forebyggende foranstaltninger og anbringelser på børneområdet og mellem hjælp i eget hjem og botilbud på voksenområdet. Mere fleksible og individuelt tilpassede løsninger vil samtidig ofte være mere omkostningseffektive.
Samarbejde og erfaringsudveksling mellem kommuner
Alle kommuner vil i et vist omfang være nødsaget til at anvende leverandører uden for kommunen i form af tilbud drevet af andre kommuner, af regionerne eller af private. Det er således en fælles udfordring for kommunerne at sikre den nødvendige koordinering af udbud og efterspørgsel af tilbud på det specialiserede socialområde.
Samtidig er det centralt, at kommunerne lærer af hinandens erfaringer i forhold til, hvad der virker godt, og hvad der virker mindre godt. Erfaringsudvekslingen er relevant både i forhold til de faglige problemstillinger på området, men også i forhold til styringen og tilrettelæggelsen af opgaveløsningen generelt.
Følgende redskaber kan understøtte samarbejdet og erfaringsudvekslingen mellem kommunerne:
- Forsyningsfællesskab
Som et supplement til samarbejdet på regionsniveau kan den enkelte kommune indgå et mere forpligtende samarbejde med de øvrige kommuner i lokalområdet, hvor udbud og efterspørgsel af tilbud kan koordineres.
- Faglige netværk
Erfaringsudvekslingen mellem kommunerne kan understøttes ved at deltage i de forskellige faglige netværk, der mange steder er etableret mellem kommunerne. Kommunerne står ofte over for sammenlignelige problemstillinger, og derfor kan der for den enkelte kommune være meget at lære ved at se, hvordan andre kommuner har grebet lignende problemstillinger an.
- Benchmarking og nøgletalsanalyser
Erfaringsudvekslingen mellem kommuner kan understøttes gennem benchmarking og systematisk brug af nøgletalsanalyse. Dette kan være et godt redskab til at få stillet skarpt på forskellige aspekter ved den eksisterende opgaveløsning, som ellers ofte blot tages for givet.
- Inspiration og støtte udefra – God Social Praksis og VISO
Den enkelte kommune kan hente erfaringer fra andre kommuner ved systematisk at gøre brug af Servicestyrelsens erfaringsdatabase for God Social Praksis, der samler kommunernes egne eksempler på god praksis på det specialiserede socialområde. Herudover kan den enkelte kommune hente støtte ude fra ved systematisk at inddrage VISO i de konkrete sager, hvor det måtte være relevant.
- Dialog mellem betalings- og handlekommune
Med henblik på at holde sig opdateret i forhold til udviklingen i de sager, hvor kommunen ikke har handleforpligtelsen, men fortsat har betalingsforpligtelsen, kan betalingskommunen søge at etablere en systematisk dialog med handlekommunen og aftale fælles spilleregler for dialog, herunder underretning om potentielle merudgifter på et så tidligt tidspunkt som muligt.
- Aftale om effektiv drift af tilbud
Kommunerne i de enkelte regioner bør i fællesskab sætte fokus på de økonomiske rammer for tilbuddene og i fællesskab forpligte sig til fælles målsætninger for tilbuddenes økonomi og udviklingen i taksterne. Det kan blandt andet ske i forbindelse med drøftelsen af de kommunale samarbejdsaftaler og rammeaftalerne på det sociale område samt i regi af de takstgrupper, der er nedsat i de enkelte regioner.
