3. Uddannelsesområdet

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

”Det er afgørende for Danmarks muligheder for vækst, at vi har et uddannelsessystem, som kan måle sig med de bedste i verden. Vi skal leve af menneskelig formåen. Og fundamentet for videre uddannelse bliver støbt i folkeskolen,” fremgår det af regeringens arbejdsprogram Danmark 2020 fra februar 2010.

Det er ikke kun i Danmark, at der er stor opmærksomhed på uddannelse som en helt afgørende forudsætning for at skabe vækst og velfærd fremover. Også andre lande satser på uddannelse. Det er nødvendigt, men det er ikke ligegyldigt, hvordan satsningen gribes an. I en analyse af en række lande konkluderer OECD således, at der er store omkostninger for den enkelte og for samfundet forbundet med ineffektive uddannelsessystemer (”The High Cost of Low Educational Performance, 2010”). Det er nødvendigt, at landene opnår gode resultater af deres uddannelsesindsats, hvis velfærdsgevinsterne skal realiseres.

Der er sket store investeringer i uddannelse i Danmark i de senere år, og Danmark har i de internationale sammenligninger i mange år ligget i top, når de offentlige udgifter til uddannelse sammenlignes med værdien af den samlede produktion (BNP). Men i de internationale sammenligninger af færdigheder i læsning, naturvidenskab og matematik ligger Danmark ikke i top, og på erhvervsuddannelserne er der fortsat et stort frafald. Det er en væsentlig udfordring at få skabt en bedre sammenhæng mellem de offentlige udgifter til uddannelse og de resultater, som det danske uddannelsessystem præsterer.

Behovet for et forstærket fokus på ressourceudnyttelse understreges af, at underviserne anvender en relativt lille del af deres arbejdstid på undervisning.

Dette kapitel viser bl.a.

• De samlede udgifter til uddannelse er vokset med 4 pct. fra 2001 til 2008 målt i faste priser. Alene på folkeskoleområdet er udgifterne vokset med 7 pct. Væksten i folkeskoleudgifterne er fortsat, selv om antallet af elever er faldende i 2008. Hvis udgifterne i folkeskolen ikke fremover følger det faldende elevtal, vil det i 2020 give et skred i udgiftsstandarden på 2,8 mia. kr. årligt. De offentlige udgifter til folkeskolen er i dag blandt de højeste i verden.
• Udgifterne til erhvervsuddannelserne udviser en vækst på 17 pct. fra 2001 til 2008. Væksten i elevtallet er på 19 pct., hvoraf 11 pct. kan tilskrives SOSU-uddannelserne, som er overført fra amterne i 2007. Begrænsning af frafaldet fra uddannelserne er en central indsats på dette område.
• Underviserne anvender en relativt lille del af deres arbejdstid på undervisning. Lærerne i folkeskolen underviser ca. 42 pct. af den samlede arbejdstid ekskl. ferier mv. Det er mindre end de lande, Danmark normalt sammenlignes med. På erhvervsuddannelserne og det almene gymnasium er andelen henholdsvis 32 og 22 pct. Og der er store forskelle på andelen af undervisningstimer inden for de enkelte uddannelsesområder.
• I modsætning til de fleste andre lønmodtagere er lærernes arbejdsdag desuden reguleret af detaljerede arbejdstidsaftaler, der fastlægger, hvor meget tid en lærer skal bruge på forskellige arbejdsopgaver. Arbejdstidsaftalerne begrænser dermed ledernes muligheder for at løse løbende opgaver og udfordringer, hvilket kan udgøre en barriere for en fleksibel arbejdstilrettelæggelse.
• En analyse af universiteters ressourceforbrug skønner, at universiteterne anvender 83 pct. af deres samlede ressourcer på kerneopgaverne (forskning, uddannelse, formidling og rådgivning), hvorunder også visse opgaver med en administrativ karakter. Herudover anvendes 17 pct. på generel administration og drift. Der kan identificeres en stor variation i omkostninger til administration på tværs af universiteterne.

3.1 De samlede udgifter til uddannelse

De offentlige udgifter til uddannelse har udviklet sig ujævnt i perioden 2001-2008. Den samlede virkning er en stigning på ca. 4 pct. i alt, jf. figur 3.1, hvorefter udgifterne er på 127 mia. kr. svarende til 7 pct. af BNP i 2008.

Anm.: Samlede offentlige udgifter til uddannelse, herunder til drift, investeringer og overførsler (SU mv.), i henhold til nationalregnskabet.
Kilde: Danmarks Statistik.

Den uensartede vækst har ført til en ændret sammensætning af uddannelsesudgifterne. Den største vækst er sket på grundskoleområdet. I 2001 blev 46 pct. af udgifterne brugt i grundskolen og 14 pct. på voksenuddannelse med videre. I 2008 var grundskolens andel vokset til 51 pct., mens andelen for voksenuddannelse var faldet til 7 pct. Udgiftsudviklingen i folkeskolen belyses nærmere nedenfor. De to andre store områder – ungdomsuddannelserne (UU) og de videregående uddannelser (VU) – bruger i hele perioden tilsammen ca. 40 pct. af udgifterne, med 21 pct. til ungdomsuddannelserne og 17 pct. til de videregående uddannelser i 2008.

I sammenligning med andre lande har Danmark de største offentlige udgifter til uddannelse i pct. af BNP. I 2006 var de danske udgifter på 8 pct. af BNP, jf. figur 3.2a, mens EU15-landene brugte 5,4 pct. i gennemsnit og Tyskland kun 4,4 pct. Der er flere årsager til forskellene. For det første er en større andel af uddannelsesudgifterne privatfinansierede uden for Norden. For det andet bruger de andre lande mindre på uddannelsesstøtte end Danmark. For det tredje kan der være demografisk betingede forskelle, forskelle i udannelsesfrekvens, elevtal og effektivitetsforskelle med videre.

Figur 3.2a Offentlige udgifter til uddannelse i pct. af BNP, 2000 og 2006		Figur 3.2b Offentlige, private og internationale udgifter til uddannelse fordelt efter uddannelsesniveau, 2006
Anm.: Inkluderer udgifter til uddannelsesstøtte. Kilde: OECD, Education at a Glance 2009.		Anm.: Eksklusiv udgifter til uddannelsesstøtte. Kilde: OECD, Education at a Glance 2009.

Et andet bidrag til at forklare forskellene ses af figur 3.2b, hvor Danmark har en forholdsvis stor udgiftsandel under ’anden uddannelse’, som blandt andet er voksen- og efteruddannelse, højskoler og produktionsskoler. De andre lande fokuserer i højere grad deres offentlige midler på grundskole, ungdomsuddannelse og videregående uddannelse.

Resultaterne fra de internationale sammenligninger af børns boglige færdigheder i OECD-landene (PISA-undersøgelserne) viser generelt, at danske børn i 2006 ligger omkring OECD-gennemsnittet, men ikke i top. I matematik scorede de danske børn 10. højest i OECD, i naturvidenskab lige under OECD-gennemsnittet, og lige over OECD-gennemsnittet i læsning, jf. figur 3.3b. For naturvidenskab og læsning er der sket en forbedring fra en tidligere undersøgelse i 2003, jf. figur 3.3a. Når resultaterne i PISA-undersøgelserne sammenholdes med Danmarks topplacering med hensyn til offentlige udgifter i grundskolen, fås, at den danske skole er en af de dyreste, men endnu ikke den bedste.

Figur 3.3a PISA-sammenligning, 2003		Figur 3.3b PISA-sammenligning, 2006
Kilde: OECD, First results from PISA 2003.		Kilde: OECD, PISA 2006 Results.

3.1.1 Grundskolen

Grundskolen består af folkeskolen, efterskoler og af de frie grundskoler, der er private skoler, som modtager offentlige tilskud. 83 pct. af eleverne går i folkeskolen og 17 pct. i frie grundskoler samt efterskoler. Antallet af elever i folkeskolen er faldende, mens de frie grundskoler har et stigende elevtal.

Folkeskolen

Udgifterne til folkeskolen er steget med ca. 7 pct. i alt fra 2001 til 2008, hvor de udgør 39 mia. kr., jf. figur 3.4a. Af stigningen på i alt 2,7 mia. kr. skyldes ca. ¾ mia. kr. aftalerne om flere undervisningstimer i historie, dansk og matematik samt bl.a. handlingsplanen for læsning og efteruddannelse af lærere og ledere.

I samme periode har elevtallet haft et forløb, der udgør en styringsmæssig udfordring, idet skolekapaciteten først har skullet tilpasse sig til flere elever frem til 2007, hvorefter der har været færre elever i folkeskolen, jf. figur 3.4b.

Kommunerne har fra 2002 og frem til 2007 holdt udgifterne pr. elev nogenlunde stabilt. De har været hjulpet på vej af det stigende elevtal, der har gjort det muligt at opnå en bedre kapacitetsudnyttelse af de eksisterende ressourcer. I de kommende år med faldende elevtal bliver det en udfordring at holde udgifterne pr. elev i ro, og det vil kræve kapacitetstilpasninger i form af optimering af skolestruktur, klassedannelse og tilpasninger i personalet.

Figur 3.4a Udgifter til folkeskolen, 2001-2008		Figur 3.4b Elevtal og udgifter pr. elev i folkeskolen, 2001-2008
Anm.: Inkluderer udgifter til specialundervisning og specialskoler. Konterings- og opgavemæssige ændringer betyder, at man ikke direkte kan sammenligne udgifter før og efter strukturreformen i 2007. Kilde: Danmarks Statistik og finanslove.		Anm.: Elevtallet omfatter alle elever i kommunalt finansierede folkeskoletilbud. Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks Statistik og finanslove.

Den seneste udvikling, hvor der ikke sker fuld tilpasning til det faldende elevtal, udgør en betydelig udgiftsrisiko, hvis den fortsætter. Der kommer yderligere fald i elevtallet i de kommende år som følge af den demografiske udvikling. Frem til 2020 forventes et fald på ca. 43.000 elever i forhold til 2008, jf. figur 3.5a.

En manglende tilpasning af udgifterne til det faldende elevtal vil udløse skred i udgiftsstandarden. Allerede i 2011 er der risiko for et udgiftsskred på 1 mia. kr. årligt, hvis ikke udgifterne følger med elevtallet nedad, og frem til 2020 vil risikoen gradvist nå op på 2,8 mia. kr. årligt, jf. figur 3.5b. I beregningen indgår alene virkningen af faldende elevtal, idet udgifterne pr. elev forudsættes at blive på 2008-niveauet. Dette mulige udgiftsskred som følge af færre elever i folkeskolen udgør en betydelig styringsmæssig udfordring på det kommunale område.

Figur 3.5a Fremskrivning af elevtal i folkeskolen, 2008-2020		Figur 3.5b Risiko for udgiftsskred, 2008-2020
Kilde: Undervisningsministeriet.		Anm.: Fastlåst udgiftsniveau for 2008 sammenlignet med fald i udgifterne på grund af faldende elevtal. Kilde: Undervisningsministeriet, Danmarks Statistik samt og finanslove.

En afledet virkning af det faldende elevtal vil være et mindsket behov for lærere. Det demografiske fald i antallet af grundskoleelever fører til en nedgang i behovet for lærere svarende til ca. 3.900 lærerårsværk fra 2008 frem til 2020, når der forudsættes uændret elev/lærer ratio. Som følge af det faldende behov skal der år for år, isoleret set, bruges ca. 300 færre lærere.

Lovgivningen sætter rammer for folkeskolens virke, men den binder ikke de enkelte kommuner til et bestemt udgiftsniveau pr. elev. En beregning viser relativt store forskelle mellem de gennemsnitlige udgifter pr. elev i de enkelte kommuner. I 2008 er den gennemsnitlige kommunale udgift pr. elev i folkeskolen på ca. 65.000 kr. inklusiv udgifter til specialundervisning, jf. figur 3.6.

Af landets 98 kommuner ligger 21 mere end ti procent over gennemsnittet, mens 10 kommuner ligger mere end ti pct. under gennemsnittet. Denne betydelige udgiftsspredning skyldes en række faktorer, hvoraf nogle er styrbare for kommunerne og andre ikke. De ikke-styrbare faktorer, såsom socioøkonomiske forskelle, udvikling i befolkningstæthed, andelen af tosprogede elever, andelen af elever med særlige behov mv. påvirker udgifterne, men er ikke- eller vanskeligt styrbare for kommunerne.

Omvendt kan kommunerne bremse tendensen til stigning i folkeskoleudgifterne ved tilpasning af skolestruktur, klassedannelse, serviceniveau, ressourceeffektivitet, tilrettelæggelse af specialundervisningstilbuddene og udnyttelse af lærernes arbejdstid med videre.

Kommuner med høje udgifter pr. elev kan lære af kommuner med lave udgifter pr. elev. Derigennem kan kommunerne bremse tendensen til stigning i folkeskoleudgifterne.

Anm.: I figuren er København (73.000 kr. pr. elev), Århus (61.000 kr. pr. elev), Odense (65.000 kr. pr. elev), og Aalborg (65.000 kr. pr. elev) ikke vist, men medregnet i det vægtede gennemsnit. Elevtallet er opgjort som folkeskolen inkl. specialundervisning samt specialskoler, dagbehandlingstilbud, behandlingshjem og ungdomsskoler med heltidsundervisning.
Kilde: Danmarks Statistik.

Mere detaljerede analyser viser, at specialundervisningen er det delområde, der har den højeste udgiftsvækst i folkeskolen. Fra 2001 til 2008 er udgifterne til specialundervisning vokset med 47 pct., jf. figur 3.7a, således at de nu udgør 12 pct. af de samlede udgifter til folkeskolen. Andelen inkluderer ikke de midlertidige og inkluderende tilbud og den mere omfattende specialundervisning, der foregår som led i den almene undervisning i folkeskolen. KL foretog i 2002 en undersøgelse i syv kommuner, der indikerede, at ca. 20 pct. af folkeskolens samlede ressourcer på det tidspunkt blev anvendt til specialundervisning.

Væksten har ført til en forskydning af udgifterne hen imod specialundervisning og væk fra normalundervisning, der giver anledning til at overveje, om styringen og organiseringen af undervisningen er hensigtsmæssig. En fortsat stigning i udgifterne til specialundervisning vil dels trække ressourcer væk fra den almene undervisning, dels øge risikoen for det udgiftsskred, der er omtalt ovenfor. I kommuneaftalen for 2009 og 2010 er der enighed om blandt andet at opstille forslag til, hvordan en mere effektiv ressourceudnyttelse kan opnås på specialundervisningsområdet.

Figur 3.7a Udgifter til specialundervisning, 2001-2008		Figur 3.7b Lærertimer pr. elev pr. år i folkeskolen, 2003-2008
Anm.: Konterings- og opgavemæssige ændringer betyder, at en man ikke direkte kan sammenligne udgifter før og efter strukturreformen i 2007. Kilde: Danmarks Statistik.		Anm.: Lærertimer pr. elev pr. år i folkeskolen er defineret som det årlige antal undervisningstimer pr. elev. Kilde: Undervisningsministeriet.

Udgifterne påvirkes også af forbruget af lærertimer pr. elev. Den seneste udvikling fra 2007 til 2008 tyder på, at kommunerne øger lærerindsatsen pr. elev i stedet for at tilpasse udgifterne nedad sammen med det faldende elevtal, jf. figur 3.7b.

Frie grundskoler

De offentlige tilskud til frie grundskoler er steget fra 4 mia. kr. i 2001 til 4,8 mia. kr. i 2008. Det er en samlet vækst på 19 pct., jf. figur 3.8a.

Figur 3.8a Udgifter til frie grundskoler, 2001-2008		Figur 3.8b Elevtal og offentlige udgifter pr. elev til de frie skoler, 2001-2008
Kilde: Undervisningsministeriet.		Kilde: Undervisningsministeriet.

Udgiftsvæksten skyldes, at frie grundskoler har fået flere elever, mens udgifterne pr. elev falder fra 50.500 kr. til ca. 50.000 kr. i 2008, jf. figur 3.8b. Det er 15.000 kr. mindre end den gennemsnitlige udgift pr. elev i folkeskolen i 2008. Forældrenes betaling til at have deres børn i de frie skoler indgår ikke i denne udgiftsopgørelse.

Den øgede søgning til de frie skoler kan forventes at forstærke de kommende års fald i elevtallet i folkeskolen. Dermed forøges kravet til kommunernes udgiftsstyring, idet kommunerne skal tilpasse kapaciteten i folkeskolen både til den demografiske udvikling og til flytninger mellem de to forskellige skoleformer. Det øger risikoen for udgiftsskred i folkeskolen. Da de frie skolers statstilskud udgør en fast procentdel af de gennemsnitlige udgifter i folkeskolen, vil et udgiftsskred i folkeskolen automatisk forplante sig til de frie skoler.

3.1.2 Erhvervsuddannelserne

Udgifterne til erhvervsuddannelserne er steget fra 5,1 mia. kr. i 2001 til 5,9 mia. kr. i 2008, hvilket primært skyldes, at SOSU-uddannelserne indgår i opgørelsen fra 2007. Det er en stigning på 17 pct. i alt, jf. figur 3.9a.

Elevtallet er steget med 19 pct. siden 2001, hvoraf ca. 11 pct. kan tilskrives SOSU-uddannelserne. De gennemsnitlige udgifter pr. elev er faldet med 2 pct., jf. figur 3.9b.

Figur 3.9a Udgifter til erhvervsuddannelser (EUD), 2001-2008		Figur 3.9b
Anm.: Stigningen i udgifter fra 2006-7 skyldes, at SOSU-uddannelserne overgik til staten. Kilde: Finanslove.		Anm.: Stigningen i elevtal fra 2006-7 skyldes, at SOSU-uddannelserne overgik til staten. Kilde: Finanslove og Undervisningsministeriet

På erhvervsuddannelserne har der været stort og stigende frafald fra uddannelserne. Der er et årligt optag på ca. 55.000 elever, men kun godt 30.000 årligt fuldfører uddannelserne. Fra 2003 til 2008 er fuldførelsesprocenten for en årgang faldet fra 54 pct. til 48 pct., jf. figur 3.10a.

Figur 3.10a Tilgang, fuldførte og fuldførelsespct. ved erhvervsuddannelser (EUD), 2003-2008		Figur 3.10b Igangværende og indgåede praktikaftaler, 2003-2009
Anm.: Fuldførelsesprocenten er andelen af en årgang, der fuldfører uddannelsen. Kilde: Undervisningsministeriets databank og finanslove.		Kilde: Undervisningsministeriets databank.

På den baggrund er der iværksat en række initiativer for at begrænse frafaldet. De seneste oplysninger viser en positiv effekt af initiativerne. Fastholdelsen i de første seks måneder på grundforløbet er således det seneste år forbedret med 5 pct.-enheder af de optagne elever.

Det anføres ofte, at manglen på praktikpladser er den væsentligste årsag til frafaldet. Antallet af indgåede og igangværende praktikpladser toppede under højkonjunkturen i 2007, jf. figur 3.10b. Siden er antallet er indgåede aftaler faldet fra ca. 37.000 årligt til ca. 27.000 årligt.

Det blev i efteråret 2009 aftalt at gøre en ekstraordinær indsats for at skaffe 5.000 flere praktikpladser. Blandt andet blev præmien tredoblet til de virksomheder, der opretter nye praktikpladser, og også det offentlige påtager sig at oprette flere praktikpladser. Endvidere udvides adgangen til skolepraktik. Derefter er faldet i antallet af indgåede praktikpladsaftaler ophørt fra december 2009.

3.1.3 De gymnasiale uddannelser

Fra 2001 til 2008 er udgifterne til de gymnasiale uddannelser vokset med 11 pct., og antallet af årselever er vokset med 23 pct., jf. figur 3.11a.

Figur 3.11a Udgifter til gymnasiale uddannelser og årselever, 2001-2008		Figur 3.11b Tilgang, fuldførte og fuldførelsespct. ved de gymnasiale uddannelser, 2001-2008
Anm.: De konterings- og opgavemæssige ændringer betyder, at en man ikke direkte kan sammenligne udgifter før og efter gymnasiernes overgang til selvejende institutioner. Kilde: Finanslove og Undervisningsministeriet.		Anm.: Fuldførelsesprocenten er andelen af en årgang, der fuldfører uddannelsen. Kilde: Undervisningsministeriets databank.

Tilgangen af elever til de gymnasiale uddannelser er steget fra 39.000 i 2001 til 46.000 i 2008, hvilket svarer til en stigning på 19 pct. i alt. Fuldførelsesprocenten er steget fra 82 pct. i 2001 til 84 pct. i 2008, og er altså markant højere end på erhvervsuddannelserne, jf. figur 3.11b. Antallet af fuldførte er steget med 8 pct.

3.1.4 De videregående uddannelser

Statens udgifter til undervisning på de videregående uddannelser er steget fra 9,8 mia. kr. i 2001 til 10,6 mia. kr. i 2008, jf. figur 3.12a. Det er en stigning på 8 pct. i alt, hvilket delvist skyldes, at sygeplejerske- og radiografuddannelserne overgik til statslig finansiering fra 2007. I samme periode er antallet af studenterårsværk steget med 9 pct., og udgifterne pr. studenterårsværk er derfor faldet med 0,7 pct., jf. figur 3.12b.

Figur 3.12a Statslige udgifter til videregående uddannelser, 2001-2008		Figur 3.12b Studenterårsværk (STÅ) og udgifter pr. STÅ til videregående uddannelser, 2001-2008
Kilde: Finanslove, Undervisningsministeriet, Videnskabsministeriet og Kulturministeriet.		Anm.: Stigningen i antallet af STÅ i 2007 skyldes primært, at sygeplejerskeuddannelsen er kommet med i opgørelsen. Kilde: Se figur 3.12a.

Tilgangen til de videregående uddannelser har været nogenlunde konstant på ca. 58.000 studerende. Den andel af de optagne studerende, der fuldfører en videregående uddannelse, er steget fra 76 pct. til 78 pct. siden 2001, jf. figur 3.13.

Kilde: Undervisningsministeriets databank.

Derudover påvirkes antallet af fuldførte også af andre forhold, blandt andet af hvor længe de studerende er om at gøre deres uddannelse færdig. Fra 2000 til 2008 er flere studerende blevet hurtigere færdige med uddannelsen, hvilket har bidraget til, at det samlede antal fuldførte er steget fra 40.500 til 44.800 svarende til 11 pct.

Det er den stigende fuldførelse, der er hovedårsagen til væksten i antallet af studenterårsværk. Da bevillingerne til de videregående uddannelser gives efter taxameter i forhold til antallet af studenterårsværk, medfører den forbedrede fuldførelse også øgede udgifter.

Vurderet på en international baggrund har de danske studerende på de videregående uddannelser en relativt høj alder ved påbegyndelsen af uddannelsen. I 2006 var medianalderen ved tilgang til den første videregående uddannelse 22,3 år i gennemsnit i Danmark, mens den var 20,3 år i Norge og 19½ år i Holland og England, jf. figur 3.14b.

Figur 3.14a Påbegyndelsesalder ved videregående uddannelser, 2001-2008		Figur 3.14b Medianalder ved tilgangen til den første MVU eller LVU, 2007
Kilde: Undervisningsministeriets databank.		Kilde: OECD’s Education at a Glance 2009.

Påbegyndelsesalderen har været faldende i Danmark især på de korte og de mellemlange videregående uddannelser, jf. figur 3.14a. På grund af de lange uddannelsestider er der endnu ikke opnået fuldt gennemslag heraf på fuldførelsesalderen, der således fortsat er relativt høj for studerende her i landet i forhold til udlandet, jf. figur 3.15a og 3.15b.

Figur 3.15a Gennemsnitsalder ved fuldførelse af videregående uddannelser, 2001-2008		Figur 3.15b International sammenligning af aldersfordeling ved fuldførelse af bacheloruddannelser, 2006
Kilde: Undervisningsministeriets databank.		Kilde: Eurostat.

Den relativt høje fuldførelsesalder medvirker til, at de studerendes professionelle erhvervskarriere bliver kortere end ellers. Dermed mindskes det samlede udbud af højtuddannet arbejdskraft i Danmark.

3.2 Barrierer for fleksibel arbejdstilrettelæggelse på uddannelsesområderne

En væsentlig del af de anvendte udgifter på uddannelsesområdet anvendes til aflønning af lærere. Ifølge Undervisningsministeriets sektorregnskaber udgør lønomkostninger relateret til undervisning mellem cirka 50 pct. til 70 pct. af de samlede omkostninger på en række selvejende uddannelsesområder.^[1] Det er derfor relevant at kigge nærmere på, hvorledes lærernes arbejdstid fordeler sig på konkrete arbejdsopgaver som fx undervisning, forberedelse, pauser mv.

Den opgavekategori, som umiddelbart tiltrækker sig mest opmærksomhed, er den andel af lærernes arbejdstid, der anvendes til undervisning. Dette skyldes, at antallet af undervisningstimer er afgørende for, hvor mange lærere den enkelte uddannelsesinstitution har brug for at have ansat.

Analyse af arbejdstilrettelæggelsen kan være med til at belyse, i hvilken grad der sker en effektiv prioritering af lærernes arbejdstid og -opgaver.

Overvejelser om arbejdstidstilrettelæggelsen er desuden relevante i lyset af den demografiske udvikling, som kan betyde, at der alt andet lige i de kommende år vil være et mindre udbud af lærerarbejdskraft til at løse undervisningsopgaver. Det skyldes blandt andet den store ubalance mellem antallet af ældre og yngre medarbejdere i den offentlige sektor, som også har effekt på en række uddannelsesområder. Hertil kommer, at det på sigt kan blive svært at få nok nye lærere, fordi antallet af erhvervsaktive danskere ikke stiger.

3.2.1 Anvendelsen af lærernes arbejdstid

I modsætning til de fleste andre lønmodtagere er lærernes arbejdsdag generelt reguleret af detaljerede arbejdstidsaftaler, der fastlægger, hvor meget tid en lærer skal bruge på forskellige arbejdsopgaver såsom undervisning, forberedelse, møder, opgaveretning mv.

De forskellige uddannelsesområder er omfattet af forskellige overenskomster med hver deres bestemmelser om arbejdstid. Disse arbejdstidsaftaler er i betydelig udstrækning bestemmende for, hvor stor en andel af et årsværk der kan anvendes til undervisning.

Hertil kommer, at der på langt de fleste uddannelsesinstitutioner indgås lokale aftaler, der yderligere binder lærernes arbejdstid og begrænser ledernes muligheder for at løse løbende opgaver og udfordringer, jf. boks 3.1.

Endeligt spiller praksisser i den daglige administration på den enkelte uddannelsesinstitution også en stor rolle for, hvor meget tid underviserne anvender til de forskellige opgaver.

På undervisningsområdet giver arbejdstidsaftalerne en række begrænsninger i ledelsernes muligheder for at lede og fordele arbejdet mellem lærerne, hvilket kan udgøre en barriere for en fleksibel arbejdstilrettelæggelse.

På eksempelvis folkeskoleområdet tildeles en svømmelærer den samme forberedelsestid som en lærer, der underviser afgangsklasser i både dansk og matematik. Hertil kommer, at tiden til forberedelse også er den samme, uanset hvor ofte læreren underviser i samme fag og/eller lektion.

Der er udarbejdet forskellige opgørelser over anvendelsen af lærernes arbejdstid, som vil blive anvendt til at belyse arbejdstilrettelæggelsen nærmere i dette kapitel. Der er en vis usikkerhed knyttet til dette eksisterende materiale, da dataindsamlingen ligger nogle år tilbage, jf. boks 3.2.

Af UNI-C’s opgørelse for skoleåret 2008/2009 fremgår det, at lærerne i folkeskolen gennemsnitligt underviste cirka 42 pct. af den samlede nettoarbejdstid (bruttoarbejdstid eksklusiv ferier og fridage),^[2] jf. figur 3.16a.

På de frie grundskoler anvendte lærerne i gennemsnit cirka 43 pct. af den samlede nettoarbejdstid på undervisning, jf. figur 3.16a. I opgørelsen af arbejdstidsanvendelsen på grundskoleområdet er anvendt det udvidede undervisningsbegreb, jf. boks 3.2.

Figur 3.16a Lærernes arbejdstid, folkeskole og frie grundskoler, 2008		Figur 3.16b Lærernes arbejdstid, ungdomsuddannelser, 2006
Anm.: Nettoarbejdstid (dvs. ekskl. ferie og fridage). Der tages udgangspunkt i et ”udvidet” undervisningsbegreb, jf. 2005-aftalen indgået mellem KL og LC. Kilde: UNI-C Statistik & Analyse og egne beregninger.		Anm.: Nettoarbejdstid (dvs. ekskl. ferie og fridage). ”Øvrige opgaver” omfatter en række forskellige administrative opgaver, mødetid, rette- og eksamenstid samt pauser mv. Kilde: Rambøll Management A/S og Undervisningsministeriets beregninger.

En kortlægning af lærernes arbejdstid i 2006 viste, at lærerne på det almene gymnasium (stx) i gennemsnit underviste cirka 22 pct. af nettoarbejdstimerne. På de øvrige gymnasiale uddannelser (hhx og htx) udgjorde den gennemsnitlige undervisningsdel henholdsvis cirka 25 pct. og 24 pct., jf. figur 3.16b.

På de erhvervsrettede ungdomsuddannelser (EUD) underviste lærerne i gennemsnit cirka 32 pct. af nettoarbejdstimerne, mens lærerne ved social- og sundhedsuddannelserne (SOSU) i gennemsnit underviste cirka 25 pct. af nettoarbejdstimerne, jf. figur 3.17b.

På de korte videregående uddannelser (KVU) anvendte lærerne i gennemsnit cirka 20 pct. af nettoarbejdstimerne på undervisning, mens lærerne på de mellemlange videregående uddannelser (MVU) i gennemsnit underviste mellem 19 pct. og 24 pct. jf. figur 3.17a.

Figur 3.17a Lærernes arbejdstid, videregående uddannelser, 2006		Figur 3.17b Lærernes arbejdstid, voksen- og efteruddannelse, 2006
Anm.: Nettoarbejdstid (dvs. ekskl. ferie og fridage). ”Øvrige opgaver” omfatter en række forskellige administrative opgaver, mødetid, rette- og eksamenstid samt pauser mv. Kilde: Rambøll Management A/S og Undervisningsministeriets beregninger.		Anm.: Nettoarbejdstid (dvs. ekskl. ferie og fridage). ”Øvrige opgaver” omfatter en række forskellige administrative opgaver, mødetid, rette- og eksamenstid samt pauser mv. Kilde: Rambøll Management A/S og Undervisningsministeriets beregninger.

På arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU) underviste lærerne i gennemsnit cirka 43 pct. af deres nettoarbejdstid. På voksenuddannelsescentrene (VUC) underviste lærerne på almen voksenundervisning (folkeskoleniveau) gennemsnitligt cirka 26 pct. af nettoarbejdstiden, mens lærerne på VUC’s hf-del gennemsnitligt anvendte cirka 21 pct. af deres nettoarbejdstid på undervisning, jf. figur 3.17b.

3.2.2 Potentiale for flere undervisningstimer

Uddannelsesinstitutionernes primære opgave er at give uddannelse i form af undervisning til et givet antal elever/studerende.

Hvis man betragter omfanget af uddannelsesinstitutionernes undervisningsaktiviteter som en målestok for effektiviteten, viser datagrundlaget, at der er store forskelle mellem de enkelte uddannelsesinstitutioners effektivitet opgjort inden for de enkelte uddannelsesområder.

På grundskoleområdet viser opgørelsen for skoleåret 2008/2009 en betydelig forskel på, hvor stor en andel af den samlede nettoarbejdstid, der anvendes på undervisning på de enkelte skoler. På cirka 44 pct. af folkeskolerne underviste lærerne mindre end 41 pct. af deres arbejdstid, dvs. under den gennemsnitlige undervisningstid i folkeskolen. Tilsvarende underviste lærerne på cirka 8 pct. af folkeskolerne mere end 45 pct., jf. figur 3.18.

På de frie grundskoler er der også en betydelig spredning i andelen af lærernes arbejdstid, der blev anvendt til undervisning. I forhold til folkeskolerne er der en større andel frie grundskoler, der havde undervisningsandele over 45 pct., ligesom der er en større andel folkeskoler end frie grundskoler med undervisningsandele på 40 pct. eller derunder, jf. figur 3.18.

Anm.: Med henblik på validering af data indgår skoler med undervisningsandele under 26 pct. og over 55 pct. ikke i beregningerne/figuren.
Kilde: UNI-C Statistik & Analyse og egne beregninger.

Kortlægningen af lærernes arbejdstid i 2006 viste også store forskelle på, hvor stor en andel af den samlede nettoarbejdstid, der blev anvendt på undervisning på de enkelte uddannelsesinstitutioner, jf. tabel 3.1.

Tabel 3.1
Spredning i andel af årsværk anvendt på undervisning, 2006

	Laveste andel af et årsværk anvendt på undervisning, timer	Højeste andel af et årsværk anvendt på undervisning, timer	Forskel i forhold til laveste andel Pct.
Stx	317	423	33,4
Hhx	357	496	38,9
Htx	355	459	29,3
EUD	392	614	56,6
SOSU	387	451	16,5
VUC (AVU)	360	489	35,8
VUC (hf)	298	392	31,5

Anm.: I tabellen fremgår på hvert uddannelsesområde den institution med henholdsvis den laveste og den højeste andel af et årsværk anvendt på undervisning, som indgår i Rambølls kortlægning. Opgørelsen er således ikke korrigeret for eventuelle outliers. KVU-, MVU- og AMU-området indgår ikke i tabellen, da spredningen her i højere grad afspejler forskelle i undervisningsopgaver end forskelle i arbejdstidsaftaler og administration af disse.
Kilde: Rambøll Management A/S.

Denne forskel inden for de enkelte uddannelsesområder indikerer, at det inden for de gældende overenskomstmæssige rammer er muligt at udmønte en større eller mindre andel af lærernes arbejdstid som undervisning. Dette peger på, at der er et uudnyttet potentiale for mere undervisning af eleverne i det danske uddannelsessystem.

Denne indikation understøttes af, at den gennemsnitlige undervisningstid pr. lærerårsværk i Danmark er relativt mindre end den gennemsnitlige undervisningstid i andre OECD-lande, jf. figur 3.19a og 3.19b.

En grundskolelærer i Norge underviser i gennemsnit cirka 14 pct. mere om året end en lærer i Danmark. Forskellen i gennemsnitlig undervisningstid pr. lærerårsværk i grundskolen er endnu større, hvis Danmark sammenlignes med OECD-gennemsnittet eller et land som Holland. I OECD underviser grundskolelærerne i gennemsnit cirka 23 pct. mere årligt end i Danmark. Tilsvarende underviser en lærer i Skotland cirka 44 pct. mere årligt end i Danmark, jf. figur 3.19a.

På gymnasieområdet ligger den gennemsnitlige undervisningstid pr. lærerårsværk i Danmark tilsvarende relativt lavt i forhold til den gennemsnitlige undervisningstid i andre OECD-lande, jf. figur 3.19b.

På grund af landenes forskellige traditioner på skoleområdet og forskelle i opgørelsesmetoder må der altid tages et vist forbehold i forbindelse med internationale sammenligninger.

Figur 3.19a Undervisningstid pr. lærer, grundskolen, 2007		Figur 3.19b Undervisningstid pr. lærer, gymnasial uddannelse, 2007
Anm.: Gennemsnitlig nettoundervisningstid pr. lærerårsværk i 1.-6. klasse (klassisk undervisningsbegreb). Kilde: OECD, Education at a Glance, 2009.		Anm.: Gennemsnitlig nettoundervisningstid pr. lærerårsværk. Den danske indberetning gælder arbejdstiden for lærere på det almene gymnasium. Kilde: OECD, Education at a Glance, 2009.

3.3 Universiteternes ressourceanvendelse

Som beskrevet ovenfor har Danmark de største offentlige udgifter til uddannelse i pct. af BNP sammenlignet med EU15-landene. Dette niveau dækker blandt andet over, at de danske universitetsuddannelser i modsætning til mange andre europæiske lande stort set udelukkende er finansieret med offentlige tilskud. Også forskningsmidlerne er i vidt omfang offentligt finansieret og har som følge af målsætningen om, at de skal udgøre en 1 pct. af BNP, været stigende de senere år.

Universiteterne og sektorforskningsinstitutionerne har således oplevet en stigning i den samlede omsætning på ca. 20 pct. over de seneste seks år i faste priser. I absolutte tal har der været en realstigning i universiteternes samlede årlige omsætning på knap 3 mia. kr. i perioden 2003 til 2009. Forskningsmidlerne har oplevet den største absolutte realvækst på ca. 2 mia. kr., mens realvæksten i uddannelsesbevillingerne i perioden har været omkring 800 mio. kr., jf. figur 3.20.

Anm.: ’Øvrige midler’ inkluderer anden tilskudsfinansieret virksomhed, indtægtsdækket virksomhed og deltagerbetaling.
Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

Der blev i foråret 2009 gennemført en analyse af universiteternes finansiering og organisering (Universitetsanalysen), jf. boks 3.3. Formålet med analysen var at undersøge effekten af de forskellige finansieringsformer for forskning, universiteternes taxametersystem og universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og ressourceanvendelse.

Universitetsanalysen kortlagde universiteternes ressourceanvendelse fordelt på formål, herunder administration. Det fremgår i forlængelse heraf af regeringens arbejdsprogram, »Danmark 2020«, at der skal ske en effektivisering af administrationen på de videregående uddannelser. Dette afsnit ser derfor nærmere på resultaterne af Universitetsanalysen.

3.3.1 Universiteternes overordnede anvendelse af ressourcer på opgaver

Universiteternes udgifter går til de fire kerneopgaver – uddannelse, forskning, formidling og rådgivning – samt til generel administration og drift. De fire kerneopgaver tegnede sig for ca. 83 pct. af universiteternes samlede udgifter i 2008, mens administration og drift udgjorde dermed 17 pct. af de samlede udgifter, jf. figur 3.21.

Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder.
Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

I det følgende belyses udgifterne til de fire kerneopgaver nærmere. Inden for de fire kerneopgaver skelnes mellem kerneopgaver og opgaver i tilknytning til kerneopgaverne. De fire aktivitetstyper kan udfoldes yderligere med en nærmere definition af de enkelte aktiviteter i de fire overordnede kategorier, jf. figur 3.22a, 3.22b, 3.23a og 3.23b.

Figur 3.22a Omkostninger til uddannelse, opdelt på aktiviteter, 2008-priser		Figur 3.22b Omkostninger til forskning, opdelt på aktiviteter, 2008-priser
Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Aktiviteterne kan inddeles i formålsopgaver (markeret med blåt) og opgaver i tilknytning til formålsopgaver (markeret med rødt). Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.		Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Aktiviteterne kan inddeles i formålsopgaver (markeret med blåt) og opgaver i tilknytning til formålsopgaver (markeret med rødt). Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

Omkostninger til ’uddannelse’ dækker blandt andet over aktiviteter som heltidsuddannelse, heltidsuddannelsesadministration, uddannelsesudvikling og operationel heltidsuddannelsessupport. Størstedelen af udgifterne til uddannelse udgøres af udgifter til heltidsuddannelse (55 pct.). Administration i tilknytning til heltidsuddannelse udgør den næststørste udgift (16 pct.), efterfulgt af operationel heltidsuddannelsessupport (15 pct.), jf. figur 3.22a.

Udgifter til ’forskning’ udgøres af aktiviteter som blandt andet forskning, forskningsadministration, operationel forskningsstøtte og forskeruddannelse. Kerneopgaven forskning udgør størstedelen af udgifterne, 62 pct., mens operationel forskningsstøtte tegner sig som den næststørste udgiftsdriver og udgør 19 pct. Også administration i tilknytning til forskning udgør en betydelig del af de samlede omkostninger til forskning (13 pct.), jf. figur 3.22b.

Omkostninger til ’formidling’ og ’rådgivning’ udgjorde henholdsvis 32 pct. og 49 pct. i 2008, mens administration i tilknytning til de to opgaver udgjorde knap 20 pct. af de samlede omkostninger til disse to formål, jf. figur 3.23a.

Figur 3.23a Omkostninger til formidling og rådgivning, opdelt på aktiviteter, 2008-priser		Figur 3.23b Omkostninger til administration og drift, opdelt på aktivitet, 2008-priser
Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Aktiviteterne kan inddeles i formålsopgaver (markeret med blåt) og opgaver i tilknytning til formålsopgaver (markeret med rødt). Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.		Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

Modsat formålsopgaverne uddannelse, forskning, formidling og rådgivning må administration og drift betegnes som en aktivitetstype, som ikke er en direkte kerneopgave for universiteterne. Denne type af aktivitet kan opdeles i administration & ledelse og servicefunktioner, hvor administration & ledelse dækker blandt andet over aktiviteter som personale, IT og økonomi. Mens administration og ledelse udgør 74 pct. af de samlede udgifter til administration og drift, udgør udgifterne til servicefunktioner 26 pct., jf. figur 3.23b.

3.3.2 Ressourceanvendelse på formålsopgaver og ikke-formålsopgaver

Universiteternes kerneopgaver kan inddeles i aktiviteter, som betegnes som formålsopgaver, og aktiviteter, som udføres i tilknytning til et af formålene. Formålsopgaver dækker over forskningsaktiviteter, uddannelsesaktiviteter, rådgivnings- og formidlingsaktiviteter og udføres af såvel det videnskabelige personale som det tekniskadministrative personale. Disse typer af aktiviteter udgør de blå søjler i ovenstående figur 3.22a, 3.22b og 3.23a.

Aktiviteter, som sker i tilknytning til et af formålene, er opgaver, som har en mere administrativ karakter, fordi de i højere grad end kerneopgaverne er kendetegnet ved mere gentagende, ensartede processer og den deraf følgende mulighed for effektivisering gennem standardisering, it-understøttelse, centralisering mv. Hovedparten af disse aktiviteter udføres af det tekniskadministrative personale, mens det videnskabelige personale udfører en mindre del af disse aktiviteter. Disse typer af aktiviteter udgør de røde søjler i ovenstående figur 3.22a, 3.22b og 3.23a.

Forholdet mellem ressourceanvendelse på formålsopgaver og de tilknyttede ikke-formålsopgaver varierer betydeligt på tværs af fakultetsenhederne i Universitetsanalysen, jf. figur 3.24a, 3.24b, 3.25a.

Figur 3.24a Omkostninger til opgaver i tilknytning til uddannelse i forhold til de samlede omkostninger anvendt på uddannelse		Figur 3.24b Omkostninger til opgaver i tilknytning til forskning i forhold til de samlede omkostninger anvendt på forskning
Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Forholdet er beregnet ved at dividere omkostninger til opgaver i tilknytning til uddannelse (heltidsuddannelsesadministration og uddannelsesudvikling og administration) med de samlede udgifter til uddannelse. Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.		Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Forholdet er beregnet ved at dividere omkostninger til opgaver i tilknytning til forskning (forskningsadministration og forskeruddannelsesadministration) med de samlede udgifter til forskning. Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

Forholdet mellem omkostninger til uddannelse og omkostninger til opgaver i tilknytning til uddannelse varierer mellem 11 og 64 pct. For nogle fakulteter udgør opgaver i tilknytning til uddannelse således en betydelig mindre andel af de samlede omkostninger til uddannelse, mens de andre steder udgør mere end 50 pct. af de samlede omkostninger til uddannelse, jf. figur 3.24a. Det samme billede gør sig gældende i forhold til omkostninger til forskning og opgaver i tilknytning til forskning. Her er variationen mellem fakulteternes/institutternes ressourceforbrug dog er lavere, men stadig betydelig, og varierer således mellem 8 pct. og 36 pct., jf. figur 3.24b.

Variationen i forholdet mellem omkostninger anvendt til formidling & rådgivning og opgaver i tilknytning hertil, er ligeledes markant, og der kan således identificeres et betydeligt spænd mellem den fokusenhed, hvor opgaver i tilknytning til kerneopgaven udgør den mindste andel af de samlede omkostninger til formidling og rådgivning (12 pct.) og den fokusenhed, hvor opgaver i tilknytning til kerneopgaven udgør den største andel (146 pct.), jf. figur 3.25a.

Der kan dermed identificeres forholdsvis forskellig praksis i ressourceanvendelsen de udvalgte enheder imellem i forhold til, hvor stor en andel af de samlede ressourcerne, der anvendes på formålsopgaver og opgaver i tilknytning til formålsopgaver. Undersøgelsen viser, at variationen ikke kan forklares med strukturelle forhold som studenterproduktion eller graden af centralisering af administrationen.

Figur 3.25a Omkostninger til opgaver i tilknytning til formidling & rådgivning i forhold til de samlede omkostninger anvendt på formidling og rådgivning		Figur 3.25b Generel administration og drifts andel af de samlede omkostninger
Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Forholdet er beregnet ved at dividere omkostninger til opgaver i tilknytning til formidling og rådgivning (formidlingsadministration og administration ifm. rådgivning) med de samlede udgifter til formidling og administration. Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.		Anm.: Beregningerne er baseret på de 11 fakulteters/institutters regnskabstal og opgørelser i regnskabsåret 2008 samt en aktivitetskortlægning blandt VIP’ere og TAP’ere på de 11 enheder. Kilde: McKinsey & Co., Analyse af universiteternes og sektorforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, 2009.

Endelig kan der også identificeres et betydeligt spænd mellem de udvalgte fakulteter i forhold til det generelle administrationsniveau, som dækker over administration og ledelse samt servicefunktioner. Administrationsomkostningerne varierer således mellem 12 og 23 pct. af de samlede omkostninger, jf. figur 3.25b.

---

[1] Jf. Undervisningsministeriets sektorregnskaber for 2008 for erhvervsskoler, almene gymnasier, professionshøjskoler, voksenuddannelsescentre (VUC) og frie grundskoler.

[2] Nettoarbejdstiden er i dette kapitel opgjort til 1661,5 timer, hvilket svarer til at ferie, søgnehelligdage og halvdelen af feriefridagene ikke medregnes. Bestemmelserne om feriefridage giver mulighed for udbetaling i stedet for afholdelse. Omfanget af udbetaling er forskelligt fra uddannelsesområde til uddannelsesområde.